采购环节内部控制存在的问题及对策

附录1122采购环节内部控制存在的问题及对策摘要采购工作政策性强、敏感性强，是财经管控的重点，是审计检查的重点。改制转隶以后，宁夏边检总站采购工作面临着军队采购体制向政府采购体制过渡的形势，面临着新老制度规则适用的问题。如何尽快实现新老采购体制、制度的无缝衔接，加强内部管控是重要环节。本文在论述采购内部控制基本理论的基础上，结合工作开展情况分析了总站采购环节内部控制中存在的问题和内部控制失效的成因，并提出了加强和改进总站采购环节内部控制的对策。关键词：采购；内部控制；对策论文类型：调研报告目录TOC\o"2-3"\h\z\t"标题1,1"1绪论 11.1研究的背景及意义 11.2国内外政府采购现状 11.2.1国外 11.2.2国内 11.3论文的主要内容 12相关理论阐述 22.1政府采购内部控制的定义 22.2政府采购内部控制的原则 22.3政府采购内部控制的目标 23我总站采购工作基本情况及存在问题 33.1现状 33.2存在问题 43.2.1制度衔接不规范 43.2.2无专业人员编制 43.2.3预算管理不科学 43.3.4采购模式落后 43.3.5采购风险问题突出 53.3.6采购代理机构缺乏管控 53.3.7衡量采购结果缺乏标准 54加强采购内部控制的建议和对策 54.1集中采购方式不能丢 54.2制定科学采购计划 64.3理顺采购方式 64.4树立“结果型导向”采购意识 74.5推进电子平台采购 74.6严格采购履约验收 74.7加强代理机构管理 85结论与展望 85.1结论 85.2展望 8致谢 9参考文献 10附录 11攻读学位期间取得的研究成果 12声明1.绪论1.1研究的背景及意义采购对于对于政府机构，是提高单位建设水平的保障和基础，直接关系到单位运转的质量和安全性。就宁夏边检总站采购工作而言，采购工作不仅涉及信息化大项工程建设、边防检查执法执勤装备、日常办公用品、后勤保障物资等中心工作基础保障，也涉及文体器材、宣传器材、福利慰问等事关民警切身利益敏感事项，采购物品的品种范围广泛，既是单位财务管理工作的重点，也是内控管理的重点。1.2国内外政府采购研究现状分析1.2.1国外：放眼域外排名靠前的几个主要经济体，政府采购模式不完全相同。美国政府采购经过200多年的发展，其主要是由《联邦采购法规》和政府机构采购规则，对政府采购计划制定程序、合同签订程序、合同管理程序等采购流程进行规定。欧盟本身由多个成员国组成，各国发展情况不同，因而有关政府采购的法令也较为灵活，且随时代的发展而变化。欧盟政府采购指令对限制措施主要有三个方面的规定：一是采取价格区别待遇，既当国内国外两种竞争产品价格差在3%以内时，要强制政府采购欧盟内部产品；二是政府所采购产品大都要求必须符合欧盟市场标准，而这种标准一般只在欧盟内部通行，国外企业则很难达到标准；三是为了发展本土经济，会对中小企业进行扶持，并制定特殊的“保护”政策，明确提出政府采购要向中小企业倾斜。1.2.2国内：具体到我国，2018年全国政府采购规模35861.4亿元，较上年增长11.7%，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.5%和4%，政府采购规模节节攀升的态势明显。纵观国内政府采购工作，主要有四个特点：一是更加注重政策实施效果。进一步明确支持重点，将采购政策支持措施着力点从评审环节向采购需求制定、采购方式选择等前端延伸。二是更加注重完善管理链条。重点是完善操作层面制度，落实采购条例，强化采购需求管理、加强履约验收等创新举措。三是更加注重采购绩效管理。主要是建立健全政采内控管理机制，落实好采购项目信息公开要求，推动采购活动的全流程公开。四是更加注重主体责任强化。多措并举通过科学制定集中采购目录、提高分散采购标准、放宽评审专家来源、加强监督检查等措施，进一步落实采购人主体责任、发挥主体作用。1.3论文的主要内容论文主要以笔者工作单位为例，以体制转改后采购工作面临的军队集中采购体制向政府采购体制过渡的实际和新老制度规则适用的问题，结合工作开展情况分析了总站采购环节内部控制中存在的问题和内部控制失效的成因，就如何尽快实现新老采购体制、制度的无缝衔接，如何优质高效、精准务实、依法从严的实现制度有效衔接、程序规范落实、结果物有所值，提出了加强和改进总站采购环节内部控制的对策。2.相关理论阐述2.1、政府采购内部控制的定义政府采购内部控制，是指为了保证政府采购工作规范、有序、高效开展，依据国家政府采购法律、法规的规定，通过制定相关管理制度、工作流程，对政府采购活动的风险进行防范和管控的动态管理过程。2.2政府采购内部控制的原则政府采购活动内部控制应当遵循全面性、重要性、可操作性、权责一致等原则。

（一）全面性原则。一是内部控制应当贯穿于政府采购活动“需求-决策-执行-监督”的全过程，需求提出要合理、决策过程要民主、采购执行有效率、内外监督有效果，实现对政府采购活动“事前-事中-事后”全面控制。二是内部控制主体要覆盖参与政府采购活动各个环节的全体人员，从一般采购人员到决策管理层都要受到内部控制的管理和约束。三是内部控制要涵盖政府采购活动的各个方面，避免存在内部控制盲区和空白，要把控制环境、风险评估、信息沟通和监督检查纳入到政府采购内控范畴。

（二）重要性原则。重要性原则强调建立与实施内部控制应当突出重点、兼顾一般，即在全面控制的基础上重点关注重要业务与重大风险，对政府采购活动的关键岗位和关键环节进行特别关注，将内控风险降到最低。

（三）可操作性原则。内控体系的建设要切合实际、具有可操作性、与政府采购活动能够紧密结合。内容完善、步骤清晰的内控程序应当说明内部控制“是什么、怎么做、如何做好”，同时，明确内部控制各个岗位及环节所涉及风险点的风险等级、防范重点、操作步骤等内容。

（四）权责一致原则。采购单位在指定内控制度时，权责一致原则很重要，要认真梳理、分析总结，在制度上要明确部门职责、明确不相容岗位职责，同時还要按照采购单位岗位廉政风险防范要求设置岗位职能，使各岗位业务人员在日常采购业务活动中相互监督、相互制约。

2.3政府采购内部控制的目标采购内部控制的目标是内部控制存在及存在形式的根本，也是建立内部控制框架以及考核、评价内部控制的指导性参照物。内部控制的目标，按照我国原有相关规范中的内容，包括：保证业务活动的有效进行;保证资产的安全完整;防止、"发现、纠正错误与舞弊;保证会计资料的真实、合法、完整。3.我总站采购工作现状和基本情况整体来说，经过多年的建设发展，截至转隶前，总站采购工作经历了由分散采购、直接采购到集中采购、按程序采购的过程。2010年以前，总站各级采购工作（不含工程类项目，下同）基本处于分散采购、零散采购状态；2010年至2015年为分散采购和集中采购并存时期；2015年以后，以《中国人民武装警察边防部队集中采购管理暂行规定》的印发为标志，原边防部队各级特别是基层部队，普遍进入较为规范的集中采购时期。此期间，原总队采购工作进行了快速发展期，采购规模越来越大，采购程序越来越规范。改制后，总站根据国家移民管理局关于采购工作的指示要求，迅速由军队采购体制向政府采购体制过渡，目前正稳步推进政府采购业务各项措施落地。3.1总站采购工作现状就现状而言，当前总站各级采购工作有这样几个特点：一是各级普遍高度重视。不论是总站党委还是职能处室，不论是各级领导还是普通民警，均对采购工作高度重视，成立了采购领导小组，层层压实责任，实施有效管理。各级将抓好采购项目执行作为推进预算执行的最重要、最直接手段，定期梳理项目进展情况，党委定期听取情况汇报，始终对采购工作保持很高的专注度。二是上层设计日趋完善。总站积极搭建采购工作信息化平台，不断拓宽采购渠道，在原来政府采购平台基础上，又成功注册、申办中央政府采购网采购人账号、财政部采购计划系统账号；同时，依据国家移民管理局机关政府采购管理规定，经过广泛征求意见，又起草拟制了《宁夏出入境边防检查总站经费审批和集中采购管理暂行办法》，有力提升了采购规范化建设水平。三是全面实施委托管理。总站通过公开招标，选定专业的采购代理机构，全面实施采购工作委托管理，有效推进和保障了采购规范化建设。四是按程序采购意识全面确立。日常工作中，各级凡涉及采购工作，均会首先考虑“程序规不规范”“采购流程对不对”等问题，以往那种采购工作中“有钱就能随便买”“想在哪儿买就在哪儿买”等意识已完全杜绝，依法采购的思想、按程序采购的意识已全面确立。五是困难和问题依然存在。虽然多年来采购工作有了长足的进步和发展，但由于多方面的原因，当前采购工作难干、不好干的反映仍很普遍：比如无机构无编制，存在人员力量不够的困难；比如对政策规定不熟悉，存在业务不精的短板；比如干好了是应该的，出了差错要批评甚至问责，存在从业人员积极性不高的问题等等。3.2当前采购工作开展存在的困难和问题3.2.1制度衔接不够规范。政府采购活动作为一项经济活动，必须反映党的方针政策，反映政府意志，为社会主义现代化建设服务，因此，采购业务涉及很多法律法规、制度规定，不少专业知识抽象枯燥、晦涩难懂，没有实际从事过该项业务的人很难短时间内弄懂学会。改制转隶以后，总站各级要尽快从原来的军队采购体制向政府采购体制转变，以前适用的采购法律法规制度，虽然和政府采购业务有相通之处，但很多地方仍然存在较大差异，无形中又增加了学习、掌握、运用的难度。3.2.2无专业人员编制。根据改制后的“三定”方案，总站未设立采购岗位编制，没有独立、专门的机构和从业人员，给采购业务的长远建设发展带来一定不便。就近几年的情况看，当前每年的采购金额、采购任务基本呈逐年增长态势，以2019年为例，总站机关采购金额达600万元，创近年来采购金额之最；由于改制后增加了社会化服务这项内容，较之2018年采购金额增长了50%左右。从采购项目数量来看，总站平均每年都要处理20-30个采购项目，项目有大有小，但采购程序不能省，采购时间和成本也呈逐年上升趋势。繁重的任务与专业机构、人员的缺乏，是当前采购工作面临的重要困难。没有专门的机构从事采购工作，势必会带来系列的隐患或“后遗症”，比如不利于专业的钻研拓展、不利于人才队伍的培养等等。3.2.3预算管理不够科学。根据工作情况，采购单位普遍存在采购预算编制不合理、随意性较大的问题，部门预算执行率较低，追加比重过大，采购预算编制仍然处于相对“粗”的状态。例如，有些单位在编制部门预算时，大都是根据预算安排的资金多少编制采购预算，如今年预算多少资金，必须根据资金数量安排完成采购，不“摸清家底”就编制预算，想采购什么就采购什么，导致高价购置、重复购置物资，导致采购行为脱离了预算约束。有些单位在编制政府采购需求时，由于具体项目相关业务处室和财务、资产管理等部门缺乏有效沟通，或由于人力或时间原因不做详细的市场调查，随意填报预算金额和技术配置条件，导致采购预算偏离市场价格，技术配置与实际需求不相适应，导致政府采购预算事前控制的作用较弱。3.2.4采购模式落后。调研中，各单位反映非常集中的问题是：采购项目列了，采购预算安排了，东西怎么买、在哪里买，这就涉及到采购方式的选择问题。《政府采购法》规定：“公开招标应作为政府采购的主要方式。”但采购方式的选择又要考虑政府采购目录、采购限额标准，以及采购时间、采购成本等各方面因素，并不是所有项目都适用于公开招标采购方式。特别是基层单位，单位采购项目普遍金额较小，大多在20-30万元之间，有的甚至10万元、几万元，而《2019年—2020年宁夏回族自治区政府采购目录及标准》中规定：单项或批量采购预算金额超过100万元的货物和服务类政府采购项目，应当实行公开招标。因此，如何处理在政府集中采购目录内但又未达到公开招标金额标准的项目，也是困扰各级的问题。不少单位采取“就高不高低”的办法，较小金额的采购项目仍然采取公开招标方式，导致的后果的是没有供应商应标、投标。3.2.5采购效率与风险控制问题突出。总站凡是纳入招标范围的采购活动，按照法律要求程序走一遍，往往时间较长，随着采购规模逐年加大，集中采购机构应接不暇，采购效率问题一直是被诟病最多的。无论是公开招标、邀请招标，还是竞争性谈判、磋商、询价等采购方式，各个程序、环节之间，都有时限要求，整体加起来都有一定时间，特别是公开招标，从发布招标公告到开标，期限更是不能少于20天，完全的流程走下来至少要30天以上。而日常工作中，也会遇到临时性的采购，有的时间要求还非常紧急，按部就班走采购程序根本无法完成。有的采购项目还会遇到流标、废标、招标文件更改、回复供应商质疑等各种情况，等等这些都延长了采购时间，增加了采购过程中的不可控因素，往往容易给人“采购效率低、耽误事”等印象。3.2.6对采购代理机构缺乏有效管控。当前，各单位列入计划的采购项目，基本都是委托采购代理机构实施。一方面，让专业的机构做专业的事，确实有助于弥补我们在人员力量、专业技术方面的不足；但另一方面，各单位也普遍存在对代理机构过多依赖的问题，对代理机构缺乏必要的考评考核，对其运行操作缺乏必要的管理管控。同时，在政府采购过程中，仍然存在许多风险点，招投标过程中存在设租寻租问题、围标串标问题、评审专家与供应商合谋问题等，在合同执行过程中存在合同纠纷问题、工程质量问题、服务质量问题、款项支付问题等。3.2.7衡量采购结果缺乏权威标准。由于采购规模大、品种多、结构复杂，限于人力与精力不足，往往只关注政府采购预算，对采购过程指导与监督大多流于形式，对采购的绩效评价几乎涉及不到，即使有评价，大多也以自我评价为主，少数委托第三方进行评价。上下级之间关于采购监管关系也没有很好地界定清楚，给实际运行带来了较多困惑。4.关于加强采购环节内部控制的建议和对策预防采购腐败20%靠人的素质，80%靠制度约束，在制度约束中20%靠外部监督制度，80%靠采购内控制度，加强采购内控制度至关重要。针对以上存在的困难和问题，根据国家和上级关于政府采购工作的最新精神，结合总站各级实际和调研的情况，拟提出如下建议和对策：4.1集中采购的方法不能丢。以前部队体制下我们的采购称为“集中采购”，现在我们的采购为“政府采购”。“集中采购”是从采购方式角度说的，“政府采购”是从采购实施主体角度说的，其包括集中采购、分散采购。就边检总站来说，虽然实施的是政府采购，但仍要遵从集中采购的理念方法，否则就缺乏计划性，采购工作就统不起来，就会事倍功半。一要集中采购品类。即对采购的内容进行集中，防止出现一个单位各个部门处室都在实施同类采购项目。二要集中采购时间。一般以年（或以阶段）为单位编制采购计划，把所需要采购的物资、工程、服务统筹起来进行采购，防止出现短时间内同类项目反复实施。三要集中采购主体。即所有采购项目都要经过采购机构、按程序规范实施采购。四要集中采购标段。对分期实施的、特别是系统研发类的信息化项目，不要一期组织一次采购，要将前后几期、几个标段合并起来实施采购。五要集中配套设备。比如办公设备、专用器材的采购，初期要将其耗材、售后、维保等尽量考虑进去，防止“小头大尾”被套住。4.2制定科学完整的采购计划。对于采购需求的评估和控制，要依靠具有法律约束意义的政府采购预算管理和控制。《政府采购法》规定，“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出”“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。科学的采购计划是采购内部控制的前提，要把编制采购计划提升到和编制年度预算同等高度认识看待。预算执行率是一条硬指标，而采购项目则承载了非常大比例的年度预算。因此，编制采购计划相当于编制年度预算，没有预算不能开支，没有计划也不能随意采购。各单位每年初在编制采购计划时，一定要宣传灌输好这种思想，需求处室和采购机构密切协作配合，共同把采购计划做准、做全。工作中，我们有时感到采购管理不严，很多时候都是由计划性不强导致的，如果年初有完整的采购计划，提前做好规划安排，很少会出现忙乱情况。当然，对计划外的采购项目，除“插队”安排外，也要有其他渠道或方式保障，如网上商城、协议采购、定点采购、应急采购等。4.3从三个维度理顺采购方式。关于采购方式的选择，根据我国现行采购法律法规，主要把握三个维度：一是依据政府集中采购目录和限额标准。政府集中采购目录根据资金来源由国务院（中央预算资金）或省级政府（地方预算资金）确定公布。如宁夏回族自治区政府每两个年度会发布一次政府集中采购目录和限额标准，对各级需要采取公开招标方式采购的项目进行明确，能够为区内各级各单位的采购工作提供指导和依据。二是遵守政府采购法律法规。《政府采购法》《政府采购实施条例》《政府非招标采购方式管理办法》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》以及《总站集中采购暂行管理办法》等，均对各类采购方式的适用情形进行了明确，要严格按照这些规定选择合适、恰当的采购方式。三是考虑采购需求和项目特点。从国内外和各单位的普遍做法看，政府采购项目均是根据采购需求和项目特点选择合适的采购方式，而不是仅以采购金额大小确定采购方式。实践中，有的项目技术复杂、无法准确计算出价格，以非招标采购方式处理更为适宜；有的项目尽管预算金额较大，但采购数量较少，且规格标准统一，价格变化幅度不大，则不宜采取公开招标方式。4.4牢固树立“结果导向型”采购意识。从本质说，政府采购的目的，是防止公共资金被滥用、乱用，要让纳税人的钱花得合理，花得“物有所值”“质优价实”，所有设定的采购程序、环节，都是为此目的服务。如果没有达到这个目的，即使程序看起来正确，也有不合理之处，需要不断对程序进行改进、优化。总的来说，程序固然重要，但不能单纯地为走程序而走程序，要牢固树立“结果导向型”意识，由过去“只重程序”向“程序结果并重”转变，在公开、公平、公正原则前提下，更加侧重于从采购结果是否合理、采购效率是否高效等方面衡量采购工作成效。4.5大力推进电子平台采购。电商、网购已在为新时代中国经济增长的重要支撑。2019年阿里巴巴天猫“双十一”当天，仅用14秒，成交额就达10亿元；全天成交额为2684亿元，平均每小时交易111.8亿元。可以说，电子平台采购已成为当代中国先进的生产力和生产关系。为适应此形势和要求，从中央到地方，各级各地政府采购部门纷纷行动起来，陆续开通和推出了政府采购网上商城，极大拓宽了采购渠道，提升了采购效率。因此，建议总站各级继续用好“网上采购”这个平台和手段，以新技术拓展采购渠道，提高采购效率，更好地服务总站建设发展。4.6抓好采购验收和履约环节。采购工作是个完整的链条。采购单位内部应建立由财务、审计监察、纪检等部门共同参与的监督机制，对项目立项、编制采购预算、发布信息公告、招评标过程、签订合同、履约验收、款项支付等环节及时进行监督，对采购活动是否按采购计划和预算实施，采购方式、采购程序及款项支付是否符合法律法规，是否组织履约验收等进行检查。验收环节是内部控制关键环节，因此，验收货物要逐项对照数量、品牌型号、出厂证明等要素，防止“狸猫换太子”；验收服务要化整为零、拉长战线，在日常工作中对照条款认真检查；验收工程要查看材料和工艺，准确把握节点，并预留质保金。只有这样，才能确保总站的采购权益，才能让每一次采购都经得起检验。4.7加强代理机构的选择管理。关于代理机构的选择，由于利害共担、权责一致性，《政府采购法》中规定：“采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。”《政府采购代理机构管理暂行办法》中也规定：“采购人有权自主选择代理机构。”近年来的实际工作中，边检总站机关及部分基层单位通过市场考察、择优遴选方式确定采购代理机构，实践证明效果不错。但选定采购代理机构后，仍要加强对他们的管理、考察，项目经办人、监督者要深度参与项目之中，不能当“旁观者”和“甩手掌柜”，对不尽责、不合格的代理机构，要有退出机制，果断进行更换。同时，各级要经常提醒采购从业人员时刻崩紧“规范采购”“廉洁采购”这根弦，在采购项目“终身负责制”情况下，任何人员都不要有侥幸心理，不要因小失大、自毁声誉，什么时候都要做到心中有戒、利剑高悬。5结论与展望5.1结论在公共财政框架不断完善的背景下，总站采购改革逐渐步入深水区。采购在组织实施过程中不可避免地面临诸多风险，及时梳理总站采购执行过程中的关键环节和部门职责，构建以风险管理为导向的内控体系，及时发现和解决采购过程中的问题，及时查错防弊、堵塞漏洞、消除隐患，确保采购法律法规得到有效贯彻执行，提高采购效率和质量，从而实现采购的公开、公平、公正、廉洁高效和物有所值，推动总站采购事业持续健康发展。5.2展望从习近平总书记提出的“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”的重要指示来看，电子化采购将成为政府采购的必然发展方向，加强电子化采购内部控制建设研究任重道远。致谢经过两年多的网络学习，三个多月的精心准备，我的毕业论文终于完成了。从开始选题到确定论文题目、从查找文献到思考总结，从不断修改完善再到论文终稿，每走一步对我来说都是新的尝试与挑战：克服工学矛盾，平衡家庭与学习时间……几次想要放弃……但教学点老师的督促和鼓励，论文指导老师的悉心指导和耐心辅导，总站同事的积极帮助和建议，都给我完成论文提供了良多助益。论文也许还有不完善的地方，但通过撰写论文，我深刻认识到自身的差距和不足，更加清醒和迫切地理解终身学习的重要性。此篇论文是我的本科继续教育的终点，但也是我坚持专业所学的起点，但对我而言，这是宝贵的开始。最后，我诚挚地向继续教育学习点北方民族大学的各位老师，和在我的毕业设计过程中给予我很大帮助的西安交通大学赵滨老师致以最深的谢意!参考文献[1]王慧婷.我国政府采购现状及建议[J].行政事业资产与财务，2018年第6期[2]呼斯乐.基于内部控制的采购