行政处罚中行政裁量的不正当行使

引言行政处罚是行政执法中最为常见的一种具体行政行为。目前行政处罚在现实生活中往往出现着行政处罚自由裁量权的不正当行使，如滥裁量、乱裁量现象导致行政处罚结果的不公正。行政处罚人员和行政相对人地位不平等，行政相对人经常处于弱势，合法权益被侵害。虽然有许多文献资料对行政处罚自由裁量裁量权、裁量基准、自我规制已有研究，但仍然存在着不足。文章写作的目的和意义是想通过对行政处罚中行政裁量的现状和完善进行分析研究，促使行政处罚人员在各种执法中更好的行使行政合理性原则，具有一定的实践意义。一、行政处罚裁量的理论基础（一）行政处罚裁量的认定1.行政处罚中自由裁量权的概念行政处罚中的自由裁量权是行政主体在法律法规的授权范围内，根据行政处罚的基本原则，在行政相对人违法的基础上，根据事实、情节等因素，决定是否对其予以行政处罚，确定其处罚种类、幅度和时限等具体内容。2.行政处罚中自由裁量权的存在形式根据目前的行政法规和规章的规定，行政处罚自由裁量权可以分为以下几类：行政处罚的范围、行为的选择、作出处罚的期限、违法事实的认定、案件情节严重性的判断，决定是否行使自由裁量权。（二）行政裁量在行政处罚活动中存在的重要性1.弥补成文法的缺陷现行成文法只规定行政主体在不违背法律和法规的基础上行使自由裁量权,无法适应行政管理的现实需要,存在一定程度的局限性。法律的明文规定为行政主体在行政处罚时行使自由裁量权提供了法律依据，社会管理事务的复杂多变性使得成文法无法对所有的管理事务进行规范，带来了一定的滞后性。2.提高行政执法效率行政主体行使自由裁量权符合现代社会行政管理，带来很多的优势，有利于行政主体在面对复杂多变的情况时能够权衡利弊，及时作出行政决定，增加能动性，变被动为主动，提高行政执法效率，做到有效行政。二、行政处罚中行政裁量的不正当行使（一）典型案例分析1.基本案情2004年2月7日，某市区城管执法局执法人员巡查发现某超市在其大门外墙壁上设置广告宣传牌，执法人员即找到该超市负责人查看设置户外广告的有关审批手续，因该超市无审批手续，执法人员随即展开调查取证。2月11日，向超市下达了罚款3000元行政处罚告知书。2月15日，该区城管执法局对该超市作出罚款3000元(最高处罚)的行政处罚决定，但在区域路段与该超市同时查处的另一违规设置户外广告的案件虽然情况基本相同，区城管执法局却只给了罚款1000元的行政处罚。基于此，该超市认为区城管执法局对其作出的行政处罚过重，且存在执法不公，逐于2月20日向该市城管执法局提起了行政复议的申请，要求撤销区城管执法局对其作出的行政处罚决定。2.复议结果该市城管执法局经过审理后认为：区城管执法局对该超市违规设置户外广告的查处与处罚都是合法有据的，但区城管局按省户外广告管理办法有关条款的最高处罚标准对超市违规设置户外广告的行为作出罚款3000元的处罚决定明显不当，应对超市重新作出行政处罚决定。(超市在复议中提供了另一情况相同违规设置户外广告的案件罚款1000元的书证。)3.审理决定经过行政复议后，该超市又以其他理由向区人民法院提起行政诉讼。法院经审理后认为：被告市城管执法局在行政复议案件的审理过程中，依法变更了区城管执法局所作的行政处罚决定，要求其重新作出行政处罚决定，这一复议决定是合理的。4.案件启示行政机关行使行政裁量权，应当充分考虑各种因素，从保护行政相对人的利益出发，不得违反公正原则。公正原则要求行政处罚要正确行使自由裁量权，公平公正的对每一个行政相对人作出处罚，以此达到行政处罚在程序上和实体结果上客观公正的要求。本案中，行政处罚中行政自由裁量行为明显显失公正，在该超市违法行为与另一性质相同案件情况基本相同的情况下，区城管执法局却作出两个在罚款数额相差很大的处罚决定无疑是不当的，与《行政处罚法》的公正原则相违背的，实属行政处罚中行政裁量的不正当行使。（二）行政处罚裁量不正当行使的表现形式1.行政处罚结果不公(1)行政处罚偏轻或偏重执法人员在行使行政处罚裁量的过程中，对于一些违法行为，处罚结果与其事实性质、情节轻重、违法后果及影响相比，处罚结果往往会出现偏轻或偏重的现象。例如，一些非法和违法违规行为侵犯未成年人，数量相对较少，并没有造成严重的后果，行政机关作出了较重的行政处罚。相反对于一些明显违法或造成严重后果的违法行为,行政机关却只是作出警告或罚款的行政处罚。正是由于处罚结果与案件本身的违法程度、后果及性质不匹配,往往会使得行政处罚结果的不公正。(2)责任的不同导致处罚结果的不同在出现两种相同违法行为处理过程中,其处罚结果相差较大,定性存在偏差。例如,双方斗殴事件中,均造成对方轻微伤,而公安行政部门却不考虑主要过错方,直接对双方作出行政拘留的决定,而对另一责任人处以警告的处罚。其处罚结果的不同,说明至少有一个处罚结果不公平。(3)引用法律不全而使得处罚结果不公平当违法事件发生后,行政机构未能依照现有法律或引用法律条款不同,从而导致行政处罚结果相对不公平。例如未成年人违反学校规定，在校内打架将同学打成轻微伤，而行政机关根据相关法律法规对未成年加害人作出行政拘留的处罚决定，与此同时，并没有考虑到未成年人有违法行为应当从轻或减轻处罚。2.裁量权运用不当(1)考虑了不相关的因素在行政处罚办案过程中，工作人员应该意识到他们所拥有的自由裁量权要遵循相关的法律法规，选择正确的执法手段，做到同案同判，处罚公平公正，达到一定的执法效果。但在具体的实际情形下，相关处罚人员的个人感情、倾向会导致处罚结果存在着一定程度的偏差，影响执法效果。考虑了不相关因素,如基于利益因素，行政处罚人员因接受贿赂而吊销某药品经营企业的许可证；如基于情感因素，行政处罚人员对于自己有个人恩怨的管理相对人加重处罚。(2)疏忽了应当考虑的因素在我国,目前很多行政主体在进行具体行政决策和裁量工作中,将法律所赋予的某些权力当作是自身本具有的权力,为所欲为的进行决策和裁量,其考虑因素相对单一,法律依据相对较少,没有考虑应该考虑的因素。更为严重的是，在中国有许多行政自由裁量权的机构，也有很多部门谋求私利，收受贿赂，而牺牲人民的利益来获得非法利益的权力。基于合理的考虑。疏忽了应当考虑的因素，如对于未成人违法，行政处罚人员没有考虑到其年龄进行处罚，没有适用教育与处罚相结合原则。（三）行政处罚裁量不正当行使的原因1.法律法规的范围太广现行的法律法规对行政处罚权的规定过于抽象，对行政处罚权的授权只规定一般性原则或权限，并没有具体明确的适用和解释规定，行政处罚裁量的范围比较宽泛，在执法的过程中有着很大的任意性，不确定的法律规定容易导致行政裁量权的不当行使，进而影响行政执法的效果。行政处罚的法律依据与行政裁量的实际情况，法律法规在相关规定内存在着差异，使得裁量权有着较大的自由幅度，执法人员选择不同的法律导致处罚结果不同。2.执法人员素质参差不齐目前行政执法单位的执法人员普遍存在着执法素质低的问题，执法人员的素质直接影响着行政处罚裁量权的行使和运用。执法人员的知识水平、工作能力、思想道德修养因个人差异而出现偏差，对具体案件事实的认定和处罚存在着一定的差距，因此参差不齐的执法人员也是导致行政处罚裁量不当行使的原因之一。3.价值取向和情感因素的影响自古以来，我国的“人情关系”已经根深蒂固。行政执法人员的权力观，地位观和利益观，尤其是个人的价值判断标准，处罚人员在行使自由裁量权时有自己对法律本身的理解，同时也有个人的情感因素，有时与行政相对人有着利害关系，执法腐败就会随之而来。4.监管机制不健全执法必监督是行政活动中的必然要求。行政处罚自由裁量权的监督机制是不完善的，不可能有限监管到每一个行政处罚行为。由于缺乏严格监管，各个环节都不能有效限制，导致非法和不合理的行政处罚仍然存在，行政自由裁量权的滥用。（四）行政处罚裁量不正当行使的危害1.政府公信力和形象的损害行政机关作为公权力主体，行政机关所作出的具体行政行为代表着国家和政府的形象，行政处罚自由裁量权的不当行使使得政府的公信力降低和形象受损，公信力和形象一旦受到损害,政府制定的政策和方针就得不到群众的支持,颁布的政令自然难以顺利实施,由此所造成的损失将难以挽回。2.稳定社会秩序的破坏良好的社会秩序是社会和谐发展的需要。滥用行政处罚裁量权必然导致在生活中不同情况相同处理，同等情况区别对待。随着社会的发展，行政违法行为种类增多,行政处罚的难度加大,行政执法的配合力度不够,不利于社会秩序的稳定。三、行政处罚中行政裁量的完善机制（一）加强对行政处罚人员的思想道德和执法能力建设1.加强思想道德教育思想道德建设是当今社会发展必不可少的一部分，国家领导人在重要讲话中多次强调要加强思想道德建设，作为行政执法人员，在思想上要和党和国家领导人保持一致，克服特权思想，消除滥用自由裁量权的观念，防止腐败，树立正确的权益观。2.树立全心全意为人民服务的公仆意识全心全意为人民服务的思想是行政工作人员职业道德的必然要求,能够控制自由裁量权的滥用。要进一步明确权力来自于人民,要努力做到为人民服务。行政权的目的是为了控制国家的公权力，保护公民的私权利。行政处罚裁量要在惩罚违法行为的同时，充分考虑和保护行政相对人的合法权益。3.增强行政执法能力行政执法人员在具有了良好的思想基础上，要增行政执法能力。行政处罚人员在执法过程中要有足够的能力去处理各种突发或偶发事件，面对复杂多变的行政事务，需要不断的学习，增强自身能力，在最低限度内控制行政处罚裁量权的滥用。努力建设一支强有力的执法队伍，行政处罚人员应当通过国家统一的法律职业资格考试，持证上岗，不再出现现实生活“临时工”的现象，不断提高执法水平，保证行政处罚的公平公正。（二）完善行政处罚裁量的法律控制和制度控制1.在立法上制定行政处罚裁量参照标准行政处罚自由裁量权参照标准是行政机关在依据行政处罚法和基本原则的基础上，对于各种情节所作出的具体的处罚规范。在实践中，行政处罚自由裁量权基准标准的制定主要是由于行政法律规范的处罚规范是抽象的和不确定的，行政执法人员很容易在实践中出现滥用自由裁量权的做法。因此，为了限制行政执法人员的行为，严格制定裁量参照标准，以此来达到规范自由裁量的目的。“徒法不足以自行”，如果法律没有做出明文规定,至少应该制定参照标准,作为指导性的意见。相关行政执法部门在制定行政处罚裁量权的具体标准时，应当在不违背法律法规所设定的处罚种类和幅度内，结合具体案件定性和定量分析。自由裁量基准作为公安机关行使法定酌情权的一般准则，在行政处罚决定中不予援引。制定行政处罚自由裁量权参考标准，避免滥用行政自由裁量权，应当公开处罚裁量权参照标准，让更多的公众知情。例如，《山西省公安机关网络安全管理行政处罚裁量基准（试行）》明确了行政处罚依据及裁量基准：对于违反规定导致危害网络安全，对主管人员最高罚款5万元①。根据《裁量基准》，对于不同情形依法对主管人员分别作出处五千元以上二万元以下的罚款和二万元以上五万元以下的罚款。公安机关在行使法定裁量权时可以将具体的裁量基准作为一般性的指引，酌情作出处理决定。制定行政处罚裁量参照标准，以便更少的避免现实中的任意裁量。2.在实施上进一步完善回避制度回避制度是保证案件公平公正的前提之一，在执法的过程中，行政处罚人员有时会与行政相对人存在着利害关系，行政处罚人员如果不回避，经常会出现因情感因素、利益因素等不该考虑的因素，最终导致处罚结果的不公正。因此，在行政处罚中，为了防止与执行公务有利害关系的处罚人员直接或间接的参与处理该公务，施加影响，执法人员应当回避，限制其执行与其有利害关系的公务活动。主动回避和申请回避相结合，程序原因回避和实体原因回避相衔接，特别是行政处罚听证中听证主持人的回避，可以有效的保障程序公正，有利于案件的审理。回避的情形以及是否回避的决定，现行法律法规已明确加以规定。为了行政处罚裁量的公平公正，使行政执法达到应有的执法效果，需要在执法的过程中进一步完善回避制度，让回避制度真正的落在实处。3.建立执法责任制,强化行政问责执法责任制是依法行政的基础，对公正执法具有重要意义。行政执法责任制是依据法律法规的规定和行政机关的职能，将行政机关的权利和义务加以明确区分，以监督为手段，形成的行政机关的防范制度。行政执法人员应当通过执法责任制区分滥用自由裁量权的情况，明确不同的责任，各级行政主管部门和执法机构要建立健全行政处罚自由裁量权过错责任追究制度，严格按照行政处罚裁量参照标准，结合个案实际情况，选择适当的处罚种类和幅度作出自由裁量。强化行政问责，行政执法人员在行政处罚过程中应该严格执行党政领导干部的问责制度，对于领导干部行政不作为、乱作为，导致国家利益、公共利益和公民合法权益受到损害的，要依法追究相关领导人员的责任。4.建立健全行政执法监督机制行政执法监督机制是具有监督职责的相关机关对行政执法主体所作出的行政执法行为，是否符合行政法律规范进行监察，对违法行为予以纠正的监督活动。由于监督机制的不健全导致滥用自由裁量权，对于目前已有监督方式应该进行具体的完善和补充，对于没有的监督方式，可以通过立法加以明确规定。把内部监督和外部监督相结合，严格复议，强化诉讼，可以更好的控制自由裁量权。内部监督：内部监督检查工作应由行政执法