《用海项目与规划符合性判别规则编制说明》

用海项目与规划符合性判别规则编制说明

一、工作简况

（一）任务来源

根据《自然资源部办公厅关于印发2022年度自然资源

标准制修订工作计划的通知》（自然资办发〔2022〕39号），

开展《用海项目与规划符合性判别规则》（标准计划号为

202221001）的制定工作。标准由全国海洋标准化技术委员

会海域使用及海洋能开发利用分技术委员会（TC283/SC1）

归口。

标准编写起草单位为国家海洋信息中心、自然资源部海

洋战略规划与经济司、浙江省海洋科学院和广东省海洋发展

规划研究中心，具体分工如下：

国家海洋信息中心，负责人员安排、任务分解和工作方

案制定。负责标准文本和编制说明起草、统稿和审核，以及

相关资料的搜集与整理。

自然资源部海洋战略规划与经济司负责政策、制度等资

源收集，组织研究判别依据以及相关项目用海的验证与分

析。

浙江省海洋科学研究院，负责省、市级用海项目的符合

性判别验证，以及相关资料的收集与整理。

广东省海洋发展规划研究中心，负责省市、县级用海项

目的符合性判别验证，以及相关资料的收集与整理。

（二）标准制定的背景

2019年5月颁布《关于建立国土空间规划体系并监督实

施的若干意见》（中发〔2019〕18号），指出“国土空间规

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划是各类开发保护建设活动的基本依据”，“坚持先规划、后

实施，不得违反规划进行各类开发建设活动”。文件明确了

国土空间规划是项目审批的法定依据，是项目批准的前置条

件。2023年6月自然资源部《关于进一步做好用地用海要素

保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）明确，国土空间总

体规划作为项目用地用海用岛组卷报批依据。随着国土空间

规划体系不断完善，各级各类国土空间规划批复实施，空间

规划已替代了原海洋功能区划，作为合理开发利用海洋资

源、有效保护海洋生态环境的法定依据。2023年新修订并实

施的《海域使用论证技术导则》（GB/T42361-2023）要求开

展国土空间规划符合性分析，并提供了符合性分析的基本内

容。在此背景下，根据《2022年度重点支持立项海洋标准清

单》（海洋经济发展：8.用海项目与规划符合性判别规则）

以及《自然资源部办公厅关于印发2022年度自然资源标准

制修订工作计划的通知》（自然资办发〔2022〕39号），开展

《用海项目与规划符合性判别规则》标准研究。

（三）主要工作过程

2022年9月，自然资源部印发《自然资源部办公厅关于

印发2022年度自然资源标准制修订工作计划的通知》（自然

资办发〔2022〕39号），按照文件要求，国家海洋信息中心

负责开展《用海项目与规划符合性判别规则》研制工作。

2022年10月-2023年5月，收集整理资料，开展实地

调研和专家咨询工作，并完成标准初稿编制。

2023年6月-2024年2月，开展符合性程序判别验证，

不断整理和更新国土空间规划，完善规划判别依据，赴广东、

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浙江实地调研工作，并与主管业务司不断对接交互，确定了

标准的原则和核心内容，完善标准编制。

2024年3月-5月，标准进行试用论证，邀请了国家海

洋局东海信息中心，福建海洋研究所，舟山市嵊泗县自然资

源和规划局完成试用报告，结合试用结论和建议，进一步完

善修改，形成《用海项目与规划符合性判别规则》（征求意

见稿），提交全国海洋标准化技术委员会海域使用及海洋能

开发利用分技术委员会进行审核。

2024年6月-至今，《用海项目与规划符合性判别规则》

（征求意见稿）对外征求意见。

......

二、标准编制原则和确定标准主要内容

（一）标准的编制原则

1.《用海项目与规划符合性判别规则》（以下简称《规

则》）编制遵照科学全面、简便易懂和实用有效的原则，保

持《规则》的合理构成。

2.本标准的编制遵循《海域使用管理法》，以及空间规

划、海岸线保护利用、围填海管控等相关管理制度和政策，

与国家标准体系框架相一致，与全国国土空间规划和海洋领

域其他标准相协调。

3.本标准按照GB/T1.1-2020《标准化工作导则第1部

分：标准化文件的结构和起草规则》的规定起草。

（二）标准的主要内容

《规则》框架包括前言、范围、规范性引用文件、术语

及定义、判别原则、判别程序、确定判别依据、梳理管控清

单、实施逐项判别和判别评估结果说明共10个章节。

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1.前三部分包括前言、范围、规范性引用文件，是对标

准的适用范围、标准术语和内容等来源依据的说明。

2.术语及定义

《规则》共提出了国土空间规划、海洋空间用途准入、

用海方式、海洋功能分区四项术语定义及出处。

3.判别原则和判别程序

《规则》提出遵照合法合规、客观公正、科学全面等原

则，建立了项目用海与国土空间规划符合性判别的基本流

程。

4.后四部分包括确定判别依据、梳理管控清单、实施逐

项判别和判别评估结果说明。

具体包括确定合规性审查的判别依据，并根据判别依据

所对应的管控内容建立清单，将项目用海方案逐项对照管控

清单逐项判别，给出判别结果说明。

（三）确定标准主要内容的依据

1.判别依据

2019年5月颁布《关于建立国土空间规划体系并监督实

施的若干意见》（中发〔2019〕18号），指出“国土空间规

划是各类开发保护建设活动的基本依据”，“坚持先规划、后

实施，不得违反规划进行各类开发建设活动”。文件明确了

国土空间规划是项目审批的法定依据，是项目批准的前置条

件。国土空间规划包括总体规划、专项规划和详细规划三类，

2023年6月自然资源部《关于进一步做好用地用海要素保障

的通知》（自然资发〔2023〕89号）明确，国土空间总体规

划作为项目用地用海用岛组卷报批依据。从总体规划层级的

来看，包括《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》，省、

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市、县和乡镇级总体规划。《全国国土空间规划纲要

（2021-2035年）》是对全国国土空间作出的全局安排，侧重

战略性；省级总体规划划分“海洋两空间内部一红线”的总

体格局，侧重协调性；市、县及下级总体规划侧重实施性，

市级总体规划确定规划分区及用途管控要求，在海洋空间划

分为生态保护区、生态控制区、渔业用海区、交通运输用海

区、工矿通信用海区、游憩用海区、特殊用海区和海洋预留

区共8类功能分区。

2021年7月，自然资源部《关于开展省级海岸带综合保

护与利用规划编制工作的通知》（自然资发〔2021〕50号）

明确开展省级海岸带规划编制。《省级海岸带综合保护与利

用规划编制指南（试行）》确定了在海洋空间实施“分区准

入+分类管控”规则，划定8类海洋功能分区，并提出分类

实施海岸线、潮间带等空间资源的保护与利用要求。省级海

岸带专项规划将市级国土空间总体规划向海一侧分区权限

及管控要求适度上收至省级，与原海洋功能区划空间准入的

层级控制保持了一致。2023年11月，自然资源部《关于探

索推进海域立体分层设权工作的通知》（自然资规〔2023〕8

号）再次强调，“各地编制海岸带空间专项规划”，“分区以

及相应的空间管控规则纳入同级、下级国土空间总体规划及

国土空间规划‘一张图’系统”，同时对涉及立体分层设权

的项目用海审查时，要求“严格执行国土空间总体规划及海

岸带空间专项规划”。另外，新版《海域使用论证技术导则》

标准中亦指出，“海域使用论证应依据现行有效的规划，包

括国土空间规划（含海岸带综合保护与利用规划、国土空间

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生态修复规划）以及与用海区域相关的发展规划、区域规划

和专项规划等”，并在国土空间规划分析一节中，也明确提

出分析与海岸带专项规划的符合性。

由此我们确定了合规性判别依据：项目所在海域位于省

管海域的，判别依据是市、县（区）两级国土空间总体规划，

辅助参考包括省级海岸带专项规划；

项目所在海域位于省管海域外的内水、领海，判别依据

是《全国国土空间规划纲要（2021-2035）》，辅助参考的规

划包括全国海岸带专项规划等。

需重点说明的三点问题

（1）省管海域（除天津、上海直辖市），判别依据确定

是市、县两级国土空间总体规划，与89号文表述保持一致；

同步总结梳理了市级和县级总体规划管控内容，发现两级规

划颗粒度基本一致（县级没有做到3级分区）。另外，天津

海域内项目用海的判别依据，是滨海新区国土空间总体规

划，该级规划为直辖市的下设区级，与市级总体规划同级，

故标准的表述中不再单独表述。

（2）据上海市自然资源厅反馈，因2017年经国务院批

复《上海市城市总体规划（2017—2035年）》仍在有效期，

但未对用海进行布局安排，无法作为其管理海域项目用海用

岛的空间规划符合性审查依据。据此情况，请示自然资源部

后，建议在上海市新一轮陆海统筹的国土空间总体规划批复

前，上海市管理海域项目用海应做好与国土空间规划“三区

三线”管控要求的符合，并与上海市海岸带专项规划做好衔

接。本标准中提出省管海域内项目用海的辅助参考为省级海

岸带专项规划，与此种情况的建议要求一致；同时由于该特

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殊情况可在实际操作中解决，故不在标准中单独详述。

（3）渤海中部属于国家管理海域范围，位于该区域的

项目用海全部需报国务院批准，89号文中未明确在此区域内

项目用海的规划符合性依据。根据对应层级判断位于渤海中

部海域等国管海域对应的判别依据为《全国国土空间规划纲

要（2021-2035年）》，由于纲要目前仍未解密，且未进一步

细分和明确各海域的开发保护重点等管控内容。本标准提出

《海岸带及近岸海域空间规划（2021-2035年）》等包含国管

海域的空间规划作为辅助参考。

2.实施规划判别

规划判别的核心要素是判别依据中的对应用海管控要

求，本标准指导建立了用海管控内容清单，包括空间用途准

入、用海方式、生态保护修复要求、灾害风险防范、生产空

间布局引导和其他共六方面。在实施逐项判别时，将项目用

海方案逐项对应管控内容要求，开展符合性判别，并给出一

致性说明。

图1符合性判别程序及核心要求

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三、标准制定的意义论述与预期的经济效果

（一）标准制定的目的和意义

1.全面落实国土空间规划的用途管制要求

目前形成由国家、省、市、县、乡镇五级国土空间规划，

以及国家和省两级海岸带专项规划构成的国土空间规划体

系，向海一侧在海洋功能分区基础上，明确了功能分区空间

准入、利用方式和保护要求，丰富了海岸线、潮间带等特殊

管控要素、海洋生态红线、海洋生态空间等特殊空间的管控，

突出了空间布局、陆海统筹、立体确权等精细化管理方向，

为了全面准确落实国土空间规划和统一用途管制，需建立并

完善海洋空间规划符合性判别规则，强化落实海洋空间管

控。

2.统一项目用海与国土空间规划的符合性判别标准

从海洋功能区划实践经验与用海审批过程中存在问题

来看，各级主管部门和沿海各地方由于缺乏统一的规则引

导，在审批项目时，对功能分区空间准入和生态环境保护的

尺度把握不同，过于机械刚性和过于弹性宽松等问题并存，

需要统一建立规则构建用海项目审批与国土空间规划之间

的桥梁，更好促进海域资源可持续利用。

近年来，随着海域使用论证工作的不断完善，国土空间

用途管制规则的不断建立，海洋功能区划符合性论证技术以

及功能分区兼容性判别研究也有一定研究基础，可以有效支

撑规划符合性判别技术体系的建立。

3.促进海洋空间节约集约利用，保障高质量发展

随着社会经济的高度发展，用海需求能力的不断上升，

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与之而来的是可利用的海洋资源及空间资源的日趋紧张。在

日趋紧张的海洋资源面前，需发挥好海洋空间的要素保障作

用，更好的服务经济社会发展，在实施全域、全要素国土空

间用途管制的背景下，继承原海洋规划（海洋功能区划、主

体功能区规划、海岛保护规划等）对空间管控的要求、在空

间规划体系内实现有效传导以及实现规划作为用海审批的

依据，使海洋空间管控要求更加明确和精准，使得稀缺的海

洋空间资源得到更好的调配，发挥好空间“要素保障”功能，

满足高质量发展的需求。

（二）预期经济效益

《规则》属于方法标准，实施后主要支撑服务项目用海

合规性审查、用海管理等工作。面对用海需求能力的不断上

升，海洋空间资源的日趋紧张，需发挥好海洋空间的要素保

障作用。在实施全域、全要素国土空间用途管制的要求下，

保障规划实施更好的服务经济社会发展，提升资源利用效率

和效益，满足高质量发展的需求。

四、标准预期达到的水平与技术方法比对分析

（一）技术方法分析

海洋空间用途管控是用海合规性判别的核心，管控事项

是直接用于判别项目用海与规划符合的关键性条件，国内外

对海洋空间用途管控和判别相关技术研究方面的进展如下：

一是海洋功能分区划定技术方法与管理要求。2019年和

2021年自然资源部先后印发《市级国土空间总体规划编制指

南（试行）》《省级海岸带综合保护与利用规划编制指南（试

行）》明确了海洋空间实施规划分区，并建立了分区准入+分

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类管控的空间管控规则，同时提出兼容用海、立体利用的指

导方向。在此基础上，2024年《海岸带综合保护与利用规划

编制技术指南》（HY/T0419）印发实施，规定了海洋功能

分区划分的技术方法。

二是技术方法。欧盟委员会发布了《海洋空间规划中的

空间冲突解决指南》（Addressingconflictingspatialdemandsin

MSP）、《基于生态系统管理的层层递进式海洋空间规划方

法》（Astep-by-stepapproachtowardecosystem-based

management）等技术指南，对兼容用海的思路和判别方法进

行了理论探讨和实践指导。国内的学者和专家也开展了相关

研究，丁玉平等构建了海域使用类型与功能区符合性判定矩

阵、用海方式与功能区适宜性判定矩阵。马仁锋等建立了海

洋功能区分类和海域利用分类的协调性判别矩阵，得出“兼

容”或“有条件兼容”的海域利用组合。岳奇等从符合区划

目标、区划管理要求、基本功能及基本功能开发优先等四个

方向，建立用海方式兼容性判定照表。赵琪构建了层叠用海

兼容性评估指标体系，并选取实证对象进行方法验证。

三是用途实践。从广东省海洋功能区划实践分析，约80%

的工业用海主要分布在渔业用海区，用海类型主要为电力工

业(风电)用海；35%的交通航运用海分布在农渔业区和保留

区内，海上风电等可再生能源用海与渔业用海的兼容性最

高。本轮国土空间规划编制的阶段成果中，《浙江省海岸带

综合保护与利用规划（2021-2035年）》（征求意见稿）提出

“优先保障基本功能用地用海，适度兼容不改变其基本功能

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分区类型的开发利用活动，严格约束兼容性准入占比”，也

明确了兼容用海的准入要求。

（二）标准预期达到的水平

《规则》的制定，依据《中共中央国务院关于建立土

空间规划体系并监督实施的若干意见》，《关于进一步做好用

地用海要素保障的通知》等要求，结合《国土空间调查、规

划、用途管制用地用海分类指南》，《省级国土空间规划编制

指南》（试行），《市级国土空间总体规划编制指南》（试行），

《省级海岸带综合保护与利用规划编制指南》（试行）等内

容，以及国土空间规划规划和海域使用论证等实践经验，在

国内尚属首次编制该技术标准，预期可以达到国内领先水

平。通过发布和实施《规则》，构建用海审批与国土空间规

划之间的桥梁，全面指导和规范开展项目用海合规性审查工

作，更好促进海域资源可持续利用，保障空间规划落地实施

具有重要意义。

五、与有关现行法律、法规和标准的关系

（一）法律依据

《规则》是依据《中华人民共和国标准化法》等有关法

律、法规、规章和规范性文件制定的，是相关法律、法规的

细化和补充，为这些法律、法规的贯彻、实施提供了技术支

撑。同时，该标准体系与现行的国家相关法律、法规及有关

标准相协调，制定内容和程序符合《海域使用管理法》、《海

洋标准化管理办法》等有关规定。

（二）标准依据

《规则》以《中共中央国务院关于建立国土空间规划体

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