教育财政事权与支出责任划分的法治路径-基于《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》

教育财政事权与支出责任划分的法治路径——基于《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》一、摘要与关键词摘要：教育财政事权与支出责任的合理划分是现代国家治理体系中优化公共服务供给、实现财政可持续性的核心议题。我国于2019年出台的《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》标志着该领域的改革从行政主导进入了法治轨道。本研究旨在对该《方案》进行系统的法治解读和制度分析，旨在阐释其如何通过明确事权归属、规范支出责任、健全保障机制三大法治路径，为解决长期以来存在的“职责同构”、“权责不清”和“地方财政压力过大”等教育财政体制性弊病提供制度性解决方案。研究采用规范法学与制度经济学相结合的文本分析方法，对《方案》中的事权清单、责任分担比例以及转移支付设计进行了逐一剖析。核心发现表明，《方案》的核心法治逻辑在于：通过“清单制”管理将教育事权明确区分为中央、地方和共同事权，实现了事权归属的法定化；通过“分档按比例”的支出责任分担机制，将地方的财政能力与其支出责任相匹配，增强了制度的公平性和可预期性；通过“中央托底”的转移支付设计，为保障全国教育基本公共服务的均等化提供了法治化的财政保障。研究结论认为，《方案》的颁布是我国教育财政体制从“政策驱动”向“法治驱动”转型的里程碑，其成功实施的关键在于，未来必须通过更高层级的立法（如《教育财政法》），将《方案》的原则和框架予以固化，并构建强有力的法律监督和问责机制，以确保其在实践中不被扭曲或规避。关键词：教育财政；事权与支出责任；财政分权；法治路径；改革方案二、引言在现代国家治理体系中，财政是国家治理的基础和重要支柱，而财政事权与支出责任的划分，则是处理中央与地方关系、优化公共资源配置、保障公共服务供给的核心制度安排。教育作为最重要的公共服务之一，其财政事权与支出责任的划分是否科学、合理、清晰，直接关系到我国教育事业的健康发展、区域教育公平的实现以及国家财政体系的稳定与可持续性。长期以来，我国教育财政体制存在着“职责同构”、“权责不清”等深层次的制度性问题。在实践中，中央与地方在教育投入上的责任边界模糊，许多本应由中央承担的全国性教育事权，其支出责任却层层下移，最终压在财力薄弱的基层政府身上，导致了“中央请客，地方买单”的困境。这种权责失衡的体制，一方面加剧了地方政府，特别是中西部和农村地区政府的财政压力，使其在保障义务教育等基本公共服务时力不从心；另一方面，也导致了区域间教育投入水平的巨大差异，成为加剧教育不平等的重要制度根源。为从根本上解决这一顽疾，深化财税体制改革，国务院办公厅于2019年正式印发了《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《方案》）。该《方案》的出台，是我国首次以国家规范性文件的形式，对教育领域中央与地方财政事权和支出责任的划分原则、范围和具体内容作出系统性、法治化的规定。它标志着我国教育财政体制改革进入了一个全新的阶段，即从以往依赖行政命令、临时性政策调整的“政策驱动”模式，转向依靠法律和制度规则进行规范的“法治驱动”模式。因此，本研究的核心问题是：这份具有里程碑意义的《方案》，是如何通过其内在的法治逻辑和制度设计，来系统性地解决我国教育财政领域长期存在的“权责不清”和“地方财政压力过大”等问题的？它所构建的法治路径，在理论上如何能够实现效率、公平与财政可持续性的平衡？具体而言，本研究旨在深入探究：第一，《方案》是如何通过“清单制”管理，对不同类型的教育事权进行清晰的法律界定和归属划分的？第二，《方案》所设计的“分档按比例”的支出责任分担机制，是如何将地方财政能力与其应承担的责任相匹配的？第三，《方案》在法律和制度层面，是如何通过转移支付等工具，为保障全国教育基本公共服务的均等化提供“最后一道防线”的？本研究的目标在于，通过对《方案》的深度法治解读，提炼出其在优化教育财政体制方面的核心制度创新，并探讨其在未来转化为更高层级法律时所面临的挑战与路径，为深化教育财政法治化改革提供理论支持和政策建议。三、文献综述关于教育财政事权与支出责任划分的研究，横跨公共财政学、法学和教育经济学等多个学科领域。现有文献主要从财政分权的理论基础、我国教育财政体制的历史演变与问题，以及对《方案》的初步解读三个层面展开。（一）财政分权与事权划分的理论基础财政分权理论为理解中央与地方财政关系提供了基本框架。以奥茨的分权定理为代表的经典理论认为，将公共物品的供给责任交给下级政府，可以更好地匹配地方偏好，提升资源配置效率。然而，马斯格雷夫（RichardMusgrave）等学者则强调，对于具有显著外部性和关系到全国性公平的目标（如收入再分配、宏观经济稳定），其事权应由中央政府承担。在教育领域，义务教育因其具有强制性、普及性和高度的社会外部性，被普遍认为是中央或中央与地方的共同事权；而高等教育和职业教育则因其受益的局部性和市场性，其事权可更多地下放给地方。这些理论为教育事权划分的“效率”与“公平”权衡提供了规范性原则，是理解《方案》背后法理基础的关键。（二）我国教育财政体制的历史演变与问题诊断我国教育财政体制在改革开放后经历了多次调整，从高度集中的计划经济模式，逐步转向分级管理、分级办学、以地方为主的体制。大量研究文献对这一体制的运行效果进行了诊断，普遍指出了其中存在的深层次问题：1.“职责同构”与“责任下移”：在法律层面，从中央到地方各级政府都对教育负有责任，但责任边界模糊，导致了“九龙治水”和“层层甩锅”的现象。特别是义务教育，虽然法律规定由各级政府共同负责，但在实践中，主要的支出责任被下移至县级政府，而县级财政能力差异巨大，导致了“以县为主”体制下的区域教育不平等。2.“财权”与“事权”不匹配：地方政府承担了主要的教育事权和支出责任，但其财权（税收划分和自主税权）却高度集中于中央。这种“权小责大”的矛盾，迫使地方政府依赖不稳定的非税收入和土地财政来弥补教育经费缺口，损害了教育投入的稳定性和可持续性。3.转移支付的局限性：中央对地方的教育转移支付虽然在一定程度上起到了均等化作用，但其设计多为“专项转移支付”，项目繁多、目标分散，且存在“跑部钱进”等效率损失，难以从根本上解决贫困地区的结构性财政困难。（三）对《方案》的初步解读与研究自《方案》出台以来，学术界已进行了一些初步的政策解读。这些研究普遍肯定了《方案》的积极意义，认为它是我国财税体制改革和教育治理现代化的重要一步。研究主要集中于对《方案》核心内容的梳理，如将其中的教育事权划分为中央、地方和共同事权三类，并介绍了不同教育阶段的支出责任分担比例。这些研究为公众理解《方案》提供了及时的帮助。（四）现有研究的不足与本研究的切入点尽管现有文献为本研究提供了坚实的背景，但仍存在明显的不足：第一，缺乏系统的法治逻辑分析。《方案》的本质是一次制度规则的重构，但现有研究多停留在对其条款的描述和政策性肯定上，缺乏从法治视角深入剖析其如何通过“法定化”、“规范化”和“程序化”来解决旧体制的弊病。例如，《方案》的“清单制”管理，在法理上是如何实现对行政权力的约束和对地方政府预期的稳定？这背后的法治逻辑尚未得到充分阐释。第二，对制度创新点的深度挖掘不足。《方案》中“分档按比例”的支出责任设计，是对我国区域财政能力巨大差异的一种制度性回应，但其在激励相容性和财政公平性上的精巧设计，尚未得到系统性的经济学和法学分析。第三，缺乏对《方案》法律地位和未来发展的探讨。作为一个国务院办公厅印发的文件，《方案》的法律效力层级有限。如何将其原则和框架上升为更高层级的法律（如《教育财政法》），以确保其长期稳定性和权威性，这一关键的法治路径问题，现有研究探讨甚少。本研究的切入点正在于此。本文旨在超越对《方案》的表面解读，从法治化的独特视角，系统性地解构其作为一项制度改革的内在逻辑。本文的理论价值在于，将《方案》视为一次教育财政治理模式从“行政人治”向“制度法治”转型的典型案例，分析其如何通过法律和制度规则的设定，来实现公共财政中的效率与公平目标。本文的创新之处在于：第一，它构建了一个“事权法定化—责任规范化—保障机制化”的三维法治分析框架，来系统解读《方案》的核心制度创新。第二，它将重点分析《方案》中“清单制”和“分档比例制”的法治内涵，阐释其在稳定预期、约束权力和匹配权责上的制度功能。第三，本研究将探讨《方案》从“政策文件”到“国家法律”的转化路径，为我国教育财政的法治化建设提供前瞻性的理论思考。四、研究方法本研究旨在对《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》进行系统的法治解读，阐明其制度逻辑和改革路径。鉴于研究对象是权威的政策法规文本，本研究将主要采用规范法学分析与制度经济学分析相结合的定性研究范式。本研究的整体研究设计框架是一种“问题导向的制度文本解构”。研究的逻辑是：首先，立足于我国教育财政体制长期存在的“权责不清”、“责任下移”等制度性问题。其次，将《方案》视为针对这些问题的系统性制度解决方案。再次，通过对《方案》文本的精细化阅读和比较分析，提炼出其在事权界定、责任分担和保障机制上的核心法治创新。最后，评估这些制度设计在理论上如何能够克服旧体制的弊病，并探讨其在未来法治化进程中的发展路径。本研究的数据来源高度聚焦于权威的法律与政策文件：1.核心文本：《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》的完整文本。这是本研究分析的基石和主要对象。2.配套法律与政策文件：包括《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国教育法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》、以及财政部、教育部就《方案》出台发布的官方解读和答记者问。这些文件为理解《方案》的法律背景、立法原意和制度衔接提供了权威的上下文。3.比较参照文本：其他领域（如医疗卫生、自然资源）已出台的事权与支出责任划分改革方案。通过比较分析，可以识别教育领域划分的特殊性以及国家在该项改革上的普遍性原则。4.学术文献：关于财政分权、公共财政法、教育财政的国内外经典理论和实证研究文献，用于为本研究的分析提供理论支撑和参照系。本研究的数据分析技术和方法将分三个步骤进行：第一步：法条的体系化梳理与比较分析。本研究将首先对《方案》的全部条款进行体系化的梳理，将其内容划分为“事权归属清单”、“支出责任分担规则”和“配套保障措施”三大模块。然后，将《方案》中的新规定与改革前的旧体制进行逐条对比，精确识别出《方案》在制度设计上的“变”与“不变”。例如，对比分析《方案》对义务教育的责任划分与“以县为主”体制下的实际责任承担有何本质区别。第二步：核心制度的法理与经济学阐释。运用规范法学和制度经济学的理论工具，对《方案》中的核心制度创新进行深度阐释：“清单制”的法治功能分析：运用行政法中的“权力清单”理论，分析《方案》将教育事权以清单形式列出，在明确央地职责边界、防止责任推诿、稳定地方政府预期以及为司法审查提供依据等方面的法治功能。“分档比例制”的激励与公平效应分析：运用公共经济学中的“激励相容”和“财政均等化”理论，分析《方案》根据不同地区财政能力设定不同分担比例的设计，是如何试图在激励地方政府积极投入（避免“等靠要”）与保障贫困地区基本投入（中央托底）之间取得平衡的。第三步：法治路径的构建与评估。在上述分析的基础上，本研究将构建一个“《方案》实施的法治路径模型”。该模型将阐明，《方案》的生命力不仅在于其文本的科学性，更在于其能否被未来的立法、行政和司法实践所确认和保障。本研究将探讨将《方案》的核心原则纳入《教育法》修订或未来制定《教育财政法》的必要性和可行性，并评估其在缺少专门立法保障的情况下，可能面临的被“选择性执行”或“规避”的风险。通过这种“文本细读-理论阐释-路径构建”的三步法，本研究旨在提供一个超越政策表面、深入制度内核的法治分析框架。五、研究结果与讨论通过对《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》的深度法治解读，本研究发现，《方案》构建了一套逻辑严密、层次分明的法治化解决方案，旨在系统性地矫正我国教育财政体制长期存在的制度性弊病。其核心法治路径体现在事权归属的法定化、支出责任的规范化和保障机制的制度化三个层面。5.1结果呈现一：事权归属的法定化——以“清单制”管理终结“职责同构”《方案》最核心的制度创新，在于首次以“清单”的形式，将教育领域的事权明确划分为中央财政事权、地方财政事权、以及中央与地方共同财政事权三类。1.清单内容的明确性与排他性：中央事权：主要包括涉及全国性、战略性的教育规划、标准制定、以及由中央直接管理的高校等教育事务。这些事权的特点是具有强外部性和全国统一性，符合财政分权理论中应由中央承担的原则。地方事权：主要包括与本地区发展密切相关的教育事务，如大部分高等教育、职业教育和学前教育。这体现了奥茨分权定理中“匹配地方偏好”的效率原则。共同事权：义务教育被明确界定为中央与地方的共同事权。这一界定至关重要，它在法律上终结了长期以来“以县为主”体制下，中央在义务教育投入责任上的模糊地位。2.“清单之外无事权”的法治意涵：“清单制”管理的引入，在法理上具有深刻的含义。它借鉴了现代行政法治中的“权力清单”和“责任清单”制度，其核心是“法无授权不可为，法定职责必须为”。这意味着，清单之外的教育事务，任何一级政府都不能随意设定为另一级政府的财政事权。结果分析一：从“政策博弈”到“法定职责”“清单制”的法治逻辑在于以法定化的方式终结“职责同构”与“责任推诿”。在旧体制下，各级政府对教育的责任是原则性的、模糊的，这为中央与地方、上级与下级之间的“政策博γ弈”和“责任甩锅”留下了巨大的空间。而《方案》的“清单制”将事权归属变成了清晰、可识别、可问责的法定职责。对于地方政府：清单提供了稳定的法律预期。地方政府可以清晰地知道自己的责任边界，从而进行更科学、更长期的财政规划，避免了因中央政策频繁变动而导致的财政被动。对于中央政府：清单构成了对中央自身权力的约束。将义务教育明确为共同事权，意味着中央再也无法将保障义务教育均衡发展的责任完全下移，必须承担其法定的支出责任。对于监督与问责：清晰的清单为人大监督、审计监督乃至司法审查提供了明确的依据。如果某一级政府未能履行其清单内的财政事权，就构成了明确的“不作为”，从而为问责提供了法律基础。5.2结果呈现二：支出责任的规范化——以“分档比例制”匹配“权”与“能”在明确了事权归属之后，《方案》的第二个核心制度创新，是针对共同财政事权（尤其是义务教育），设计了一套精细的“分档按比例”的支出责任分担机制。1.财政能力与责任分担的挂钩：《方案》没有采取“一刀切”的分担比例，而是根据不同地区的财政状况，将全国各省份划分为若干档次。对于不同档次的地区，中央与地方在承担义务教育等共同事权的支出责任时，适用不同的分担比例。例如，对于财政能力较弱的西部地区，中央可能承担80%的支出责任；而对于财政能力较强的东部地区，中央的分担比例则相应降低。2.支出责任的公式化与透明化：这种分档比例制，使得地方政府应承担的支出责任变成了一个可计算、可预测的数值。地方政府可以根据本地区的学生规模和国家基础标准，清晰地计算出其在义务教育等方面的法定支出额度。结果分析二：从“财力决定投入”到“责任匹配能力”“分档比例制”的法治逻辑在于，它试图在制度上解决长期存在的“财权与事权不匹配”的核心矛盾，实现“支出责任与财政能力相适应”的公共财政基本原则。实现纵向公平：通过让中央政府对财政困难地区承担更大的支出责任，该机制实质上是一种制度化的、具有法律约束力的纵向财政均衡。它从根本上改变了过去贫困地区“越穷越没钱办教育”的恶性循环，为保障全国教育基本公共服务的均等化提供了核心的制度保障。兼顾激励与公平：这种设计也体现了激励相容的原则。它没有让中央对贫困地区“全包”，地方仍需承担一定比例的责任，这激励了地方政府发展经济、增强自身“造血”功能。对于富裕地区，要求其承担更多责任，也符合“受益者付费”和“能力越大，责任越大”的公平原则。增强财政透明度与可问责性：公式化的支出责任，使得中央对地方的转移支付和地方自身的预算安排，都变得更加透明和有据可查。这为防止资金的截留、挪用，以及对地方政府“应尽未尽”的投入责任进行监督，提供了明确的标尺。5.3结果呈现三：保障机制的制度化——以“中央托底”确保底线公平《方案》不仅划分了事权和责任，更在制度层面构建了一系列保障其有效实施的机制，其核心是“中央托底”的法律责任。1.转移支付的法治化：《方案》明确，中央在划分支出责任后，将通过“共同财政事权转移支付”来履行其应承担的部分。这意味着中央对地方的教育补助，不再是临时的、项目性的“恩惠”，而是其法定的、必须履行的支出义务。2.“国家基础标准”的法律地位：《方案》强调，对于义务教育等基本公共服务，要制定和完善“国家基础标准”。这一标准是中央政府必须确保全国所有地区都能达到的最低服务底线。中央政府的“托底”责任，就是确保即使在最贫困的地区，其教育服务水平也不能低于国家基础标准。结果分析三：从“弹性援助”到“刚性保障”这一机制的法治逻辑在于，它为全国的教育公平提供了一道具有法律强制力的“安全网”。确立中央的最终责任：通过将保障“国家基础标准”作为中央的最终责任，该机制从根本上解决了地方政府因财力不足而无法保障基本教育服务的“心有余而力不足”问题。它明确了，在教育公平问题上，中央政府是最终的、不可推卸的责任主体。提升转移支付的效率与公平性：将转移支付与共同事权的支出责任直接挂钩，使得转移支付的目标更明确、计算更科学，改变了过去专项转移支付“撒胡椒面”的低效状况。这有助于将有限的中央财政资源，更精准地投向最需要支持的地区和领域。5.4贡献与启示：教育财政法治化的里程碑与未来路径理论贡献：本研究的理论贡献在于，它将《方案》的改革实践提炼为一次深刻的教育财政治理范式的法治化转型。它论证了通过“清单制”、“比例制”和“标准制”等法治化工具，可以在一个发展中大国内，系统性地构建一个兼顾效率、公平和财政可持续性的央地财政关系框架。这为财政分权理论在发展中国家的应用，提供了具有中国特色的制度范本。实践启示与未来路径：1.《方案》是起点而非终点：作为一个国务院办公厅文件，《方案》的法律效力层级尚有待提升。其成功实施的最终保障，在于将其核心原则和框架通过修订《教育法》或制定专门的《教育财政法》予以固化，使其成为不可动摇的国家意志。2.完善配套监督问责机制：必须建立强有力的法律监督和行政问责机制，对各级政府履行《方案》规定的事权和支出责任情况进行常态化监督。对于不履行或不完全履行法定职责的行为，必须依法依规进行追责。3.动态调整与精细化管理：“分档比例制”需要一个科学、透明、动态的调整机制，以适应各地区财政能力的不断变化。未来的改革应致力于构建更为精细化的财政能力评估体系和责任分担比例动态调整模型。六、结论与展望本研究通过对《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》的系统性法治解读，揭示了其作为一项重大制度改革的深刻内涵与路径。研究的核心结论是，《方案》通过“事权清单化”、“支出责任规范化”和“保障机制制度化”三大法治路径，为解决我国教育财政领域长期存在的“权责不清”、“责任下移”等体制性弊病，提供了一个逻辑严密、操作性强的制度框架，标志着我国教育财政治理进入了以法治为驱动的新时代。研究总