TCTESGS-《长江流域横向生态保护补偿技术导则》

ICS编号

CCS编号

团 体 标 准

T/CTESGSXXX—20XX

长江流域横向生态保护补偿技术导则

Technicalguidelinesforhorizontalecologicalprotectioncompensation

intheYangtzeRiverbasin

（征求意见稿）

20XX-XX-XX发布20XX-XX-XX实施

长江技术经济学会 发布

目次

前言.............................................................................................................................................................I

1总则..........................................................................................................................................................1

1.1编制目的.......................................................................................................................................1

1.2适用范围.......................................................................................................................................1

1.3基本原则.......................................................................................................................................1

1.4规范性文件引用...........................................................................................................................1

2术语和定义.............................................................................................................................................2

3流域横向生态保护补偿内容................................................................................................................3

4流域横向生态补偿方式........................................................................................................................3

4.1政府补偿......................................................................................................................................3

4.2市场化补偿..................................................................................................................................3

5流域横向生态补偿标准........................................................................................................................4

5.1数据与资料...................................................................................................................................4

5.2计算思路.......................................................................................................................................5

5.3直接成本计算...............................................................................................................................5

5.4机会成本的计算...........................................................................................................................6

5.5生态功能外溢系数的计算..........................................................................................................6

5.6应获得生态补偿额度的计算......................................................................................................6

5.7生态补偿资金分担系数的计算.................................................................................................7

6流域横向生态保护补偿效果评价........................................................................................................7

6.1评价指标.......................................................................................................................................7

6.2评价方法.......................................................................................................................................8

7生态补偿资金筹集清算........................................................................................................................9

7.1生态补偿资金筹集......................................................................................................................9

7.2生态补偿资金清算......................................................................................................................9

附录..........................................................................................................................................................10

附录A直接成本和机会成本的计算方法.........................................................................................10

附录B生态功能外溢系数的计算方法.............................................................................................11

附录C应获得生态补偿资金额度的计算方法.................................................................................12

附录D生态补偿资金分担系数的计算方法....................................................................................13

附录E生态补偿效果评价方法..........................................................................................................13

1总则

1.1编制目的

为规范长江流域横向生态保护补偿的内容、方式、补偿标准、效果评价等技

术要求，指导长江流域内各地制定流域横向生态保护补偿方案，制定本导则。

1.2适用范围

本导则适用于长江流域上下游不具有隶属关系的行政区域之间的流域横向生

态保护补偿。长江流域外其他地区的流域横向生态保护补偿可参考执行。

本生态补偿主要定位于流域保护型生态补偿，即流域受益地区对生态保护地

区提供良好生态服务的补偿，对于上游造成损害的生态环境赔偿不在本导则范围

内。

1.3基本原则

长江流域横向生态保护补偿应遵循以下原则：

1）生态优先、协同推进。坚持共抓大保护、不搞大开发，将生态优先、绿色

发展的理念融入长江流域生态保护全过程；坚持上中下游、左右岸、干支流协同

治理，突出流域生态保护补偿的整体性、系统性、协同性。

2）权责清晰、合理补偿。流域横向生态保护补偿以地方为主，流域上游地区

承担保护水生态环境的责任，流域下游地区享有水生态环境改善带来利益的权利，

并依据生态环境保护成本、生态功能外溢性和地区经济社会发展水平，对上游提

供良好生态产品的付出努力做出合理补偿。

3）问题导向、强化绩效。各地区针对突出的流域生态环境问题，选择合适的

指标开展生态保护补偿效果评价，强化绩效考核约束，将补偿资金分配与补偿效

果挂钩。

1.4规范性文件引用

本标准内容引用了下列文件中的条款。其中，注日期的引用文件，仅该日期

对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本适用于本文。

GB3838—2002地表水环境质量标准

T/CSTE0023-2021流域水生态综合补偿评估技术导则

1

HJ□□□—20□□生态保护红线生态补偿标准核算技术指南（征求意见稿）

GB/TXXXXX—XXXX长江流域及以南区域河湖生态流量确定和保障技术

规范（征求意见稿）

《城市地表水环境质量排名技术规定（试行）》（环办监测〔2017〕51号）

《地表水环境质量评价办法（试行）》（环办〔2011〕22号）

《地表水环境质量监测数据统计技术规定（试行）》（环办监测函〔2020〕

82号）

《“十四五”国家地表水监测及评价方案（试行）》（环办监测函〔2020〕714

号）

《长江流域水生生物完整性指数评价办法(试行)》（农长渔发〔2021〕3号）

2术语和定义

下列术语和定义适用于本文件。

2.1生态保护补偿Ecologicalprotectioncompensation

在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行

政、市场等方式，由生态保护受益者通过向生态保护者以支付金钱、物质或提供

其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。

2.2横向生态保护补偿Horizontalecologicalprotectioncompensation

指通过流域上下游行政区域之间的协商谈判实现利益互补，从而协调和平衡

生态保护地区和生态受益地区之间的利益关系，充分调动流域生态保护积极性的

生态补偿机制。

2.3生态补偿标准Ecologicalcompensationstandard

指水生态环境保护的受益者对贡献者补偿支付金额的确定，即解决“补多少”

的问题，是实施资金补偿的基本依据。

2.4生态功能ecologicalfunction

指生态系统在维持生命的物质循环和能量转换过程中，为人类提供的惠益，

包括水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性等功能类型。

2

2.5生态保护红线ecologicalredline

指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，

通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态

稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等

生态极脆弱区域。

3流域横向生态保护补偿内容

流域生态补偿以水为核心，围绕水资源、水环境、水生态，涉及水源涵养、

水土保持、饮用水水源地保护、水污染防治、水环境治理、水生态保护修复等，

这些都可纳入流域生态补偿内容，具体可通过流域内各行政区域协商确定。参考

水流生态补偿的领域，长江流域横向生态补偿内容及其事项和涉及范围见表3.1。

表3.1长江流域横向生态保护补偿内容

补偿内容补偿事项涉及区域范围

江河源头区、水源涵养区、饮用水水源

水源涵养、水源地保护、水土流失

水资源地、具有饮用水水源功能的河流湖泊水

预防和治理

库、水土流失重点防治区

水环境水污染防治、水环境治理重要河湖、湿地、水库、饮用水水源地

水生生物物种保护、水产种质资源重要河流敏感河段和水生态修复治理

水生态保护、重要生境保护修复、湖泊湿区、水产种质资源保护区、重要生态功

地保护修复能湖泊、重要湿地

4流域横向生态补偿方式

4.1政府补偿

流域横向生态保护补偿一般采用政府补偿，补偿主客体是流域范围内上下游

不具有隶属关系的行政区域。当流域仅涉及两个行政区时，横向补偿采用上下游

行政区之间“一对一”的补偿；当流域涉及多个行政区时，可采用多个行政区之间“多

对多”的补偿。

补偿方式主要是流域受益地区对保护地区的财政转移支付，也包括对口协作、

产业帮扶、人才培训、共建园区等其它方式。

4.2市场化补偿

3

流域各地区受益的社会组织、企业或个人可通过购买服务、权属（水权、排

污权等）交易等方式开展市场化流域横向生态补偿。

5流域横向生态补偿标准

5.1数据与资料

按照区域、流域层级采集流域横向生态补偿所需的数据资料，基础数据见表

5.1。其中：区域数据包括行政区总面积、行政区流域内面积、区域水资源总量、

用水总量、废污水排放量、生态保护红线面积、地区地表水水质指数（CWQI）、

区域常住人口、国内生产总值（GDP）、税收收入、人均可支配收入、区域年度

财政决算报告中的一般公共预算支出中与流域生态保护相关的支出数据等；流域

数据包括流域面积、流域水资源总量、用水总量、废污水排放量、流域生态保护

红线面积，以及跨界断面水质、水量和水生态监测数据等。

表5.1长江流域横向生态保护补偿基础数据表

数据第1年第2年第3年...

区域数据

行政区总面积（km2）

行政区流域内面积（km2）

区域水资源总量（万m3）

区域用水总量（万m3）

区域废污水排放量（万m3）

区域地表水水质指数CWQI

区域水生生物完整性指数（IBI）

区域生态保护红线面积（km2）

区域流域内生态保护红线面积（km2）

区域常住人口（万人）

区域国内生产总值（GDP，万元）

区域税收收入（万元）

居民人均可支配收入（万元）

区域年度财政决算报环境保护管理

告中的一般公共预算污染防治（水体）

支出中与流域生态保自然生态保护

护相关的支出（万元）天然林保护

污染减排

林业与草原

水利

...

4

流域数据

流域面积（km2）

流域生态保护红线总面积（km2）

流域水资源总量（万m3）

流域用水总量（万m3）

流域废污水排放量（万m3）

跨界断面水质监测数据

跨界断面生态监测数据

跨界断面生态流量监测数据

其他生态补偿效果评价数据

5.2计算思路

针对政府补偿提出补偿标准计算方法，市场化补偿由交易双方以市场化方式

确定补偿标准。

流域生态环境保护不仅为本地区提供生态产品，其生态服务功能也辐射到下

游地区，甚至影响全流域尺度上的生态安全。因此，其生态功能的外溢部分所对

应的保护成本应由流域内其他受益地区以横向生态补偿的方式承担。

横向生态补偿标准主要基于流域保护地区开展水资源、水环境、水生态保护

修复等事项的成本。保护成本分为直接成本和机会成本。其中，直接成本的补偿

在国家对重点生态功能区和生态保护红线的纵向补偿中有所考虑。因此，流域横

向生态补偿主要基于机会成本，以及纵向补偿中没有覆盖到的那部分直接成本。

涉及多个区域的“多对多”横向生态补偿，通过计算流域各地区的生态功能外溢

系数和生态补偿资金分担系数，确定各地区应该获得的横向生态补偿额度和出资

额度。仅涉及两个区域的“一对一”横向生态补偿，可参照“多对多”的横向生态补偿

思路简化计算。

5.3直接成本计算

流域生态环境保护的直接成本包括水资源管理保护、水源涵养、水环境保护、

水污染防治、水土保持、水生态保护修复等方面的直接经费投入。

可根据流域各行政区域各年度财政决算报告，核算地方政府为保护流域生态

环境付出的直接成本，以决算报告中“节能环保”、“农林水支出”等一般支出明细科

目中与流域生态补偿事项相关的科目之和的三年滚动平均值作为替代值进行简化

5

核算。具体见附录A1。

纳入横向生态补偿核算的直接成本为区域核算的直接成本扣除国家纵向补偿

中已涵盖的成本，或是乘以适当的横向调节比例系数。

5.4机会成本的计算

根据各地区单位面积地方税收收入、生态保护红线的面积比例与基准值的相

对差值以及各行政区国土面积，将上述参数的乘积作为地区政府的发展机会成本；

将地区居民人均可支配收入与参考地区水平的差值、常住人口以及该地区生态保

护红线面积占比的乘积作为该地区居民的发展机会成本。将政府和居民的发展机

会成本之和作为该地区的发展机会成本。具体见附录A2。

5.5生态功能外溢系数的计算

流域生态功能外溢系数反映地区生态服务功能外溢程度的大小，主要依据保

护地区对流域水资源、水环境和水生态的正向贡献量计算得到。

水资源贡献量以各地区净水资源量（年度区域水资源总量扣除用水总量）占

流域净水资源总量（年度流域水资源总量扣除用水总量）的比重来表征。

水环境贡献量以各地区地表水水质指数（CWQI）与流域基准值的差异占流域

所有区域地表水水质指数与流域基准值的总差异的比重来表征。

水生态贡献量以各地区水生生物完整性指数（IBI）与流域基准值的差异占流

域所有区域水生生物完整性指数与流域基准值的总差异的比重来表征；当水生生

物完整性指数难以获取时，可用各地区生态保护红线面积占比与流域基准值的差

异占流域所有区域生态保护红线面积与流域基准值的总差异的比重来表征。

将水资源贡献量、水环境贡献量和水生态贡献量的算术加权平均值作为各地

区的生态功能外溢系数。具体计算方法见附录B。

5.6应获得生态补偿额度的计算

将流域内生态功能外溢系数大于0，且发展机会成本大于0的地区作为应获得

横向生态补偿资金的主体。

将流域某地区的生态保护成本（机会成本加上纳入横向补偿的部分直接成本）

6

乘以该地区的生态功能外溢系数，得到该地区应该获得的横向生态补偿额度。

计算各地区应该获得的横向生态补偿额度，汇总得到流域横向生态补偿的资

金总额度。具体计算方法见附录C。

5.7生态补偿资金分担系数的计算

根据流域各地区税收收入和人口情况构建财力指数，并计算该地区年度用水

量占流域总用水量的比重、该地区年度废污水排放量占流域废污水排放量的比重，

综合考虑地区财力指数、用水量占比和废污水排放量占比确定该地区生态补偿资

金分担系数。具体计算方法见附录D。

流域某地区应承担的横向生态补偿资金额度（出资额度）等于其分担系数与

流域生态补偿资金总额度的乘积。

6流域横向生态保护补偿效果评价

6.1评价指标

流域横向生态补偿效果评价主要基于跨界断面的水资源和水环境指标，条件

具备的，可增加水生态指标及其它相关的区域性指标。依据所选指标的年度达标

情况，进行生态补偿效果综合评价。

水资源指标参考《GB/TXXXXX—XXXX长江流域及以南区域河湖生态流量

确定和保障技术规范（征求意见稿）》，采用断面生态流量满足程度（EF）指标；

水环境指标主要考虑水质，水质指标参考《“十四五”国家地表水监测及评价方案（试

行）》（环办监测函〔2020〕714号），选择高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷等

基本指标加断面的特征指标，综合得到断面水质目标满足程度指标；水生态指标

可参考《长江流域水生生物完整性指数评价办法(试行)》（农长渔发〔2021〕3号），

采用区域水生生物完整性指数指标；其它相关的区域性指标可选择地区最严格水

资源管理考核评价指标、水污染防治指标等。

评价指标应针对突出和关注的流域生态环境问题，并根据流域水生态环境变

化情况年度动态调整。

7

表6.1生态补偿效果评价指标

指标分类评价指标名称范围备注

水资源生态流量满足程度跨界断面必选

高猛酸盐指数（MnO4）

氨氮（NH3-N）

水质目标

水环境总氮（TN）跨界断面必选

满足程度

总磷（TP）

特征指标

水生态水生生物完整性指数（IBI）行政区可选

最严格水资源管理考核评价指标行政区可选

地表水达到或好于Ⅲ类水体比例行政区可选

其他水污染防治指标

污水集中处理率行政区可选

………………

6.2评价方法

生态补偿效果评价一般按年度开展，其结果由所选评价指标的年度评价结果

综合加权计算得到。

生态流量满足程度指标采用水利部门的跨界断面水文监测数据进行计算。生

态流量满足程度以90%作为目标基准，标准化计算得到生态流量满足程度指标值。

水质目标满足程度指标采用生态环境保护部门的跨界断面水质监测数据进行

计算。以生态环境部门公布的跨界断面的水质考核目标作为目标基准，标准化计

算得到水质目标满足程度指标值。

水生生物完整性指数直接采用农业农村部门的长江水生生物完整性评价结果。

水生生物完整性指数以90分作为目标基准，标准化计算得到水生生物完整性指数

指标值。

其他相关的区域性指标可依据政府有关部门的调查、监测或统计数据等获得，

并合理确定目标基准和计算方法。

生态补偿效果评价方法和各指标计算方法见附录E。

8

7生态补偿资金筹集清算

7.1生态补偿资金筹集

流域各地区根据各自的生态补偿出资额度，共同出资形成流域横向生态补偿

资金篮子。采用对口协作、产业帮扶、人才培训、共建园区等其它补偿方式的，

可按其投入成本或资本价值折算成补偿出资额度。

各地区受益的社会组织、企业或个人的出资，也可纳入流域生态补偿资金篮

子，用于专项或特定对象的补偿。

7.2生态补偿资金清算

流域各地区根据生态补偿效果评价情况，进行年度补偿资金的清算。当某地

区生态补偿效果评价结果达到设定的考核要求时，可足额享受应获得的生态补偿

额度；当未完全达到设定的考核要求时，可根据生态补偿效果评价指数（P值），

相应折减年度应获得的生态补偿额度。

9

附录

附录A直接成本和机会成本的计算方法

A.1直接成本计算

根据流域各行政区域各年度财政决算报告，核算地方政府为保护流域生态环

境付出的直接投入，以决算报告中节能环保、农林水支出等一般支出明细科目中

与流域生态补偿事项（包括水资源管理保护、水源涵养、水环境保护、水污染防

治、水土保持、水生态保护修复等）相关的科目之和的三年滚动平均值作为替代

值进行简化核算。

1n

DCi(DC1kDC2kDC3kDCnk)

3k

式中：DCi—i地区的流域水生态环境保护直接成本，万元；

DCnk—第k年某项具体的投入成本，k从1到3；

n—与流域水生态环境保护相关的支出科目总数。

需要说明的是，当某地区行政区域并不全部位于流域范围内时，应扣除该行

政区在流域范围外的那部分数据（包括面积、人口、保护成本等），或是根据面

积占比情况对纳入流域生态补偿核算的数据等进行折减，下同。

A.2机会成本计算

根据保护地区的单位面积地方税收收入、生态红线保护面积比例与流域基准

值的相对差值以及区域国土面积，将上述参数的乘积作为该地区的发展机会成本。

当地区的生态保护红线面积比例低于流域基准值时，取地区发展机会成本为0。

根据地区居民人均可支配收入与参考地区水平的差距以及流域生态环境保护

面积占比计算该区域居民的发展机会成本。当地区居民人均可支配收入高于所在

流域平均水平时，取居民发展机会成本为0。

OCiTPU(RARiRAR0)AiRINi

式中：OCi—i地区的流域生态环境保护的机会成本，万元；

10

TPU—单位面积税收收入基准值，取流域内所有地区平均的单位面积地方税收收入，

万元/km2；

RARi—i地区生态保护红线面积占行政区总面积的比例，%。，当RARi-RAR0<0时，

取（RARi-RAR0）=0

RAR0—流域生态保护红线面积比例基准值，可取流域生态保护红线总面积占流域

国土面积的比例，或是流域内各地区生态保护红线面积比例的中位线，%；

2

Ai—i地区行政区面积，km；

RINi—i地区居民收入机会成本基准值，由该地区居民人均可支配收入与参考值的

差值、该地区常住人口、该地区生态保护红线面积比例相乘所得，万元。

附录B生态功能外溢系数的计算方法

为便于计算，本导则将各地区对流域水资源、水环境（水质指数）和生态环

境保护工作的贡献量作为其生态服务功能外溢的主要因素。将水资源贡献量、水

环境贡献量和水生态贡献量的算术加权平均值作为各地区的生态服务功能外溢系

数。

EOViwrPwriwqPwqiarPari

式中：EOVi—i地区的生态服务功能外溢系数；

Pwri—i地区的年度水资源贡献量；

Pwqi—i地区的年度水环境贡献量；

Pari—i地区的年度水生态贡献量；

分别为权重系数，由流域内政府协商或专家打分确定，且。

wr、wq、ar—1

其中：水资源贡献量的计算公式为

Pwr(WRWU)/(WRWU)

iiiiii

3

式中：WRi—i地区的年度水资源量，万m；

3

WUi—i地区年度用水量，万m；若WUi>WRi，则取（WUi-WRi）=0。

水环境贡献量的计算公式为

Pwq(CWQICWQI)/(CWQICWQI)

i0ii0i

式中：CWQI0—流域水质指数基准值，取流域内所有区域的水质指数的算术

平均值；

11

CWQIi—i地区的区域水质指数，参考《城市地表水环境质量排名技术规定（试

行）》中的城市水质指数计算方法；若CWQIi>CWQI0，则取（CWQI0-CWQIi）

=0；

水生态贡献量的计算公式为

Par(IBIIBI)/(IBIIBI)

ii0ii0

式中：IBI0—流域水生生物完整性指数基准值，取流域内所有区域的水生生物

完整性指数的算术平均值；

IBIi—i地区的水生生物完整性指数，可参考《长江流域水生生物完整性指数

评价办法(试行)》中的计算方法；若IBIi<IBI0，则取（IBIi-IBI0）=0。

或采用下式计算水生态贡献量

Par(RARRAR)/(RARRAR)

ii0ii0

式中：RARi—i地区生态保护红线面积（扣除其中与流域生态环境保护无关的

面积）占行政区总面积的比例；当RARi-RAR0<0时，取（RARi-RAR0）=0

附录C应获得生态补偿资金额度的计算方法

将流域内生态功能外溢系数大于0，且发展机会成本大于0的地区作为应获得

横向生态补偿资金的主体。将流域某地区的生态保护成本（机会成本加上纳入横

向补偿的部分直接成本）乘以该地区的生态功能外溢系数，得到该地区应该获得

的横向生态补偿额度。计算各地区应该获得的横向生态补偿额度，汇总得到流域

横向生态补偿的资金总额度。

ECiEOVi(OCiDCii)

ECEC

总ii

式中：ECi—i地区应该获得的横向生态补偿额度，万元；

OCi—i地区的流域生态环境保护机会成本，万元

DCi—i地区的流域生态环境保护直接成本，万元

φi—i地区横向调节系数，代表直接成本中纳入横向生态补偿核算的比重；

EC总—流域横向生态补偿的资金总额度，万元；

EC—流域所有地区应获得生态补偿的额度之和，万元。

i

12

附录D生态补偿资金分担系数的计算方法

参考《生态保护红线生态补偿标准核算技术指南》，根据流域各地区税收收

入和人口情况构建财力指数TF，以体现地区人均及整体财力水平。

PRiPRi/PR0

TFi(1ln)

PR0Pi/P0

式中：TFi—i地区财力指数；

PRi—i地区税收收入，万元；

PR0—流域内生态功能外溢系数EOV等于0的地区的税收收入之和，万元；

Pi—i地区人口数量，万人；

P0—流域内生态功能外溢系数EOV等于0的地区的人口数量之和，万人；

根据财力指数TF和地区用水量占比WUP、废污水排放量占比PDP可以计算

该地区生态补偿资金分担系数。财力指数TF越大、用水量和排污量越大，则该地

区需承担的横向生态补偿资金比例越高。

AC(TFWUPPDP)/(TFWUPPDP)

iiiiiiii

WUPWU/WU

iiii

PDPPD/PD

iiii

式中：ACi—i地区横向生态补偿资金分担系数；

3

WUi—i地区用水量，万m；

WUPi—i地区用水量占流域总用水量的比重；

3

PDi—i地区废污水排放量，万m；

PDPi—i地区废污水排放量占流域总废污水排放量的比重；

附录E生态补偿效果评价方法

生态补偿效果评价指数（P值）一般以跨界断面生态流量满足程度和水质目标

保障程度作为依据计算得出，条件具备的，可增加水生态指标和其他区域性指标。

计算公式为：

n

P=iXi

i1

13

式中：P—生态补偿效果评价指数；

个；

Xi—纳入效果评价的第i指标

i—纳入效果评价的第i个指标的权重系数，由地区间协商或专家打分确定；

n—纳入效果评价的指标数量。

E.1生态流量满足程度

生态流量满足程度指标（EF）由跨界考核断面水文监测数据为依据计算得到，

计算方法可参照《GB/TXXXXX—XXXX长江流域及以南区域河湖生态流量确定

和保障技术规范（征求意见稿）》，并以90%为目标基准进行标准化。

当生态流量表征指标为流量或水位时，宜采用频次法，计算公式为：

m

EF'100%

fM

'

式中：EFf—表征指标为流量或水位时的实际生态流量满足程度（%）；

m—评价时段内满足生态流量目标的跨界断面流量或水位监测的样本数；

M—评价时段内跨界断面流量或水位监测样本总数。

当生态流量表征指标为水量时，宜采用水量百分比法，计算公式如下：

Q