张良《公共管理学》（第2版）笔记和课后习题详解

目录第一章绪论1.1复习笔记1.2课后习题详解第二章当代公共管理发展的历史背景2.1复习笔记2.2课后习题详解第三章公共管理的原则、目标和职能3.1复习笔记3.2课后习题详解第四章公共管理的主体及其行为特征4.1复习笔记4.2课后习题详解第五章公共管理的运作过程5.1复习笔记5.2课后习题详解第六章公共管理方式的变革和创新6.1复习笔记6.2课后习题详解第七章公共管理筹资模式和公共支出决定7.1复习笔记7.2课后习题详解第八章公共管理评价体系和公共服务质量体系8.1复习笔记8.2课后习题详解第九章公共管理机构的组织形象9.1复习笔记9.2课后习题详解第十章现代信息技术对公共管理发展的影响10.1复习笔记10.2课后习题详解第一章绪论1.1复习笔记一、公共事务科学内涵的分析1．公共事务的内涵和特性（1）内涵公共事务是相对于私人事务而言的，是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。（2）特征①公益性。公益性是指公共事务的受益对象是全体社会公众。②非营利性。非营利性是指提供与公共事务有关的管理和服务不能以营利为目的。③规模性。公共事务对于社会整体而言是不可分割的，公共事务的范围十分庞大。④阶级性。公共事务的具体内容要求满足统治阶级的需要。2．政府成为社会公共事务管理主体的历史过程马克思和恩格斯提出了国家的产生和发展是与管理社会公共事务、行使社会公共权力的职能联系在一起，具有阶级性和社会性的思想。社会经济的发展，尤其是城市规模的不断扩大和功能的日趋完善，使得公共事务范围扩大，对其的管理变得迫切，政府因其独有的特性在公共事务管理职能上越来越稳固，取得了社会公共事务管理主体的地位。3．对公共权力的进一步分析公共权力指用于处理社会公共事务的权力，是由社会共同需要产生的，其基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序。公共权力有三大作用：（1）维持社会生活的基本秩序，保障稳定性，保证人类社会的生存与发展。（2）根据时代变化，调整社会基本秩序，克服社会内部的一般矛盾与冲突，防止其向对抗方向转化。（3）根据社会发展变化的需要，推动和引导原有的生活秩序向一定的方向演变。公共权力主要有两种表现形式：（1）强制性权力，即以强制的方式要求绝对服从的力量，这是最重要的特征。（2）非强制性权力，即通过说明、引导而使之服从的能力，这更容易被社会成员所接受。常见的非强制性权力的形式有下列几种：①提出公共规范，要求社会公众遵从这些规范；②颁布特定的法定义务，但不执行者并不受罚；树立各种榜样并号召公众学习；③价值导向，利用大众媒体和其他鼓励手段引导社会公众的行为；④仲裁和调解，公共管理部门以其权威性对各种纠纷作出仲裁、进行调解。二、从公共行政到公共管理1．公共行政形成的背景“公共行政”这一概念形成于19世纪末20世纪初，是指政府或公共组织在宪法和有关法律的规定范围内对社会公共事务的管理活动。公共行政的研究是伴随着工业经济和科学技术的发展，工业资产阶级对管理效率的新要求，文官制度改革运动和科学管理理论的诞生而产生的。2．公共管理内涵的扩展（1）20世纪八十年代以来，公共管理被赋予新的概念。公共管理是指社会公共组织以及其他组织推进社会整体协调发展、增进社会共同利益实现，通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行调节和控制的活动。具有五大基本特征：①主体多元，包括社会公共组织和社会其他组织两大类。②客体即社会公共事务表现出不断扩展的趋势。③目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现。④职能是调节和控制。⑤体制和手段需要创新。（2）社会公共事务管理的发展大致可划分为三个阶段：①第一个阶段是早期成长阶段，从产生之初起到l9世纪中叶。这一阶段，公共事务内容少，形式简单，政府未稳定成为管理的主体，管理手段缺乏有效性。②第二个阶段是公共行政阶段，从l9世纪中叶到20世纪80年代。这一阶段，公共事务内容和范围急速扩大，政府成为管理的主体，应用行政手段，实现高效、有序的管理。③第三个阶段是公共管理阶段，从20世纪80年代开始，尚处在公共管理范式的成型过程中。这一阶段，公共事务的内容和范围愈加扩大，复杂性大大提高；管理主体多元化；迫切需要创新管理手段，修订管理原则。3．社会公共事务的具体内容社会公共事务的具体内容分为社会问题、公共项目以及公共财产和公共资源。（1）社会问题公共管理面对的社会问题相当广泛，包括文化教育、社会福利、公共卫生、市政交通、生活方式、生活环境等，但并不是全部社会问题。社会问题必须具备以下几个前提条件，才能成为公共管理的对象：①必须是一种客观存在的状态；②必须是一种能察觉的、可认知的状态；③必须是与一定社区内所有人（直接或间接地）相关的状态；④必须是一种有必要在当前或今后加以解决的状态；⑤必须是能达到公共利益的目标要求从上述条件可得出作为公共管理对象的社会问题的共同特征：①公共性②可变性③不确定性与确定性的统一（2）公共项目公共项目是把公共政策具体化的一系列行为及其过程，是公共管理中最直接的对象。公共项目具有下列特点：①把特定的公共管理活动划分为必要的行为步骤或阶段；②必须仔细考虑每个步骤之间的关系，尤其是与特定结果之间的关系；③明确每一步的实施者和责任者；④有明确的时问表，包括每一步骤所需要的时间及完成期限；⑤检查资源分配与预先规划之间是否吻合。（3）公共财产和公共资源公共财产指为一定社区的人们共同拥有的财产，包括公共物品和公共财政收入两大部分。公共财产属于公共物品的范围由公共财政支出形成，其来源是税收。每个公民都有享用的权利，但它不是单个个人所购买的产品。纳入公共管理对象的公共财产和公共资源主要包括以下几类：①公共设施和公共产品；②公共信息资源；③社会人力资源；④自然资源；⑤公有企业和公司；三、公共管理学的研究对象和研究方法1．公共管理学的研究对象公共管理是对社会公共事务的管理，公共管理学的研究对象就是公共管理的本质及其发生发展规律。公共管理学是一门研究社会公共组织以及社会其他组织对社会公共事务进行管理的过程、原则、规律和方式的科学。它是一门边缘交叉性学科，涉及多种门类的学科和知识，包括经济学、管理学、政治学、社会学、法律、政策分析等学科。2．学习和研究公共管理学的意义（1）有助于推动政治体制民主化、科学化和法制化的进程。（2）有助于促进社会的整体协调进步与发展。（3）是建设中国特色社会主义的必然要求。（4）有助于提高公共管理人员的管理素质和管理能力。3．公共管理学的研究方法公共管理学作为一个独立的研究领域，主要的研究方法包括以下四种。（1）实践抽象法。实践抽象法是指对公共管理实践中形成的一些比较稳定、定型化的思考方式和操作程式，加以总结、概括和抽象，形成一定的公共管理理论。（2）实体分析法。实体分析法是指把公共管理主体作为实体来看待，分析其存在和发展的前提条件，不同主体之间的相互联系，以及主体与环境的关系。（3）案例分析法。案例分析法是指提供一种真实的或假设的公共管理场景，要求研究者去思考和寻求答案。其中真实的场景来自于公共管理实践中的成功经验和失败教训。（4）比较分析法。比较分析法是指把不同的或相似的特征放在一起进行比较，用以鉴别异同，寻找原因，加深对公共管理过程的全面认识。4．本书的基本结构本书共为10章，可以分成四大部分，具体如下：第1章，重点：公共事务、公共管理、公共管理学概念分析第2章，重点：公共管理发展的原因、理论背景、公共选择和政府失效第3章，重点：公共管理的主要原则、目标和基本职能第4章，重点：政府职能重心定位、民营化改革、第三部门过程分析第5章，重点：公共政策的问题确认、目标确立过程；公共管理运作方案的决策实施过程；运作方案修正的必要性第6章，重点：公共管理变革的市场化、放松规制和改革规制第7章，重点：公共管理多元化筹资模式；公共支出决定、效应功能分析第8章，重点：公共管理评价标准与方法；公共项目经济、社会评价、公共服务质量评价第9章，重点：组织形象、公众形象评价、CIS策略的运用发展分析：第10章，重点：信息技术、电子政府、公共政策发展对策1.2课后习题详解一、重要概念1．公共事务答：公共事务是相对于私人事务而言的，是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。公共事务有以下基本特征：①公益性，是指公共事务的受益对象是全体社会公众；②非营利性，是指提供与公共事务有关的管理和服务不能以营利为目的；③规模性；④阶级性。2．公共物品答：（1）公共物品是与私人物品相对应的一个概念，是指消费具有非竞争性和非排他性特征，一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供，主要由政府来提供。（2）公共物品是指公共使用或消费的物品。公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。非竞争性，是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用，即在给定的生产水平下，为另一个消费者提供这一物品所带来的边际成本为零。非排他性，是指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论他们是否付费），或者排除的成本很高。3．公共行政答：公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。具体来说就是即以正式的政府组织机构的活动过程作为主要的研究对象，以效率标准作为最高准则，探索公共行政管理的一般规律和普遍原则。这一定义的含义包括：①公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。②这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。③作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效的。有效包含两层含义，即有效性和效率。4．公共管理答：公共管理是指社会公共组织以及其他组织推进社会整体协调发展、增进社会共同利益实现，通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行调节和控制的活动。公共管理的特征有：①公共管理的主体是多元的，包括社会公共组织和社会其他组织两大类。②作为公共管理客体的社会公共事务表现出不断扩展的趋势。③公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现。④公共管理的职能是调节和控制。⑤公共管理体制和手段面临创新的迫切任务。5．公共权力答：公共权力，是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。公共权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应用到经济、社会公共事务的管理之中，进而实现一定的经济、社会目标。在公共管理中，公共权力主要有以下两种表现形式：①强制性权力，即以强制的方式要求绝对服从的力量；②非强制性权力，即通过说明、引导而使之服从的能力。6．公共项目答：公共项目是把公共政策具体化的一系列行为及其过程，是公共管理中最直接的对象。具有下列特点：（1）把特定的公共管理活动划分为必要的行为步骤或阶段，以便有效地实现公共管理的目标。（2）必须仔细考虑每个步骤之间的关系，尤其是与特定结果之间的关系。也就是说，它指向于达到某种与一定社区内所有人利益相一致的结果。（3）明确每一步的实施者和责任者，也即为完成该项目而组织起来的管理人员应当有明确的分工与责任。（4）有明确的时问表，包括每一步骤所需要的时间及完成期限。整个项目的完成日期和每一步骤的完成日期都应该事先确定。（5）检查资源分配与预先规划之间是否吻合。整个项目的预算应当是确定而合理的，不能模糊不清或不切实际。同时，应对每一步骤使用的资源情况和预算执行情况进行动态检查。7．公共管理学答：（1）公共管理学是一门研究社会公共组织以及社会其他组织对社会公共事务进行管理的过程、原则、规律和方式的科学。（2）公共管理学是一门边缘交叉性学科，它涉及多种门类的学科和知识，包括经济学、管理学、政治学、社会学、法律、政策分析等学科。公共管理学有其占主导地位的研究途径，如果说公共行政学是以政治学途径为主导的话，那么，公共管理学则是以经济学和管理学途径为主导。（3）公共管理学还是一门应用性学科，它为公共管理的实践提供系统的知识和理论，提供具体的指导和新的模式。总之，公共管理学有其独立的研究领域和研究对象，有其特定的研究方法和社会功能，这些特殊性构成它存在的理由，使其成为一门独立的学科。8．实践抽象法答：实践抽象法是指对公共管理实践中形成的一些比较稳定、定型化的思考方式和操作程式，加以总结、概括和抽象，形成一定的公共管理理论。这是从实践经验上升为科学理论的过程，体现了公共管理实践性的特征。9．实体分析法答：实体分析法是指把公共管理主体作为实体来看待，分析其存在和发展的前提条件，不同主体之间的相互联系，以及主体与环境的关系。实体分析法是从公共管理主体的角度，研究和分析公共管理过程，形成公共管理理论和方法。10．案例分析法答：案例分析法是指提供一种真实的或假设的公共管理场景，要求研究者去思考和寻求答案。其中真实的场景来自于公共管理实践中的成功经验和失败教训。案例分析法具有较强的真实感，从中可以得到现实的启发，给研究者和学习者留下深刻印象。案例研究法是公共管理学研究中最常用的方法。11．比较分析法答：比较分析法是指把不同的或相似的特征放在一起进行比较，用以鉴别异同，寻找原因，加深对公共管理过程的全面认识。比较分析法可具体分为纵向比较法和横向比较法。纵向比较法是从历史演变的角度，对同一问题的不同变化及特点进行比较，找出这种变化的原因和实质。横向比较法是从区域现状的角度，对同一问题在不同区域中的表现进行比较，发现造成差异的原因：择优弃劣，取长补短。二、思考题1．公共管理的基本特征是什么?答：公共管理是指社会公共组织以及其他组织推进社会整体协调发展、增进社会共同利益实现，通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行调节和控制的活动。公共管理的基本特征有：（1）公共管理的主体是多元的，包括社会公共组织和社会其他组织两大类。社会公共组织的特点是非营利性，其范围涉及政府行政机构、准行政性组织、非营利性社会组织、社会民间团体等。社会其他组织主要是指营利性的企业、投资基金等，它们在参与公共管理过程中有盈利的要求，但是，其盈利的程度是被严格控制的。不同的主体根据自身的行为特点，在公共管理整体运作中发挥各自的作用。（2）作为公共管理客体的社会公共事务表现出不断扩展的趋势。随着社会的进步和发展，一方面社会公共事务的具体内容逐渐扩大，整体性更加突出；另一方面社会公共事务涉及的地域范围也逐渐扩大，已经出现了全球范围的社会公共事务。（3）公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现。所谓协调发展，是以系统论和控制论理论为基础，使社会大系统内的多个子系统按合理有序的原则，相互促进，相互推动，保证整个社会平衡和均衡地发展。协调发展体现了社会公共事务整体性的要求。所谓公共利益，是社会成员在共同使用的基础上共享的利益。公共利益既是公共管理的根本目的，也是公共管理的本质要求。（4）公共管理的职能是调节和控制。调节就是根据公共管理客体的变化，及时调整公共管理的任务和目标，引导公共管理主体之间的互相协同和配合；控制就是在公共管理具体实施过程中，随时纠正偏离目标的行为，使各项管理活动保质保量，按时完成。通过调节和控制使社会公共事务处于有序、有效、可控的状态，以充分满足社会成员的共同需要。（5）公共管理体制和手段面临创新的迫切任务。管理体制和手段必须与管理内容和目标相一致，这是管理学的基本原则。社会公共事务的广泛性和复杂性，公共管理目标的整体性和超前性，使传统的社会公共事务的管理体制和手段已经不再适应，迫切需要进行重大的创新。可以说，在相当长的时问内，管理体制和手段的创新是公共管理发展的主要内容。2．公共权力有哪些主要作用?答：（1）公共权力，是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。公共权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应用到经济、社会公共事务的管理之中，进而实现一定的经济、社会目标。（2）公共权力的作用公共权力的作用主要体现在以下三个方面：①公共权力要维持社会生活的基本秩序，使其具有一定程度的稳定性，保证人类社会的生存与发展；②随着社会生活各个方面的不断变化与发展，公共权力对某些变化了的社会基本秩序作出调整，以克服社会内部的一般矛盾与冲突，防止其向对抗方向转化；③根据社会发展变化的需要，公共权力还会推动和引导原有的生活秩序向一定的方向演变。3．为什么在公共管理中主要采用非强制性公共权力?答：（1）非强制性公共权力是指非强制性权力，通过说明、引导而使之服从的能力。公共权力有强制性与非强制性两种表现形式，强制性是其最重要的特征。（2）但必须指出的是，公共权力的强制性特征并不意味着公共权力的主体凭借着掌握的强制力量可以随心所欲地支配公共权力客体。也就是说，对于公共权力主体实现其目标和利益而言，强制力的作用存在着一定的限制性。其原因在于，①强制力并不是公共权力合法化的力量；②强制力的作用必须符合价值合理性，即只有当惩罚行为的结果不仅符合社会整体利益，从根本上说也符合每个社会成员的利益时，这种惩罚行为才是合理的。确切地说，强制力仅仅是保障社会规范的效力、实现公共权力主体目的和利益的手段。公共权力使用强制力的合理性离不开它的准确性和有效性。随着人类社会文明程度的提高，强制力的使用范围与效能愈来愈小。通过一定的制度安排和程序设计保证公共权力在使用强制力过程中的准确性和有效性，已经成为衡量一个社会文明程度的重要指标之一。（3）在公共管理中，非强制性权力更容易被社会成员所接受，更能有效地实现公共管理的目的。常见的非强制性权力的形式有下列几种：①提出公共规范，要求社会公众遵从这些规范；②颁布特定的法定义务，但不执行者并不受罚；③树立各种榜样并号召公众学习；④价值导向，利用大众媒体和其他鼓励手段引导社会公众的行为；⑤仲裁和调解，公共管理部门以其权威性对各种纠纷作出仲裁、进行调解。由于公共管理的客体是社会公共事务，公共管理机构主要是一种公益性组织，因此，非强制性权力应占主导地位。4．公共事务的非营利性是否意味着在提供公共服务过程中不能收费?答：（1）公共事务非营利性是指提供与公共事务有关的管理和服务不能以营利为目的。公共事务的公益性决定了在一般情况下，社会公众在享受公共事务所体现的物品和服务时是不需要交费的。（2）有时为了弥补提供公共事务过程中的经费不足，或者为了平衡在享受公共事务所体现的物品和服务方面实际存在的差异，也会采用收费的办法，但是，这种收费绝不是以营利为目的。综上所述，公共事务本身不以营利为目的，但是其非营利性并不意味着在提供公共服务过程中不能收费。“取之于民，用之于民”。公共管理过程中需要的一些成本，如运用管理费，项目经费等可以适当的收取服务费用。5．管理社会公共事务的需要在国家产生过程中起到什么作用?答：管理社会公共事务的需要在国家产生过程的作用具体表现为：国家的产生和发展是与管理社会公共事务、行使社会公共权力的职能联系在一起。马克思和恩格斯系统地考察了国家的历史演变过程，提出了国家的产生和发展是与管理社会公共事务、行使社会公共权力的职能联系在一起的思想：（1）恩格斯认为国家是萌芽于维护社会公共利益的需要。（2）国家受益于社会经济发展，因为经济的发展引起两方面的结果：一方面，它为私有制和阶级的产生创造了物质前提；另一方面，它以规模更大的社会生产为自己创造规模更大的生产管理组织，这两方面导致在原始氏族或部落生活中产生将生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来的需要，这种需要最初表现为习惯，随后成为法律，最后发展为公共权力即国家。（3）国家一方面具有管理公共事务的社会职能，另一方面具有抵御外敌和压制奴隶的统治职能。（4）从历史看，国家最终取得社会公共事务管理主体的地位是一个渐进的演化过程。6．为什么说公共管理学是一门边缘交叉性学科?答：之所以说公共管理学是一门边缘交叉性学科是因为：（1）它涉及多种门类的学科和知识，包括经济学、管理学、政治学、社会学、法律、政策分析等学科。公共管理学的研究者来自广泛不同的学科，他们充分吸收了当代各门科学的理论和方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。因此，它的基础更扎实，并具有更广泛的学科知识框架。（2）公共管理学有其占主导地位的研究途径，相对于公共行政学是以政治学途径为主导而言，公共管理学则是以经济学和管理学途径为主导。7．公共管理学与行政管理学有什么样的关系?答：（1）行政管理学主要研究行政机构和行政人员的管理调度问题，包括行政制度、行政立法、行政体系的模式、行政运行机制、行政人员的激励等，也就是说，行政管理学侧重于讨论行政系统本身的有效控制和有序运行。公共管理学主要是研究有序化后的社会公共组织如何通过开展有效活动去管理社会公共事务，并在实施管理过程中充分发挥其功能，而有关社会公共组织自身的行政制度和组织协调并不作为公共管理学研究的重点。（2）公共管理学是行政学发展的最新的方向，但是它并不等于可以包容以前的研究内容和方向。①它的研究内容有限，公共管理学以经济学的公共理念为其理论的核心和根本，它的研究对象不局限于政府，而是整个公共部门的组织，这同以往的行政学以政府为主要的研究对象是不一样的；②公共管理学的研究方法主要集中在公共选择理论上，经济学对它的影响最大，而以往的行政学受政治学、管理学的影响最大，当然现在这以差别正在弱化。但是二者的视角的差别以及由此带来的观点的不同仍然有并行发展的趋势。总之，公共管理学与行政管理学关系密切，既有联系又有区别。8．学习和研究公共管理学有哪些重要意义?答：学习和研究公共管理学的重要意义有：（1）加强公共管理学的学习和研究有助于推动政治体制民主化、科学化和法制化的进程。政治体制改革必须向法制化、民主化、公开化方向迈进，但同时不能忽视政府管理行为科学化的要求。这种科学化的实现，一方面离不开政治学、行政管理学、公共政策学的研究，另一方面也离不开公共管理学的研究。因为，实施公共管理是政府的主要职能，公共管理行为构成政府的主要行为，如果不认真研究公共管理方面的问题，政府行为就不可能走上科学化的轨道。事实上，科学化与民主化、法制化是紧密相联、相互推动的，没有对社会公共事务管理的科学化，也就不可能真正实现政府行为的民主化和法制化，从而也就不可能实现政治体制改革的预定目标。（2）加强公共管理学的学习和研究有助于促进社会的整体协调进步与发展。在当今世界，一个国家的发展不能单纯地归结为经济的增长和发展，必须同步表现为社会的整体进步，其中既包括公众生活水平的普遍提高，又包括公众生活质量的极大改善。20世纪80年代以后国际社会提出了可持续发展及和谐发展的理论，要求科学合理地配置多种社会资源，以保持人类社会持续性地发展。所有这些都属于社会公共事务的范围，需要通过公共管理的实施来为上述目标和要求的实现创造充分的条件。公共管理的科学化程度、公共管理方式的有效性等已经成为衡量一个社会发展程度的重要指示器。发达的经济发展水平和良好的公共管理能力共同为社会整体协调发展提供了坚实的基础。（3）学习和研究公共管理是建设中国特色社会主义的必然要求。中国特色社会主义是一个有机的整体，它既包括在经济上建立社会主义的市场经济体制，在政治上建立符合中国实际的社会主义的政治体制，还包括在社会公共事务管理的制度和方法等方面形成中国特色。社会主义国家的社会制度和生产目的，决定着必须把改善人民的生活质量、创造最佳的适合国情的生活环境和生活方式，作为社会进步与发展的目的和归宿。为此，中国特色社会主义道路应包含着形成我国自己的公共管理理论、经验和模式。（4）学习和研究公共管理学有助于提高公共管理人员的管理素质和管理能力。通过学习和研究，不仅能对公共管理实践提供直接的指导，而且能有效地改善公共管理人员的知识结构，提高公共管理人员的管理能力，从而提升整个社会的公共管理水平。由此可见，学习和研究公共管理学具有非常重要的现实意义，一方面填补了公共管理的理论空白，另一方面回答了实践中迫切需要解决的各种公共管理问题。第二章当代公共管理发展的历史背景2.1复习笔记一、当代公共管理发展的社会背景1．西方国家公共管理发展的动因（1）严重的经济危机（2）科层制陷入严重困境①科层制对法律制度的过度推崇已难以应付政治、经济、社会等方面个性化的发展要求②强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使政府功能日益衰退。③责任保障机制日渐丧失。（3）科学技术的新发展加速变革2．我国公共管理发展的深层因素经济体制改革使我国社会经济多方面发生根本性的转折和变化，是诱发公共管理发展的深层原因，具体表现：（1）利益结构多元化改革开放以后，中国社会的整体性利益结构开始崩解，利益源泉多元化，利益单元个体化，逐利行为公开化，利益关系矛盾化。（2）经济生活市场化经济市场化后，非公有制经济迅速发展，价格自由程度大大提高，经济关系契约化程度上升，规范经济生活。（3）政治生活民主化法制化经济的发展带来上层建筑的改变需要，公民的主体意识开始觉醒并日趋成熟，抛弃绝对集权主义，自主意识和责任感增强，权利观念逐渐普及，这些促使政治生活朝向民主化和法制化方向发展。二、当代公共管理发展的主导理论１．公共选择理论公共选择理论发端于20世纪60年代初期，是当代西方经济学的一个分支。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特征和政治团体（特别是政府）的行为特点；讨论集体决策行为的特点；并以人的自利作为出发点，来解释政府部门普遍存在官僚作风、政府管理出现偏差以及由政府行为导致社会资源浪费的原因。个人在政治市场与经济市场中的选择存在很大的差异性，具体表现为：（1）选择结果的不确定性。（2）社会参与程度与参与意识不同。从主观上说，经济市场中的个人选择具有非参与性，政治市场中的个人选择具有社会参与性。（3）可选择对象的特性不同。在经济市场中，各种选择是互不排斥的。在政治市场中，可选择的方案之间通常是相互排斥的。（4）强制程度不同。经济市场中的个人选择不具有强制性，而政治市场中的选择具有内在强制性，个体选择者在进入政治市场之前处于平等的地位，在政治选择过程结束后，地位不平等的。（5）职责相关程度不同。在经济市场中，决策所带来的损益完全由个体自己承担。在政治市场中，个体选择者的职责是可分的，甚至是完全分离的。2．政府失效论（1）政府失效体现在以下四方面：①滥用权力的倾向。②严重的官僚主义。③较大的盲目性。④政府部门扩张的内在动机。（2）造成政府失效的原因有：①从需求方面来看，对政府提供服务的需求存在被夸大的状况，具体原因为：a．对市场缺陷的强化增加了公共意识；b．政治组织与公民参政权力的变化；c．政治报酬结构的特殊性；d．政治角色的高时间贴现率；e．负担与义务的分离。②从供给方面来看，政府活动的供给也因为受制于下列因素而导致政府失效：a．确定和度量产出的困难；b．单一的生产来源；c．生产技术的不确定性。d．缺乏“基准线”和终止机制。（3）寻租寻租是指利用行政的和法律的手段，想方设法争取政府的干预，通过阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动和自由竞争来维护既得的经济利益或是对既得的经济利益进行再分配，使寻租者获得更高的经济利益。寻租活动造成的后果是：①造成社会经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；②浪费本可用于生产性活动的社会经济资源③寻租活动使政府官员享受特殊利益，扭曲政府行为，引发无休止追求行政权力的寻租竞争；④寻租活动还会引起“避租”行为的抗衡，从而使社会经济资源更多地耗费在无益的方面。（4）寻租的分类政府通过“创租”和“抽租”的方式来主动获得自身的利益。①创租是指政府官员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造“租”，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种“租”的条件。②抽租是指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，迫使私人企业割让一部分既得利益给予政府官员。由于政治创租和抽租的存在，促进了寻租活动的普遍性和经常性，也使政府的有效作用大为降低。3．交易费用理论交易费用理论是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。它的基本思路是：以交易费用节约为中心，把交易作为分析的基本单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。交易费用是获得准确的市场信息所需要付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。它的大小是与决定交易特性的三个要素相关的：（1）资产专用性。它是指一旦形成后很难再被转移配置的资产，或者即使能够再配置也必定遭受严重的经济价值损失的资产。资产专用性越强，交易费用越高。（2）不确定性。不确定性越强，交易费用越高。（3）交易频率。交易频率越高，交易费用越有价值。交易费用理论依据对决定交易特性的三个要素的状况作出假设，重点研究了资产专用性、交易频率与交易形式选择之间的4种关系：（1）资产具有通用性，交易频率高低不限。资产专用性很弱，交易双方互不依赖，交易往往瞬间完成。（2）资产具有一定的专用性，交易频率不高。这类交易双方倾向于采取三方规制结构，即在发生契约冲突时，共同邀请第三方来进行仲裁，通过私下协商解决争端。（3）资产专用性很强，交易频率较高。这种交易关系与双方规制结构相匹配，双方力求使交易关系保持较高的稳定性和持续性。（4）资产专用性程度极高，经常重复发生交易。这种交易关系与一体化结构相匹配。交易双方对关系稳定性的要求非常迫切，容易实现市场交易完全内部化。4．新管理主义理论20世纪80年代以后，企业管理创新形成为一股热潮。（1）企业再造理论企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中，衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率等。（2）虚拟企业虚拟企业是指把不同地区的现有资源迅速组合成为一种没有围墙、超越空间约束的企业模式。它是依靠电子网络手段的联系，实现统一指挥的经营实体，并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。虚拟企业具有下列特点：①实现核心功能与有形部门的分离；②实现纵向管理向横向管理的转移；③实现信息流支配物质流；④实现从命令控制到集中协调。虚拟企业彻底打破了传统企业所受到的时空限制，使现代企业管理方式从内部资源组合发展到充分利用外部资源，不仅提高了效率，降低了成本，而且能够高弹性地适应环境的迅速变化。（3）团队精神团队精神是指团队成员为了团队的利益和目标而相互协作、尽心尽力的意志。内涵包括：①团队精神更加强调团队共同的价值观和共同的目标；②团队精神更加强调成员之间的相互协作；③团队精神更加强调拥有扩大的自主权，成员的民主参与程度较高；④团队精神更加强调成员对团队的归属感和一体感。（4）学习型组织学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平化的组织。这类组织具有持续学习的精神，是可持续发展的组织。学习型组织的特征如下：①成员拥有共同的远景；②由多个创造型团队组成；③边界被重新界定；④结构趋于扁平化；⑤成员家庭与事业之间的平衡；⑥领导者角色更换。建立学习型企业需要进行五项修炼，即自我超越、改进心智模式、建立共同远景、团体学习和系统思考，其中系统思考是五项修炼中的核心技术。自我超越是指突破极限的自我实现和获得娴熟技艺的过程。2.2课后习题详解一、重要概念1．政府失灵答：政府失灵是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。政府失灵的主要表现有：①政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益主体、责任主体，由此导致政府效率低下和政府官员冷漠无情。②政府维护社会公平的职能难以实行，而政府追求社会公平经常以牺牲效率为代价。③政府由具体的官员组成，而作为自然人的政府官员并不会因为承担公共责任而自然产生任何道德优势，他们同样也会犯错误。④政府与人民之间的法理或法律上的契约关系在现实生活中往往是不完整、不对等的，政府行为因此时有失序或失控，并导致难以对政府违约行为惩罚。⑤政府作为特殊的政治主体和经济主体，其微观经济运作如同私营企业一样也涉及复杂的产权关系和激励机制，政府与市场不能实现相互替代。⑥垄断性是政府的不可克服的弱点：低效率、机构膨胀、寻租行为等一系列加剧政府行为社会成本的消极问题。⑦“逃避错误成为政府官员的普遍行为准则，其结果导致短视、惰性、缺乏创新精神等程式化政府行为的泛化。⑧“多数人原则”选举体系的维持，从来都是以牺牲一部分人的利益为代价的，终将被物竞天择、优胜劣汰以及与之相一致的少数人决策是必然的。2．集体决策答：集体决策是指各参与者依据某项协商规则，相互协商而确定集体行动方案的过程。集体决策又称群体决策，即为充分发挥集体的智慧，由多人共同参与决策分析并制定决策的整体过程。其中，参与决策的人组成了决策群体。决策是在一定历史阶段产生并发展起来的，体现着时代的特征。随着环境的变化，决策也日益呈现出一些新的特点，其中最典型的就是群体决策受到重视并获得迅速发展。集体决策包含三层含义：集体性、规则性和非市场性3．寻租答：寻租是指利用行政的和法律的手段，想方设法争取政府的干预，通过阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动和自由竞争来维护既得的经济利益或是对既得的经济利益进行再分配，使寻租者获得更高的经济利益。寻租不仅造成社会经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；而且使本来可以用于生产性活动的社会经济资源浪费在一些无益于社会的活动上；更使得政府官员享受特殊利益，扭曲政府行为，这些特殊利益的存在会引发无休止追求行政权力的寻租竞争；寻租活动还会引起“避租”行为的抗衡，从而使社会经济资源更多地耗费在无益的方面。4．创租答：创租是指政府官员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造“租”，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种“租”的条件。创租按其来源来源分为政府无意创租、政府被动创租和政府主动创租三类。（1）政府无意创租，顾名思义不是故意创租，是指政府为解决“市场失灵”而干预社会经济生活时产生了租金，该租金产生于政府“良好的主观愿望”，是作为政府干预经济的一种副产品而出现的，而且往往是出乎政府预料之外的。由于干预的方式方法不当，造成了协调失灵，使该租金无法消散，可以说是“好心办了坏事”，是一种主观与客观相脱离的表现。这本身不合理，但却是合法的。它构成政府解决经济问题的潜在代价。（2）政府被动创租是由于政府的无意创租，给经济人带来了寻租的良机，与生产性的寻利相比，显然非生产性的寻租是一条获益的捷径，为保住和扩大这一“捷径”，由政府无意创租形成的庞大的既得利益群体结成了特殊利益集团。（3）政府主动创租是指一些政府官员利用行政干预的办法来增加某些行业或企业的利润（如试点、办开发区等），人为地制造租金，诱使寻租企业向他们进贡（准赞助）作为获取这种垄断租金的条件；同时，政府官员还会故意提出某项会使一些企业利益受损的政策或规定作为威胁（如重新进行试点资格审查等），迫使企业割舍一部分既得利益与他们分享（准摊派），以求其高抬贵手，放弃制定或实施该项政策或规定。5．抽租答：抽租是指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，迫使私人企业割让一部分既得利益给予政府官员。由于政治创租和抽租的存在，促进了寻租活动的普遍性和经常性，也使政府的有效作用大为降低。6．交易费用答：交易费用是获得准确的市场信息所需要付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。交易费用理论是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。交易成本理论的根本论点在于对企业的本质加以解释。由于经济体系中企业的专业分工与市场价格机能之运作，产生了专业分工的现象；但是使用市场的价格机能的成本相对偏高，而形成企业机制，它是人类追求经济效率所形成的组织体。由于交易成本泛指所有为促成交易发生而形成的成本，因此很难进行明确的界定与列举，不同的交易往往就涉及不同种类的交易成本。它的基本思路是：以交易费用节约为中心，把交易作为分析的基本单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。7．虚拟企业答：虚拟企业是指把不同地区的现有资源迅速组合成为一种没有围墙、超越空间约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一指挥的经营实体，并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。虚拟企业具有①实现核心功能与有形部门的分离；②实现纵向管理向横向管理的转移；③实现信息流支配物质流；④实现从命令控制到集中协调的特点8．学习型组织答：学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平化的组织。这类组织具有持续学习的精神，是可持续发展的组织。学习型组织表现出下列特征：①成员拥有共同的远景；②由多个创造型团队组成；③边界被重新界定。④结构趋于扁平化；⑤成员家庭与事业之间的平衡。二、思考题：1．20世纪80年代西方国家公共管理发展的原因是什么?答：20世纪70年代末80年代初开始，西方发达国家先后进行了公共行政管理的改革。这一改革的根本动因来自以下三个方面：（1）严重的经济危机。20世纪60年代末期之后，西方发达国家经济陷入矛盾：滞涨并存着严重的福利病和政府失灵。（2）科层制陷入严重困境。科层制因自身存在的固有弱点：权力集中、层级分明；官员照章办事、循规而行；官员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定目标而难以适应时代发展。（3）科学技术的新发展加速变革。科技的发展对政府的运作和管理提出了全新的要求，政府必须更加灵活、更加高效；必须具有较强的应变力和创造力；必须积极响应公众的意愿，使公众更多地参与社会公共事务的管理。2．我国公共管理发展的原因是什么?答：20世纪80年代，受市场经济体制改革影响，我国开始了行政管理改革和公共管理发展的进程。经济体制改革使我国社会经济多方面发生根本性的转折和变化，是诱发公共管理发展的深层原因，具体表现为：（1）利益结构多元化。改革开放以后，中国社会的整体性利益结构开始崩解，利益源泉多元化，利益单元个体化，逐利行为公开化，利益关系矛盾化。（2）经济生活市场化。经济市场化后，非公有制经济迅速发展，价格自由程度大大提高，经济关系契约化程度上升，规范经济生活。（3）政治生活民主化法制化。经济的发展带来上层建筑的改变需要，公民的主体意识开始觉醒并日趋成熟，抛弃绝对集权主义，自主意识和责任感增强，权利观念逐渐普及，这些促使政治生活朝向民主化和法制化方向发展。3．进入20世纪末科层制的弊端表现在哪些方面?答：从20世纪70年代末以来，以信息技术为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运行模式，科层制的先天性不足及与时代发展的不适应性日渐暴露出来，具体表现为：（1）科层制对法律制度的过度推崇已难以应付政治、经济、社会等方面个性化的发展要求。科层制对理性和效率极端推崇的结果是通过细致完备的制度扼杀个性，因为它把理性推到了极端，其最大弊端就是只追求局部效率，忽略整体利益；把整个社会效率限制在狭小的范围内，难以激发起社会各阶层和各领域的主观能动精神。（2）强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使政府功能日益衰退。彼此相互分割的专业部门隔笼相望，分工而不合作，缺乏必然的有机统一，这样继续发展下去，最终的结局就是使政府成为“项目政府”，陷入部门林立、重叠交叉、臃肿庞大、官僚主义猖獗的恶境。（3）责任保障机制日渐丧失。由于科层制下存在着部门分割、各自为政和互不通融的问题，官员普遍只关注本部门的权利，而缺乏整体性的视野，因此，这种体制最终造就出来的各级各类官员大多是不求有功但求无过者。4．公共选择理论的分析方法有什么特点?答：公共选择理论是当代西方经济学的一个分支，同时，也是现代政治学的一个重要研究领域。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特征和政治团体（特别是政府）的行为特点；讨论集体决策行为的特点；并以人的自利作为出发点，来解释政府部门普遍存在官僚作风、政府管理出现偏差以及由政府行为导致社会资源浪费的原因。（1）公共选择理论是研究非市场决策的集体决策的科学集体决策包含三层含义：①集体性。单个人自己的决策不在研究范围之内，但是有人群的地方集体决策就不可避免，因而公共选择成为必需。②规则性。决策就是制定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须通过规则以使人们的行为协调起来，因此，必须进行决策以选择那些能够反映和满足一般公众偏好的规则。③非市场性。公共选择理论研究的集体范围包括政府、社会团体、国际、教育、福利、环保等领域的政治问题。集体决策是指各参与者依据某项协商规则，相互协商而确定集体行动方案的过程。这里协商规则就是人们常说的投票规则，包括一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。公共选择理论感兴趣的是集体（尤其是政府）如何选择以及按什么标准选择投票规则。（2）公共选择理论方法论的基础是理性的自利主义者即“经济人”。它的出发点是人，人是理性的自利主义者。公共选择理论认为，任何个人，无论处于什么地位，他们的行为动机都是一样的，即以追求自身利益为目标；而且，任何个人的行为又是理性的，即能够最充分地利用其所能利用的一切，来促使其自身利益的最大满足。政治领域中的人，即政治家、文官及其他国家（政府）代理人同私人经济中的人是一样的，都是“经济人”，均以追求个人利益最大化为目标。（3）公共选择理论将经济市场的供需理论应用于政治市场，认为选民和纳税人是需求者，政治家和政府官员是供给者，政治决策是通过选举过程中的“讨价还价”完成的。（4）公共选择理论强调交换关系的重要性。公共选择理论认为，经济学中的基本命题不是选择，而是交换，即不同经济个体（生产者与消费者）之间的交换。在政治领域也一样，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组成集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。5．政府失效的主要原因是什么?答：政府失效的原因可以从以下两方面来分析：（1）从需求方面来看，对政府提供服务的需求存在被夸大的状况，具体原因为：①对市场缺陷的强化增加了公共意识；②政治组织与公民参政权力的变化；③政治报酬结构的特殊性；④政治角色的高时间贴现率；⑤负担与义务的分离。（2）从供给方面来看，政府活动的供给也因为受制于下列因素而导致政府失效：①确定和度量产出的困难；②单一的生产来源；③生产技术的不确定性；④缺乏“基准线”和终止机制。6．在现代政府活动中为什么会存在寻租现象?答：寻租是指利用行政的和法律的手段，想方设法争取政府的干预，通过阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动和自由竞争来维护既得的经济利益或是对既得的经济利益进行再分配，使寻租者获得更高的经济利益。出现寻租现象的原因：（1）政府行为本身存在失灵，人们为了追求既得的社会经济利益或是对既得的经济利益进行再分配，使寻租者获得更高的经济利益，利用行政的和法律的手段，想方设法争取政府的干预，通过阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动和自由竞争。（2）由于行政权力的过度膨胀，政府由自由放任型向强制政府干预型的转变，特别是长期以来政府自由裁量权的领域和幅度过大，增加了行政机关（政府）的随意性，为政府寻租行为大开方便之门。在这种情况下，政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人，从而损害公众和公众利益的行为。”（3）政府官员的素质不高，滥用职权，贪污受贿，以权谋私等。这也是出现寻租现象的一个重要原因。7．寻租活动会产生哪些消极后果?答：寻租活动造成的后果是：（1）造成社会经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；（2）浪费本可用于生产性活动的社会经济资源（3）寻租活动使政府官员享受特殊利益，扭曲政府行为，引发无休止追求行政权力的寻租竞争；（4）寻租活动还会引起“避租”行为的抗衡，从而使社会经济资源更多地耗费在无益的方面。8．新管理主义理论对公共管理有哪些借鉴作用?答：新管理主义理论提出了企业再造理论；虚拟企业；团队精神；学习型组织四种理论。（1）企业再造理论企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中，衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率等。它的四个关键点是：①革命性的进步。②从根本上重新思考。③彻底的变革。④重新设计业务流程。由此可见，公共管理要借鉴企业再造中的组织的再生策略，全面检查和彻底翻新原有的工作方式，把被分割得支离破碎的业务流程根据新的要求进行重新组装。从重新设计业务流程着手，建立一个扁平化的、富有弹性的新型组织。（2）虚拟企业虚拟企业是指把不同地区的现有资源迅速组合成为一种没有围墙、超越空间约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一指挥的经营实体，并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。从某种意义上说，虚拟企业就是将别人的资源为己所用，从而突破企业的有形界限，延伸自身的功能，进而增强企业自己的实力。虚拟企业具有下列特点：①实现核心功能与有形部门的分离。②实现纵向管理向横向管理的转移。③实现信息流支配物质流。④实现从命令控制到集中协调。所以，公共管理要借鉴虚拟企业理论，彻底打破传统企业所受到的时空限制，使现代企业管理方式从内部资源组合发展到充分利用外部资源，只有这样才能提高效率，降低成本，而且能够高弹性地适应环境的迅速变化。（3）团队精神团队精神被理解为团队成员为了团队的利益和目标而相互协作、尽心尽力的意志，首先，团队精神更加强调团队共同的价值观和共同的目标。其次，团队精神更加强调成员之间的相互协作，这种协作的含义是在每个位置上都有最合适的成员。再次，团队精神更加强调拥有扩大的自主权，成员的民主参与程度较高。最后，团队精神更加强调成员对团队的归属感和一体感。公共管理应注重培养其内部的团队精神，注重培养团队成员相互协作、共为一体的关系。团队成员彼此视为“一家人”，互相敬重，互相宽容，互相信任，互相协作，互相礼让，在互动过程中，逐渐形成一系列行为规范和团队的凝聚力，追求团队的整体绩效。（4）学习型组织学习型组织，是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平化的组织。这类组织具有持续学习的精神，是可持续发展的组织。学习型组织表现出下列特征：①成员拥有共同的远景。②由多个创造型团队组成。③边界被重新界定。④结构趋于扁平化。⑤成员家庭与事业之间的平衡⑥领导者角色更换。在公共管理活动中，通过建立学习型组织，培养组织的学习氛围，提高组织的学习能力，推动组织任务的顺利完成，促进组织的可持续发展。第三章公共管理的原则、目标和职能3.1复习笔记一、公共管理的原则1．人本性原则公共管理的人本性原则，就是管理主体在管理实践中确立、并运用于管理实践的一切从人出发，旨在调动人的主动性、创造性和积极性的要求。它具有以下几方面的规定：（1）公共管理过程的起点必须是人；（2）人是公共管理的首要课题；（3）公共管理主体的人格化；（4）公共管理中人的群体性。2．服务性原则服务是公共管理的内核和基础。３．效能性原则公共管理注重效率和有效性。效率反映的是公共管理过程中投入要素与实际产出之间的关系；有效性反映的是公共管理的实际结果与预定目标之间的关系。效能性原则强调公共管理必须实现效率和有效性的有机统一。但在实际中，效率与有效性之间存在着一定的矛盾。４．均衡性原则实现公正与效率、长远利益与眼前利益、社会效益与经济效益等之间的均衡。二、公共管理的目标1．公共管理目标的特征管理目标是指人们进行管理活动所要达到的预期结果，具有两重内容，一是预期结果；二是达到这一预期结果所应采取的管理措施。公共管理目标的特征：（1）公共管理目标决定于公共管理的目的。公共管理目标是公共管理目的的具体化。（2）公共管理目标具有进取性。（3）公共管理目标具有整体性。（4）公共管理目标之间具有矛盾性。（5）公共管理目标的时间性和阶段性。（6）公共管理目标的伸缩性。2．公共管理目标的分类（1）公共管理一般可以分为宏观层次和微观层次。宏观层次属于整体协调的方向性管理，出现在高级管理层中，微观层次属于具体操作的指定性管理，由中低级管理层来实现。公共管理目标有宏观和微观两个层次，对公共事务管理的有效性意义表现在：①协调宏观管理目标和微观管理目标的关系；②通过最大限度地减少盲目性而节约社会资源（包括人力、物力和财力等）；③将直接控制和监督转变为目标控制；④提供评价各级管理者绩效的标准；⑤调动各级管理人员广泛参与公共管理决策。（2）在公共管理的目标体系中最高层次的是长远目标，其次是中期目标，再次是短期目标，最后是具体的活动目标。①长远目标是指与公共管理的根本利益、价值观、整体利益相联系的总体发展目标，它体现公共管理的宗旨，是比较原则和抽象的目标。②中期目标是指围绕长远目标而制定的较长期努力的方向，它通常不能完全实现公共管理的长远目标。中期目标通常以五年左右为期限。③短期目标是公共管理机构根据某一时期所处的环境和主客观条件的实际而制定的必须在短期内变成现实的努力目标，以一年为准，又可称为年度工作计划。④当前目标是在当前时期能很快变成现实的工作打算，期限一般以一个月或一个季度较为适宜，也有以半年为期的。当前目标具有一定的紧迫性。⑤具体目标即操作目标，指某一次具体的公共管理活动所预期实现的目标和打算。（3）在拟订公共管理目标时注意的问题有：①任何层次的目标都必须具体、明确。②目标要具有一定的灵活性。③不同的公共管理机构和人员所侧重的目标层次是各不相同的。3．当代公共管理发展的目标20世纪80年代以来，世界上许多国家推行了公共管理改革，从改革的要求和目的来看表现出一些相似性。当代公共管理发展的主要目标是：（1）提高公共管理机构的资源配置效率和工作效率；（2）增加公共管理机构实施的公共管理计划和项目的有效性；（3）通过职能转移缩小公共管理机构的规模；（4）改善公共管理部门提供的公共产品和公共服务的质量；（5）使公众更加容易获得公共服务，增强公共服务对公众需求的反应力；（6）增加公共管理机构行为的透明度;（7）完善公共管理机构的责任机制。三、公共管理机构的职能1．计划职能（1）计划的定义计划是所有公共管理机构的首要职能，包括两层含义：一是制定目标和为实现这些目标而必须作出的选择；二是在一定的法律法规范围内，舍弃某些选择，制定系统的工作程序。公共管理计划是指公共管理机构制定在未来一段时间内要实施的目标，以及为实现这些目标选择最佳的方案和路径。衡量一项计划优劣的标准是：①必须简明扼要地陈述清晰而明确的目标，并包含所有的行为过程；②具有一定的灵活性，为一些难以确定的因素保留必要的灵活性；③允许经常性的可行性监督检查④已经传达至每一个有关的人员；⑤具有与所制定的目标相符的资源。有关衡量计划的标准概括为：整体性、连续性、灵活性和准确性。（2）制定计划的必要性：①可以使管理活动避免受到外来变化因素的干扰，沿着既定的目标进行；②有助于细分目标，激发思维。③一个好的计划能引导不同部门和单位围绕公共管理的中心目标规范管理行为，避免各自为政，并经常对照检查。④计划对下属具有规范和约束的作用，使上级部门对他们的监督和工作绩效的衡量有一个基本的依据。（3）制定计划的前提和步骤制定计划的前提包括以下三个方面：①明确计划的目的、本部门的任务和职责；②挑选最佳人员，以配备到关键的职位上；③为目标的实现制定必要的行为约束办法。制定计划的步骤包括：①目标的分类；②对现状作深入的调查和评估；③权衡各种计划的选择实施路径；④确定最佳的方法。（4）计划的类型计划分长期和短期两种主要的方式。长期计划是指导管理性计划的计划，其时间跨度一般在三年或三年以上。在制定过程中需要考虑的因素包括：①明确目标；②对当前本部门运行状况进行自我评估；③与其他部门的计划进行比较，了解相近部门当前的状况；④了解哪些计划是可行的；⑤决定采用何种路径；⑥决定具体由谁来承担，并排出工作Et程表；⑦设计反馈和计划评估，及时了解实施的效果。短期计划是与社会公共事务关系最为密切的一种计划形式，通常是长期计划中的一部分，其时间跨度一般为一年或更短。2．组织职能从本质上看，组织是为了某一特定目标而对权力所作的组合过程。（1）组织者对公共管理机构的授权是需要法律依据的。但是事实上，要求授权的原因是来自不同的利益集团和变化着的外部环境对立法机构的不同要求。（2）组织的种类公共管理组织类型主要有三种：①根据公共管理中心目标制定的组织形式。②公共管理机构根据办事程序而制定的组织形式。③根据地域而设立的组织形式。公这些组织形式的设置并没有明显的界限。以医疗保健为例，有关公共管理机构的设置既是依据一定的工作流程，也是面对一定的服务对象，当然地域因素也是不能忽视的。但是，总的出发点都是为了一定的公共目标。（3）高级管理层的组织设立高级管理层组织的高级管理人员需要考虑的主要问题有：①所设立的组织必须发挥相应的作用，与中心目标相一致；②减少机构内部、机构和机构之间的摩擦③必须协调组织各部门和外部各个集团之间的关系；在变动过程中充分考虑稳定的因素；发扬成绩和不断创新相结合；目标实现和公众利益实现相结合中低级管理人员需要考虑的是将个人和集体的主观努力和客观能力联系起来，最大限度的减少摩擦。（4）中低级管理层的重组组织向下级延伸进入正式运作，实质上就是一个重组的过程。重组是指对组织机构作比较大的、非经常性的变动。本文的重组指的是中低级管理层在组织中的作用。3．协调职能协调是公共管理机构的主要职能之一，指根据一定的时间、数量和质量要求向公众提供最佳服务。（1）协调的定义及其功能①协调的定义：协调是为了某一个目标，在一个群体运动中将不同的力量组合起来，是管理中各个主体功能的有机组合。②协调的功能：协调中的沟通是连接人的行为和管理目标的桥梁，它主要由中低级管理层来实现。在很大程度上，沟通是通过提高公共管理机构内部的信息有效交流来实现的。在管理工作中，沟通是必不可少的。（2）高级管理层的协调高级管理层主要是在协调外部环境和在本部门内部构筑协调机制方面发挥作用，其主要机构是协调委员会。协调委员能行使外部协调和内部协调双重职能，作用表现在：①意见来源广泛，所作出的决定更正确；②所提出的意见和作出的决定更容易为大多数人所接受；③可以省去很多繁琐的文字工作，有利于提高效率；④当面临矛盾争执时，职代会会兼顾各方面的利益提出折中方案。（3）中低级管理层的协调中低级管理层处主要在公共管理措施实施过程中发挥作用。中低级管理层主要通过项目管理和契约监督进行协调。4．控制职能（1）控制的定义控制是指对管理过程的调节，使之符合拟订的目标。从本质上说，控制就是权力的行使过程。但是，控制的目的是更好地实现目标，对人的监督是控制的手段而不是目的。公共管理机构在控制系统中的主要作用是：①授权或委派；②信息沟通；③制定管理考核制度；④定期汇报和检查，评定管理成绩。（2）高级管理层的控制系统在公共管理中，高级管理层行使控制权力是以一定政治因素为基础的。政治因素在公共管理机构运行的外部环境和内部环境起作用。①外部控制。法律规定控制系统设立的目的，界定高级管理层的权力，决定哪些权力可以对外或向下属授权。高级管理层在本部门与授权机构之间充当看护作用，以准确理解权力授予的内容和范围，避免因授权不当反而给自己造成被动的局面。②内部控制。内部控制程序反映了高级管理层行使控制权力的意志。高级管理层基本控制权体现在：一系列正式的指示；准确计算下属完成某项任务所需要的时间；确定工作中哪些方面需要调整，以和最终目标相一致；决定哪些行为需要纠正，哪些目标需要及时修正；确保新的指示和目标相符等。在控制系统中，高级管理层应遵循的基本原则：①所下达的指示必须在自己的权力范围内；②在下达指示前应充分考虑下属能否接受，尽量减少下属抵制指示的可能性：③尽量控制下达指示的数量；④向下属说明评价工作成绩的标准；⑤在众多业务活动中，选择有明显争议的内容进行示范性检查，清楚地阐明对下属的要求。（3）中低级管理层的控制中低级管理者的控制重点是执行的结果。他们执行上级制定的目标、计划和标准，并在实际行动中对照检查。3.2课后习题详解一、重要概念1．管理目标答：管理目标是指人们进行管理活动所要达到的预期结果，具有两重内容，一是预期结果；二是达到这一预期结果所应采取的管理措施。公共管理目标决定于公共管理的目的。公共管理目标是公共管理目的的具体化。公共管理目标具有进取性、整体性、相互之间的矛盾性、时间性、阶段性以及伸缩性。2．长期目标答：长期目标是指与公共管理的根本利益、价值观、整体利益相联系的总体发展目标，它体现公共管理的宗旨，是比较原则和抽象的目标。长期目标是公共管理目标体系中的最高层次。它一般比较笼统，仅仅是工作大方向；一般通过分解成短期目标而具体化并使之变成现实。3．中期目标答：中期目标是指围绕长远目标而制定的较长期努力的方向，它通常不能完全实现公共管理的长远目标，但可以在某一或某几个方面实现长远目标，或者为最终实现长远目标奠定良好的基础和条件。中期目标通常以五年左右为期限。4．短期目标答：短期目标是公共管理机构根据某一时期所处的环境和主客观条件的实际而制定的必须在短期内变成现实的努力目标，以一年为准，又可称为年度工作计划。短期时间目标比较具体，一般具有直接可操作性。二、思考题：1．为什么说以人为本原则是公共管理最主要的原则?答：以人为本人原则是公共管理的最主要原则的原因有：（1）公共管理的人本性原则，就是管理主体在管理实践中确立、并运用于管理实践的一切从人出发，旨在调动人的主动性、创造性和积极性的要求。公共管理的本质就是为了满足社会成员的物质需要和精神需要，实现人的全面发展和人的才能的充分发挥。因此，人的需要及其满足是公共管理活动的终极目标。（2）公共管理主体的人格化。作为公共管理主体的组织和机构，其实际的运行和效能的发挥必须依靠具体的人来完成，表现出人格化的特征。因此，管理主体自身素质的完善、认识能力的提高和价值取向的合理化，对公共管理的结果将会产生重要的影响。（3）公共管理中人的群体性。公共管理人本性原则中的人，不单指现实生活中具有自己意志、利益和行为的个人，而且指具有共同目的和协作关系的个人所结成的群体或组织，有着特定群体的需求和愿望。（4）在社会主义制度下，人与人之间、管理者与被管理者之间是平等的，各级管理者都是代表人民利益管理社会公共事务的，管理权力是人民赋予的。因此，从理论上说，人民群众既是公共管理的主体，又是公共管理的客体，体现了以人为本原则的本质特性2．公共管理主体应该如何体现服务性原则?答：市场经济的精髓在于充分利用行为主体的自利本性，通过合乎规范的自利行为，在实现自身利益的同时谋求整个社会的发展与繁荣。因此，作为主体的主体资格与自主权利显得十分必要和重要，管理的规则和过程不能损害其客观存在。市场经济必然要求公共管理要以社会、企业和公众为本位，顺应他们的意志和愿望来实施管理行为，为他们愿望的满足提供必要的条件。现代市场经济基础上的公共管理就其本质而言，不是管制，而是服务。服务是公共管理的内核和基础，公共管理的目的不是向社会、企业和公众提供价值，而是为他们追求和实现自身价值创造良好的条件。因此，要大力增强公共管理机构的公共服务职能，发展和完善有关的公共设施，更好地满足社会公众的需要。3．公共管理中效能性原则的内涵是什么?答：（1）效能性原则包括效率和有效性，强调公共管理必须实现效率和有效性的有机统一。①效率反映的是公共管理过程中投入要素与实际产出之间的关系；③有效性反映的是公共管理的实际结果与预定目标之间的关系。（2）从理想的角度来看，公共管理的结果是实现高效率与高有效性的统一。但实际上，效率与有效性之间存在着一定的矛盾，在追求高效率的同时可能会出现低有效性；在追求高有效性的同时可能会出现低效率。因此，片面追求高效率或高有效性都不利于实现公共管理的目标，必须根据公共管理的实际要求和目标，追求效率和有效性之间的有机统一，使管理的总体效能达到较为理想的状态。4．均衡性原则在公共管理中有什么重要作用?答：在公共管理过程中必然会遇到社会公众不同要求同时并存的情况，例如，公正与效率、长远利益与眼前利益、社会效益与经济效益等。虽然，从一定的条件或特定的角度来看，这些要求都有其存在的合理性，但是，这些不同的要求之间也确实存在着矛盾和冲突。因此，在实际的公共管理中既要考虑到这些要求的合理性，也要注重这些要求之间的协调性。只有在不同要求趋于均衡的条件下，公共管理才能取得整体性满意的效果。5．为什么说公共管理目标必须是预期结果与管理手段的统一?答：（1）任何管理都是有一定的目的，把特定的目的具体化，变成可掌握、可衡量、可操作的内容，就成为管理目标。一般来说，目标是指人们进行某项活动所需达到的预期结果，具有两重内容，一是预期结果；二是达到这一预期结果所应采取的管理措施，即管理手段。（2）公共管理目标是一个涵盖很广的范畴，不同的国家或不同的地区，在不同的时期或阶段，公共管理目标存在很大的差异，越是具体的目标其变化也越快，加上公共管理目标自身是一个复杂的体系，所以，要实现目标，就需要统一预期结果和管理手段。6．公共管理目标有哪些特征?答：公共管理目标的特征有：（1）公共管理目标决定于公共管理的目的。公共管理目标是公共管理目的的具体化，某一管理目的可以化解为许多具体的目标，而相关的管理目标往往服务于某一管理目的。（2）公共管理目标具有进取性。公共管理目标是公共管理主体对未来发展状态的判断，既可以是质的描述，也可以是量的指标，它所要求的是通过公共管理活动实现社会的和谐良性发展，提高社会公众的生活质量，增强社会综合服务能力，而不是反其道而行之，为管理而管理，或消极管理。（3）公共管理目标的整体性。公共管理目标要全面考虑各方面的制约因素，综合反映各层次的具体要求。公共管理目标的可分性并不否定其整体性。从社会整体发展的要求来看，公共管理的具体指标和分目标存在着统一的原则和统一的内容。没有这种统一，就不能形成一个目标整体，也不能引导各项管理措施发挥同向作用。确切地说，公共管理目标的整体性和可分性反映的是公共管理总体与局部的关系。（4）公共管理目标之间的矛盾性。在公共管理目标的制定和实现中，一定要从实际出发，统筹兼顾，适当安排，力争使各种矛盾得到合理的解决。（5）公共管理目标的时间性和阶段性。任何目标都有一定的时间限制。对于公共管理目标来说，必须说明在什么时间或时期内，采取什么管理措施，达到什么预想目标。（6）公共管理目标的伸缩性。任何目标都要力求文字表达的简要明确，指标尽量定量化，否则将难以在实际中具体实施。公共管理目标也不例外。7．当代公共管理发展的具体目标是什么?答：20世纪80年代以来，世界上许多国家推行了公共管理改革，从改革的要求和目的来看表现出一些相似性。当代公共管理发展的主要目标是：（1）提高公共管理机构的资源配置效率和工作效率；（2）增加公共管理机构实施的公共管理计划和项目的有效性；（3）通过职能转移缩小公共管理机构的规模；（4）改善公共管理部门提供的公共产品和公共服务的质量；（5）使公众更加容易获得公共服务，增强公共服务对公众需求的反应力；（6）增加公共管理机构行为的透明度;（7）完善公共管理机构的责任机制。第四章公共管理的主体及其行为特征4.1复习笔记一、政府职能的重新定位1．政府的范围和职能（1）政府的范围在政治学中，对政府的定义有：①最广义的政府，是指制定规则，为居民提供服务的机构；②次最广义的政府，是指治理国家或社区的政治机构；③广义的政府，是指执掌公共权力的所有的国家机构，包括多级立法机关、行政机关和司法机关；④狭义的政府，是指多级国家行政管理机关，即按照立法、司法、行政三权分立的原则而建立起来的行政机关，包括中央和地方的行政机关。（2）政府的职能政府职能是指政府在社会活动中固有的功能。政府职能是适应国家的根本目的而形成的政府活动的基本方向和基本内容，政府职能包括在国家职能之中。政府作为公共权力的执掌者，其基本职能就是维持、处理社会公共事务。政府职能的分类：①从职能作用领域的角度，可分为政治职能、经济职能、教育科学文化职能和其他社会职能；②从职能属性的角度，可分为保卫性职能、统治性职能、管理性职能和服务性职能；③从职能作用方式的角度，可分为立法职能、司法职能、行政职能和监察职能等。在一般情况下，主要从职能作用的角度来分析和研究政府职能。政府职能的本质要求是保证全社会公平与效率的实现。2．政府职能的转换（1）政府职能转换的实质政府职能转换的实质是政府职能重心的转移和政府管理方式的变化。政府的基本职能主要包括两大类，即政治统治职能和公共管理职能。政府的职能是个整体，政治统治职能和公共管理职能是相互联系和相互影响的统一体，并非是相互矛盾和对立的。政府的经济职能作用范围越来越大，主要表现为以下几个方面：①保证和促进市场公平竞争；②参与经济运