基层政府角色定位与路径选择：以金东区农村居家养老服务为例

基层政府角色定位与路径选择：以金东区农村居家养老服务为例一、引言1.1研究背景与意义人口老龄化是全球面临的重大社会问题之一，中国作为世界上老年人口最多的国家，老龄化问题尤为突出。根据国家统计局数据显示，2023年底，我国60岁及以上老年人口达2.97亿，占总人口的21.1％，已进入中度老龄化阶段；据测算，2035年前后，占比将超过30%，进入重度老龄化阶段。在这一背景下，养老问题成为社会关注的焦点，特别是农村地区的养老难题亟待解决。与城市相比，农村人口老龄化程度更深。第七次全国人口普查数据显示，农村60岁及以上老年人口占比达23.81%，高于城市的15.82%。同时，农村地区面临着家庭规模小型化、劳动力外流、空巢老人增多等问题，传统的家庭养老模式受到严峻挑战。机构养老在农村地区发展相对滞后，存在规模欠缺、功能有限、费用较高等问题，难以满足农村老人的养老需求。因此，农村居家养老服务作为一种融合家庭养老和社会养老优势的模式，逐渐成为解决农村养老问题的重要途径。浙江省金东区在农村居家养老服务方面进行了积极的探索和实践，取得了一定的成效。2012年，金东区聚焦老人不离乡、不离家、不离亲的养老习俗，结合村社特点，推行“统分结合”的居家养老模式。在服务功能上，采取“日间统一照料、夜间分散居住”的统分模式；在布局运营上，实行“中心较大村统一布点、边缘小村分餐配送”的模式。到2018年，该区500人以上的村（社区）实现居家养老服务中心全覆盖，500人以下的村（社区）实现居家养老配送服务全覆盖。2022年，金东区承接了浙江省养老服务“爱心卡”试点工作，“爱心卡”集成老年卡、优抚卡、公交卡等功能，提供助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等“6+N”服务，进一步推动了农村居家养老服务的发展。研究金东区基层政府在农村居家养老服务中的角色具有重要的理论和实践意义。在理论方面，有助于丰富和完善农村养老服务领域的研究，深入探讨基层政府在农村居家养老服务中的职能定位、作用发挥以及面临的问题与挑战，为相关理论的发展提供实证支持。在实践方面，通过剖析金东区的经验与不足，可以为其他地区农村居家养老服务的发展提供借鉴和参考，推动农村养老服务体系的完善，提高农村老年人的生活质量，促进社会的和谐稳定。1.2国内外研究综述国外对农村居家养老及政府角色的研究起步较早，在理论和实践方面都积累了丰富的经验。在理论研究方面，国外学者提出居家养老的主体是社区，如学者LesterParrot（2003）认为，社区照顾主要包括谁来照顾、怎样照顾、在哪里照顾三方面问题，并根据这三个问题将社区照顾分为“社区内照顾”和“由社区照顾”两方面。在照顾方法上，学者们也提出了不同观点，如巴利（M.Bayley）根据提供照顾地点及类型的不同，将社区照顾分为由社区照顾、在社区内照顾两类。在实践方面，各国形成了各具特色的农村居家养老模式。德国采用“助人-自助”养老服务模式，政府安排大学生和独居老人合住，大学生利用闲暇时间帮助老人做家政服务、提供精神慰藉，既照顾了老人，又为大学生节省了宿舍租金。新加坡政府倡导老年人“就地养老”，制定一系列优惠政策鼓励子女和父母同住或就近居住，如设计适合几代同堂居住的户型，子女在父母居住社区内购房可享受价格优惠、优先挑选楼层和户型等权力。同时，新加坡政府着力建设多层次的社区养老服务体系，制定“乐龄保健护理规划”，为老年人提供护理和医疗保障。英国逐步推行社区照顾模式，1989年《英国的社区照顾白皮书》提出，社区照顾要逐渐形成一个关怀的光谱，涵盖从提供居家支持照顾到为需要深度照顾者提供日间照顾，再到为有更高需求的老年人提供住院照顾与长期护理服务等。国内对于农村居家养老及政府角色的研究，主要集中在居家养老的模式、政府职能以及存在的问题与对策等方面。在居家养老模式研究上，学者们普遍认为居家养老融合了家庭养老和社会养老的优势，更符合中国国情和老年人的传统观念。陆杰华、周婧仪(2019)指出社区居家养老服务是一种能够让老年人在家居住的同时，也可以享受到社会化养老服务的养老服务模式。宋莎（2021）认为社区居家养老不仅有助于促进老年人生理健康，更有助于老年人之间的交流，促进老年人心理健康；不仅满足了老年人居家养老的愿望，而且高效利用了家庭和社区的人力和物力，减少了养老费用。在政府职能研究方面，学者们强调政府在农村居家养老服务中应承担政策制定、资金支持、监督管理等重要职能。以行政管理学的公共产品理论、公共治理理论和服务型政府理论作为分析的理论基础，分析了政府在居家养老中履行职能的理论依据和必要性，认为政府应加强政策引导、加大财政投入、推动服务质量提升以及强化评估监管。在存在的问题与对策研究上，学者们指出我国农村在开展居家养老的过程中存在政府法律法规制定缺失、财政支持不到位、政策宣传不力、服务内容和对象界定不清晰、专业服务人员配备缺少政策支持、服务机构设立困难以及政府监管缺失等问题。针对这些问题，提出应加强理论指导，科学规划，加大政策宣传力度；增加专项经费预算投入，拓宽资金来源渠道，确保财政扶持政策落到实处；完善居家养老模式，提高医疗救助服务水平，提升服务的专业化水平，丰富服务内容；成立评估监管机构，完善相关制度，加强质量评估等对策建议。尽管国内外在农村居家养老及政府角色研究方面取得了一定成果，但仍存在一些不足之处。在研究内容上，对农村居家养老服务中政府角色的具体实践案例研究不够深入，尤其是对不同地区基层政府在农村居家养老服务中的角色差异和特色做法研究较少。在研究方法上，多以理论分析和问卷调查为主，缺乏实地调研、案例分析等多元化的研究方法，导致研究结果的实践性和针对性有待提高。本研究将以浙江省金东区为例，通过实地调研、访谈等方法，深入剖析基层政府在农村居家养老服务中的角色，以期为丰富和完善农村养老服务领域的研究提供新的视角和实证支持。1.3研究方法与创新点为深入剖析农村居家养老服务中的基层政府角色，本研究综合运用多种研究方法，力求全面、准确地揭示问题本质。文献研究法是本研究的重要基础。通过广泛搜集国内外相关文献，包括学术期刊论文、学位论文、政府报告、政策文件等，对农村居家养老服务及政府角色的研究现状进行梳理和分析。全面了解国内外在该领域的理论研究成果、实践经验以及存在的问题，为后续研究提供理论支撑和研究思路，明确本研究的切入点和创新方向。案例分析法以浙江省金东区为具体研究对象，深入剖析其在农村居家养老服务中的实践经验和做法。详细分析金东区基层政府在政策制定、资金投入、服务供给、监督管理等方面的具体举措，以及这些举措对农村居家养老服务发展的影响。通过对金东区这一典型案例的研究，总结基层政府在农村居家养老服务中的角色特点、优势与不足，为其他地区提供可借鉴的经验和启示。实地调研法也是本研究不可或缺的环节。深入金东区农村，通过问卷调查、访谈等方式，与基层政府工作人员、农村老年人、居家养老服务机构工作人员等进行面对面交流。了解农村老年人对居家养老服务的需求、满意度以及对基层政府工作的期望；掌握基层政府在开展农村居家养老服务工作中的实际情况、遇到的困难和问题；获取居家养老服务机构的运营状况、服务内容和质量等第一手资料。通过实地调研，使研究更贴近实际，增强研究结果的真实性和可靠性。本研究的创新点主要体现在两个方面。一是研究视角独特，以浙江省金东区这一具有代表性的地区为案例，深入分析其在农村居家养老服务中的特色做法和成功经验，为其他地区提供了具体的实践参考，丰富了农村养老服务领域的案例研究。二是研究内容全面，从政策制定者、资金提供者、服务组织者、监督管理者等多个维度对基层政府在农村居家养老服务中的角色进行剖析，全面揭示基层政府在农村居家养老服务中的作用和影响，为完善农村养老服务体系提供了更具针对性的建议。二、相关概念与理论基础2.1相关概念界定农村居家养老服务，是以家庭为基础，借助社区和农村养老资源，为农村老年人提供必要照顾与支持的养老服务模式。其以家庭为核心，充分发挥家庭在情感慰藉、生活照料等方面的天然优势，让老年人在熟悉的家庭环境中安享晚年。在这一模式中，社区扮演着重要的资源整合者和服务传递者角色，将社会上的各类养老服务资源引入农村家庭，为老年人提供多样化的服务。农村居家养老服务涵盖丰富的内容，包括生活照料、医疗保健、精神慰藉等多个方面。生活照料服务致力于满足老年人的日常生活需求，如饮食起居、清洁卫生等，确保老年人的基本生活质量。在医疗保健方面，提供定期体检、疾病防治、康复训练等服务，关注老年人的身体健康，及时发现和解决健康问题。精神慰藉服务同样不可或缺，通过组织文化活动、提供心理咨询等方式，丰富老年人的精神文化生活，缓解他们的孤独感和心理压力。基层政府在我国行政体系中处于基础层级，在农村地区主要包括乡镇政府和街道办事处。其职责广泛，涵盖经济发展、社会管理、公共服务、文化建设等多个领域，是国家政策在农村的直接执行者，也是农村社会事务的管理者和服务者。在养老服务体系中，基层政府承担着关键职责。在政策执行层面，负责将上级政府制定的养老政策落实到农村基层，确保政策能够惠及每一位农村老年人。在资源整合方面，积极协调各方资源，推动农村养老服务设施建设，促进养老服务机构的发展，为农村居家养老服务的开展提供坚实的物质基础和组织保障。基层政府还需根据农村地区的实际情况，制定符合本地需求的养老服务规划和措施，满足农村老年人多样化的养老需求。2.2理论基础公共产品理论认为，公共产品具有非竞争性和非排他性的特点。农村居家养老服务中的部分内容，如基本养老保障、公共卫生服务等，具有公共产品的属性。这些服务无法通过市场机制有效供给，需要政府发挥主导作用，以确保农村老年人能够公平地享受到基本的养老服务。政府通过制定政策、投入资金等方式，为农村居家养老服务提供必要的支持和保障，弥补市场失灵，保障农村老年人的基本权益。例如，政府提供的养老金补贴，能够直接增加农村老年人的经济收入，满足他们的基本生活需求；政府组织的公共卫生服务，如定期为农村老年人进行免费体检，能够及时发现和预防疾病，保障他们的身体健康。福利多元主义理论主张社会福利的来源应多元化，由政府、市场、家庭、社区和非营利组织等共同承担福利供给的责任。在农村居家养老服务中，福利多元主义理论具有重要的指导意义。政府应积极引导和鼓励社会力量参与，形成多元化的服务供给格局。市场主体可以通过提供专业化的养老服务产品，满足农村老年人多样化的需求，如一些养老服务企业提供的上门护理、康复训练等服务。家庭在农村居家养老中依然发挥着核心作用，提供情感支持和生活照料。社区作为农村老年人生活的基本单元，能够整合当地资源，提供贴近老年人生活的服务，如社区组织的志愿者活动，为老年人提供陪伴和帮助。非营利组织可以发挥其专业性和灵活性的优势，开展特色养老服务项目，如一些慈善组织为农村贫困老年人提供生活救助和精神慰藉。通过各方力量的协同合作，能够提高农村居家养老服务的质量和效率，更好地满足农村老年人的养老需求。服务型政府理论强调政府的核心职能是为社会公众提供优质的公共服务，以满足人民群众的需求为出发点和落脚点。在农村居家养老服务中，基层政府应秉持服务型政府的理念，积极履行职责。政府应关注农村老年人的实际需求，制定符合农村实际情况的养老政策和规划，提供精准的养老服务。在政策制定过程中，充分征求农村老年人和相关利益主体的意见和建议，确保政策的科学性和可行性。加大对农村居家养老服务的投入，改善养老服务设施和条件，提高服务水平。加强对养老服务机构和从业人员的管理和监督，保障服务质量和老年人的合法权益。通过提供优质的养老服务，提升农村老年人的生活质量和幸福感，体现服务型政府的责任和担当。三、金东区农村居家养老服务现状3.1金东区基本概况金东区成立于2001年2月，是浙江省金华市下辖的一个市辖区，地处浙江中部的金衢盆地，位于金华、义乌之间。其东邻义乌市，南接武义县，西与婺城区毗邻，北与浦江县接壤，是金义黄金主轴的重要节点，总面积661.8平方千米。区内交通便利，浙赣铁路复线、金温铁路、03省道、330国道等交通要道穿境而过，为区域发展提供了有力支撑。到2025年初，金东区常住人口52.7万，户籍人口35.39万。近年来，金东区经济保持稳定增长。2024年，其GDP达到415.59亿元，城镇居民可支配收入为62232元，农村居民可支配收入为38307元。在产业结构方面，金东区形成了特色鲜明的产业布局。第一产业以花卉苗木、水果、蔬菜等特色农业为主，是中国苗木盆景之乡、中国佛手之乡。第二产业涵盖机械制造、五金工具、建材、纺织等多个领域，工业经济发展态势良好。第三产业发展迅速，现代物流、电子商务、文化旅游等新兴服务业态不断涌现，为经济增长注入了新动力。金东区的人口老龄化问题较为突出。截至2022年末2023年初，全区60岁以上人口为8.5382万人。随着人口老龄化的加剧，农村养老需求日益增长。农村地区传统的家庭养老模式面临严峻挑战，家庭规模小型化、劳动力外流等因素导致家庭养老功能逐渐弱化。农村老年人对生活照料、医疗保健、精神慰藉等方面的养老服务需求迫切，完善农村居家养老服务体系成为解决农村养老问题的关键。3.2金东区农村居家养老服务的发展历程金东区农村居家养老服务的发展历程，是一部不断探索、创新与完善的奋斗史，其从萌芽起步到逐步完善，每一个阶段都镌刻着时代的印记，蕴含着基层政府、社会各界以及广大农村老年人的共同努力与期盼。2012年，面对日益严峻的人口老龄化趋势以及农村养老难题，金东区开启了农村居家养老服务的探索之旅。这一时期，金东区聚焦农村老人不离乡、不离家、不离亲的养老习俗，结合村社特点，推行“统分结合”的居家养老模式。在服务功能上，采取“日间统一照料、夜间分散居住”的统分模式，充分尊重老年人对家庭环境的依赖和情感需求。在布局运营上，实行“中心较大村统一布点、边缘小村分餐配送”的模式。通过改建和修缮村集体用房、闲置校舍、村庄旧办公楼等方式，设立居家养老服务照料中心和配送点，仅需一次性投入10万元左右，就能在农村老人家门口建一所“微型养老院”。在这一阶段，基层政府承担起了政策制定者和推动者的关键角色。金东区委区政府高度重视，将农村居家养老服务试点工作列为重要民生工程，从政策层面给予大力支持。区民政、组织部、团委、妇联、卫生、文体、司法、农办等部门依据各自职能，共同服务居家养老中心建设。政府还积极引导社会力量参与，鼓励热心企业、热心人士捐款捐物，为居家养老服务提供资金和物资支持。例如，在孝顺镇中街村，浙江亚孙砂轮有限公司董事长方亚孙每年都会捐赠10万元给村居家养老服务中心用于日常运营；澧浦镇乡贤大北农科技集团股份有限公司董事长邵根伙，捐款1000万元成立基金用于农村居家养老服务中心。这些举措为金东区农村居家养老服务的发展奠定了坚实的基础，也为后续的发展提供了宝贵的经验和借鉴。2014-2018年是金东区农村居家养老服务的快速发展阶段。2014年，金东区“统分结合”的居家养老模式入选中国养老模式创新与老龄产业发展十佳典型名单，这无疑是对金东区前期探索成果的高度认可，也为其进一步发展注入了强大动力。此后，金东区加大了建设力度，到2018年，500人以上的村（社区）实现居家养老服务中心全覆盖，500人以下的村（社区）实现居家养老配送服务全覆盖。这一阶段，金东区在服务设施建设和服务内容拓展方面取得了显著成效。在服务设施建设上，进一步完善了居家养老服务中心和配送点的设施设备，提高了服务的便利性和舒适性。在服务内容上，除了基本的生活照料和送餐服务外，还增加了医疗保健、文化娱乐等服务内容。例如，一些居家养老服务中心配备了专业的医护人员，为老年人提供定期体检、健康咨询、疾病防治等医疗保健服务；组织开展书法、绘画、戏曲、舞蹈等文化娱乐活动，丰富老年人的精神文化生活。在这一过程中，基层政府持续加大资金投入，保障居家养老服务的运营和发展。同时，加强了对服务质量的监管，制定了相关的服务标准和考核办法，确保服务质量和老年人的权益。2018年至今，金东区农村居家养老服务进入了深化完善阶段。2018年12月，《农村居家养老服务与管理规范》作为金华市级地方标准发布实施，为金东区农村居家养老服务的规范化、标准化发展提供了有力保障。2022年，金东区承接了浙江省养老服务“爱心卡”试点工作，这是金东区农村居家养老服务发展的又一重要里程碑。“爱心卡”集成老年卡、优抚卡、公交卡等功能，提供助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等“6+N”服务。老年人办理“爱心卡”并充值后，凭卡即可从“爱心卡”服务主体那里折扣购买所需服务。为了推广“爱心卡”，金东区民政部门采取了多种措施，如进村入社宣传、充消费积分、开通刷脸支付功能等，提高了老年人对“爱心卡”的接纳度。同时，按照“财政投一点、集体担一点、社会捐一点、家庭出一点”原则，联筹四方资金，建立“爱心卡”资金池，累计投入资金超4亿元，为“爱心卡”服务的开展提供了资金保障。此外，金东区还通过拓展招募遴选、空间换服务、公益创投、项目合作4类专业机构引育途径，组织城市合伙人招募大会，签约了5家专业养老机构，吸纳家政、医疗、康复等具备单项涉老服务功能的机构加入，提升了养老服务的质量和水平。在这一阶段，基层政府更加注重整合各方资源，推动农村居家养老服务的社会化、市场化发展。加强了与社会组织、企业的合作，引入专业的服务机构和服务理念，为老年人提供更加多元化、个性化的服务。3.3金东区农村居家养老服务的现有模式与内容3.3.1服务模式“统分结合”模式是金东区农村居家养老服务的基础模式，其核心理念是将集中照料与分散居住相结合，以满足农村老年人不离乡、不离家、不离亲的养老需求。在服务功能上，采取“日间统一照料、夜间分散居住”的统分模式。白天，老年人集中到居家养老服务中心，享受生活照料、医疗保健、文化娱乐等服务，在这里，老人们不仅能解决吃饭问题，还能与同龄人交流互动，丰富精神生活。晚上，老年人回到自己家中居住，在熟悉的家庭环境中休息，满足情感和心理上对家庭的依赖。在布局运营上，实行“中心较大村统一布点、边缘小村分餐配送”的模式。对于人口规模500人以上的中心较大村，规划建设居家养老服务中心，配备完善的设施设备和专业的服务人员，为老年人提供全面的养老服务。对于人口不多的边缘小村，通过“乡镇（街道）级配送、区域配送、大村（社区）往小村（社区）配送”的方式为老年人提供送餐等服务。这种模式充分考虑了农村地区的实际情况，既提高了服务效率，又降低了运营成本。以赤松镇为例，北山口村作为人口规模较大的中心村，建起了养老服务中心，为村内老年人提供用餐、休闲娱乐等服务。而周边的桥东村、桥里方村等小村庄，由于人口较少，由赤松镇居家养老服务中心配餐点统一制作饭菜，并派送餐车送往这些村庄，保障老年人的就餐需求。智能化养老模式是金东区农村居家养老服务的创新发展方向。随着信息技术的快速发展，金东区积极引入智能化手段，提升养老服务的质量和效率。2022年，金东区承接了浙江省养老服务“爱心卡”试点工作，这是智能化养老模式的重要体现。“爱心卡”集成老年卡、优抚卡、公交卡等功能，提供助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等“6+N”服务。老年人办理“爱心卡”并充值后，凭卡即可从“爱心卡”服务主体那里折扣购买所需服务。金东区还打造了养老服务“爱心卡”平台，老年人通过电话下单、线上点单、线下购买等“线上+线下”相结合方式，选择养老服务项目和兑换养老服务产品，为老年人提供更为实惠、方便、快捷的服务。例如，金都美地社区居家养老服务中心升级后，设立艾灸馆、理发店、爱心义诊室等场景，老年人可以通过“爱心卡”在这些场景中享受服务。通过智能化养老模式，金东区实现了养老服务的信息化管理，提高了服务的精准度和个性化水平，满足了老年人多样化的养老需求。3.3.2服务内容助餐服务是金东区农村居家养老服务的重要内容之一，也是老年人最基本的生活需求。金东区通过建设居家养老服务中心和配送点，为老年人提供营养丰富、价格实惠的餐饮服务。在居家养老服务中心，配备了专业的炊事人员，根据老年人的饮食特点和健康需求，制定科学合理的食谱。每餐提供一荤两素一汤，保证营养均衡，同时注重菜品的软烂程度，以适应老年人的咀嚼和消化能力。对于行动不便的老年人，提供送餐上门服务，确保他们能够按时吃上热乎的饭菜。在赤松镇北山口村养老服务中心助餐点，村民叶云端今年89岁，在这里用餐已有7年多，他表示这里菜品丰富，价格实惠，每天吃两顿只要花8元钱。为了减轻财政负担，同时避免资源浪费，对于人口不多的小村庄、小社区，金东区通过配送的方式为老年人提供送餐服务。赤松镇居家养老服务中心配餐点每天将刚制作好的饭菜装车，送往周边的15个村庄，保障120多名老人就餐。助医服务关注老年人的身体健康，是农村居家养老服务不可或缺的部分。金东区积极推进医养结合，为老年人提供全方位的医疗保健服务。在居家养老服务中心，配备了基本的医疗设备，如血压计、血糖仪等，定期为老年人进行健康体检，建立健康档案，及时掌握老年人的身体状况。与医疗机构合作，组织家庭医生定期下村开展老年健康知识宣讲，为老年人提供健康咨询、用药指导和心理疏导。针对乡镇农村、偏远山区老年人行动不便的实际困难，常态化开展流动车服务，为偏远村与行动不便老年人提供政策宣传、送医送药、健康体检、慢病随访、家庭巡诊“五服务”，就诊、配药实时医保报销。2022年，金东区累计为签约老年人开展健康回访12.24万人次，签约医生处就诊15.48万人次，开具慢病长处方2095人次，家庭出诊服务151人次，全区14辆流动服务车开展服务近2000次、受益4.8万余人次。助洁服务为老年人创造整洁舒适的生活环境，解决他们生活中的实际困难。金东区通过“爱心卡”平台，引入专业的家政服务机构，为老年人提供居室清洁、衣物清洗、家居整理等助洁服务。老年人可以根据自己的需求，通过“爱心卡”预约服务，服务人员会按时上门提供服务。对于一些高龄、失能、独居的老年人，助洁服务尤为重要，能够帮助他们保持良好的生活状态，提高生活质量。精神慰藉服务关注老年人的心理健康和精神需求，丰富他们的精神文化生活。金东区在居家养老服务中心设置了图书室、书画室、娱乐室等场所，为老年人提供休闲娱乐的空间。组织开展各种文化活动，如戏曲表演、书法绘画比赛、手工制作等，满足老年人的文化需求。志愿者定期上门与老年人聊天、陪伴他们，缓解他们的孤独感和心理压力。通过这些精神慰藉服务，让老年人感受到社会的关爱和温暖，拥有积极乐观的晚年生活。3.4金东区农村居家养老服务取得的成效通过多年的努力，金东区农村居家养老服务在多个方面取得了显著成效，有效提升了农村老年人的生活质量，促进了社会的和谐稳定。服务设施覆盖率大幅提升，实现了全面覆盖的目标。到2018年，金东区500人以上的村（社区）实现居家养老服务中心全覆盖，500人以下的村（社区）实现居家养老配送服务全覆盖。截至目前，全区已累计建成居家养老服务照料中心239家、镇级配送中心4家、配送点244个、示范型居家养老服务中心12家。这些服务设施的广泛建设，为农村老年人提供了便捷的养老服务场所，让他们能够在家门口享受到多样化的养老服务。服务内容不断丰富，满足了老年人多样化的需求。从最初的助餐服务，逐渐拓展到助医、助洁、精神慰藉等多个领域。助餐服务为老年人提供了营养丰富、价格实惠的餐饮，解决了他们的吃饭难题。助医服务推进医养结合，为老年人提供健康体检、疾病防治、康复训练等医疗保健服务，保障了他们的身体健康。助洁服务为老年人创造整洁舒适的生活环境，解决了他们生活中的实际困难。精神慰藉服务通过组织文化活动、提供心理咨询等方式，丰富了老年人的精神文化生活，缓解了他们的孤独感和心理压力。老年人满意度显著提高，对居家养老服务给予了高度认可。金东区的农村居家养老服务充分考虑了老年人不离乡、不离家、不离亲的养老需求，让他们在熟悉的环境中安享晚年。服务设施的完善和服务内容的丰富，切实改善了老年人的生活质量，使他们的幸福感和获得感不断增强。许多老年人表示，居家养老服务中心就像他们的第二个家，在这里他们不仅能得到生活上的照顾，还能感受到社会的关爱和温暖。在赤松镇北山口村养老服务中心，村民叶云端已经在这里用餐7年多，他对这里的服务赞不绝口，称菜品丰富、价格实惠，每天吃两顿只要8元钱。金东区农村居家养老服务模式得到了广泛认可和推广。2014年，金东区“统分结合”的居家养老模式入选中国养老模式创新与老龄产业发展十佳典型名单。2018年12月，《农村居家养老服务与管理规范》作为金华市级地方标准发布实施，为其他地区提供了可借鉴的经验和标准。金东区的成功经验不仅在金华市范围内得到推广，还为全省乃至全国农村居家养老服务的发展提供了样本和参考。金东区农村居家养老服务的发展，充分体现了基层政府在解决农村养老问题上的积极作为和责任担当。通过不断探索和创新，金东区在服务设施建设、服务内容拓展、服务质量提升等方面取得了显著成效，为农村老年人提供了优质、便捷、高效的养老服务，让他们能够安享幸福晚年。四、金东区基层政府在农村居家养老服务中的角色与实践4.1政策制定者4.1.1制定规划与政策金东区基层政府在农村居家养老服务中，首先承担了政策制定者的关键角色。自2012年开始探索农村居家养老服务以来，金东区委区政府高度重视，将其作为重要民生工程，从政策层面给予大力支持，制定了一系列具有前瞻性和针对性的养老服务规划和政策文件。2012年，面对日益严峻的人口老龄化趋势以及农村养老难题，金东区委区政府立足区情，聚焦农村老人不离乡、不离家、不离亲的养老习俗，结合村社特点，制定了推行“统分结合”居家养老模式的相关政策。明确提出在服务功能上，采取“日间统一照料、夜间分散居住”的统分模式；在布局运营上，实行“中心较大村统一布点、边缘小村分餐配送”的模式。这些政策为金东区农村居家养老服务的发展奠定了基础，明确了方向。在服务设施建设方面，金东区基层政府制定了详细的规划。2013-2018年期间，制定了实现500人以上的村（社区）居家养老服务中心全覆盖，500人以下的村（社区）居家养老配送服务全覆盖的目标，并出台了相应的政策措施加以推进。通过改建和修缮村集体用房、闲置校舍、村庄旧办公楼等方式，设立居家养老服务照料中心和配送点，仅需一次性投入10万元左右，就能在农村老人家门口建一所“微型养老院”。这些政策的实施，使得金东区农村居家养老服务设施得到了快速建设和完善，为老年人提供了便捷的服务场所。在服务内容拓展方面，金东区基层政府也出台了相关政策。随着农村居家养老服务的发展，老年人对服务内容的需求日益多样化。金东区基层政府积极响应，制定政策鼓励居家养老服务中心增加服务内容，除了基本的生活照料和送餐服务外，还增加了医疗保健、文化娱乐等服务内容。一些居家养老服务中心配备了专业的医护人员，为老年人提供定期体检、健康咨询、疾病防治等医疗保健服务；组织开展书法、绘画、戏曲、舞蹈等文化娱乐活动，丰富老年人的精神文化生活。这些政策的出台，满足了老年人多样化的需求，提高了他们的生活质量。2018年12月，《农村居家养老服务与管理规范》作为金华市级地方标准发布实施，这是金东区基层政府在农村居家养老服务政策制定方面的又一重要成果。该规范对农村居家养老服务的设施建设、服务内容、服务质量、人员管理等方面都做出了明确的规定，为金东区农村居家养老服务的规范化、标准化发展提供了有力保障。2022年，金东区承接了浙江省养老服务“爱心卡”试点工作，这是金东区基层政府在农村居家养老服务政策创新方面的重要举措。为了推广“爱心卡”，金东区民政部门制定了一系列政策措施，如进村入社宣传、充消费积分、开通刷脸支付功能等，提高了老年人对“爱心卡”的接纳度。同时，按照“财政投一点、集体担一点、社会捐一点、家庭出一点”原则，联筹四方资金，建立“爱心卡”资金池，累计投入资金超4亿元，为“爱心卡”服务的开展提供了资金保障。此外，金东区还通过拓展招募遴选、空间换服务、公益创投、项目合作4类专业机构引育途径，组织城市合伙人招募大会，签约了5家专业养老机构，吸纳家政、医疗、康复等具备单项涉老服务功能的机构加入，提升了养老服务的质量和水平。这些政策措施的实施，推动了金东区农村居家养老服务向智能化、多元化方向发展。4.1.2政策执行与落实政策的生命在于执行，金东区基层政府在制定一系列农村居家养老服务政策后，积极采取措施确保政策的有效执行与落实。在政策执行过程中，金东区基层政府建立了明确的责任分工机制。区委区政府将农村居家养老服务工作列为重要民生工程，成立了专门的领导小组，明确各部门的职责和任务。区民政部门作为牵头部门，负责统筹协调、政策制定和监督管理；组织部、团委、妇联、卫生、文体、司法、农办等部门依据各自职能，共同服务居家养老中心建设。孝顺镇政府在推进农村居家养老服务工作中，明确镇民政办负责具体组织实施，镇团委组织青年志愿者开展服务活动，镇妇联组织巾帼志愿者参与，各部门协同合作，确保了政策的顺利执行。为了确保政策能够精准落地，金东区基层政府注重加强对政策的宣传和解读。通过多种渠道，如召开村民大会、发放宣传资料、利用新媒体平台等，向农村老年人及其家属宣传农村居家养老服务政策的内容、申请条件和办理流程。在赤松镇，镇政府组织工作人员深入各村，召开村民大会，详细介绍居家养老服务中心的服务内容、收费标准和申请方式，让老年人充分了解政策，积极参与到居家养老服务中来。同时，针对老年人文化水平较低、理解能力有限的特点，采用通俗易懂的语言和方式进行政策解读，确保老年人能够听得懂、记得住。在政策执行过程中，金东区基层政府还注重加强对执行情况的监督和评估。建立了定期检查和不定期抽查制度，对居家养老服务中心的建设、运营和服务质量进行监督检查。区民政局定期组织工作人员对全区居家养老服务中心进行检查，重点检查服务设施是否完善、服务内容是否落实、服务质量是否达标等情况。对于检查中发现的问题，及时下达整改通知书，要求相关单位限期整改。金东区还引入第三方评估机构，对农村居家养老服务政策的执行效果进行评估，根据评估结果及时调整和完善政策，确保政策的科学性和有效性。金东区基层政府还建立了激励机制，对在农村居家养老服务工作中表现突出的单位和个人进行表彰和奖励。对积极参与居家养老服务中心建设和运营的企业、社会组织和个人给予资金奖励、荣誉表彰等。对服务质量高、老年人满意度高的居家养老服务中心给予一定的资金补贴和政策支持。通过激励机制，充分调动了各方参与农村居家养老服务的积极性和主动性，推动了政策的有效落实。4.2资金支持者4.2.1财政投入金东区基层政府高度重视农村居家养老服务的资金保障，在财政投入方面力度较大，投入规模逐年增长，为农村居家养老服务的发展提供了坚实的资金基础。自2012年开展农村居家养老服务试点工作以来，金东区财政不断加大投入力度。在服务设施建设初期，为实现500人以上的村（社区）居家养老服务中心全覆盖，500人以下的村（社区）居家养老配送服务全覆盖的目标，金东区财政投入了大量资金。通过改建和修缮村集体用房、闲置校舍、村庄旧办公楼等方式，设立居家养老服务照料中心和配送点，每个服务中心和配送点的建设仅需一次性投入10万元左右。截至目前，全区已累计建成居家养老服务照料中心239家、镇级配送中心4家、配送点244个、示范型居家养老服务中心12家，这些服务设施的建设离不开财政资金的大力支持。在服务运营方面，金东区财政也给予了持续的补贴。以助餐服务为例，为了确保老年人能够享受到价格实惠、营养丰富的餐饮服务，金东区财政对居家养老服务中心和配送点的助餐服务进行补贴。根据老年人的年龄和经济状况，制定了不同的补贴标准。对于五保老人，享受无偿服务，经费从五保供养经费中列支；对于80周岁以上老人和城乡最低生活保障家庭中60周岁以上的老人，提供低偿服务，每餐每人收取2元伙食费，财政对差额部分进行补贴；对于70周岁以上老人，提供有偿服务，收费标准由村两委决定，财政也会给予一定的补贴。除了助餐服务，在助医、助洁、精神慰藉等服务方面，金东区财政也提供了相应的资金支持，保障了各项服务的顺利开展。金东区财政投入在农村居家养老服务资金来源中占比较高，起到了主导作用。据统计，在农村居家养老服务的资金构成中，财政投入占比约为60%左右。这充分体现了金东区基层政府对农村居家养老服务的重视，以及在资金保障方面的责任担当。财政投入的主导地位，确保了农村居家养老服务的基本服务设施建设和服务内容的提供，保障了农村老年人能够享受到基本的养老服务。4.2.2资金筹集与整合除了财政投入，金东区基层政府积极整合社会资金、慈善捐赠等多元筹资方式，为农村居家养老服务提供了丰富的资金来源，有效补充了财政资金的不足，推动了农村居家养老服务的可持续发展。金东区鼓励热心企业、热心人士捐款捐物，积极参与农村居家养老服务。自2012年开展农村居家养老服务试点工作以来，许多企业和个人纷纷慷慨解囊，为居家养老服务提供资金和物资支持。在孝顺镇中街村，浙江亚孙砂轮有限公司董事长方亚孙每年都会捐赠10万元给村居家养老服务中心用于日常运营；澧浦镇乡贤大北农科技集团股份有限公司董事长邵根伙，捐款1000万元成立基金用于农村居家养老服务中心。这些企业和个人的捐赠，不仅为居家养老服务中心提供了资金支持，还带动了更多社会力量参与到农村居家养老服务中来。截至目前，金东区企业捐助资金已达1000余万元，热心群众也积极送米送油，为居家养老服务贡献力量。2022年，金东区承接了浙江省养老服务“爱心卡”试点工作，按照“财政投一点、集体担一点、社会捐一点、家庭出一点”原则，联筹四方资金，建立“爱心卡”资金池，累计投入资金超4亿元。在“爱心卡”资金池中，村社每年从集体经济中提取一定资金用于养老服务，区镇村成立爱心助老专项基金。还倡导家庭养老褒扬机制，按照家庭“爱心卡”充值额，慈善基金给予每月最高30元的1:1奖励，以此形成财政投入驱动服务升级、吸引社会家庭投入的良性循环。这种多元筹资模式，充分调动了各方积极性，为农村居家养老服务提供了充足的资金保障。金东区还积极探索与金融机构合作，创新金融产品和服务，为农村居家养老服务筹集资金。与银行合作推出养老理财产品，吸引社会资金投入养老领域；争取保险机构的支持，开展老年人意外伤害保险等业务，降低老年人的风险，减轻家庭和社会的负担。通过这些金融合作方式，拓宽了农村居家养老服务的资金筹集渠道，为服务的发展提供了更多的资金支持。4.3服务提供者4.3.1直接提供服务金东区基层政府在农村居家养老服务中，积极承担服务提供者的角色，直接运营了一系列养老服务设施，并开展了丰富多样的服务项目，为农村老年人提供了基础且关键的养老支持。在养老服务设施建设方面，金东区基层政府通过改建和修缮村集体用房、闲置校舍、村庄旧办公楼等方式，设立居家养老服务照料中心和配送点。这些服务设施成为了农村老年人享受养老服务的重要场所。截至目前，全区已累计建成居家养老服务照料中心239家、镇级配送中心4家、配送点244个、示范型居家养老服务中心12家。这些服务设施布局合理，充分考虑了农村地区的人口分布和老年人的实际需求。在人口规模500人以上的中心较大村，建设居家养老服务中心，配备完善的设施设备，如餐厅、休息室、活动室、医疗保健室等，为老年人提供全方位的服务。对于人口不多的边缘小村，设立配送点，通过配送服务满足老年人的基本生活需求。孝顺镇新叶店村的居家养老服务照料中心，由村集体用房改建而成，设施齐全，为村里79岁以上的老人提供免费的中餐和晚餐，还设有活动室，供老人们休闲娱乐。在服务项目开展上，助餐服务是金东区基层政府直接提供的重要服务之一。政府通过财政补贴等方式，支持居家养老服务中心和配送点为老年人提供价格实惠、营养丰富的餐饮服务。根据老年人的年龄和经济状况，制定了不同的补贴标准。五保老人享受无偿服务，经费从五保供养经费中列支；80周岁以上老人和城乡最低生活保障家庭中60周岁以上的老人，提供低偿服务，每餐每人收取2元伙食费，财政对差额部分进行补贴；70周岁以上老人，提供有偿服务，收费标准由村两委决定，财政也会给予一定的补贴。除了助餐服务，政府还在部分居家养老服务中心配备了基本的医疗设备，如血压计、血糖仪等，安排工作人员定期为老年人进行健康体检，建立健康档案，关注老年人的身体健康。组织开展各种文化活动，如戏曲表演、书法绘画比赛、手工制作等，丰富老年人的精神文化生活。在曹宅镇上目宋村的居家照料中心，由原来的大会堂改建而成，中心不仅为老人提供就餐服务，还设有休息室、活动室，经常组织老人观看古装剧、开展文化活动，丰富了老人的精神生活。4.3.2购买服务为了满足农村老年人多样化的养老需求，提高服务质量和效率，金东区基层政府积极推行政府购买服务模式，引入专业的社会组织和企业参与农村居家养老服务，形成了多元化的服务供给格局。在购买服务流程方面，金东区基层政府建立了规范的操作程序。首先，根据农村老年人的实际需求和区域特点，制定详细的购买服务需求清单，明确购买服务的内容、标准和要求。助餐服务的购买，会明确规定菜品的种类、营养搭配、卫生标准以及送餐时间和范围等。然后，通过公开招标、竞争性谈判等方式，选择具有相应资质和服务能力的社会组织和企业作为服务承接方。在招标过程中，严格审查投标方的资质、业绩、服务方案等，确保选择优质的服务提供者。与中标方签订购买服务合同，明确双方的权利和义务，包括服务内容、服务期限、服务质量标准、资金支付方式、违约责任等条款。金东区民政局在购买养老服务时，会发布详细的招标公告，组织专家对投标企业进行评审，最终确定服务承接方，并签订规范的合同。在服务标准方面，金东区基层政府制定了严格的规范。在助医服务中，要求服务承接方配备专业的医护人员，定期为老年人提供健康体检、疾病防治、康复训练等服务，建立完善的健康档案管理制度，确保医疗服务的质量和安全。助洁服务中，明确规定服务的频次、内容和质量标准，要求服务人员为老年人提供居室清洁、衣物清洗、家居整理等服务，保持老年人生活环境的整洁和舒适。金东区还制定了《农村居家养老服务与管理规范》，对政府购买服务的各个环节和服务内容都做出了明确的规定，为服务质量的提升提供了制度保障。金东区基层政府与多家社会组织和企业建立了合作关系。在“爱心卡”服务中，通过拓展招募遴选、空间换服务、公益创投、项目合作4类专业机构引育途径，组织城市合伙人招募大会，签约了5家专业养老机构，吸纳家政、医疗、康复等具备单项涉老服务功能的机构加入。这些合作机构在农村居家养老服务中发挥了重要作用。金华唯恩养老服务有限公司在“六助”服务的基础上，细分出30余类具体服务，如送餐服务改为上门烹饪，头部清理细分出理发、采耳等，满足了老年人多样化的需求。政府购买服务取得了显著的成效。服务内容更加丰富和专业，满足了农村老年人多样化的养老需求。通过引入专业的服务机构，为老年人提供了更加优质的助餐、助医、助洁、精神慰藉等服务，提高了服务质量和效率。推动了养老服务的社会化和市场化发展，吸引了更多社会力量参与农村居家养老服务，形成了多元化的服务供给格局。但在购买服务过程中也存在一些问题，部分服务承接方存在服务质量不稳定、服务人员专业素质不高的情况。一些社会组织和企业在运营过程中面临资金压力，影响了服务的持续开展。针对这些问题，金东区基层政府需要进一步加强对服务承接方的监督管理，建立健全服务质量评估机制，提高服务承接方的准入门槛，加强对服务人员的培训和考核，确保服务质量和水平。加大对服务承接方的支持力度，通过财政补贴、税收优惠等方式，缓解其资金压力，促进服务的可持续发展。4.4监督管理者4.4.1建立监督机制金东区基层政府高度重视农村居家养老服务的监督管理工作，积极建立健全服务质量监督和资金使用监管等机制，以确保养老服务的质量和资金的安全、合理使用，切实保障农村老年人的合法权益。在服务质量监督方面，金东区建立了多维度的监督体系。制定了严格的服务标准和规范，对居家养老服务中心的设施设备、服务内容、服务流程、人员配备等方面都做出了明确规定。在助餐服务中，明确规定了菜品的种类、营养搭配、卫生标准以及送餐时间和范围等；助医服务中，要求配备专业的医护人员，定期为老年人提供健康体检、疾病防治、康复训练等服务，并建立完善的健康档案管理制度。通过定期检查和不定期抽查相结合的方式，对居家养老服务中心的服务质量进行监督检查。区民政局定期组织工作人员对全区居家养老服务中心进行全面检查，重点检查服务标准的执行情况、服务内容的落实情况以及老年人的满意度等。不定期地开展抽查工作，及时发现和解决服务中存在的问题。引入第三方评估机构，对居家养老服务质量进行客观、公正的评估。第三方评估机构会根据专业的评估指标和方法，对服务中心的服务质量、管理水平、设施设备等方面进行全面评估，并出具详细的评估报告。根据评估结果，对服务质量优秀的居家养老服务中心给予表彰和奖励，对存在问题的服务中心下达整改通知书，要求限期整改。在资金使用监管方面，金东区同样建立了完善的机制。明确资金使用范围和标准，确保资金专款专用。农村居家养老服务的资金主要用于服务设施建设、设备购置、服务人员工资、服务运营补贴等方面，严禁挪作他用。对财政投入资金、社会捐赠资金、“爱心卡”资金池等各类资金的使用都制定了详细的标准和规范。加强对资金使用的审计监督，定期对资金使用情况进行审计。区财政局、审计局等部门会定期对农村居家养老服务资金的使用情况进行审计，检查资金的收支是否合规、账目是否清晰、资金使用效益是否达到预期等。对于审计中发现的问题，及时督促整改，严肃追究相关责任人的责任。建立资金使用公示制度，增强资金使用的透明度。居家养老服务中心定期将资金使用情况进行公示，接受社会监督。公示内容包括资金的来源、使用项目、使用金额等，让群众清楚了解资金的使用情况，确保资金使用的公正、公平。4.4.2服务评估与改进金东区基层政府积极构建科学合理的服务评估指标体系，并充分运用评估结果推动农村居家养老服务的持续改进，以满足农村老年人日益增长的养老服务需求，不断提升养老服务的质量和水平。在服务评估指标体系建设方面，金东区综合考虑多个关键因素。服务内容维度，涵盖助餐、助医、助洁、精神慰藉等各类服务，对各项服务的开展情况、服务质量、服务效果等进行评估。助餐服务中，评估菜品的质量、营养搭配、卫生状况以及老年人对菜品的满意度等；助医服务中，评估医护人员的专业水平、服务态度、健康档案管理情况以及老年人的健康改善情况等。服务设施维度，对居家养老服务中心的设施设备是否齐全、功能是否完善、使用是否安全等进行评估。检查服务中心的餐厅、休息室、活动室、医疗保健室等设施是否满足老年人的需求，设备是否定期维护和更新等。服务人员维度，考察服务人员的专业素质、服务态度、服务能力等。评估服务人员是否具备相关的专业资质和技能，是否能够热情、耐心地为老年人提供服务，是否能够及时解决老年人的问题和需求等。老年人满意度维度，通过问卷调查、访谈等方式，了解老年人对居家养老服务的满意度和意见建议。根据老年人的反馈，及时调整和改进服务。金东区充分运用服务评估结果，推动服务持续改进。根据评估结果，对表现优秀的居家养老服务中心和服务人员给予表彰和奖励。通过评选优秀服务中心、优秀服务人员等方式，激发服务机构和人员的积极性和主动性，提高服务质量。对存在问题的服务中心和服务人员，下达整改通知书，要求限期整改。明确整改的内容、标准和期限，跟踪整改情况，确保问题得到有效解决。根据评估结果，总结经验教训，优化服务流程和服务内容。对服务中存在的共性问题，进行深入分析，找出问题的根源，制定针对性的改进措施。根据老年人的需求变化和反馈意见，及时调整服务内容和方式，增加服务的针对性和实效性。赤松镇某居家养老服务中心在评估中发现老年人对精神慰藉服务的需求较高，但现有服务内容不够丰富。该服务中心根据评估结果，增加了书法、绘画、手工制作等文化活动，邀请专业老师进行指导，受到了老年人的广泛好评。五、金东区基层政府角色发挥存在的问题及原因分析5.1存在的问题5.1.1政策落实不到位尽管金东区基层政府在农村居家养老服务方面制定了一系列政策，但在实际执行过程中，仍存在部分政策落实不到位的情况。一些政策在传达和执行过程中出现偏差，导致政策的初衷和实际效果之间存在差距。部分村社对“爱心卡”政策的宣传和推广力度不足，老年人对“爱心卡”的功能和使用方法了解不够，导致“爱心卡”的激活率和使用率在一些地区较低。政策执行过程中存在敷衍了事的现象，一些工作人员对政策的重视程度不够，执行力度不足，影响了政策的实施效果。在助餐服务补贴政策的执行中，个别村社存在审核不严格、补贴发放不及时的问题，影响了老年人的正常用餐和服务机构的积极性。政策落实的监督机制不够完善，对政策执行情况的跟踪和评估不够及时、准确，难以及时发现和解决政策落实中出现的问题。5.1.2资金投入不足且分配不均资金投入不足是金东区农村居家养老服务面临的一个重要问题。随着农村人口老龄化的加剧和养老服务需求的不断增加，现有的资金投入难以满足实际需求。虽然金东区财政对农村居家养老服务的投入逐年增加，但与日益增长的养老服务需求相比，仍存在较大差距。在服务设施建设方面，部分居家养老服务中心的设施设备陈旧、老化，需要更新和升级，但由于资金有限，难以实现。一些服务中心的餐厅设施简陋，缺乏必要的消毒设备和冷藏设备，影响了食品安全和服务质量。在服务运营方面，资金不足导致服务内容难以拓展和深化，服务质量难以提高。助医服务中，由于缺乏资金购买先进的医疗设备和聘请专业的医护人员，难以提供高质量的医疗保健服务。资金分配不均也是一个突出问题。不同区域之间的资金分配存在差异，一些经济相对发达的地区获得的资金较多，服务设施和服务内容相对完善；而一些经济相对落后的地区获得的资金较少，服务设施和服务内容相对匮乏。孝顺镇作为金东区的经济强镇，在农村居家养老服务方面获得的资金相对较多，服务中心的设施设备较为完善，服务内容也较为丰富。而一些偏远山区的乡镇，由于经济基础薄弱，获得的资金较少，服务中心的设施设备简陋，服务内容单一，只能提供基本的助餐服务。不同项目之间的资金分配也不合理，一些项目获得的资金过多，存在资源浪费的现象；而一些项目获得的资金过少，难以满足实际需求。助餐服务项目由于受到重视程度较高，获得的资金相对较多；而精神慰藉服务项目由于难以量化和评估，获得的资金相对较少，导致精神慰藉服务在一些地区开展得不够充分。5.1.3服务供给与需求不匹配金东区农村居家养老服务在供给与需求方面存在不匹配的问题，服务内容与老年人的实际需求脱节，服务的针对性和有效性有待提高。随着农村老年人生活水平的提高和观念的转变，他们对养老服务的需求日益多样化，除了基本的生活照料和医疗保健服务外，对精神慰藉、文化娱乐、康复护理等服务的需求也越来越高。目前金东区的农村居家养老服务内容仍相对单一，主要集中在助餐、助医等基本服务上，精神慰藉、文化娱乐等服务的供给相对不足。一些居家养老服务中心虽然设置了图书室、娱乐室等场所，但由于缺乏专业的管理人员和活动组织人员，这些场所的利用率较低，无法满足老年人的精神文化需求。服务的个性化和差异化不足，难以满足不同老年人的特殊需求。农村老年人的身体状况、经济条件、生活习惯等存在较大差异，对养老服务的需求也各不相同。现有的养老服务模式和内容往往采取“一刀切”的方式，缺乏个性化和差异化的服务。对于失能、半失能的老年人，需要提供专业的康复护理服务和生活照料服务，但目前的服务供给难以满足他们的特殊需求。一些服务机构在提供服务时，没有充分考虑老年人的个体差异，服务内容和方式缺乏针对性，导致老年人的满意度不高。服务供给与需求之间的信息沟通不畅，基层政府和服务机构对老年人的需求了解不够深入、准确，导致服务供给不能及时响应老年人的需求变化。一些老年人的特殊需求由于没有及时反馈给服务机构，得不到满足。而一些服务机构提供的服务项目，由于不符合老年人的需求，得不到老年人的认可和参与。5.1.4监督管理机制不完善金东区农村居家养老服务的监督管理机制存在不完善的地方，影响了服务质量和资金使用效益。监督主体单一，主要依靠政府部门进行监督，缺乏社会监督和第三方监督的有效参与。政府部门在监督过程中，由于人员和精力有限，难以对所有的居家养老服务中心和服务项目进行全面、深入的监督。而社会监督和第三方监督的缺乏，使得监督的广度和深度受到限制，难以及时发现和解决服务中存在的问题。监督内容不够全面，主要侧重于服务设施建设、服务人员配备等方面，对服务质量、服务效果、资金使用效益等方面的监督不够重视。在服务质量监督方面，缺乏科学、合理的评估指标和方法，难以准确评价服务质量的高低。在资金使用效益监督方面，对资金的使用效率和效益缺乏深入分析和评估，存在资金浪费和使用效益低下的问题。监督方式相对单一，主要采用定期检查和不定期抽查的方式，缺乏日常监督和动态监督。定期检查和不定期抽查往往只能发现一些表面问题，对于一些深层次的问题和日常运营中的问题难以发现。而日常监督和动态监督的缺乏，使得服务机构在运营过程中缺乏有效的约束和规范，容易出现服务质量下降、资金使用不规范等问题。评估标准不够科学合理，存在过于注重硬件设施和形式，忽视服务内容和质量的现象。一些评估标准过于注重居家养老服务中心的建筑面积、设施设备等硬件指标，而对服务内容的丰富程度、服务质量的高低、老年人的满意度等软件指标重视不够。这导致一些服务中心为了达到评估标准，过于注重硬件设施建设，而忽视了服务内容和质量的提升，影响了老年人的实际体验和满意度。5.2原因分析5.2.1基层政府职能定位不清晰在金东区农村居家养老服务体系中，政府、市场与社会之间的职责边界存在模糊不清的状况。福利多元主义理论虽倡导各方共同承担福利供给责任，但在实际操作中，缺乏明确细致的职责划分标准。在服务供给方面，一些本应由市场或社会组织承担的服务，却由政府直接提供，导致政府负担过重，且服务效率和质量难以提升。部分居家养老服务中心的运营管理完全依赖政府，缺乏市场机制的引入和社会组织的参与，服务内容和形式单一，无法满足老年人多样化的需求。而对于一些需要政府主导和监管的领域，却存在监管缺失或不到位的情况。在政府购买服务过程中，对服务承接方的资质审核、服务质量监督等方面存在漏洞，导致一些服务承接方服务质量不达标，损害了老年人的利益。这种职责边界的模糊，不仅影响了各方积极性和优势的发挥，也制约了农村居家养老服务的可持续发展。5.2.2财政压力与经济发展水平制约金东区作为金华市的市辖区，经济发展水平虽有一定基础，但与发达地区相比仍存在差距，这在很大程度上制约了农村居家养老服务的资金投入。随着人口老龄化的加剧，农村养老服务需求不断增长，对资金的需求也日益增大。金东区的财政收入有限，在保障教育、医疗、基础设施建设等众多领域的支出后，可用于农村居家养老服务的资金相对不足。在服务设施建设方面，由于资金短缺，部分居家养老服务中心的设施设备陈旧、老化，无法进行及时更新和升级。一些服务中心的餐厅设施简陋，缺乏必要的消毒设备和冷藏设备，影响了食品安全和服务质量。在服务运营方面，资金不足导致服务内容难以拓展和深化，服务质量难以提高。助医服务中，由于缺乏资金购买先进的医疗设备和聘请专业的医护人员，难以提供高质量的医疗保健服务。不同区域之间经济发展不平衡，也加剧了资金分配不均的问题。一些经济相对发达的地区，财政收入较高，能够投入更多资金用于农村居家养老服务，服务设施和服务内容相对完善。而一些经济相对落后的地区，财政收入有限，获得的资金较少，服务设施和服务内容相对匮乏。孝顺镇作为金东区的经济强镇，在农村居家养老服务方面获得的资金相对较多，服务中心的设施设备较为完善，服务内容也较为丰富。而一些偏远山区的乡镇，由于经济基础薄弱，获得的资金较少，服务中心的设施设备简陋，服务内容单一，只能提供基本的助餐服务。这种资金分配不均的状况，进一步拉大了区域之间农村居家养老服务的差距，影响了农村老年人享受公平的养老服务。5.2.3专业人才匮乏养老服务专业人才的短缺是制约金东区农村居家养老服务质量和供给的关键因素之一。养老服务工作需要具备专业知识和技能的人员，如护理、康复、心理咨询等方面的专业人才。由于农村地区工作环境相对艰苦，待遇水平较低，职业发展空间有限，难以吸引和留住专业人才。许多专业人才更倾向于在城市的养老机构或医疗机构工作，导致农村居家养老服务机构专业人才匮乏。在助医服务中，缺乏专业的医护人员，无法为老年人提供全面、专业的医疗保健服务。一些居家养老服务中心虽然配备了医疗设备，但由于缺乏专业人员操作和维护，设备的利用率较低，无法发挥应有的作用。养老服务人员的培训体系不完善，也是导致专业人才不足的重要原因。目前，金东区对养老服务人员的培训缺乏系统性和专业性，培训内容和方式不能满足实际需求。一些培训课程只是简单的理论讲解，缺乏实践操作环节，导致服务人员在实际工作中无法运用所学知识和技能。培训的覆盖面较窄，部分服务人员没有机会接受培训，业务水平和服务能力难以提升。由于缺乏专业人才和有效的培训，养老服务人员的服务意识和服务质量参差不齐，难以满足老年人日益增长的养老服务需求，影响了农村居家养老服务的整体水平。5.2.4信息沟通不畅政府、服务机构与老年人之间存在严重的信息不对称问题，这是导致金东区农村居家养老服务供给与需求不匹配的重要原因之一。基层政府和服务机构获取老年人需求信息的渠道有限，方式单一，主要通过问卷调查、座谈会等方式收集老年人的需求。这些方式存在一定的局限性，无法全面、准确地了解老年人的真实需求。一些老年人由于文化水平较低、表达能力有限，难以准确表达自己的需求。而问卷调查和座谈会的参与人数有限，不能代表所有老年人的意见。一些老年人的特殊需求由于没有及时反馈给服务机构，得不到满足。而一些服务机构提供的服务项目，由于不符合老年人的需求，得不到老年人的认可和参与。在服务信息的传递方面，也存在不畅的问题。政府和服务机构对养老服务项目和政策的宣传力度不足，宣传方式不够多样化，导致老年人对服务内容和政策了解不够。一些老年人不知道有哪些养老服务项目可供选择，也不清楚如何申请和享受这些服务。在“爱心卡”的推广过程中，由于宣传不到位，部分老年人对“爱心卡”的功能和使用方法了解不够，导致“爱心卡”的激活率和使用率在一些地区较低。信息沟通不畅使得政府和服务机构无法根据老年人的需求及时调整和优化服务供给，影响了农村居家养老服务的针对性和有效性。六、国内外农村居家养老服务中政府角色的经验借鉴6.1国外经验借鉴6.1.1美国：完善的法律保障与市场化运作美国政府高度重视养老服务的法制建设，通过一系列立法为老年人的权益提供了坚实的法律保障。1965年，美国颁布了《美国老年法》，这是美国针对老年问题出台的第一部专门性法律，标志着美国将老年工作纳入国家法制建设轨道。该法为全国性老龄行政机构的成立提供了法律依据，明确了政府在老年服务中的责任和义务。此后，美国政府又相继出台了《医疗保障法》《健康照顾计划》等法律，进一步完善了老年政策法规体系。在居家养老服务方面，2000年美国通过了《美国老年法》修正案，把家庭照料者支持项目向全国推广，为老年人提供信息服务、支持性服务、咨询服务、支持小组和培训服务、喘息照料以及补充性服务等项目的养老照料者，提供住房、交通、法律和金融等多方面的照顾和优惠。2006年颁布的《喘息服务行动法案》，为喘息服务提供了资金支持，帮助照料者获得暂时的放松和临时性替代照顾。这些法律的颁布和实施，为美国农村居家养老服务的规范化、制度化发展奠定了基础。在养老服务的供给方面，美国充分发挥市场机制的作用，形成了多元化的服务供给格局。政府通过制定政策，鼓励各类市场主体参与养老服务，包括养老服务机构、医疗机构、保险公司等。养老服务机构提供多样化的服务项目，如居家护理、日间照料、康复训练等，满足老年人不同层次的需求。医疗机构与养老服务机构合作，为老年人提供医疗保健服务，实现医养结合。保险公司推出各种养老保险产品，为老年人的养老生活提供经济保障。在一些农村地区，养老服务机构与当地企业合作，为老年人提供就业机会，让他们能够继续发挥余热，实现自我价值。美国还注重利用社会资本发展养老服务，通过公私合营等模式，吸引企业投资建设养老设施，提高养老服务的供给能力。6.1.2日本：政府主导的多元化服务体系日本以稳定发展到了以居家为主的多元化医养结合模式的阶段，政府在农村居家养老服务中发挥着主导作用，构建了完善的政策体系。1963年，日本颁布了《老人福利法》，强调国家和地方公共团体在老人福利方面的责任，为老年人提供生活保障和福利服务。1982年，《老人保健法》出台，旨在促进老年人的健康和自立，建立了老年人保健设施和服务体系。1997年，日本制定了《介护保险法》，2000年正式实施，该法建立了介护保险制度，为需要长期护理的老年人提供服务和经济支持。这些法律的制定和实施，为日本农村居家养老服务提供了政策依据和保障。日本的地域综合照护体系是其居家养老的核心内容。该体系以社区为中心，通过人员、服务和多元化设施的协作，确保老年人能够在家或熟悉的区域中实现“在地安养”和“在地终老”。地域综合照护体系打通了医疗、照护、预防、保健、生活支援五类服务，构筑出一个以家和社区为核心、具备完善养老资源、距离老年人居住地步行不多于30分钟的生活圈。在满足老人照护刚需的基础上，提供由不同健康阶段所衍生出的24小时全天候、无缝衔接的医疗和介护服务网络。在实际运作中，政府、养老机构、医疗机构、非营利组织及各类型私营机构相互协作，由“地域支持中心”作为协调枢纽，通过信息共享及标准化流程实现各方资源的整合。在一些农村社区，政府组织志愿者为老年人提供生活照料和精神慰藉服务，养老机构为老年人提供专业的护理服务，医疗机构定期为老年人进行健康检查和诊疗，非营利组织开展各种文化活动，丰富老年人的精神文化生活。六、国内外农村居家养老服务中政府角色的经验借鉴6.1国外经验借鉴6.1.1美国：完善的法律保障与市场化运作美国政府高度重视养老服务的法制建设，通过一系列立法为老年人的权益提供了坚实的法律保障。1965年，美国颁布了《美国老年法》，这是美国针对老年问题出台的第一部专门性法律，标志着美国将老年工作纳入国家法制建设轨道。该法为全国性老龄行政机构的成立提供了法律依据，明确了政府在老年服务中的责任和义务。此后，美国政府又相继出台了《医疗保障法》《健康照顾计划》等法律，进一步完善了老年政策法规体系。在居家养老服务方面，2000年美国通过了《美国老年法》修正案，把家庭照料者支持项目向全国推广，为老年人提供信息服务、支持性服务、咨询服务、支持小组和培训服务、喘息照料以及补充性服务等项目的养老照料者，提供住房、交通、法律和金融等多方面的照顾和优惠。2006年颁布的《喘息服务行动法案》，为喘息服务提供了资金支持，帮助照料者获得暂时的放松和临时性替代照顾。这些法律的颁布和实施，为美国农村居家养老服务的规范化、制度化发展奠定了基础。在养老服务的供给方面，美国充分发挥市场机制的作用，形成了多元化的服务供给格局。政府通过制定政策，鼓励各类市场主体参与养老服务，包括养老服务机构、医疗机构、保险公司等。养老服务机构提供多样化的服务项目，如居家护理、日间照料、康复训练等，满足老年人不同层次的需求。医疗机构与养老服务机构合作，为老年人提供医疗保健服务，实现医养结合。保险公司推出各种养老保险产品，为老年人的养老生活提供经济保障。在一些农村地区，养老服务机构与当地企业合作，为老年人提供就业机会，让他们能够继续发挥余热，实现自我价值。美国还注重利用社会资本发展养老服务，通过公私合营等模式，吸引企业投资建设养老设施，提高养老服务的供给能力。6.1.2日本：政府主导的多元化服务体系日本以稳定发展到了以居家为主的多元化医养结合模式的阶段，政府在农村居家养老服务中发挥着主导作用，构建了完善的政策体系。1963年，日本颁布了《老人福利法》，强调国家和地方公共团体在老人福利方面的责任，为老年人提供生活保障和福利服务。1982年，《老人保健法》出台，旨在促进老年人的健康和自立，建立了老年人保健设施和服务体系。1997年，日本制定了《介护保险法》，2000年正式实施，该法建立了介护保险制度，为需要长期护理的老年人提供服务和经济支持。这些法律的制定和实施，为日本农村居家养老服务提供了政策依据和保障。日本的地域综合照护体系是其居家养老的核心内容。该体系以社区为中心，通过人员、服务和多元化设施的协作，确保老年人能够在家或熟悉的区域中实现“在地安养”和“在地终老”。地域综合照护体系打通了医疗、照护、预防、保健、生活支援五类服务，构筑出一个以家和社区为核心、具备完善养老资源、距离老年人居住地步行不多于30分钟的生活圈。在满足老人照护刚需的基础上，提供由不同健康阶段所衍生出的24小时全天候、无缝衔接的医疗和介护服务网络。在实际运作中，政府、养老机构、医疗机构、非营利组织及各类型私营机构相互协作，由“地域支持中心”作为协调枢纽，通过信息共享及标准化流程实现各方资源的整合。在一些农村社区，政府组织志愿者为老年人提供生活照料和精神慰藉服务，养老机构为老年人提供专业的护理服务，医疗机构定期为老年人进行健康检查和诊疗，非营利组织开展各种文化活动，丰富老年人的精神文化生活。6.2国内经验借鉴6.2.1上海：精细化的社区养老服务上海作为我国老龄化程度较高的城市，在社区养老服务方面积累了丰富的经验，为农村居家养老服务提供了有益的借鉴。在设施建设上，上海以“15分钟养老服务圈”建设为重要抓手，切实提升老年人的获得感、安全感和归属感。杨浦区民政局会同区规划资源局，对现有养老设施分布及土地资源情况开展深入调研分析，制定形成《养老服务设施布局专项规划（2022-2035）》，明确近、中、远期项目任务。在街道社区行动蓝图编制过程中，进一步锁定“十四五”期间设施建设选址及指标任务，推动“15分钟养老服务圈”布局更加完善。目前，全区已建成养老床位1.17万张、认知障碍照护床位725张、“枢纽型”社区综合为老服务中心28家、社区助餐服务场所122家、老年人日间照护机构33家、长者运动健康之家6家，为1227户老年人家庭实施居家环境适老化改造。从2024年起，上海大力推进以“微日托、微助餐、微社交”为核心的家门口养老服务站设置，现已完成13个点位建设。通过科学规划和合理布局，上海实现了养老服务设施的全覆盖，让老年人能够在15分钟内享受到便捷的养老服务。上海的社区养老服务内容丰富且精细，涵盖生活照料、医疗保健、精神慰藉等多个方面。在生活照料方面，提供助餐、助浴、助洁、助行等服务，满足老年人的日常生活需求。一些社区设立了老年食堂，为老年人提供营养丰富、价格实惠的餐饮服务；组织志愿者为老年人提供上门洗浴、打扫卫生、陪同购物等服务。在医疗保健方面，加强社区卫生服务中心与养老机构的合作，为老年人提供健康体检、疾病防治、康复训练等服务。社区卫生服务中心定期为老年人进行免费体检，建立健康档案，跟踪老年人的健康状况；为患有慢性病的老年人提供用药指导和康复训练。在精神慰藉方面，开展丰富多彩的文化活动