中国城镇职工基本养老保险隐性债务问题研究

中国城镇职工基本养老保险隐性债务问题研究摘要人口老龄化现在已经成为世界人口演变的基本趋势，人口老龄化问题也已成为世界范围内的热点问题，更加是我国近些年来所研究的重点问题。虽然人口老龄化的程度以及水平存在着较大的差异，但是人口老龄化的程度确是不断加深的，这就导致了一系列的社会经济问题，为老年人的退休保障带来了前所未有的挑战。人口老龄化也对养老保险制度产生了巨大的影响，人口老龄化的加深使得原有的现收现付制运行困难，社会保障基金的筹集模式向完全积累或部分积累形式转变。在转轨过程中势必会产生隐性债务问题，在此能否准确的测算出隐性债务的规模就成为了转轨是否能够成功的关键。由于我国人口老龄化的特殊性，在此，笔者应用比较分析，定性分析和定量分析相结合的方法，研究我国人口老龄化的具体情况，探求适合我国的养老保险改革措施。本文通过构建精算模型，测算出了三个层次的养老保险隐性债务规模，包括了计划终止时的债务、当前参保人口债务以及开放系统债务。我国之前的测算大部分针对计划终止时的债务，而实际上我国养老保险制度依然保留了现收现付制，所以只测算计划终止时的债务是不够的。通过本文的研究希望能够将我国的隐性债务测算研究工作向前推进一步，并提出可行性较高的对策建议。关键词：人口老龄化，养老保险，隐性债务，社会保障第一章

绪论第一节

选题的背景和研究的意义在过去的几十年里，随着经济社会的发展和医疗技术水平的提高，大部分国家出现了低出生率和低死亡率并存的现象，人口老龄化趋势愈发明显。这给传统的现收现付养老保险制度带来了巨大的冲击。在这种情况下，世界各国的决策者都在设法调整或改革其养老保险制度，大量的经济学家和政治家一直致力于研究如何维持现收现付养老保险制度的财务收支平衡或者找寻更好的出路，在西方主要工业化国家更是如此。在各国改革现收现付养老保险制度的改革实践中，除了提高养老养老保险缴费率、延长退休年龄、提高领取养老金门槛、降低养老金待遇和养老金增长系数等参量式改革方法外，一种普遍采取的改革方法就是向基金积累制转轨。在向基金积累制转轨的过程中，一个无法回避的问题就是隐性债务。养老保险隐性债务是由现收现付制的养老保险体制造成的。现在退休职工的养老金是同时期在职工人所交纳的费用，与此同时，当期职工也在为自己退休时所领取养老金做积累。在这种情况下一旦现收现付制向基金积累制转轨，那么，原来在旧体制下已参保人员所积累的养老金权益没有相对应的基金积累，政府必须想办法筹资来兑现当初旧体制下的养老金承诺，否则，养老保险改革会遇到很大的阻力，严重的可能会推行不下去。因此，一国政府在准备从现收现付制向基金积累制转轨之前或转轨过程当中，都应该注重养老保险隐性债务问题，要了解其规模大小，并且要结合自身财政状况，研究如何偿还养老保险隐性债务问题。按照联合国的标准，我国已经属于老龄化国家。综合我国的具体情况，我国是一个人均收入不高的发展中国家，并且人口数量全世界第一，“未富先老”这个词很确切的表述了我国的严峻形势。正因为意识到了我国人口老龄化的特殊性和对养老保险制度带来的巨大冲击，我国政府在

20

世纪

90

年代便开始尝试养老保险制度改革。经过几年的试点，我国决定由现收现付制向社会统筹和个人账户结合的“统账结合”模式转轨，其中社会统筹部分按照现收现付制来收取，个人账户按照基金累计的原则收取。然而，由于我国为解决好养老保险隐性债务问题，导致社会统筹基金入不敷出，地方政府只好挪用个人账户的资金来满足当期的养老金发放，结果就是养老保险个人账户有名无实，形成“空帐”。若我们现在不重视养老保险隐性债务问题，不提前制定对策和措施，这样下去，长此以往，不仅统账结合模式难以维系，改革的初衷也将会落空，这样必定会动摇职工对养老保险制度改革的信心，增加政府开展工作的难度。人口老龄化主要由于出生率下降、死亡率上升以及平均预期寿命延长等因素影响。人口老龄化对人类生产活动、社会稳定、退休员工生活等产生了严重影响。最严重的就是对于员工退休生活的保障。养老保险的的诞生，更多的是作为一种统治阶级的工具而出现，并不是针对人口老龄化的特点而出现，所以养老保险制度在人口老龄化到来的同时必定会暴露出危机。面对人口老龄化给养老保险制度带来的挑战，我国养老保险制度在寻找一条符合我国国情的改革方法。养老保险基金的筹集方式渐渐由现收现付制向完全积累模式转变，并且通过提高缴费水平、延迟退休年龄和严格控制领取养老金条件等方式来进行改革，这就是为了弥补旧体制下的不足，从而使得我国养老保险可以稳定的进行下去。我国养老保险隐性债务所引发的个人账户“空帐”问题给政府带来了巨大的压力，同时也激发了许多学者和国际机构研究中国养老保险隐性债务的兴趣。从已经有的研究文献来看，一些具有统计和精算背景的学者侧重于研究隐性债务的规模，但在测算口径上不一致；一些具有经济学背景的学者侧重于研究如何偿还养老保险隐性债务的方法，但没有定量的数据支持。真正将隐性债务规模和与偿还办法紧密连接起来的文献还比较少。所以，无论是学术界，还是政府部门，都希望能够将两部分研究有效的结合起来，更好的为政府决策服务。作为世界上人口最多的发展中国家，中国的养老保险制度改革牵扯面广、影响之大是前所未有的，必然受到全世界的关注。中国养老保险“统账结合”模式能否成功，在很大程度上取决于能否解决好隐性债务问题。因此本文的写作将具有以下的实际意义：（1）在理论上，形成了养老保险隐性债务比较完整的理论体系，丰富了养老保险与养老保险改革的理论。目前对养老保险隐性债务的含义、测算口径、测算方法都存在争议，本文将对这些问题进行系统研究，期望获得完整的理论体系。（2）在实践上，本文研究我国养老保险隐性债务问题的解决，建立可持续发展的养老保险制度建立提供了决策依据。不仅关注隐性债务问题的解决，更注重建立养老保险制度的长效机制。在解决方法上，综合考虑了各种办法在理论上的可行性，并提出了具有可操作性的解决方案。这对于我国养老保险“统账结合”模式的实现具有重要意义。（3）在研究的成果上，为发展中国家进行养老保险制度改革提供了参考。由于发展中国家人口经济环资本市场成熟程度与发达国家存在明显差异，所以发展中国家不能照搬发达国家的养老保险制度改革的经验。而作为最大的发展中国家，中国养老保险改革的经验教训可以为广大发展中国家提供有益的借鉴。第二节

文献综述自从我国养老保险制度从现收现付制向“统账结合”的部分积累制转轨以来，国内外很多学者和研究机构对我国养老保险制度改革以及随之引发的一系列问题产生了浓厚的兴趣。鉴于隐性债务问题在养老保险制度转轨中的重要性，国内外近些年来涌现了大量有关隐性债务的文献。这类文献主要集中在两个主要方面：一方面是测算隐性债务规模，另一方面是研究如何偿还隐性债务。二、我国人口老龄化回顾(1950-2010

年)自从新中国成立至

2000

年年末，我国人口年龄结构的演变过程基本上可以分为两个阶段：第一阶段为自

20

世纪

50

年代初到

20

世纪

70

年代初，人口总体上朝着年轻化德方向发展；第二阶段为自

20

世纪

70

年初到

2000

年末，全国人口朝着老龄化方向发展。（一）、在人口发展第一阶段，随着总人口数盲目增长而带来的人口年轻化1950

年，我国总人口数有

5.52

亿，1953

年时达到了

5.67

亿，到了

1964

年时达到了

6.96

亿，1970

年时达到了

8.30

亿，1973

年就达到了

8.92

亿，导致人口增长的最主要原因是:出生率以及总和生育率总体维持在了很高水平，而此时的死亡率却是呈逐步下降趋势。从出生率的角度来看，1950-1973

年这

24

年间，我国人口出生率处在一个相对较高的水平，在

1950-1958

年、1959-1961

年、1962-1973

年这个时期每年的平均出生率分别达到了

34.86%、21.28%、34.82%，出生率的变化是伴随着妇女总和生育率的变化而变化的。妇女的总和生育率在

1950-1958

年期间，至少都在

5.68%以上；在

1959-1961

年期间总和生育率由

4.30%下降到了

3.29

%；在

1962

年，总和生育率补偿性地反弹到了6.02%,

1963

年则进一步上升到

7.50%这一历史最高的水平，在这之后就呈下降趋势，在

1971

年之前，就始终保持在

5%的水平之上。从死亡率的变化来看，从

1950-1973

年死亡率总体上呈现出波动式递减趋势。在这其中

1960

年创纪录达到了

25.43%；1962-1973

年间，死亡率从

11%下降到了

7%，平均死亡率大约为

8.68%。在人口的自然增长率角度看来，在

1950-1958

年、1959-1961

年、1962-1973

年的年平均增长率分别是

20.81%、3.17%、26.15%。在

1950-1958

年间属于高出生率、较高的死亡率、较低的自然增长率；1959-1961

年间则属于特殊困难时期的低出生率、极高的死亡率、极低的自然增长率；在

1962-1973

年间属于高出生率、低死亡率、高自然增长率。在

1950-1958

年间，平均每年净增长

1314

万人；在

1959-1961年间平均每年净减少

45

万人左右；在

1962-1973

年间，平均每年净增长

1946

万人。表

2-3 不同年龄段人口所占比例、年龄中位数单位：%、岁指标 1953 1964 1982 2000 20100-14 36.27 40.3 33.59 27.69 22.915-59 56.4 52.67 58.77 63.74 66.6415-64 59.31 55.21 61.5 66.74 7060+ 7.32 6.07 7.63 8.58 10.4665+ 4.41 3.53 4.91 5.57 7.1年龄中位数 21.75 20.2 22.91 25.26 30.77资料来源：历次人口普查资料计算而得，其中不详因素影响极小忽略不计（二）、我国人口老龄化地区差异明显，老龄化速度开始明显加快我国在人口老龄化加速发展的过程中呈现出了不同地区老龄化程度存在巨大差异的现象。在

1979

年时，上海市

60

老龄化系数为

10.20%，老年系数为

7.15%，成为全国第一个老年型城市。在

1982

年第三次人口普查时仍只有上海是老年型城市。在

1990

年全国第四次人口普查时，按照老年型城市的标准来看的话，浙江、上海、天津、江苏和北京均为老年型省市。在

2000

年

11

月

1

日的第五次全国人口普查时，无论按照什么样的标准测算，我国都己有

14

个省市区成为老年型省市区，主要分布在两个区域:一个是在以上海、北京为中心的经济发达地区，包括浙江、上海、安徽、山东、河南、北京、江苏、辽宁、河北、天津；另外一个地区是西部经济欠发达地区，主要以重庆为中心，包括重庆、四川、广西和湖南。在

2010

年时上海仍然是人口老龄化程度最严重的地区，北京、江苏、天津、浙江稍微落后于上海。在

2010

年人口普查时，青海、宁夏、新疆、西藏是我国最年轻的地区。此时，除了广东、贵州老龄化系数有所下降外我国其余各地续深化，老龄人口数目越来越大。人口老龄化差异产生的主要原因在于我国地方差异巨大，各区域经济发展水平差别太大，生活条件也相差巨大，在我国发展经济的阶段，人口大规模流动也是一方面重要的原因。（三）、女性人口的老龄化程度高于男性，性别差距正在逐渐缩小在

90

年代初期，无论是男性还是女性人口，其

60

岁、65

岁及以上人口占总人口的比例均不断增加，这表明老龄化程度正在逐渐加深；同时，女性的平均预期寿命与男性相比相对较长，所以女性的人口老龄化系数要高于男性。从性别的比例变化看来，随着时间的推移性别比的差距会逐渐变大，女性老龄化程度与男性相比相对较大，但二者的差距正在逐步减小。从

20

世纪末全国人口性别比例逐渐上升；也就是说，每

100

名女性对应的男性人口的增长较快，这种趋势与世界老年人口在

1950

年-2010

年时的性别发展趋势相反。（四）、老年人口规模不断扩大、人口高龄化不断发展在以上的研究结果看来，在

1950-1973

年期间，我国的人口发展趋势是朝年轻化方向演变；到了

1973-2000

年期间，这时我国的人口发展趋势就逐渐向老龄化方向发展。但是

1953

年至

2000

年这

50

年间，60

岁及其以上人口数就稳步增加。从而可以说明在不同时期我国

60

岁及其以上人口的人口数量将以递增的趋势增长，老龄人口的数目将会随着时间的推移越来越大。通过历次人口普查得到的数据可以看出，65

岁及以上、80岁及以上、100

岁及以上人口的数目在

1964

年有一定的波动，但是总的来说还是呈现了每年快速上升的趋势。五）我国老年人口占世界老年人口的比重先下降后上升世界老年人口扩大的同时我国老年人口也在扩大。在我国人口发展的过程中有过一段人口年轻化的时期，这时我国的老年人口在世界老年人口中所占比例是下降的；但是到了我国人口发展到了老龄化时期这时我国老龄人口占世界老龄人口的比例就上升了。到了大概

2000

年末时我国的老龄化水平己比世界的平均水平高。也可以通过我国与世界人口的老龄化系数做出比较得到结论：我国的人口老龄化水平在

2000

末之前一直是低于世界平均水平，但是这种差距正在随着我国人口老龄化程度的加深而渐渐缩小，在2000

年之后就超过了世界平均水平。三、21

世纪我国人口老龄化的演变趋势(2000-2050

年)（一）人口老龄化、高龄化水平将会继续提高21

世纪我国人口老龄化、高龄化程度将会持续加深。到了

2050

年时，大约

14

个人中就会有

1

个

80

岁以上的老年人。2040

年-2050

年将会是

80

岁以上老人增长速度最快的阶段。由于

100

岁老人的基数相对较小，所以此时

100

岁老人人口占总人口数的比例将会上升。在

2040

年-2050

年

80

岁以上以及

100

岁以上的高龄老人人口占总人口的份额会持续增加，我国人口老龄化是由于少儿系数以及劳动年龄人口系数的减小而产生的；同时，平均预期寿命延长导致老龄化水平加剧。（二）女性人口老龄化程度高于男性，性别差距继续扩大与

20

世纪

70

年代以来的情况相反，到了

21

世纪的上半叶，我国的人口性别比将会下降，60

岁、65

岁及以上的人口性别比会下降，80

岁及以上的人口性别比将会呈现出先上升后下降的整体趋势；高起点的年龄段的性别比处在较低水平；伴随着时间的推移，男性和女性的老龄化系数都将会提高，并且女性老龄化系数将会高于男性老龄化系数，二者的差距在逐渐扩大。四、我国人口老龄化的特征（一）老年人口规模大，人口老龄化的发展迅速我国虽然老年人口比例不大，但是由于我国人口众多，所以老年人口规模也是巨大的。与此同时，我国随着时间推移老年人口将越来越多，预计到

2030

年每

4

个老年人中就会有一个中国人。（二）人口老龄化发展存在着较大的地区不平衡性我国各地区之间经济文化发展水平差异巨大，以及人口流动量巨大，我国人口的老龄化发展呈现出明显的不平衡性。人口老龄化的地区差异仍将继续发展下去。（三）人口老龄化显现出显著的城乡差异在我国人口老龄化发展的同时城乡之间的老龄化发展程度也出现了显著差异。老龄化水平最高的为乡村人口，老龄化水平最低的是城镇人口，城市的老龄化水平处于两者之间。乡村人口老龄化程度高并且发展速度最快，城镇人口老龄化水平最低并且发展速度最慢；城市老龄化水平居中；因此可知，城乡老龄化差距在持续扩大。主要原因还是规模日益增大的农村到城市的人口和城乡人口平均预期寿命差距的不断扩大。（四）人口老龄化呈现出明显的性别差异随着老龄化程度的加深，因为女性人口的预期寿命比男性长，女性人口老龄化系数比男性高。两者之间的差距在渐渐缩小，这与世界

1950

年-2010

年时的发展趋势相反。预期在

21

世纪时，虽然男女的老龄化程度持续加深但是性别比的差距会逐渐缩小，到了

2030

年后这种差异扩大的趋势将会逐渐减缓。（五）人口老龄化与经济发展不同步呈现出未富先老的态势随着城市化、工业化的出现世界上的一些发达国家显现出了人口老龄化的态势；而在我国却是由计划生育政策原因导致的，在经济不发达的国情下迎来了人口老龄化。到了

21

世纪中期人均

GDP

的水平也只相当于中等发达国家。但是发达国家的人口是先富后老，在我国却是未富先老；老龄化发展领先于经济的发展，这就导致了社会抵抗人口老化的能力很弱，极易造成严重的社会问题。第二节

人口老龄化对我国养老保险制度的影响分析人口老龄化其实是一种年龄结构的改变，本身并不存在什么问题，但是人口老龄化影响社会结构是因为人具有既是消费者又是劳动者的特点，又因为在年龄结构的不同时期，在生产消费中的作用不同，从而对社会经济的发展会产生一定的影响，尤其是可能会产生一定的负面影响，从而产生一些社会经济问题。也可以说，人口老龄化会造成一系列的人口和社会经济问题。人口的老龄化就意味着社会抚养比的上升；劳动人口的相对减少；同样对劳动生产率和国家竟争力的提高产生影响，更严重的会影响到民族的存亡；这也就带来了社会的投资结构以及消费结构的变化；人口老龄化同样会引发新的老年贫困人口的出现，也对社会保障制度带来巨大的挑战，引发深刻的变革。人口老龄化也很可能会对重塑社会文化、社会秩序以及代际关系产生重大的影响。一、人口老龄化使我国老年负担系数上升自从

20

世纪

50

年代初到

1973

年这

20

年中是我国人口年轻化时期；从

1973

年起，我国人口老龄化开始逐渐发展。根据资料可知，0-14

岁少儿负担系数显著上升，65

岁及以上人口的负担系数则缓慢下降，在这期间的总负担系数则由

68.60%上升到了

79.40%的历史最高点，负担系数上升的主要原因是由于少儿负担系数的急剧增加。二、人口老龄化导致基金筹集模式发生转化选择哪种模式筹集基金要综合考虑人口的年龄结构构成比例等方面。随着人口年龄结构的变化就要选择适合年龄结构变化的基金筹集模式。现在人口老龄化情况日趋严重，所以之前一直应用的基金筹集模式就不再适合，应该做出符合现时期人口年龄的基金筹集模式。在

1991

年国务院出台的《关于企业职工养老保险制度改革决定》就提出了基金筹集模式从现收现付制逐渐向部分积累制转变的想法。考虑到了我国现有的特点如老年人口数目大、未富先老、老龄化趋势加快等，从而意识到养老保险基金筹集模式的转轨是非常必要的，也是很符合我国国情的。在这

10

年间是我国总负担系数最低的时期，在这之后我国人口总负担将会迅速加大，所以必须在

2020

年之前完成养老保险基金筹集模式转轨，从而做好在人口老龄高峰到来时取得一定的基金积累，从而抓住全面发展小康社会的时机。三、人口老龄化导致多层次养老保障体系的建立我国职工养老保险一直以来层次单一，国家和企业承担了大部分的责任，职工个人较少的参与到养老保险体系中，这样对职工基本生活保障非常不利。在之前的现收现付制下，人口年轻，老龄人口少，养老金支付并没有什么困难。随着我国人口老龄化高峰期的到来，养老金的开支越来越大，渐渐入不敷出，这种趋势对我国单一的养老保险体系造成了巨大的威胁，为了减轻国家和企业的负担，增加个人在养老保险体系中的责任，国务院在

1991

年、1995

年、1997

年分别颁布了一系列对养老保险改革的决定。除此之外，还颁布了一系列对多层次养老保险制度发展有重要影响的法律法规。四、人口老龄化导致离退休退职费用不断攀升从我国建立养老保险制度以来，每个在职职工对应的离退职人员的数目逐年上升，这就说明我国的老年危机到来，负担越来越重。同时，随着每年离退职员工人数的增多总费用也越来越多；全国离退休退职总费用占

GDP

的比例也在逐年递增，90

代后期至今，每年都在继续扩大，发展速度也在加快。这主要受到两方面影响：一方面离退职人数每年增长迅速。第二个方面是每个离退职费用也逐年攀升。人均离退休退职费用的增加迅速的主要原因在于国家经济水平提高，人民的生活水平也在提高，老龄人口更多的参与到社会主义经济发展的成果中来，为了抵抗通货膨胀的影响等。五、人口老龄化导致养老保险基金不平衡人口老龄化的后果就是直接导致参加养老保险的离退休人数逐年递增并且增长速度逐年递增，另外每年人均养老金数目增加以及基金征缴、难以扩大基金覆盖面等原因，养老保险基金入不敷出的情况越来越严峻。现在的实际情况是全国当年的基本养老保险基金收入并不足以当年发放的养老金数目。况且实际上每年征收的养老保险基金还并不能都用在这一年所发放的养老金上，必须要有一部分资金放在个人账户内作为个人账户基金使用，这就表示实际上的资金缺口还要更大。为了保证养老金的顺利发放，国家必须动用财政资金来弥补，这就导致每年国家补贴的资金越来越多，从而严重影响了本来的养老保险基金平衡，严重的会导致国家的财务危机。所以随着老年人口高峰期的到来，导致国家财务危机的危险性就越大，后果也很严重。六、人口老龄化给养老保险覆盖面扩大带来困难从之前的各种分析看来我国目前养老保险覆盖面很窄，而想扩大职工参保率会比较困难，若仅仅将养老保险覆盖面扩展到城镇人口，那么随着人口高峰期的到来，社会人口的赡养比例会逐年变大，每年的保费数目也会越来越大，何况大部分的劳动者在养老保险制度覆盖面之外，长此以往社会会很难稳定发展，可以看出我国必须要扩大养老保险覆盖面。我国人口老龄化高峰将会出现在

2020-2030

年期间，我国老年负担系数将会在

2020-2040

年间增长最快的，由此可知应该尽可能的在

2020

年前完成覆盖面的扩大。在我国人口城市化的发展进程中，仍然会有

5

亿人左右的从业人员，实际上农村人口老龄化水平高发展速度快，并且人口众多，而目前农村的养老保险制度没有改革，这就使得到

2020

年时再想将人数众多的农民人口纳入养老保险体系将会更加困难。第三节，解决养老保险隐性债务的办法有一些办法是可以用来解决养老保险隐性债务的，在我国提出最多的是运用税收融资和发行福利彩票来解决养老保险隐性债务。这两种方法是目前来讲比较符合我国国情的，下面将着重讨论这两种方法的实际作用（一）税收融资在前面已经提到过，政府应该是偿还养老保险隐性债务的主体。除了通过发行债券、调整财政支出结构外，理论上政府还可以通过增加税收来筹集资金解决隐性债务问题。根据我国的实际国情，通过税收融资主要有以下几个理由：1、世界上有许多国家都为筹措社会保险基金而开设了专门的税种，比如社会保障税；2、开征新税种有利于保证养老保险基金有稳定的来源。在理论上，征收社会养老保险方面的税可能会增加社会养老保险基金的收入。但是，是否开征这方面的税还需要看各国的具体经济环境。目前来看，我国的养老保险基金主要来源于职工和企业按规定费率所缴纳的费用，并不来源于税收。而且，现行的费率已经偏高。在很多地方的企业按职工工资总额的

20%向社会统筹基金缴纳养老保险费，再加上医疗、失业、工伤保险的缴费和其他一些税种，企业的负担已经很重。在这种实际情况下，如果政府再征收养老保险方面的专门税种，对企业来说无疑是雪上加霜，将会影响企业的长期发展，从宏观上来说，对我国的经济也很不利。另外，征收养老保险方面的税也可能对现行养老保险缴费带来负面影响。极可能出现税收收入增加了，但是养老保险缴费却减少了，最终的实际效果会大大折扣。尤其是在现在这种后金融危机时代，国家需要通过结构性减税来刺激消费，扩大内需，保持经济的稳定增长。所以，我认为，从目前中国的实际情况来看，为了解决养老保险隐性债务而专门设立税种不太可行。但是，我国政府可以考虑开征一些针对高收入人群的税种，比如奢侈品消费税等，既可以起到调节社会贫富差距的作用，也可以将这部分税收收入用来充实养老保险基金，起到很好的作用。（二）发行福利彩票在养老保险制度外解决养老保险隐性债务也可以通过发行福利彩票的方法解决。根据我国财政部的规定，福利彩票在当年销售收入的

35%划拨到福利彩票公益金。近几年彩票公益金的用途增加了补充社会保障基金这一项，财政部的最新政策更是明确规定，有中央几种彩票公益金，60%将划入社会保障金。我收集了近几年的彩票销售情况如下表，通过表中数据可知即时所取公益金全部用来填补养老金缺口，也与前面所测得的每年收支差额相差甚远。因此，我认为，通过发行社会福利彩票来筹集资金是解决养老保险隐性债务的一种办法，但是贡献有限，不能成为主要方式通过以上各种解决办法的分析，我认为，我国需要扩大养老保险覆盖面，但是不应该把“新人”的缴费当做解决养老保险隐性债务的办法；认可债券的发放不能根本上解决隐性债务问题，只能确定隐性债务规模；在目前的情况下来看，中国也不不适合通过债务融资或税收融资来解决养老保险隐性债务；最实际的方法就是通过调整财政支出结构，加大财政补偿力度以及变现国有资产筹集资金；发行福利彩票可以作为一种资金筹集渠道，但因为规模有限，不会起到主要作用。通过前面综合方案的测算结果，结合我国财政支出结构的分析，我认为，从资金总量上来看，我国完全有能力解决“老人”和“中人”的养老保险隐性债务。考虑到我国目前所实行的财政税收管理体制、国有资产管理体制以及养老保险未实现全国统筹、地区差异较大的客观事实，对于我国解决养老保险隐性债务的具体制度安排做了如下设想：对于“老人”和“中人”未来养老金的收支缺口，首先根据财权与事权相对应的原则，确定中央和地方所需承担的补偿金额。然后，为了缩小地区差距，体现养老保险互济性，将由地方承担的养老保险补偿金额在各省进行分摊，财政收入高的省份所承担的补偿额就高。最后，各省将各自承担的养老保险补偿额上缴中央财政，有中央政府进行转移支付。当然，所需资金主要来自于调整各级政府的财政支出结构以及变现国有资产的收入。如有剩余，拨给全国社会保障基金理事会，以应对未来可能出现的社会保障资金缺口.（三）财政补偿养老保险隐性债务主要是“老人”和“中人”在计划经济体制下形成的，他们通过领取低工资，将其劳动收入的一部分缴纳给国家财政，以用来进行国家经济的建设，并承诺职工退休后的养老待遇。因此，国家财政有责任兑现该承诺，并对该承诺形成的债务进行偿还。根据2011年重庆统计年鉴可知，重庆市财政收入从1994年的716172万元增涨到2010年25063346万元，增涨了近35倍，在财政收入增涨的同时，财政支出也在增加，从1994年的560818万元增涨到2010年的27467891，增涨了近49倍，从1997年开始了财政赤字，因此，养老保险基金通过财政补给并不能单纯的增加财政支出，而是因调整财政支出的结构，把资金从一些效率不高和“越位”的项目上转移到养老保险基金上面。根据重庆统计年鉴，可知近几年社