论行政立法过程中的公众参与

论行政立法过程中的公众参与摘要：如何充分发挥社会主义民主法治，加强公众在行政立法中的参与，切实在立法阶段保障人民群众的合法权益，已成为当前行政立法领域特别是在地方性行政立法及规范性文件制定过程中亟待解决的重要问题。在我国，公众参与行政立法的程度普遍偏低，行政民主化进程受到制约，要强调公众参与在行政立法中的积极作用，通过完善行政立法的程序与方式确保公众参与行政立法，实现行政立法民主化。关键词：行政立法；公众参与；民主公众参与在行政立法中有着重要意义与价值,公众参与行政立法也是我国民主政治建设应有之义。随着行政立法的日益深入，立法领域的不断扩展，公众参与行政立法中的各种问题也日益凸显。一、我国当前行政立法中公众参与存在的问题（一）公众参与的内在缺陷公众参与作为完善行政立法的一种方式，既有重大的意义与价值，也有其风险，运作不好，可能导致对社会秩序的破坏和政治民主的漠视。人数众多的公众参与，其情绪往往相互影响，难以控制，特别是在个别或少数激进分子的激情煽动下，群情激愤的公众很可能失去理智，随心所欲，做出对社会具有破坏性的负面行为。（二）行政机关在公众参与行政立法过程中存在的问题长期以来，我国行政立法活动深受计划体制的影响，形成自我封闭的行政立法模式。制定行政法时往往只从单方意志出发，并强制地施加于行政相对方。此外，在行政立法实践中也出现了部门利益冲突的问题。我们目前的行政立法中民主程序的缺失使行政立法中的利害关系人难以参与其中，公民权利难以对行政权力进行有效的制约，从而使政府职能部门拥有极大的自由裁量权，这是极其危险的，行政立法成了扩张行政权力的一种手段。不同的部门立法就有不同的利益出发点，最后形成“法规打架”的现象，损害法制的统一和权威。（三）公众参与程序及参与依据不完善我国行政立法程序在《立法法》出台前后有很大变化，公众参与从无到有，取得了明显的进步，但是不可否认，离民主化、法制化的要求还有距离。公众参与行政立法程序具有非强制性。无论是《立法法》还是《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，大部分公众参与程序都是任意性规定，不是强制性程序，无法强制行政机关在立法过程中保障公众参与权的顺利实现，对于是否采取属于行政机关自由裁量权的范围。很多国家议会在授权法特别规定某些授权立法必须举行听证，而我国授权法中从未作此规定，而且由于行政相关职权立法的存在，人大对行政立法的监督又相当薄弱，行政立法中行政机关的自由裁量权明显过大。二、完善公众参与行政立法的对策（一）完善公众参与行政立法的法律保障鉴于我国公众参与行政立法的诸多不足之处，为保证公众参与的顺利有序进行，除需以法律对公众参与加以规范外，以法律对公众参与加以保障同样是必要和不可或缺的。1、通过法律、法规、规章明确规定公众参与国家和社会公共事务的范围、途径和方式。无论是国家立法机关制定法律，还是行政立法机关或地方立法机关制定法规、规章，凡是相应法律、法规、规章所调整的事务具有公众参与的必要性和可能性的，都应在相应法律、法规、规章中明确规定公众参与的范围、参与途径和参与方式。2、建立健全政务信息公开制度，扩大公民对政务的知情范围和知情度。信息公开是公众有效参与的基本条件和前提，没有信息公开，公民不了解政府决策、决定的事实根据、基本目标和预期成本收益等情况，就很难对政府的相应决策、决定进行评价，提出自己的意见、建议，公民参与很可能就是一种走形式、走过场。因此，通过法律建立经常性的、规范化的政务信息公开制度对于保证公众参与的真实有效是极为重要和必不可少的。（二）完善公众参与行政立法的程序和方式1、完善行政立法公告程序。我国行政立法公告的是公布立法草案，而且限于一定范围，其中行政法规草案的公布范围更窄。国外的行政立法公告有的是在起草之前进行，这样可以更好的吸收公众意见，草案拟定以后再征求意见，优点是能够让公众有的放矢，缺点是会受到很多限制和不便，应当建立既包括起草前的预告又包括草案公布的全面的行政立法公告或预告制度。2、大力发挥立法听证会的作用，积极探索公民参与行政立法新方式。公民参与行政立法的形式多种多样，主要有：公开征集立法项目建议或法律规章草案、立法调研、座谈会、书面征求意见、听证会、公布法律草案、列席和旁听、立法听证等八种形式。7听证会由于严格的组织保障和准司法化的程序设置而成为当前我国公众参与行政立法的重要方式。为了保证听证会不流于形式，必须完善我国行政立法听证会制度，首先要总结我国规章制定和行政立法中听证会制度的相关经验，在合适时机制定《行政立法听证条例》；其次，应对行政立法听证范围作出可操作性规定。可以采取概括式、列举式和排除式相结合的混合模式确定行政立法的适用范围。此外，应在专门的行政立法听证立法中或《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》中规定可操作性的行政立法听证程序。（三）增强行政机关的“公仆”意识，加强人大监督，保障公民参与的权利加强人大对行政立法的监督，建立法院对行政立法的司法审查制度，如完善、建立人大对行政立法的备案、审查、批准、撤销制度，扩大行政诉讼的受案范围，赋予法院对抽象行政行为的审查权。只有这样，当行政立法出现程序违法时才能得以处罚或纠正，公众参与的权利才能得以保障，否则，无论行政立法程序规定多么完善都无济于事，因为行政相对人是没有力量纠正行政机关的程序违法的。同时，应当加强舆论监督，促使行政立法机关遵守法定程序。（四）提高公众的民主参与意识与公民责任感提高行政立法中公民的参与度，增强公民管理国家、管理社会、以及自己管理自己，自己维护自己权利的能力，使公民感受到参与行政立法的重要意义，就必须唤醒公民的主体意识，增强公民的责任感，健全公民人格。要增强公民意识和公民责任感，当前最主要的是提高社会的教育水平，对公民进行必要的政治知识、法律知识的培训。提高公民的政治素质程度，增强参与愿望，调动公众参与行政立法的积极性。随着我国市场经济体制逐步走向成熟，司法制度也在加速完善之中。法律在调节社会矛盾中处于重要地位，公众对法律的使用以及自身权利的关注提高到了新的层次，公民民主参与意识大大增强。而普通百姓不仅敢于拿起法律武器维权，而且通过提出立法建议的形式参与、影响立法，这是我国民主法制建设的必然结果，反过来又会促进社会的进步与发展。我们应通过“政府推进、社会影响、媒体引导”等多种途径和力量提高公民参与积极性。三、小结中国的民主参与建设是一个系统工程，而行政立法中的公众参与是整个民主参与的有机组成部分，要想让民主参与真正深入人心、落到实处，必须从观念上、制度上、物质上予以支持和保障，必须通过政府、社会、公民三方面齐心协力，使民主参与贯穿于行政立法、行政执法、行政监督的全过程。公众参与是否对行政立法产生实质影响以及影响的大小代表着参与的质量，也表明参与的深度，从更高的角度上说，表明行政立法民主化的深度。只有公众的意见得到立法者的充分尊重和认真对待，对立法决策、法案的内容甚至立法的效力产生实际影响，公众参