中小学校园欺凌的法律阐释及干预

中小学校园欺凌的法律阐释及干预目录1.中小学校园欺凌的理论阐释2.中小学校园欺凌的构成要件及归责原则3.中小学生校园欺凌的法律责任分析4.中小学生校内欺凌的法律干预前言校园欺凌是在学校教育教学活动或教育管理活动中存在的特殊的教育现象与教育问题。国外对此问题研究较早，而我国近几年随着欺凌事件增多，理论界才开始关注此问题。校园欺凌作为一种特殊的学生人身伤害行为，其含义与本质是什么，有哪些特征,侵权构成要件与归责原则是什么，相关主体应当承担什么样的法律责任，如何进行干预以保障学生的合法权益等，都需要研究者进行深入研究。一、中小学校园欺凌的理论阐释（一）中小学校园欺凌、校园暴力与一般冲突校园欺凌是指学生个人或群体恶意利用力量或地位优势，通过侮辱手段持续反复地伤害其他学生，导致受害学生身心受到伤害的违法行为。与这一概念相关联的是校园暴力与一般冲突行为。校园暴力一般是指侵害人通过肢体或借用工具等暴力手段伤害受害人身体的违法犯罪行为。一般冲突主要指学生之间偶发性的语言、肢体摩擦等违纪行为。三者既有区别也有联系。校园暴力的伤害后果较为严重，受害者身体的伤残甚至死亡是认定违法犯罪的重要构成要件，而校园欺凌的身体伤害后果多为轻微伤，少数为轻伤，极少数为重伤，但精神伤害后果隐蔽且难以判断。校园暴力具有突发性、公开性、暴力性特征,而校园欺凌具有主观恶意性、凌辱性、隐蔽性、长期性、反复性等特征。校园暴力的实施者往往身强力壮或人多势众，靠力量优势施暴；校园欺凌的实施者除了依靠力量，还可以依靠其他优势与特殊地位对受害者施加精神侵害。对于校园暴力，一般根据受害者身体伤残程度，依法确定侵害人的法律责任，而校园欺凌的追责，不仅依据受害者身体受伤害程度，还要更加关注其精神受到伤害的程度，需要重点分析欺凌者的主观恶意、欺凌频次、欺凌过程中双方的实力对比等，以确定欺凌者应承担的法律责任。校园欺凌和校园暴力、一般冲突既存在区别，又有很多联系或者在某些情况下存在交集。一般冲突是学生在日常生活、学习中,因琐事发生偶发的、局部的语言或肢体冲突，不造成人身伤害后果，属于违纪行为。但一般冲突如果得不到有效干预，在特定情况下有可能转化为校园欺凌或暴力行为。校园欺凌与校园暴力也密切关联，在很多案例中欺凌事件都具有暴力性特征。但校园欺凌更多应属于违法行为，情节严重的构成犯罪，校园暴力则属于比较典型的违法犯罪行为。实践中，既不能将学校教育活动中学生间的一般冲突理解为校园欺凌或校园暴力，将校园欺凌、校园暴力泛化，也不能忽视校园欺凌、校园暴力的现实性与危害性。（二）中小学校园欺凌的本质及特征校园欺凌是欺凌者借助一定优势，反复地恶意伤害他人，造成受欺凌者身体或精神痛苦的违法行为或犯罪行为，本质上是一种特殊的人身伤害行为。人身伤害指与人身相联系或不可分离的人身权受到损害，即人格权和身份权受到侵害，包括身体上受到侵害和其他方面如名誉权、隐私权、人身自由权等受到侵害。校园欺凌作为一种人身伤害，其特殊性在于侵害人与受害人均以未成年学生为主；违法行为的实施既可在学校教育教学活动中，也可在学校组织的校外活动中；侵权的对象包括耒成年学生的身体、财产，尤其是未成年学生的心理、人格、情感、态度等精神领域。校园欺凌的基本特征主要有以下几点。第一，主观恶意性。校园欺凌是一种侵权人身伤害行为，欺凌行为人存在主观故意。校园欺凌是在受欺凌者不情愿参与的情况下，由欺凌行为人单方恶意挑衅，引发冲突。第二，不对等性。欺凌行为具有实力不对等特征，在欺凌事件中，欺凌行为人或是借助力量优势，或是借助地位优势，实施欺凌伤害行为。如某地某小学某班副班长在班主任支持下，长期欺凌同班同学，甚至强迫同学吞食便溺物，长达四年竟无一人敢告发。这种类型的欺凌行为往往借助社会结构营造封闭的精神恐怖氛围实施控制、欺凌，欺凌双方在地位方面具有不对等性。第三，长期重复性。校园欺凌具有长期性和重复性特征，表现为受欺凌对象较为固定，多次甚至长期受到来自同一欺凌者的欺凌，而且每次欺凌持续时间长。也有学者研究发现，欺凌事件很多，但受害者却比较集中，说明很多受害者都是长期受欺凌的(Sakellariou,Carroll,Houghton,2012)。第四，隐蔽性。校园欺凌的表现方式较为隐蔽，欺凌多发生在监管薄弱的地点和时间段，隐蔽性很强，一般难以发现。目前被关注的只是少数规模大、方式残忍、后果严重的欺凌案例，是冰山一角,较多的一般性的校园欺凌事件还没有引起广泛关注。第五，方式多样性。校园欺凌的方式多样,包括通过言语、肢体、网络等进行辱骂、侮辱、威胁、恐吓、殴打、凌辱等。据报道，校园欺凌案例中欺凌手段残忍且极具侮辱性，包括逼迫受害者食秽物(河南电视台，2015)，自扇耳光、下跪(齐鲁网，2015)，拍照录视频上传网络(林晓琪，赖雅红，2015)等。还有的欺凌者用其他工具如皮带、烟头、钢针、钢笔等实施欺凌。第六，后果的严重性。校园欺凌一般会造成身心伤害后果，尤其是精神伤害，在很多案例中，受害者身体一般受轻微伤或轻伤，但精神伤害后果非常严重，产生焦虑不安、内心恐慌、怕见生人、不敢上学等问题。二、中小学校园欺凌的构成要件及归责原则中小学校园欺凌是一种特殊的学生伤害事件，欺凌行为显然是一种违法行为，如何判断欺凌行为的违法性，依据何种归责原则处理校园欺凌，是预防和治理校园欺凌的基本法理问题。（一）中小学校园欺凌的侵权构成要件及其特殊性侵权责任一般由四个要件构成，即责任人存在主观过错、具有作为或不作为违法行为、造成损害事实、违法行为与损害后果之间存在因果关系。校园欺凌作为一种特殊的学生人身伤害行为，一般也适用这一原理，但其特殊性也应引起研究者的重视。由于中小学生年龄跨度一般为6周岁到18周岁。按照我国《民法总则》规定，“十八周岁以上的自然人为成年人。不满十八周岁的自然人为未成年人””；“成年人为完全民事行为能力人,可以独立实施民事法律行为。十六周岁以上的未成年人，以自己的劳动收入为主要生活来源的，视为完全民事行为能力人”；“八周岁以上的未成年人为限制民事行为能力人，实施民事法律行为由其法定代理人代理或者经其法定代理人同意、追认，但是可以独立实施纯获利益的民事法律行为或者与其年龄、智力相适应的民事法律行为”；“不满八周岁的未成年人为无民事行为能力人，由其法定代理人代理实施民事法律行为”；“不能辨认自己行为的成年人为无民事行为能力人，由其法定代理人代理实施民事法律行为。八周岁以上的未成年人不能辨认自己行为的，适用前款规定”。与《民法通则》相比，《民法总则》将无民事行为能力法定年龄从10周岁调整为8周岁。我国现行学制下，小学生主要为6-12岁，初高中阶段学生主要为12-18岁。依据《民法总则》，在校园欺凌责任追究过程中,必然涉及8周岁以下和8周岁以上、16-18周岁等不同阶段学生的民事行为能力问题。由于年满16周岁的高中学生基本不能“以自己的劳动收入为主要生活来源”，校园欺凌追责问题实际主要涉及不满8周岁和8周岁以上两个年龄阶段的学生。侵权责任的第一个要件就是责任人存在主观过错，即故意和过失。年满8周岁的未成年欺凌者，知道或应该知道自己的行为会危害对方的身心健康，以恶意挑衅、蓄意找碴等方式对受害者实施欺凌行为，甚至将受害者受辱过程拍照、录视频传至网络，进行二次伤害，希望或放任侵害后果的发生，当然要承担相应的法律责任。问题的难点在于如何判断未满8周岁小学低年级学生的侵权责任。虽然在教育上我们知道这个年龄阶段的学生在特定背景下知道或者应该知道自己行为的后果,但由于低年级学生不满8周岁，无民事行为能力，其民事活动由其法定代理人代理，所以，在法律上如何对其主观过错进行判断仍然是法律适用中值得思考的问题。另一个值得重视和容易混淆的问题就是学生在教育教学过程或教育管理活动中经常发生的言语和肢体冲突是否属于违法行为，如前文所述，本文将此类行为界定为一般冲突，它与校园欺凌的区别在于后者存在主观故意，即使后果出乎欺凌者意料，也属于主观故意。一般冲突是在学生共同活动中因琐事偶发的，通常依据学生行为规范和校纪校规予以调整，属于违纪行为，虽然在冲突过程中个别情况可能演化为校园欺凌或校园暴力，造成学生的伤害后果，但不能因此将所有偶发冲突都泛化为校园欺凌，校园欺凌定是带有强烈主观故意性的违法行为，不能将两者混为一谈，否则，中小学正常的教育教学活动就难以开展。也有学者依据“受害人同意”原则，即“得到同意的行为不违法”的原则，认为学生在一般打闹前，如对打闹性质有足够的理解，并事先同意进入打闹状态、愿意承担可能产生的损害后果或者风险，打闹内容没有超过学生同意范围，也不违反法律和社会公德，没有造成学生身心严重受损的，不算作欺凌，双方学生不需承担法律责任(方益权，陈英，2007)。（二）中小学校园欺凌的法律归责原则我国《民法通则》规定了处理民事侵权案件的标准和原则，即过错责任原则、过错推定原则、公平原则和无过错责任原则。校园欺凌作为一种特殊的学生人身伤害行为，究竟适用何种原则需要进一步探讨。归责原则是司法机关在处理中小学校园欺凌侵权纠纷时所依据的基本法律原则。不同的原则宗旨、取向、适用对象不同,双方当事人的权利义务不同。教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》第2条规定，“在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的，造成在校学生人身损害后果的事故的处理，适用本办法”。第8条规定，“学生伤害事故的责任,应当根据相关当事人的行为与损害后果之间的因果关系依法确定。因学校、学生或者其他相关当事人的过错造成的学生伤害事故，相关当事人应当根据其行为过错程度的比例及其与损害后果之间的因果关系承担相应的责任。当事人的行为是损害后果发生的主要原因，应当承担主要责任，当事人的行为是损害后果发生的非主要原因，承担相应的责任”。显然,《学生伤害事故处理办法》作为教育行政规章，明确规定了学生人身伤害事故适用过错责任原则。校园欺凌作为特殊的学生伤害行为，行为人存在主观过错，当然不适用公平责任原则；除法律有规定的或者学校依法接受委托承担相应监护职责的情形外，学校对未成年学生不承担监护职责，况且学校经费主要用于教育事业发展，不能承担无限责任，也不适用无过错责任原则。那么,校园欺凌是否只适用过错责任原则？过错推定原则是否也可以作为处理校园欺凌纠纷的归责原则？过错责任原则，是以过错作为法律责任归责的构成要件，并作为确定行为人法律责任范围的依据。中小学校园欺凌作为一种特殊的学生人身伤害现象，一般应依据《学生伤害事故处理办法》处理，受害人及其监护人如果认为学生或其他主体对其进行了欺凌，产生了伤害后果，就必须承担举证责任，如果不能举证或举证不能证明侵害人的违法行为与伤害后果的因果关系，法院则不予支持。教育部以部门规章的形式来规范学生伤害事故的处理，其行政用意更多地在于维护中小学校正常的教育教学秩序，规范学校的管理工作，将秩序、效率作为行政立法的主要价值取向。但中小学生基本是未满18周岁的限制民事行为能力或无民事行为能力的未成年人，尤其是未满8周岁的学生，让学生及其监护人承担举证责任显然有失公平。学生在校期间或上学、返家途中，往往是欺凌事件高发时段，在缺乏些护人有效监管保护的实际情况下，让未满8周岁的学生及其监护人承担举证责任显然不利干保护未成年学生的权利，也不利于化解欺凌纠纷。所以，在校园欺凌问题上对于不满8周岁和8周岁以上两个年龄阶段的学生应适用不同归责原则。8周岁以上学生具有一定的民事行为能力，能从事与其年龄、智力相适应的民事法律行为，随着年龄的增长，他们对自己行为的目的、危害越加清楚，行为的控制力也越强，所以，应依据《学生伤害事故处理办法》规定的过错责任原则处理。8周岁以下的学生属于无民事行为能力人，应该按照过错推定原则进行归责，实行“举证责任倒置”，即由被告拿出证据证明自身无过错，如果被告拿不出证据，而受害者能够证明侵权行为的其他三个构成要件，就可以根据已知事实和经验判断、推定被告存在过错，应当承担法律责任。我国《侵权责任法》第38条也做出明确规定，“无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担责任，但能够证明尽到教育、管理职责的，不承担责任”。这一规定显然更加合理，更能保护未成年学生的权益。三、中小学校园欺凌的法律责任分析校园欺凌是欺凌行为人的故意伤害行为,欺凌行为人、未成年学生的监护人、负有教育管理责任的中小学校及教师等相关法律关系主体应承担何种法律责任，也需要进一步分析。（一）学生及其监护人的法律责任从目前统计与媒体报道中可知，中小学校园欺凌的主要实施者是未成年的在校中小学生，但由于中小学生是限制民事行为能力人或无民事行为能力人，不具有完全民事行为能力，我国现行法律对未成年人的处罚原则是教育和挽救，并设定了法律责任年龄予以保护。依据《治安管理处罚法》第12条、第21条规定，对于违反治安管理的未成年人，年龄未满18周岁的，应当从轻或者减轻处罚，处于16周岁至18周岁之间且初次违反治安管理的未成年人不予行政拘留，未满14周岁的不予处罚，但应当责令其监护人严加管教。《刑法》第17条规定，未满18周岁的未成年人犯罪,应当从轻或减轻处罚，满14周岁不满16周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡等八类重罪时才承担刑事责任。《预防未成年人犯罪法》规定，对不良行为、严重不良行为的责任追究，由轻到重依次为教育、管理，严加管教、训诫，接受专门教育、收容教养，承担行政责任，构成犯罪的，依法承担刑事责任。《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》规定，要强化教育惩戒的威慑作用，对欺凌者要进行批评教育、警示谈话，情节较重的，由公安机关参与进行警示教育；对屡教不改、多次实施欺凌和暴力的学生，应将其表现记入学生综合素质评价，必要时转入专门学校接受教育；欺凌情节严重，构成犯罪的，应依据相关法律法规处置。总之，对于违法犯罪的未成年人，国家实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。由于中小学生是限制民事行为能力人或无民事行为能力人，不具有完全民事行为能力，一般无经济收入，学生可以在自己能力范围内承担非财产性民事责任，如停止侵害、恢复名誉、赔礼道歉等，其民事赔偿责任主要由监护人承担。对于不履行监护职责的监护人，可依据《民法总则》第36条及《未成年人保护法》第53条、第62条的规定，由其所在单位或居民委员会或村民委员会进行劝诫、制止，情节严重的，由公安机关依法予以治安处罚，甚至依法撤销监护人资格。（二）学校的法律责任我国《民法总则》及其他法律虽然没有规定学校是在校未成年学生的监护人（法律有特殊规定或学校与学生及其监护人有约定的除外）。但依据《教育法》《未成年人保护法》《学生伤害事故处理办法》等法律法规规定，学校有保障校园安全、维护教育教学秩序、拒绝任何非法干涉、维护学生合法权益的责任。因此，在对欺凌行为进行法律责任追究时，学校是否承担责任、承担什么性质的法律责任，主要考量学校是否履行了合理注意义务和安全保障义务（安全保障义务是注意义务的特殊形式，包括防止学生遭受来自学校和教师的侵害、来自校外人员的侵害和防止学生造成他人人身伤害三种义务）。学校如果因未合理履行注意义务存在过错，具备侵权构成要件的，就要承担相应的法律责任。《侵权责任法》第38条至第40条规定，“无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担责任，但能够证明尽到教育、管理职责的，不承担责任”，“限制民事行为能力人在学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害，学校或者其他教育机构未尽到教育、管理职责的，应当承担责任”，"无民事行为能力人或者限制民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间,受到幼儿园、学校或者其他教育机构以外的人员人身损害的，由侵权人承担侵权责任；幼儿园、学校或者其他教育机构未尽到管理职责的，承担相应的补充责任”。此外，《学生伤害事故处理办法》第9条也规定了学校承担法律责任的情形。综合来看，学校在以下情况下应承担相应法律责第一，学校安全管理制度不完善、管理混乱、存在疏漏给欺凌者提供便利。如宿舍、校车安全管理不严格，致使学生受到欺凌伤害。第二，学校安全管理不到位，学校未做好安全检查、巡视、值班工作。如未按规定检査学生携带违禁管制刀具的情况，导致学生用违禁刀具伤害他人；未安排人员在特定时间和地点做好巡视检査，导致学生受欺凌未被发现，如住校生晚上在宿舍被欺凌，宿舍管理人员未按规定检查宿舍安全情况，酿成事故。第三，学校与监护人缺乏沟通。学校未及时将学生擅自离校或学校作息时间变更等与学生人身安全有关的信息及时告知其监护人，导致学生脱离监护人保护。第四，学校对欺凌事件处理不当。学生告知学校或者学校已经发现欺凌行为，但未采取措施导致后果严重；学校发现学生受到欺凌伤害后未及时采取救护措施导致学生伤害后果严重。第五，因教职工行为不当或疏忽造成学生伤害事故，学校教师或其他工作人员在工作期间，或负有教育、管理学生职责期间,离开岗位，导致欺凌事件发生。在现场发现或被告知有欺凌现象存在，而未采取妥当措施警告、制止、分离、教育、管理学生，导致更严重的欺凌事件发生。在欺凌事件中，因学校主观过错造成校园欺凌发生或加重了欺凌后果，学校应依法承担法律责任。学校在欺凌事件中承担的法律责任主要是民事赔偿责任和行政责任。依据《侵权责任法》第40条和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第7条第2款，在校中小学生受到学校以外的人员，即第三人伤害的，学校如果有过错，应承担相应的补充赔偿责任。欺凌事件都是第三人责任行为（这里的第三人是相对学校和受害学生而言，指受害学生以外的同校学生或外校学生）的，学校承担的是补充责任。补充责任指第三方实施侵权行为的，由第三方承担侵权责任，学校如果存在管理疏忽过错责任，承担剩余的赔偿责任。在适用补充责任时，依然按照过错责任原则，如学校非故意过失失职，承担的补充责任超过自身应承担的份额，可向加害第三人追偿(孟勤国，余卫，2016)。如果本校学生在学校教学活动管辖范围内受到其他校园欺凌伤害，学校没有尽到管理、教育、保护职责，要承担补充赔偿责任；如果欺凌行为不在学校教学活动管辖范围内，而且欺凌者也不是本校学生学校本身没有过错责任，也可以基于自身条件，在自愿的基础上，对受害学生进行道义上的补偿，这是一种经济帮助原则，不同于公平责任原则,不要求欺凌双方学生没有过错，在学生依法承担责任、进行赔偿后，学校仍然可以对受害学生进行补偿。学校作为行政主体，因严重失职，没有及时发现、制止欺凌行为，造成学生受到欺凌伤害的，相关责任人应当依法承担行政责任由相关部门给予行政处分。《侵权责任法》第34条规定，“用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的,由用人单位承担侵权责任”。教师属于学校工作人员，在履行工作职责时造成他人损害的，由学校承担替代责任。因此，教师在履行职务时因疏忽造成校园欺凌的过错责任，由学校承担责任,但学校进行赔偿后可以向教师追偿(蔡安明，江志武，2016)。依据《中小学教师违反职业道德行为处理办法》第4条第2款规定，如果教师存在重大过错造成学生严重伤害后果时，需要承担相应赔偿责任及行政责任。四、中小学校园欺凌的法律干预校园欺凌造成了中小学生身心痛苦，甚至导致了严重的人身伤害后果，产生了恶劣的社会影响，引发了党和国家领导人及社会各界的高度关注。在校园欺凌治理中既要坚持教育为主、及时防治、保护学生权益的原则，又需要相关主体共同参与、综合治理。（一）完善校园欺凌立法目前我国缺乏系统的预防和治理中小学校园欺凌的法律法规或规章，《未成年人保护法》《学生伤害事故处理办法》等法律、法规、规章都涉及学生伤害问题，但对校园欺凌缺乏具体的规范。近年来，随着校园欺凌事件频频曝光，相关政策文件才对校园欺凌问题予以关注，但还没有上升到法律层面。当前预防与治理校园欺凌存在的突出问题主要有以下几点。第一，观念滞后。欺凌者与被欺凌者都是法律应该关注和保护的对象。对于校园欺凌，既要重视教育预防，也不能忽视必要的惩治。我们既要坚持区别对待未成年人犯罪与成年人犯罪，给予未成年犯罪人在正常环境下改过自新的机会，同时也要防止对未成年人只讲从宽而不讲从严的认识偏差。第二，法律法规尚待完善。校园欺凌中常见的伤害行为，主要涉及故意伤害罪，但在很多欺凌事件中，欺凌行为人存在主观过错又构成伤害事实，但因年龄而被减轻甚至免除法律责任。我国《刑法》及《治安管理处罚法》对不满14周岁、已满14周岁不满16周岁及满16周岁但不满18周岁的未成年人犯罪减轻甚至免除法律责任进行了规定。实践中，不满14周岁或已满14周岁不满16周岁的中小学生实施校园欺凌导致轻伤害等犯罪行为时有发生。校园欺凌伤害案件主要以故意伤害罪追责，而构成故意伤害罪又要求致伤达到轻伤以上程度。因此，中小学生凌辱等轻伤害行为难以被追究刑事责任，甚至也不能对行为人进行治安拘留处罚，相当多校园欺凌事件只能由教育机构内部处理(颜湘颖，姚建龙，2017)。欺凌行为作为一种特殊人身伤害，会给受害者带来极大的精神痛苦，产生强烈的心理冲击，严重影响受害人的学习、生活,甚至会影响其一生。而现行法律主要是依据外在受伤严重程度予以认定，精神损害难以度量，赔偿诉求难以成立。第三，法律惩戒有待落实。我国《刑法》和《预防未成年人犯罪法》对不予刑事处罚的未成年人一般采取责令监护人管教，收容教养、转入专门学校教育三种方式予以矫正。但很多问题学生的问题本身就是监护人的问题，责令监护人严加管教在实践中比较困难；收容教养由公安机关审批决定，自由裁量权过大，收容教养场所一般在少管所，这就涉嫌将问题学生与少年犯同等对待，不利于对其进行教育挽救；收容教养本来的目的在于通过“教”挽救未成年人，但实践中只是通过剥夺未成年人的人身自由进行教育，并未实现基本教育功能,且这一受教育经历不被社会认可，还会使未成年人遭到很多歧视(肖丽龙，2015)。在劳动教养、收容审查和收容遣送制度被废除后，收容教养也被很多学者指责，认为应当予以废除；专门学校（工读学校）作为普通教育和司法强制处罚中间的过渡性保护组织，既是一种非刑事处罚措施，又是一种替代教育，在惩罚、教育违法犯罪未成年人方面起到很大作用。但由于该措施非法定强制性措施，必须由监护人或原所在学校提出申请，加之当前专门学校的规模正逐步萎缩，因此，实际走进专门学校的问题学生不多，加之目前社会对专门学校的歧视，专门学校并不能有效惩治欺凌者。目前，我国有关部门在处理欺凌事件时，在认识、立法、处理机制等方面均存在一定不足，形成治理的短板。因此，在转变观念的基础上，应当制定或完善相关法律制度，使校园欺凌事件的处理有法可依。1.完善校园欺凌的法律法规国外经验表明，校园欺凌的治理需要上升为国家意志，通过顶层设计，充分发挥政府的引导作用，指导、协调学校、家庭、社会等参与防治。如新加坡教育部制定了《纪律框架》、“学校欺凌事件管理包”、“公民与品格教育”等政策，对学校如何防治校园欺凌进行了指导，政府还提供财政经费支持学校加强安保工作(驻新加坡使馆教育处，2016)。在国家顶层设计的指导下，学校等相关主体能够更好地发挥反欺凌作用。我国可以通过制定专门的校园欺凌法律或者完善现行学生人身伤害的相关法律法规，出台教育部规章、政策文件、最高人民法院解释，各地颁布地方性政策，学校建立具体预警机制，形成全国系统性的反欺凌法律体系。2.完善非刑事处罚与教育惩戒措施刑事处罚措施在一定程度上属于教育手段,能够起到震慑、阻止、挽救、教育的作用。但对未成年人的刑事处罚应当坚持慎重、减轻处罚、尽量使用非监禁刑处罚等原则，以便使未成年人更好地回归社会。因此，对未成年人的处罚，非刑罚处罚优于刑罚处罚，非监禁刑处罚优于监禁刑处罚(张利兆，2006)。第一，完善非刑罚处罚。可“责令监护人严加管教”，可以借鉴近代刑法的制度设计，要求监护人交纳保证金，在规定的一至三年时限内对未成年人进行“严加管教”(颜湘颖，姚建龙，2017)。建议废除“收容教养”措施。针对“专门学校教育”的措施，一方面，应当改善目前专门学校的形象和服务，提供更为灵活的替代教育，如美国明尼苏达州规定对违纪学生处以“驱离学校处分”在停学期间提供替代性教育，这类似于我国的专门学校教育，但美国的驱离学校处分是一种灵活的停学处罚，一般不超过10个工作日(黄道主，张文言，2014)。另一方面，应当制定强制入学程序，对欺凌行为严重的未成年人采取强制入学措施，达到教育矫正目的。另外，依据《刑法》第37条规定，非刑罚处罚措施还包括其他形式，可以据此制定新的非刑罚处罚形式，达到帮助涉嫌犯罪的未成年人再社会化的目的。同时，还要注意审判程序的合法合理性，如日本法律规定对未满14周岁的少年不进行刑事处罚，但适用特殊少年司法，由少年审判机构进行审判后，根据犯罪情节送到少年服刑场所服刑，或送到学生特别场所接受特别教育，或参加社区义务劳动、社区矫正等(任海涛，闻志强，2016)。但是，不能用非刑罚处罚代替本该判处的刑事处罚，对不同非刑罚处罚措施的适用情形也应当做出明确规定。同时，为了让未成年人真正认识错误、内化于心、改过自新，对于减轻刑罚责任的未成年人，应根据实际情况在减轻刑罚处罚幅度内辅助采取适宜措施进行感化教育、约束言行等，以确保惩罚措施达到教育挽救之功效，如责令其假日参加社会服务，对其进行管束、关禁团等(颜湘颖，姚建龙，2017)。第二，完善学校教育惩戒措施。学校教育惩戒是学校或教师基于与学生之间的教育法律关系，依据法律法规或学校规章制度对违反学校纪律与秩序的学生实施的管理性权力(杨秀朝，2007)。教育惩戒以促进学生更好发展为原则，不同于学校体罚，教育惩戒权属于学校的教育管理权力，但一般由在教学活动中直接接触学生的教师实施。教师实施的惩戒不是个人行为，而是在行使社会赋予学校，由学校授权的教育权力。因此，教育惩戒权是教师为保障顺利完成教学任务而必须享有的职业性权力，是国家教育权的延伸(王鹏炜，2016)。学校教育惩戒有助于学生及时认识并改正错误，从而有效防治校园欺凌，美国、英国、日本、德国、韩国和新加坡等国家都立法确立了学校教育惩戒权，并明确规定了教育惩戒的具体形式、实施原则和程序等(余雅风，2017)。但是，我国目前并没有相关教育法律明确对教育惩戒做出规定，只是在《中小学班主任工作规定》中规定了教师具有评价学生、批评教育学生的权力。为充分发挥学校的教育惩戒作用，国家需要通过立法赋予学校和教师教育惩戒权，尤其要明确教育惩戒方式和惩戒程序，以指导、规范教师实施教育惩戒。惩戒方式应当明确可行，如新加坡《教育(学校)条例》规定男生涉嫌违纪时，可由校长对其施加鞭刑一些学校校纪手册明确规定，对违纪学生可处以鞭刑、关禁闭甚至开除学籍处罚，情节严重的会交给公安机关处理(驻新加坡使馆教育处，2016)。在惩戒程序方面，目前我国学校的教育惩戒较为随意，为了防止学校和教师滥用权力，应当保证教育惩戒程序合理合法。本研究认为在制定教育惩戒法律制度时，应当既强调威慑性又重视教育矫正，可以结合学校纪律处分中的警告、记过、记大过和其他温和的教育手段，制定教育惩戒措施，严格按照合法程序进行，并明确规定教育惩戒的实施原则、适用情形和权利救济途径等。3.制定校园欺凌法律法规应注意的其他问题第一，立法需谨慎合理，因关系到对未成年人的保护和权益维护，在制定校园欺凌法律时需要十分慎重。如美国在制定反欺凌法案的过程中，进行科学调研、多方研讨,反复推敲法案，立法后继续研究并及时更新修正法案，法案最近几年又加大了对欺凌行为人的惩罚力度(马焕灵，杨婕，2016)。参考美国经验，我国如果要立法,必须经过充分调研，集合教育学、心理学、法学、社会学等学科专家，中小学一线教师，校长，学生家长等多方力量，注重法律条款的准确性、具体性。立法后，还需根据现实需要继续完善修正法律。同时，立法应当注重教育规律与法律制度的结合，在立法细节，如确立法律原则、细化法律条文、制定法律程序、划分法律责任等方面，注意教育规律的渗透和融合(汪敏，2015)。第二，明确界定欺凌行为。根据欺凌行为的典型特征进行概念界定，应明确将身体伤害、言语侮辱、威胁、恐吓，包括网络上的辱骂、传播谣言、披露隐私等行为纳入欺凌概念范畴，如满足欺凌侵权的基本构成要件，则视为欺凌行为发生，相关主体应承担一定的法律责任。第三，明晰各主体法律责任。应该对监护人、学校、相关社会组织等的义务、职责及在欺凌事件中承担的法律责任进行明确规定。另外，对欺凌旁观者的义务进行规定也很重要。目前，在欺凌事件中，一方面，旁观者没有救助的义务，另一方面，旁观者救助得不到奖励，甚至好心救助还可能遭到报复，这造成欺凌事件中旁观者大多选择冷眼旁观而不采取任何救助措施。可参照美国经验对旁观者进行区分，根据其在欺凌事件中所起的作用认定其应承担的法律责任。第四，明确规定处理程序，并按照法定程序进行处罚。如美国明尼苏达州规定对学生处以驱离学校处分时必须程序合法，具体程序包括非正式行政会议、书面通知、举行听证、受理申诉、接受司法审査、向其他机构通报、向上级汇报、通知恢复入学等(张利兆，2006)。第五，对受害者精神损害赔偿进行认定。根据校园欺凌的特征，欺凌受害者一般会遭受很大的精神痛苦，在制定相关法律制度时应当考虑弥补其精神损害。《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第10条规定，应当根据侵权人的过错程度、侵害手段、侵害场合、行为方式等具体情节，以及造成的损害后果、受害人精神痛苦程度、给受害人生活带来的影响，以及侵权人的获利情况、当地平均生活水平等认定精神损害赔偿是否成立及赔偿数额。（二）加强校园欺凌执法广义的执法是指国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定程序实施法律的活动，狭义的执法专指行政执法。在现代社会，国家行政机关被称为国家立法机关的执行机关，行政部门依法管理社会事务的过程就是其执行、实施相关法律的过程。鉴于行政执法的重要性和中小学校园欺凌的实际情况，应当特别强调教育行政部门的执法作用，由教育行政部门依法防治校园欺凌,并督导学校发挥防治欺凌的主导作用。1.教育部依法组织全国性调查并制定干预措施对我国有关校园欺凌的调查现状进行分析可发现，目前的调査结果差异很大，参考国外经验可知，开展全国性的校园欺凌调查十分必要。如日本文部省注重通过全国范围内的调査了解欺凌的具体情况和最新发展，根据调查结果下达通知、发放宣传手册，指导各地教育委员会、学校、教师、家长、学生提高对欺凌的认识和防范能力。2009年3月，日本曾根据儿童自杀调查结果，制定了《预防儿童自杀的教师须知》手册和宣传单，并在网上设置专门的“欺凌”链接，为受害学生和家长提供帮助信息(顾蕾，2016)。由政府组织的调査具有极大优势：一方面能提供充足经费保证调査研究顺利开展；另一方面，可以整合各有关部门的信息资源。教育部应当定期组织开展全国范围内的调查，把握我国校园欺凌的实际情况。在组织进行全国性校园欺凌情况调査前，要制定严密的规范要求，如调査方式、信息上报、审査监督等，保证调査顺利开展，获得的数据真实有效。在调查结束后，教育部应当组织专家整理调查结果，分析校园欺凌的表现形式、形成因素、发生时间地点和当事人年龄构成对相关数据进行统计分析，了解我国校园欺凌现状，并研制防治方案，为制定反欺凌措施提供参考。2.各级教育行政部门依法进行防治第一，设立校园欺凌举报平台。由各级教育行政部门负责受理举报信息，并有序衔接全国各级举报平台。菲律宾政府组