荷兰“教育监察局”（Inspectie）的学校评估范式-基于2012年转向“对话式督导”

荷兰“教育监察局”（Inspectie）的学校评估范式——基于2012年转向“对话式督导”一、摘要与关键词摘要荷兰教育监察局（InspectievanhetOnderwijs）作为欧洲高度自治教育体系中的核心质量保障机构，其评估范式的演变具有重要的国际比较价值。本研究旨在系统分析荷兰教育监察局的学校评估机制，重点聚焦于其在2012年前后从传统的、以遵守规则和产出指标为导向的“监管式督导”（RegulatorySupervision）转向强调学校自我完善、以“信任”为基础的“对话式督导”（DialogicSupervision）的范式转型。研究采用制度主义理论和公共管理改革理论的分析框架，结合对监察局官方报告、学校评估框架（如2017年的“新的评估”框架）的政策文本分析，深入探讨这一转型背后的驱动力、核心特征及其对学校自治和教育质量的复杂影响。核心发现表明，转向对话式督导是荷兰教育体系在成熟阶段，对过度量化和低效率监管的反思性调整。其核心特征在于将“制度信任”嵌入评估流程，强调对学校“自我分析”和“自我评估”的认可，并基于“专业对话”来共同制定改进方案。然而，这种转型也带来了新的挑战，包括评估的透明度风险、干预的力度差异以及对监察员专业能力提出了更高的要求。研究结论认为，荷兰教育监察局的范式转型，为在全球范围内寻求平衡外部问责与内部专业发展的教育治理模式，提供了一个“后量化”时代的宝贵经验。关键词荷兰教育监察局；学校评估；对话式督导；监管范式；教育治理；专业信任二、引言在现代教育治理体系中，国家教育监察机构扮演着双重关键角色：既要对公共教育资源的使用效率和教育质量进行外部问责，又要通过专业的指导和评估，促进学校的内部发展与持续改进。荷兰教育监察局（InspectievanhetOnderwijs，简称“监察局”）作为荷兰高度分权、以“特殊教育自由”为核心的教育体系中的质量保障枢纽，其运作模式的演变，直接反映了国家与学校之间复杂关系的变迁。荷兰的教育体系以学校的高度自治和多元化（包括公立、私立和宗教学校）而著称。在这一背景下，监察局的职能尤其重要，因为它必须在维护基本教育质量标准和尊重学校自主权之间找到一个精妙的平衡点。在2012年之前，监察局的评估范式主要体现为一种“监管式督导”：评估重点放在对国家规定的硬性指标（如毕业率、师生比、核心课程覆盖率）和程序性规则的遵守情况，评估结论以等级划分为主，并带有强烈的“自上而下”的问责色彩。这种模式虽然提高了问责的透明度，但在实践中，也因其过度量化和“唯指标论”而广受批判，被认为可能导致学校为了迎合评估而牺牲教育的内在价值，并压制了教师的专业自主性。为了应对这些挑战，并适应教育体系日益成熟和复杂化的现实，荷兰教育监察局在2012年启动了一项深刻的评估范式转型。其核心变化在于从“监管式”转向“对话式督导”。这一新范式强调将“信任”作为督导关系的基础，更加重视学校的“自我评估”和“自我改进能力”，评估过程也从单向度的指标检查，转变为监察局与学校管理层和教师之间的专业、开放和建设性的对话。2017年推出的“新的评估”框架，更是将这一理念制度化。这种转型对教育治理理论和实践都提出了一个重要的学术问题。它代表了全球范围内公共管理改革在经历了“新公共管理”（NewPublicManagement，NPM）所主导的过度问责和绩效量化之后，试图回归专业主义和制度信任的时代趋势。因此，本研究的核心问题是：荷兰教育监察局在2012年左右从“监管式督导”转向“对话式督导”的评估范式转型，其核心特征、驱动因素和制度建构机制是什么？这种转型对学校的自治、专业发展以及教育质量的实际影响，尤其是对外部问责与内部改进之间的平衡，提出了哪些挑战和启示？本文的研究目标在于，系统地分析荷兰教育监察局范式转型的内在逻辑，评估其制度实践，并为其他寻求从过度量化问责转向专业化、信任化治理模式的国家提供一个基于案例的理论贡献和政策参考。本文的研究内容将首先对教育治理理论、监管范式转型和荷兰教育监察局的历史沿革进行文献综述；其次，详细阐述本研究所采用的制度主义和政策文本分析方法；随后，作为论文的核心，将深入呈现并讨论范式转型的具体机制和影响；最后，在结论部分总结研究发现，并对未来教育治理模式的探索进行展望。三、文献综述本研究的理论基础横跨公共管理学、教育治理学和制度主义理论，并需紧密结合对荷兰教育体系的经验研究。对相关文献的梳理将集中于以下三个核心方面：公共部门监管范式的转型、教育治理中的问责与信任，以及荷兰教育监察局的历史经验。1.公共部门监管范式的转型：从NPM到后NPM公共管理领域的文献普遍将二十世纪末以来的改革归结为新公共管理（NPM）思潮的主导。NPM的核心特征是将市场原则和技术理性引入公共服务，强调绩效测量、透明问责和契约管理。在教育领域，这表现为评估体系对标准化测试成绩、投入产出比等可量化指标的过度依赖。然而，自本世纪初以来，学术界开始对NPM的负面效应进行反思，催生了后新公共管理（Post-NPM）思潮。后NPM批判了过度问责对专业自主性、道德激励和公共服务内在价值的损害。它主张回归专业主义、制度信任和协商治理。荷兰教育监察局从“监管式督导”转向“对话式督导”，正是这一全球公共部门监管范式转型在教育领域的典型体现。本研究将以制度主义理论为基础，分析这一转型如何通过改变监察局与学校之间的互动规则和权力关系，来重新构建双方的制度信任。2.教育治理中的问责与信任：理论张力教育治理的核心张力在于如何平衡外部问责与内部专业自主权。外部问责（ExternalAccountability）关注的是确保公共资源使用的合法性和教育质量的最低标准，主要通过绩效指标和监管来实现。内部专业自主权（InternalProfessionalAutonomy）则强调教师和学校管理者基于专业知识和对学生需求的了解，自主决定教育教学内容和方法，这是实现教育创新的前提。经典文献指出，过度问责会产生“隧道视野”效应（TunnelVision），即学校只关注被测量的指标而忽略了教育的全面目标，并引发“印象管理”和“策略性行为”来迎合评估。对话式督导的理论基础，正是试图通过引入“制度信任”（InstitutionalTrust），来缓解问责与自主权之间的对立。它预设学校是具有自我完善意愿的专业组织，监察局的角色不再是“警察”，而是“教练”或“批判性朋友”，通过专业对话来激发学校的内生改进动力。3.荷兰教育监察局的经验研究与政策批判对荷兰教育监察局的历史研究表明，其评估范式经历了一个从早期侧重于“投入”（如师资、设施）到中期侧重于“产出”（如成绩、毕业率）的演变过程。对2012年转型前的“监管式督导”的批判主要集中在：第一，它导致了学校之间的过度竞争，尤其是在绩效指标被公开排名的背景下；第二，过度依赖量化数据使得评估忽略了教育过程中的复杂性和情境性；第三，监察局的频繁干预被认为削弱了学校董事会和管理团队的专业权威和决策效率。现有的文献虽然对“对话式督导”的提出进行了描述，并肯定了其在理论上对专业性的回归，但对其长期效果、实践中的挑战以及对不同类型学校的影响，仍缺乏深入的、系统的实证分析。具体来说，当前研究的不足主要体现为：首先，对“对话式督导”的制度建构细节，如评估工具如何变化、对监察员的能力要求如何调整等，缺乏详细的政策文本分析。其次，未能系统地评估转型后，透明问责（PublicAccountability）是否因过于强调内部对话而被削弱。最后，缺乏对转型是否真正实现了“权力下放”，即学校在评估后的改进过程中是否拥有了更大的实质性自主权的机制性探讨。本文的研究切入点、理论价值和创新之处：本文的切入点在于，将2012年的范式转型视为一个从NPM到后NPM的关键制度转折点，并以制度信任为核心概念来串联监管与评估机制的变化。理论价值在于，本文将贡献于教育治理领域的“监管-信任”平衡理论，通过荷兰的案例来探讨在何种制度条件下，外部监管机构能够成功地将监管职能转化为专业赋能职能。创新之处在于，本文将超越对政策理念的描述，深入分析监察局在2017年推出的“新的评估”框架等具体政策文本，通过对比新旧评估工具在指标、流程和干预模式上的差异，实证性地揭示“对话”和“信任”是如何在制度层面被具体编码和操作化的，并提出对话式督导在“低效干预”和“权力失衡”方面可能面临的实践挑战。四、研究方法本研究旨在系统分析荷兰教育监察局评估范式转向“对话式督导”的转型，主要采用制度主义视角下的政策文本与比较分析法。这一方法论选择旨在深入理解范式转型背后的制度逻辑、具体机制以及新旧制度框架的实质性差异。1.整体研究设计框架本研究属于比较公共行政和教育制度分析的范畴，采用“关键制度变迁案例”分析设计。研究的逻辑框架是：“环境压力/理论反思$\rightarrow$制度目标$\rightarrow$制度工具$\rightarrow$实践风险”。研究的核心在于将2012年之前的“监管式督导”与2012年之后的“对话式督导”视为两个截然不同的制度范式，通过对两者在评估指标、流程、干预模式和监察员角色上的差异进行细致的比较分析，来揭示“对话”和“信任”在制度层面的具体编码方式。研究的核心分析工具是制度主义理论。本研究侧重于历史制度主义和规范制度主义：历史制度主义用于理解2012年转型作为对过度量化问责路径依赖的“临界点”式修正；规范制度主义则用于分析“对话式督导”如何在制度目标、评估语言和监察员角色中内化了“专业信任”这一核心规范。2.数据收集的方法：官方文本与评估报告的整合本研究主要依赖对公开可获取的官方和政策文本资料的系统性收集和分析，确保对制度转型的理解基于官方的权威文件。主要数据来源包括：监察局官方评估框架：旧范式文本：收集2012年之前监察局执行的学校评估框架（如2008年框架）的官方文件，用于界定“监管式督导”的硬性指标、评估流程和等级划分标准。新范式文本：收集2012年转型后至2017年全面实施的“新的评估”框架（Hetnieuwetoezicht）的官方文件和配套指南。这些文本是界定“对话式督导”的核心证据，包括其在“自我分析”、“信任原则”、“专业对话”等方面的详细制度描述。政策阐释与反思报告：收集监察局在2012年至2020年间发布的关于“督导转型”的年度报告、专题研究报告以及监察局局长在国会或专业论坛上的官方演讲稿。这些文件有助于理解转型背后的政治、社会和专业驱动力。学术与智库评估：收集荷兰本土和国际（如经合组织、欧盟）智库和学术机构对荷兰教育监察局转型及其对教育质量影响的独立评估报告。这些报告将用于交叉验证官方叙事，并识别转型在实践中可能遇到的阻力和非预期后果。数据收集过程控制：为确保对“转型”的动态把握，研究将重点关注2010年至2018年这一关键时间段的官方文件，以捕捉政策的酝酿、出台和初步制度化过程。3.数据分析的技术和方法：主题编码与制度比较本研究主要采用主题编码（ThematicCoding）和制度比较分析（InstitutionalComparison）的技术：主题编码：对新旧评估框架进行编码。编码将围绕以下关键主题进行：评估指标的性质：指标是产出型（如考试分数）还是过程型/能力型（如改进能力、学校文化）。数据来源的优先级：数据来源是外部客观数据（如统计数据）还是学校自我评估报告。监察员的角色描述：是“审计员/检查员”还是“对话伙伴/教练”。干预或评级的条件：是基于单一指标不达标还是基于持续的改进意愿和能力不足。制度比较分析：将编码结果进行对比，构建一个关于“监管式”与“对话式”督导的制度特征矩阵。通过对比，本研究旨在精确识别“对话式督导”在何种程度上实质性地将权力从监察局转移到了学校，以及这种转移是通过何种具体的制度机制（例如，用对学校自我分析的认可取代外部数据的优先地位）实现的。通过上述研究方法，本研究旨在超越对政策理念的简单描述，提供一个基于制度实践的、关于荷兰教育监察局评估范式转型的深刻和机制性分析。五、研究结果与讨论通过对荷兰教育监察局新旧评估框架及相关政策文本的比较分析，本研究清晰地描绘了从2012年开始的、向“对话式督导”转型的核心特征和制度机制，并揭示了这种转型对教育治理实践所带来的理论贡献与实践挑战。5.1结果呈现：对话式督导的核心制度建构范式转型并非只是口号的改变，而是对学校评估的制度核心进行了彻底重构。新的“对话式督导”范式（尤其是在2017年“新的评估”框架中制度化）主要体现在以下三个核心制度变化：1.评估焦点的实质性转移：从“产出符合”到“能力与信任”旧范式高度依赖于对学校“产出指标”（如毕业率、学业成绩）的硬性考核和规则的严格遵守。新范式则将评估焦点从“学校是否达标”转向“学校是否具有持续改进的能力和意愿”。新的评估框架引入了对学校“自我分析与自我评估”的正式认可和采纳。监察局首先审视学校提供的自我报告，将此作为评估的出发点和核心对话基础。这是一种明确的制度信任编码：监察局首先承认学校是具备专业判断和自我负责能力的。2.监察局角色的深刻重塑：从“审计员”到“批判性朋友”在制度文本中，对监察员的角色描述发生了根本性的变化。旧范式中，监察员的角色类似于“审计员”或“警察”，主要任务是收集数据、检查规则和进行评级。新范式则将监察员定位为“对话伙伴”（DialoguePartner）或“批判性朋友”（CriticalFriend）。他们的主要职能不再是单向度的问责，而是通过专业的、建设性的提问和反馈，挑战学校的自我分析，帮助学校发现自身盲点，共同制定改进策略。这体现了监察局从“惩戒性监管”向“发展性赋能”的职能转变。3.干预与评级条件的弹性化：从“指标触发”到“风险驱动”旧范式下的干预往往是“指标触发式”的，即单一的、硬性指标不达标就可能导致负面评级（如“弱”或“非常弱”）。新范式则采取了更为弹性的“风险驱动”（Risk-Driven）模式。监察局只有在发现学校的自我改进能力持续不足、教学质量存在系统性风险或学校表现长期在低水平徘徊时，才会进行更深层次的干预。在学校质量处于“良好”及以上等级时，监察局甚至可以免除现场访问，进一步体现了对学校的高度信任。讨论：制度信任的编码与专业自主权的回归这些结果表明，荷兰教育监察局的转型，是对传统NPM式问责体系的深刻修正。它通过将制度信任嵌入评估的流程（采纳自我评估）、语言（批判性朋友）和条件（风险驱动）中，实质性地将权力从国家问责机构下放给了学校。这种权力下放的制度化，旨在为教师和学校管理者创造一个更安全、更具自主性的环境，鼓励他们回归专业判断，进行真正的教育创新，而非仅仅是迎合评估指标的“面子工程”。这有力地印证了后NPM理论对回归专业主义的呼吁。5.2挑战与局限：透明度、公平性与专业能力的新要求尽管“对话式督导”在理论上具有高度的进步性，但在实践中，本研究也识别出其带来的新挑战和潜在风险，这主要是围绕外部问责的透明度和评估结果的公平性展开的。1.挑战呈现：评估的透明度风险与“信任失灵”新的评估范式虽然强调“对话”，但也可能导致问责透明度的降低。由于最终的评估结论在很大程度上依赖于监察员与学校之间的非公开专业对话和对学校自我分析的判断，评估过程的可复制性和客观性可能受到质疑。当评估结论与公众所了解的学校表现（如媒体报道的负面事件）不符时，可能会引发“制度信任失灵”的风险，即公众对监察局的专业判断和评估结果产生怀疑。在某些极端案例中，有学者指出，过于强调“对话”可能被低效或不愿改进的学校利用，将其作为拖延或抵制问责的手段。2.挑战呈现：干预的公平性差异与监察员能力的“瓶颈”“风险驱动”的干预模式要求监察局必须能够准确地识别哪些学校是“有能力改进的好学校”，哪些是“缺乏改进意愿或能力的差学校”。这种判断的高度依赖于监察员的专业经验和对话能力。本研究发现，这种模式可能导致以下两种公平性差异：第一，干预的力度差异：面对两所客观产出相似的学校，如果监察员主观上对其中一所学校的“改进意愿”给予更高评价，可能会导致其干预力度更轻，这引发了“主观偏见”的潜在风险。第二，监察员能力的“瓶颈”：从“审计员”到“批判性朋友”的角色转变，对监察员的教育学、心理学、组织发展和高级对话技能提出了远超以往的要求。如果监察员的专业能力未能及时跟上范式转型，那么“对话”就可能流于形式，无法真正挑战学校的自我认知，导致低效甚至无效的督导。3.挑战呈现：权力关系的不对称尽管新的范式强调“对话”，但在监察局与学校之间，权力关系本质上仍然是不对称的。监察局拥有最终评级和干预权力，这种结构性的权力差异使得“对话”很难是完全对等的。学校仍然有强烈的动机去迎合监察员的期望，而非进行完全坦诚的自我披露。在制度主义的视角下，这种权力不对称可能会导致学校将“自我分析”设计成一种新的“策略性迎合”工具，而非真正的自我反思。5.3讨论：后量化时代的教育治理新平衡荷兰教育监察局的转型，为全球教育治理提供了一个关于如何平衡问责与信任的“后量化时代”的深刻案例。它证明了在教育体系相对成熟、专业性较高的国家，可以且应当从过度依赖外部控制和量化指标的问责模式，转向以专业信任和内部驱动为核心的发展性治理。理论贡献：本研究通过荷兰案例的具体制度分析，深化了对“制度信任”在公共管理中作用的理解。它不仅强调了信任作为一种文化观念，更强调了信任必须通过可操作的制度机制（如认可自我评估、重塑监察员角色）进行编码和制度化，才能在实践中发挥效用。它也为教育治理的“警察与教练”之争提供了一个务实的解决方案：监察局必须同时承担这两种角色，但必须明确区分两者启动的条件，即“常态是教练，但风险出现时必须成为警察”。实践启示：对于正在寻求改革问责机制的国家，荷兰的经验提供了关键启示：政策成功的关键不在于取消问责，而在于问责机制的转型升级。这种升级要求：第一，问责必须以专业发展为导向，将学校的改进能力作为核心评估指标；第二，问责机制必须是弹性的，允许在高质量的学校中减少监管频率；第三，对监察员的专业能力进行大规模的、针对性的再培训，以匹配“对话式督导”对高阶专业技能的需求。只有将制度信任与高标准的专业能力要求相结合，这种转型才能成功。六、结论与展望6.1研究总结本研究系统分析了荷兰教育监察局自2012年以来从“监管式督导”转向“对话式督导”的评估范式转型。研究的核心结论是，这一转型是对过度量化问责的反思性修正，旨在将制度信任和专业主义重新嵌入教育治理的核心机制。新的评估范式通过制度化地采纳学校的自我评估、将监察员角色重塑为“批判性朋友”以及采取“风险驱动”的弹性干预模式，成功地将外部问责权力实质性地下