【《行政事业单位内部控制问题研究的相关概念与理论基础》5700字】

I行政事业单位内部控制问题研究的相关概念与理论基础目录TOC\o"1-3"\h\u19396行政事业单位内部控制问题研究的相关概念与理论基础 1126841.1相关概念 1251661.1.1内部控制相关概念 1312751.1.2事业单位相关概念 37291.1.3经营性事业单位内部控制特征分析 4194401.2理论基础 729312.1.1公共受托责任理论 7286801.2.2权力制衡理论 8160321.2.3组织行为学理论 81.1相关概念1.1.1内部控制相关概念1）内部控制的概念及框架1992年2月最早的COSO内部控制框架发布，将内部控制定义为：一个受到组织的董事会、管理层以及其他人员的影响，为达成企业运营的效率和效果、财务报告的可靠性和遵守适用的法律法规供强有力的保障的流程。2002年颁布的《萨班斯法案》404号条款更新了内部控制的定义，一方面强调了职责分离的重要性，提出企业应当建立内部控制自我评价流程，然后由公司内部独立部门对内部控制各个流程进行测试和评价，最后由外部审计师鉴证整个过程的合理性。另一方面强调了管理层诚信和道德的重要性，提出应在企业内部建立起完善的道德标准，对公司的高管层、基层主管和员工具有普遍约束力。2013版COSO内部控制框架从3个维度扩充并阐释了内部控制概念，第一个维度是内部控制五个要素，即控制环境→风险评估→控制活动→信息与沟通→监控活动；第二个维度阐释了内部控制的三类目标，即营运控制、报告控制和合规性控制；第三个维度阐释了企业的组织结构，分为公司层面、分支机构和业务部门，如图2-1所示，COSO模型中的每个单元都在三个维度上与其他要素产生关联。图2-12013版COSO内部控制框架2）美国政府部门内部控制的制度梳理美国是最早提出内部控制这一概念的国家，也是在政府公共管理领域将内部控制体系融合应用得最为成熟的国家。1789年，美国发布《1789法案》并设立财政部，自始美国公共部门内控体系初具规模；1921年《预算与会计法案》出台，财政部从此不再同时享有内部控制和相关督查的大权。并成立了美国审计总署（简称GAO）承担这一职责，总审计长成为独立内部控制机构的负责人；随后，《预算与会计程序法案》（1950年）、《会计与审计法案》（1950年）的发布持续推动联邦政府财务管理计划，完善了公共部门应当遵循的会计原则、审计标准等相关要求。20世纪90年代，美国政府在内部控制制度体系的建设方面日趋完善：1990年发布的《首席财务官法案》设立了CFO负责的会计管理系统，旨在为内部控制提供更多信息来源；1994年出台的《政府管理改革法案》，更增强了政府部门CFO的管理职能和提供财务报表的职能，并对所提供信息的真实性、合法性负责；1996年，《联邦财务管理改进法案》更加注重从政府部门内部建立对CFO的权力制衡，切实提升了内部控制的运行效率。在20世纪最末一年，众星捧月般的《联邦政府内部控制准则》正式出台，该准则建立在COSO《内部控制——整合框架》的基础之上，在内容和框架上从政府公共管理职能的角度进行了一定程度的折中与调和；2002年，对美国财务立法影响深远的《萨班斯——奥克斯利法案》经国会颁布，对上市公司内部控制行为进行了严格的界定；据此修订后的《预算管理总局通告A-123》，既吸收了《萨克斯——奥克斯利法案》关于独立审计的精神，又将COSO框架理念进行完美融合；同年颁布的《公共部门内部控制准则》将“风险评估”这一重要概念纳入政府职能；2008年，《督察长改革法案》的发布赋予督察长更高的独立性，并增强了督察长之间的沟通协作能力。1978年-2008年这三十年间，以督察长制度和首席财务官制度为两大鲜明特色的内部控制体系，从无到有，逐步建立起来。从中我们可以学习到：政府公共部门的内部控制建设应当以企业（公司）内部控制建设经验为基础，遵循“企业先行，政府跟进”的发展规律；一个国家政权的内部控制建设是在漫长的发展历程中不断探索得出的，应当“符合一国国情、突出一国特色”，不能生搬硬套、急功近利。1.1.2事业单位相关概念1）我国行政事业单位的定义及其分类行政事业单位有广义和狭义之称，广义的行政事业单位是对行政单位和事业单位的统称；狭义的行政事业单位特指承担行政职能的事业单位。我国《行政事业单位内部控制规范（试行）》并没有对各级党机关、人民政府和事业单位作明确的区分，因此，本文研究范围内的行政事业单位遵循广义行政事业单位定义。行政事业单位是我国承担行政管理和社会服务职能的特殊称谓，建制于我国计划经济时期，是计划经济的产物，其权力隶属于政府。2014年修订的《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。随着我国市场经济发展程度不断提高，传统的事业单位管理体制暴露出许多弊端。一是经费依赖财政供给。充足的经费来源使得绝大多数事业单位长期忽视预算管理，缺乏市场经营意识，管理效率低下成为常态；二是管理机制行政化。事业单位在组织架构方面完全照搬政府部门，以行政命令等方式管理单位经营户活动，缺乏激励措施，导致事业单位创新性不强，缺少活力；三是管理层级模式化。多数事业单位最高管理者由上级部门直接任命委派，容易造成权力集中，管理者个人风格决定单位发展走向；且管理层对上级行政机关负责，削减了单位民主决策意愿，易导致管理偏颇，体制僵化。2012年4国务院发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中，将我国事业单位划分为三个类别:①承担行政职能的行政性事业单位，这一类事业单位承担行政职能，行使行政审批、行政处罚、行政征收等职权；②从事公益服务的公益性事业单位，这一类事业单位根据市场资源配置的程度不同，继续划分为公益一类、公益二类，依次享受全额财政拨款和差额财政拨款；③从事生产经营活动的经营性事业单位，这一类事业单位以营利为目的，提供的产品和服务完全参与市场竞争。2）我国行政事业单位内部控制的制度梳理行政事业单位是独具我国行政管理职能特色的特殊主体，二十世纪90年代是我国行政事业单位内部控制发展的萌芽期。在这一时期，主要由财政部和审计署共同制定并下发一系列政策性文件，初步建立起对政府部门各类经济活动的规范和监督，代表性的法律文件有：《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国政府采购法》等。2007年，我国企业内部控制标准委员会成立；2008年，财政部联合各部委发布了《企业内控规范》，初步搭建了我国企业内部控制理论框架；随后，《内部控制配套指引》的颁布实施，促进了内部控制概念在我国企业中生根发芽，为我国行政事业单位内部控制体系的形成做好了前期铺垫与经验积累。2014年元旦，我国《单位内控规范》正式颁布，响应了党对于“推进政府绩效管理、建设廉洁高效政府”的号召。《单位内控规范》依据我国行政事业单位的特殊需求，将内部控制分为单位层面和业务层面，主要针对单位内经济业务活动进行风险防范和绩效管理，具体六个方面（详见第三章），单位负责人对单位内部控制全方位负责，这样的内部控制框架基本符合我国行政部门职能特点和组织架构，对加强单位内部管理有着积极作用。1.1.3经营性事业单位内部控制特征分析1）经营性事业单位与一般企事业单位的对比分析我国的经营性事业单位通常以盈利为目的，所提供的产品或服务不属于政府必须提供的公益服务范围，常见的经营性事业单位有技术开发类科研机构、提供咨询和鉴定的服务机构、非时政类报刊和影剧院等。其中，经营性文化事业单位是指专门从事新闻出版、广播影视和文化艺术的事业单位，本文研究对象QL周刊社就是一家典型的省级经营性文化事业单位。与我国一般的企事业单位相比，经营性事业单位具有鲜明的特征：从行政职能的划分上，经营性事业单位仍承担一定的行政职能，从组织结构、人员任命、监督审计等各方面要遵循政府管理条例；从经济职能的划分上，经营性事业单位自负盈亏，以盈利为目的参与市场竞争，并按照企业会计准则进行财务管理，跳出了政府会计的管理框架。表2-1对比了经营性事业单位与一般企事业单位的相似和差异。表2-1经营性事业单位与一般企事业单位的特征对比企业行政/公益性事业单位经营性事业单位经费来源一般通过银行借贷、发行债券和股票等方式募集资金享受财政差额或全额拨款自收自支会计核算原则参照企业会计准则参照政府会计制度，由预算会计和财务会计组成无预算会计，一般参照企业会计准则会计记账基础权责发生制预算会计实行收付实现制财务会计实行权责发生制权责发生制内部控制要求按照《企业内控规范》进行内部控制，控制活动的主要目的是股东财富最大化。按照《单位内控规范》，从单位和业务两个层面进行内部控制，控制活动的主要目的是国有资产被滥用和腐败现象的发生，保证行政机关廉洁高效。目前《单位内控规范》无法完全满足此类单位行政性和经营性的双重需求，单位内控制度都存在“两不靠”的灰色地带。2）经营性事业单位内部控制的特征与一般企事业单位相比，经营性事业单位既承担行政职能又肩负市场经营的双重“使命”，对其内部控制提出了更高的要求。一方面表现在内部控制目标的制定更具有双重性。另一方面表现在内部控制主体范围和控制内容更加广泛。表2-2分析了经营性事业单位与一般企事业单位在内部控制方面的相似和差异。表2-2经营性事业单位与一般企事业单位内部控制的对比企业行政/公益性事业单位经营性事业单位适用规《企业内部控制规范》《行政事业单位内部控制规范（试行）》无明确适用的内部控制规范续表2-2内部控制目标保证企业经营管理合法合规保证资产安全保证财务报告及相关信息真实完整提高经营效率，促进发展战略的实现*企业内部控制的目标在于盈利，在于实现股东财富的最大化。保证单位经济活动合法合规保证资产安全和使用有效保证财务信息真实完整有效防范舞弊和预防腐败提高公共服务的效率和效果*行政/公益性事业单位内部控制目标在于公共服务职能的实现。*既要保证公共服务的效率和效果，实现国有资产的保值增值，也要注重提高经营效率，实现发展战略。内部控制原则全面性原则重要性原则制衡性原则适应性原则成本效益原则全面性原则重要性原则制衡性原则适应性原则全面性原则重要性原则制衡性原则适应性原则成本效益原则信息化原则内部控制内容参照美国《COSO内部控制规范》的五要素理论，从内部环境、风险评估、控制活动、信息和沟通和内部监督五方面内容展开控制活动。脱离了美国《COSO内部控制规范》的基本框架，从单位层面和业务层面展开控制活动。其中业务层面内部控制包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制和合同控制六大方面。在管理层级的控制上严格遵循《单位内控规范》，在经济业务和财务管理方面需要借鉴《企业内控规范》，并随着美国《COSO内部控制规范》更新发展。1.2理论基础2.1.1公共受托责任理论我们将公共部门的受托责任称为公共受托责任。美国政府会计准则委员会（GASB）将公共受托责任定义为对资源或活动从公众那里转移给政府当局而应付责任的一种转换。最高审计机关亚洲组织认为，公共受托责任是指受托管理公共资源的机构报告这些资源及其有关的规划、控制、财务的责任。王光远（2002）提出：控制是对受托责任的控制，控制源于对受托责任管理的需求。公共受托责任产生自民主政治中的三个代理关系：公务员对行政长官的受托责任、行政部门对立法部门的受托责任以及政府对民众的受托责任。受托责任政府审计的基石，客观、可靠的信息是反映受托责任不可或缺的条件。根据受托责任的主体不同，我国政府公共受托责任分为内部公共责任和外部公共受托责任。对内的受托责任要求参与公共资源配置和使用的各个部门要对政府负责；对外的受托责任要求政府要对公共资源的配置和使用结果向人民最高权力机关负责。政府作为国家立法机关和全体公民的代理人，在职能实现过程中容易产生道德风险和逆向选择。一方面，政府部门及工作人员的工作成果与其所获得报酬不对等，从而产生道德风险；另一方面，因目标不一致，政府机构作为代理人会选择增加自身的利益而舍弃全体公民的利益。只有明确代理人的受托责任，才能降低代理风险。1.2.2权力制衡理论亚里士多德最早提出有关权利制衡的思想，认为公民不仅具有选举执政者的权力，还应具有监督执政者的权力，并应把这种权力制约措施制度化；约翰·洛克在其著作《政府论》中，将国家权力分为立法权、执行权和对外权力，认为这三种权力应由不同机关分别掌握；孟德斯鸠提出完整的三权分立和权力制衡理论，主张立法权、行政权和司法权三权必须分立，并且要相互制约。近代权力制衡理论主要是在公共政治权利内部或者外部，对权力施以监督和制约，确保权力的廉洁、高效、有序运转，并使国家各部分权力在运行中保持总体平衡。社会主义国家应对西方的权力制衡理论加以改造，加强对政府权力的监督，保证纪检、监督、司法系统的独立性，建立自上而下的垂直领导体系，以权力分解来制约权力，防止腐败的发生。权力制约应区别于权力监督，分权是权力制约的前提，权力经分解后交由不同的主体行驶，彼此间掣肘、制衡，互为牵制