【《综合行政执法研究的国内外文献综述》4900字】

第第9页综合行政执法研究的国内外文献综述国外研究综述虽然国外并没有“综合行政执法”这种说法，但国外行政执法历史悠久，有很多可以值得我们借鉴学习的地方。这里分别以英美法系下的美国和英国，大陆法系下的德国和日本为代表，介绍他们在行政执法领域比较成功和有特色的做法。1.美国和英国的经验借鉴美国是典型的三权分立国家，对行政和司法的严格划分，使得行政执法概念被淡化，行政机关仅具有具体的执法管理职能，而其他如行政强制等内容均由法院管辖，行政执法体制呈现司法化特征。英国地方政府的权力来自中央，通过签订责任书明确地方机构职责。在执法程序方面，美国于1946年颁布了最早的程序法《联邦行政程序法》，其中的行政公开制度对其他国家起到重要启示作用。其中就有学者MATHEW、ROGER、BARRY专门对美国行政程序和行政公开作了详细介绍。MCCUBBINSMATHEWD.,NOLLROGERG.,WEINGASTBARRYR..AdministrativeProceduresasInstrumentsofPoliticalControl[J].Narnia,1987,3(2).英国关于执法程序的规定主要通过判例和立法呈现，例如1958年的《仲裁法庭及调查法》。在加强执法队伍管理上，美国有一套完整的职位分类和升降制度，这都是我们在推动街道综合执法问题上完善人员考核和管理可参考的地方。在执法监督上，美国注重调动发挥社会主体的监督作用而英国则更注重监督的法制化，例如1889年制定的《公共机构腐败法》。

2.日本和德国的经验借鉴MCCUBBINSMATHEWD.,NOLLROGERG.,WEINGASTBARRYR..AdministrativeProceduresasInstrumentsofPoliticalControl[J].Narnia,1987,3(2).日本与我国相似，都属于中央集权制国家，中央对国家重大利益事项有绝对的管理权，地方政府在社会公共事物管理上拥有自主管理权。在日本，行政处罚一般被称之为“秩序罚”，分为行政刑罚和秩序罚。此外，日本的行政处罚与刑罚制度高度结合，行政处罚依赖刑罚，秩序罚依赖司法制度的运行，遵从司法程序。总的来说，日本的行政执法具有刑罚化和程序司法化的特点，运用刑事强制手段保障行政执法。杨建顺.日本行政法及行政法学的历史发展及其特色[J].法学家,1998(04):112-123.德国的行政执法主要由地方政府完成，主要以地方制定的一些法令和规则为依据。德国的行政处罚模式与我国较为相似，将多个机构的处罚权由一个部门行使，徐婧.综合行政执法体制研究[D].中国社会科学院研究生院,2012.，上街执法的通常是秩序局和警察局。在德国行政执法制度设计上十分注重司法对行政的制约作用，一方面司法机关可以成为行政处罚的主体。另一方面，行政处罚权力受司法监督，若被处罚人对处罚提出异议，行政机关只能终止处罚决定，法院将介入重新实施行政处罚。此外，德国完善的执法队伍建设制度也值得我们借鉴学习。德国拥有一支严谨、高素质、守法廉洁的行政执法队伍，在队伍管理方面，无论是人员的日常管理还是监督监管都有一套严格的制度。首先，在人员选拔上，申请担任公务员不仅有学历门槛要求还必须取得相应的资格条件，并且得经历为期较长的考察期，接受法律等专业知识培训。培训不合格者将被淘汰，合格者也还要经历为期4年的见习期，考核通过才被正式聘用。杨建顺.日本行政法及行政法学的历史发展及其特色[J].法学家,1998(04):112-123.徐婧.综合行政执法体制研究[D].中国社会科学院研究生院,2012.通过对美国、英国、日本、德国行政执法体制的分析，可以总结出国外典型国家行政执法的突出特点，从而为我国提供借鉴参考。从以上分析可以看到，上述四国行政执法呈现出来的特点有：一是司法制度的制约作用。司法机关普遍参与执法活动，行政处罚决定权由法院掌握，行政执法机关并无实质决定权。二是注重机构精简和权力整合。不同于我国规模庞大的政府机构，国外较早推行大部制改革，机构精简，权责明晰。可以看到以上国家并没有单独设立行使行政处罚权的政府机构，就算是德国与我国综合行政执法较为类似，设置了秩序局，集中行使职权，但集中的广度和力度都远不及我国。国内研究综述通过对本文选题“北京市街道办事处综合行政执法研究”进行拆分，再考虑到街道综合行政执法是北京市首创的“吹哨报到”制度的重要环节，笔者以“吹哨报到”、“北京市街道办事处改革”、“综合行政执法”为关键词对国内相关方面的研究现状进行了梳理。1.“吹哨报到”的研究。关于“吹哨报到”的研究主要有以下两方面：一是阐述“吹哨报到”的治理效果和经验总结方面。刘锋（2019）刘锋.党建引领基层社会治理创新的实践探索与经验启示——以北京市“街乡吹哨、部门报到”为例[J].中共天津市委党校学报,2019,21(03):89-95.着重强调“吹哨报到”中基层党组织的政治引领作用，总结出加强党建引领、践行以人为本、贯彻问题导向、坚持多主体共同参与等宝贵经验。吕德文（2019）在分析基层治理面临困境的基础上，结合平谷区砂石盗采治理的具体做法，提出“吹哨报到”机制主要是通过人员、职能、资源下沉来再造属地管理体制的观点，他认为“从小处着手、点上发力”，回应群众诉求是“吹哨报到”的重要经验。吕德文.属地管理与基层治理现代化——基于北京市“街乡吹哨、部门报到”的经验分析[J].云南行政学院学报,2019,21(03):5-12.李月亮（2020）李月亮.构建简约高效的城乡基层治理体制机制——基于北京市“街乡吹哨、部门报到”经验的分析[J].传承,2019(03):117-121.系统梳理了“吹哨报到”改革实践的形成过程、改革的主要原因以及改革现实路径，并从“吹哨报到”改革经验展开，得出多主体共同参与的经验启示。二是分析“吹哨报到”的内在运行机制。孙柏瑛、张继颖（2019）孙柏瑛,张继颖.解决问题驱动的基层政府治理改革逻辑——北京市“吹哨报到”机制观察[J].中国行政管理,2019(04):72-78.认为“吹哨报到”是问题驱动，通过向街道授权，自下而上发现问题，协同条块与属地化管理来改变传统治理方式，这种弹性体制很好弥补了传统科层体制的僵化与低效。吴军（2019）吴军.城市基层社会治理框架构建初探——基于对北京市党建引领“吹哨报到”改革的观察[J].中国名城,2019(12):4-10.指出北京市党建引领的“吹哨报到”改革是通过增加街乡的自主能力来贯彻执行“以人民为中心”的意志，不仅实现了党建的“政治导向”和基层治理的“问题导向”的有机衔接，还有利于打破“条块关系”，以属地管理为主破解基层治理难题。孙一平（2019）孙一平.“吹哨报到”“接诉即办”的时代意蕴[J].前线,2019(12):53-56. 从“吹哨报到”的时代内涵出发，挖掘其与推进首都治理能力现代化的内在联系。叶颖（2020）叶颖.整体性治理视角下基层社会治理机制探究——以北京市“街乡吹哨、部门报到”为例[J].中共石家庄市委党校学报,2020,22(02):41-45.以整体性治理理论作为分析框架，从目标、机制、手段三方面探究“吹哨报到”的内在体制，认为“吹哨报到”通过赋予基层足够权力，整合政府现有资源，破解了政府内部治理“碎片化”困境。吕普生，张梦慧（2021）吕普生,张梦慧.执法召集制：“吹哨报到”机制如何使综合执法运转起来[J].河南社会科学,2021,29(02):94-106.刘锋.党建引领基层社会治理创新的实践探索与经验启示——以北京市“街乡吹哨、部门报到”为例[J].中共天津市委党校学报,2019,21(03):89-95.吕德文.属地管理与基层治理现代化——基于北京市“街乡吹哨、部门报到”的经验分析[J].云南行政学院学报,2019,21(03):5-12.李月亮.构建简约高效的城乡基层治理体制机制——基于北京市“街乡吹哨、部门报到”经验的分析[J].传承,2019(03):117-121.孙柏瑛,张继颖.解决问题驱动的基层政府治理改革逻辑——北京市“吹哨报到”机制观察[J].中国行政管理,2019(04):72-78.吴军.城市基层社会治理框架构建初探——基于对北京市党建引领“吹哨报到”改革的观察[J].中国名城,2019(12):4-10.孙一平.“吹哨报到”“接诉即办”的时代意蕴[J].前线,2019(12):53-56. 叶颖.整体性治理视角下基层社会治理机制探究——以北京市“街乡吹哨、部门报到”为例[J].中共石家庄市委党校学报,2020,22(02):41-45.吕普生,张梦慧.执法召集制：“吹哨报到”机制如何使综合执法运转起来[J].河南社会科学,2021,29(02):94-106.总的来看，关于“吹哨报到”，研究主要是阐述其内在运行、取得的成效，总结相关经验。由于“吹哨报到”试点工作方兴未艾，很多政策都在陆续出台，短期问题暴露比较缓慢，对于这一制度存在问题的研究相对较少。因此本文聚焦基层“吹哨报到”改革的重要环节——街道办事处综合行政执法，选取更微观的视角，深挖其间存在的问题并提出创新性意见。2.街道办事处的研究随着“单位制”的瓦解，街道逐渐“接手”曾经由单位承担的一些职责，学界围绕其解地位与性质、存在的问题、未来改革趋势进行深入探讨。关于街道办事处地位与性质的研究。周平（2001）周平.街道办事处的定位:城市社区政治的一个根本问题[J].政治学研究,2001(02):76-82.认为街道具有行政组织和社区组织的双重属性，是政权与非政权的连接点。卢珂（2012）卢珂.街道办事处的定位与变革趋向[J].云南行政学院学报,2012,14(01):69-71.通过梳理街道办事处的历史发展，从理论和实际工作两方面对街道办的性质进行了阐述，认为无论是“实街”还是“虚街”的取向皆有一定道理，最重要的是要科学合理界定街道职能和职权。孔繁斌、吴非（2013）认为街道的定位是任务型组织，是政府为了处理某些任务而设置的机构，具有角色延伸性、任务复杂性以及职能的不确定性。王娟娟（2019）王娟娟.论新时期街道办事处的职能定位——以郑州市中原区街道办事处设置为例[J].行政科学论坛,2018(12):10-14+18.周平.街道办事处的定位:城市社区政治的一个根本问题[J].政治学研究,2001(02):76-82.卢珂.街道办事处的定位与变革趋向[J].云南行政学院学报,2012,14(01):69-71.王娟娟.论新时期街道办事处的职能定位——以郑州市中原区街道办事处设置为例[J].行政科学论坛,2018(12):10-14+18.关于街道办事处面临的困境的研究。马雪松，王慧（2019）马雪松,王慧.现代国家治理视域下压力型体制的责任政治逻辑[J].云南社会科学,2019(03):134-140+147+188.认为街道有责无权问题严重，权力集中于上层而任务却不断下放，街道缺乏统筹调动各项资源的能力。周振超、宋胜利（2019）周振超,宋胜利.治理重心下移视野中街道办事处的转型及其路径[J].理论探讨,2019(02):18-24指出街道的机构设置并不合理，呈现“倒三角型”，街道向上对接诸多职能部门，承接大量工作任务，虽然在行政级别上各部门与街道属于同级，但是实际生活中，街道明显处于相对弱势地位，各项资源和监督考核权都集中于上级部门。这种情况下，导致街道难以打破横向间的资源壁垒，出现孤岛现象陈柏峰.城镇规划区违建执法困境及其解释——国家能力的视角[J].法学研究,2015,37(01):20-38.。杨宏山、石晋昕（2019）杨宏山,石晋昕.城市街道大部门制改革的制度分析——基于北京市东城区的案例研究[J].北京行政学院学报,2019(02):1-6.指出街道作为最基层的行政组织单元，面临着“有限资源、无限责任”街道工作队伍建设亟待规范化，存在大量编外人员和协管员。以上学者指出的问题，为本文从哪些方面思考街道办事处综合行政执法存在的问题提供了参考。马雪松,王慧.现代国家治理视域下压力型体制的责任政治逻辑[J].云南社会科学,2019(03):134-140+147+188.周振超,宋胜利.治理重心下移视野中街道办事处的转型及其路径[J].理论探讨,2019(02):18-24陈柏峰.城镇规划区违建执法困境及其解释——国家能力的视角[J].法学研究,2015,37(01):20-38.杨宏山,石晋昕.城市街道大部门制改革的制度分析——基于北京市东城区的案例研究[J].北京行政学院学报,2019(02):1-6.关于街道办事处改革的研究。学界主要有三种不同的“声音”。一是“做实”，即将街道建设成为一级政府。李荣娟、朱光喜（2004）李荣娟,朱光喜.将街道办事处建成一级政府的依据和构想[J].江汉大学学报(人文科学版).2004(03)，彭潇（2010）彭潇.街道办事处改革与社区建设的路径选择[J].人民论坛,2010(11):52-53.等学者认为应提升街道层级，扩大街道权限，变“两级政府”为“三级政府”。二种是“做虚”；即撤销街道办事处。魏娜（2003）魏娜.我国城市社区治理模式:发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报,2003(01):135-140.基于城市管理转向宏观管理的发展要求以及现代城市高效运转的考量，主张取消街道办事处由区政府直接指导居民委员会，以社区制逐渐代替街道办事处，建立政府管理与社区自治结合的新型城市管理体制。刘玉东（2018）刘玉东.国家治理体制改革中党委、政府与社会的结构性定位——基于淮海路街道改革实践的探讨[J].理论导刊,2018(11):27-33.基于淮海路街道改革实践指出应不断推动自治管理，模糊街道和社区的行政边界，逐步由社区行政事务管理中心代替街道发挥职能。三是“虚实结合”，即保持街道现有属性的基础上，赋予街道更多资源和实权，强化街道的“一级管理”职能。饶常林、常健（2011）饶常林,常健.我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善[J].中国行政管理,2011(02):85-88.等多数学者认为，在向街道下放实权时，不能简单地大而化之，应根据权责一致原则对街道办事处的职责进行梳理，理顺街道与市、区职能部门和居委会、社区组织的关系。曾珂、邓国彬（2016）曾珂,邓国彬.成都探索重塑城市街道办事处功能定位[J].中国机构改革与管理,2016(10):26-28.指出街道办事处改革还应推动执法重心下移，把那些与群众日常生活紧密相关、操作简单、专业性不强的执法权交由街道行使，在街道层面设立综合执法队，开展执法。陆军、杨浩天（2019）陆军,杨浩天.城市基层治理中的街道改革模式——基于北京、成都、南京的比较[J].治理研究,2019,35(04):20-29+2.提炼出街道改革的三种不同取向，即以北京为代表的赋权取向、以成都为代表的激发社区活力取向和以南京为代表的减少政府行政管理层级的取向。李荣娟,朱光喜.将街道办事处建成一级政府的依据和构想[J].江汉大学学报(人文科学版).2004(03)彭潇.街道办事处改革与社区建设的路径选择[J].人民论坛,2010(11):52-53.魏娜.我国城市社区治理模式:发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报,2003(01):135-140.刘玉东.国家治理体制改革中党委、政府与社会的结构性定位——基于淮海路街道改革实践的探讨[J].理论导刊,2018(11):27-33.饶常林,常健.我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善[J].中国行政管理,2011(02):85-88.曾珂,邓国彬.成都探索重塑城市街道办事处功能定位[J].中国机构改革与管理,2016(10):26-28.陆军,杨浩天.城市基层治理中的街道改革模式——基于北京、成都、南京的比较[J].治理研究,2019,35(04):20-29+2.3.综合行政执法的研究关于行政执法概念的研究。在20世纪80年代末期已经形成了若干种代表性观点。较早对行政执法进行定义的代表性学者是应松年教授，他认为，“行政执法是政府与公民或社会组织之间依法直接发生各种权利义务关系”应松年：《论政府法制》，《政法论坛》1988年第3期，第8页。。1988年召开的行政法学年会集中探讨了关于行政执法概念的问题，从张树义教授、吴雷教授撰写的会议综述来看，行政执法的概念在学者中产生了较大的分歧。张树义、吴雷：《中国法学会行政法学研究会年会》，《中国法律年鉴》1989年第1期，第1011页。目前，从现有行政法学文献来看，学界围绕行政执法的概念争议形成了三种代表性观点。一是以雷喻义（1988）为代表的学者认为，“行政执法是指全部行政机关执行与本机关有关的法律的活动。雷喻义等：《行政机关执法问题研究》，《中国法学》1988年第4期。二是以郁忠民（1988）为代表的学者认为，“行政执法是指特定的行政机关具体使用授权法律的活动……行政执法属于行政权的一部分……”郁忠民：《简论独立行使行政执法权》，《法学研究》应松年：《论政府法制》，《政法论坛》1988年第3期，第8页。张树义、吴雷：《中国法学会行政法学研究会年会》，《中国法律年鉴》1989年第1期，第1011页。雷喻义等：《行政机关执法问题研究》，《中国法学》1988年第4期。郁忠民：《简论独立行使行政执法权》，《法学研究》1988年第4期。关于综合行政执法概念的研究。李国旗（2008）李国旗.综合行政执法的理论界定[J].天津行政学院学报,2008(02):73-76.从语源上系统梳理了其称谓的变化，认为相较“综合执法”，“综合行政执法”更贴合“行政机关”执法行为，因此，“综合行政执法”更为准确。贺荣（2010）贺荣.北京市综合行政执法有关问题的探索和思考[J].法学杂志,2010,31(10):94-97.较为全面地阐释了综合行政执法的基本内涵和特征认为综合行政执法指由依法成立或者依法授权的一个行政机关行使原由两个或两个以上相关行政机关的行政职权，具有主体多、范围广、任务重、依据多等特点。罗许生（2007）罗许生.行政综合执法相关概念辨析[J].法制与社会,2007(07):389-390.主要是辨析与综合执法相关的概念，如联合执法、专业执法等，来明确其实质含义。李国旗.综合行政执法的理论界定[J].天津行政学院学报,2008(02):73-76.贺荣.北京市综合行政执法有关问题的探索和思考[J].法学杂志,2010,31(10):94-97.罗许生.行政综合执法相关概念辨析[J].法制与社会,2007(07):389-390.关于综合行政执法改革的研究。在理论层面，学者们主要探讨了合法性问题，立场主要包括支持和质疑两种。吴金群（2000）吴金群.综合执法:行政执法的体制创新[J].地方政府管理,2000(09):21-24.认为《行政处罚法》第16、17和18条和《组织法》第55条为综合行政执法的提供了法律依据。刘文静（2003）刘文静.“综合执法”的合法性与实效性之质疑[J].检察实践,2003(06):38-40.认为“综合执法”并没有合法依据，只是把一些处罚权一起行使。另一个争议的焦点是合理性和必要性问题。一些学者如刘晓京（2001）刘晓京.对行政综合执法模式的几点思考[J].中央政法管理干部学院学报,2001(01):24-25.、陆迎芳（2004）陆迎芳.相对集中行政处罚权制度若干问题评析——兼论我国行政处罚体制的困境与出路[J].行政法学研究,2004(03):78-83.和章志远（2006）章志远.相对集中行政处罚权改革之评述[J].中共长春市委党校学报,2006(01):76-78.认为综合执法有违专业性。然而另外一些学者如李国旗（2008）李国旗.综合行政执法的理论困惑与反思[J].天津市政法管理干部学院学报,2008(02):31-35.和徐丽丽（2014）徐丽丽.县域综合行政执法体制探究[J].机构与行政,2014(11):30-31.却认为，综合执法有利于避免政出多门，重复执法。在经验分析层面，胡仙芝（2016）胡仙芝.综合行政执法体制改革的实践探索与对策建议——基于成都、嘉兴的调研分析[J].中国行政管理,2016(07):150-153.、黄卫成（2016）黄卫成.分类推进综合执法全面提升执法效能——江苏省南通市深入推进综合行政执法体制改革的实践与探索[J].行政科学论坛,2016(04):13-15.结合成都、嘉兴、南通等地的实践，探讨了综合执法改革开展的具体做法和存在的问题。就改革方向和改革路径而言，既有学者如熊文钊、刘春和（2006）熊文钊,刘春和.完善城市综合行政执法[J].瞭望新闻周刊,2006(39):30-32.，马德怀（2013）马怀德.健全综合权威规范的行政执法体制[J].中国党政干部论坛,2013(12):28-31.，夏德峰（2016）综合行政执法改革的难题