完善我国问题银行处置法律制度的路径探究

完善我国问题银行处置法律制度的路径探究一、引言1.1研究背景与意义在金融市场持续发展与深化的进程中，我国银行业取得了举世瞩目的成就。从改革开放初期的初步探索，到如今形成多层次、多元化的银行体系，银行业在支持经济增长、服务社会民生等方面发挥着不可替代的关键作用。截至2021年9月末，中国银行业金融机构总资产达353.19万亿元，同比增长8.4%，占全球银行业总资产的近三分之一，如此庞大的规模彰显了我国银行业在全球金融领域的重要地位。然而，随着经济环境的复杂多变、金融创新的不断涌现以及市场竞争的日益激烈，问题银行的出现成为不可忽视的现象。问题银行，通常是指那些在经营过程中遭遇危机，面临破产风险，或被监管机构实施国有化、私有化以及合并重组等处置的银行。这些银行的出现，犹如金融体系中的不稳定因素，对金融稳定构成直接威胁。当一家银行出现问题时，可能引发储户的恐慌情绪，导致挤兑现象的发生。这种挤兑行为一旦蔓延，就会像多米诺骨牌一样，冲击整个金融体系的信心基础，进而引发金融风险的扩散。若一家地区性银行因经营不善出现资金链断裂，储户们担心自己的存款安全，便会纷纷前往银行取款。这种集中的取款行为可能导致银行流动性危机加剧，若其他银行的储户也受到影响，产生恐慌心理，进而对整个地区甚至全国的金融秩序造成严重冲击。从宏观层面来看，问题银行的存在还会对实体经济产生负面影响。银行作为金融中介，承担着将储蓄转化为投资的重要职能。当问题银行无法正常履行这一职能时，企业的融资渠道会受到阻碍，投资活动难以顺利开展，从而影响经济的增长速度和质量。一些依赖银行贷款进行技术创新和扩大生产的企业，可能因问题银行的出现而无法获得足够的资金支持，导致企业发展停滞，甚至面临倒闭的风险，这无疑会对就业、税收等方面带来连锁反应。在这样的背景下，深入研究我国问题银行处置法律制度具有极其重要的现实意义。完善的问题银行处置法律制度是保障金融市场稳定和健康运行的基石。它能够为监管机构提供明确的法律依据和操作规范，使其在面对问题银行时能够迅速、有效地采取措施，避免风险的进一步扩散。法律制度可以明确规定问题银行的接管条件、程序和期限，确保接管过程的合法性和公正性，从而稳定市场信心。合理的法律制度有助于解决金融风险扩散问题，保持金融市场的良好发展态势。通过建立健全的破产清算制度、重组制度等，能够有序地处置问题银行的资产和债务，保护债权人的合法权益，维护金融市场的公平和有序竞争。这对于促进金融资源的优化配置，提高金融市场的效率，推动金融市场的可持续发展具有重要的推动作用。1.2研究方法与创新点在本次研究中，采用了多种研究方法，力求全面、深入地剖析我国问题银行处置法律制度。运用文献法，广泛收集了相关论文、书籍、法规、报刊等资料，并进行综合分析。通过梳理大量的文献，深入了解国内外学者对于问题银行处置法律制度的研究成果，明晰当前研究的前沿动态和存在的不足。这为后续深入分析我国问题银行处置法律制度提供了坚实的理论基础，使得研究能够站在已有成果的高度上展开，避免重复劳动，同时也能更好地把握研究方向，找准研究的切入点。案例法也是本次研究的重要方法之一。选择我国曾经处置过的问题银行案例，如海南发展银行的关闭案例，以及国际上一些典型案例，如美国次贷危机中众多银行的处置案例，进行深入分析。通过对这些案例的细致研究，探究其处置方式、所依据的法律条款以及最终取得的效果。以海南发展银行的关闭为例，分析其在处置过程中，相关法律法规的执行情况，以及暴露出的法律制度缺陷，如在债务清偿顺序、存款人权益保护等方面存在的问题，从而为完善我国问题银行处置法律制度提供实际案例支撑，从实践中总结经验教训。为了获取更广泛、更具实践价值的意见和建议，还采用了问卷调查法。针对金融监管机构和银行业从业者设计了调查问卷，内容涵盖对现行问题银行处置法律制度的看法、实际操作中遇到的问题以及对完善法律制度的建议等方面。通过对问卷结果的统计分析，能够了解到金融监管机构在执行法律过程中的难点和需求，以及银行业从业者在日常工作中对法律制度的切身体会和期望。这些来自一线的反馈信息，为研究提供了真实、具体的数据和观点，使研究结论更贴合实际，提出的建议更具可操作性。本研究在研究视角和方法运用上具有一定的创新之处。在研究视角方面，突破了以往仅从单一法律制度或某一特定问题银行案例进行研究的局限，而是将我国问题银行处置法律制度作为一个整体系统进行研究。综合考虑不同法律制度之间的协同性，以及法律制度与金融市场环境、经济发展状况等外部因素的相互关系，从宏观和微观多个层面进行深入剖析，力求全面、系统地揭示我国问题银行处置法律制度存在的问题和不足。在方法运用上，将文献法、案例法和问卷调查法有机结合，相互补充。文献法提供理论基础，案例法提供实践依据，问卷调查法提供现实反馈，这种多方法融合的研究方式，使研究成果更具科学性和可靠性。在分析国际经验时，不仅仅是简单罗列其他国家的做法，而是深入剖析其背后的法律文化、金融体系特点等因素，结合我国国情进行对比分析，提出更具针对性和适应性的借鉴建议，为完善我国问题银行处置法律制度提供新的思路和方法。二、我国问题银行处置法律制度现状剖析2.1相关法律制度概述在我国，问题银行处置涉及一系列法律制度，这些制度共同构成了问题银行处置的法律框架，在维护金融秩序、保护各方利益等方面发挥着重要作用。早期介入制度是防范问题银行风险恶化的第一道防线，其核心目的在于在银行问题初现端倪时，监管机构便能及时介入，通过采取一系列措施，将风险遏制在萌芽状态，避免问题进一步恶化。《商业银行监管评级办法》为早期介入提供了重要依据。该办法明确规定，监管机构应根据商业银行的监管评级结果，对评级较差的银行及时采取风险纠正措施。当发现某银行的资本充足率、资产质量等关键指标出现异常波动，评级下降时，监管机构可以要求银行增加资本补充，优化资产结构，调整业务布局，强化风险管理等。通过这些早期干预措施，银行能够及时认识到自身问题，并在监管机构的指导下进行整改，从而降低风险发生的概率，保障金融体系的稳定运行。接管制度是当银行出现较为严重的问题时，监管机构采取的一种强力干预措施。根据《中华人民共和国商业银行法》第六十四条规定：“商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。”接管的目的在于通过监管机构直接接管银行的经营管理权力，对银行的业务、财务、人员等方面进行全面整顿和重组，帮助银行恢复正常经营能力，保护存款人的利益。在接管过程中，监管机构会派出专业的接管团队进驻银行，对银行的各项业务进行全面审查和评估，制定针对性的整改方案。对银行的不良资产进行剥离和处置，优化资产负债结构；对经营管理不善的部门进行调整和重组，提升管理效率；对违规操作的人员进行严肃处理，规范银行的经营行为。通过这些措施，使银行逐步恢复健康运营，重新赢得市场信任。重组制度是对问题银行进行改造和整合的重要手段，旨在通过调整银行的股权结构、资产负债结构、业务结构等，实现银行的资源优化配置，提升银行的竞争力和抗风险能力。常见的重组方式包括合并、收购、注资等。在合并重组中，两家或多家问题银行通过合并，实现资源共享、优势互补，降低运营成本，提高市场竞争力。一家在零售业务方面具有优势的银行与一家在公司业务方面较强的银行合并，能够整合双方的客户资源和业务渠道，拓展业务范围，提升综合实力。收购重组则是一家实力较强的银行收购问题银行，通过注入优质资产、先进的管理经验和技术，帮助问题银行改善经营状况。注资重组是政府或其他金融机构向问题银行注入资金，增加银行的资本实力，增强其抗风险能力，为银行的业务发展提供资金支持。停业整顿制度是在银行存在一定问题，但尚未达到严重危机程度时，监管机构采取的一种限制银行部分业务活动，要求其进行整改的措施。《金融违法行为处罚办法》规定，金融机构违反国家有关金融管理的规定，情节严重的，可责令停业整顿。在停业整顿期间，银行需要暂停部分高风险业务或违规业务，集中精力对存在的问题进行整改。对违规开展理财业务的银行，监管机构可责令其暂停理财业务，对理财业务的运作流程、风险控制等方面进行全面整改，完善内部管理制度，加强风险管理，规范业务操作，确保整改合格后才能恢复相关业务。撤销制度是对问题极为严重、已无法通过其他方式挽救的银行采取的一种强制性市场退出措施。当银行出现严重违法违规行为、资不抵债等情况时，监管机构有权依法撤销银行的经营许可证，终止其经营活动。撤销后，银行将进入清算程序，对其资产进行清算和处置，以偿还债务，保护债权人的合法权益。在撤销过程中，监管机构会组织专门的清算组，对银行的资产、负债进行全面清查和核算，按照法定程序对资产进行拍卖、变卖等处置，将所得资金按照债务清偿顺序进行分配，优先偿还存款人的存款和其他债务。破产清算制度是问题银行处置的最后一道程序，当银行资不抵债且无法通过重组等方式恢复经营时，依法进入破产清算程序。《中华人民共和国企业破产法》虽然没有专门针对银行破产的详细规定，但在实际操作中，银行破产清算也遵循该法的基本原则和程序。在破产清算过程中，法院会指定破产管理人，负责对银行的资产进行清算、评估和处置，按照法定顺序清偿债务。银行的资产首先用于支付破产费用和共益债务，然后依次清偿职工工资、社保费用、税款以及普通债权等。若银行的资产不足以清偿全部债务，则按照债权比例进行分配，通过破产清算，实现问题银行的有序退出，维护金融市场的公平和稳定。2.2制度运行实际情况为了更深入地了解我国问题银行处置法律制度的实际运行效果，我们选取海南发展银行（以下简称“海发行”）作为典型案例进行分析。海发行的处置过程涉及多种法律制度的运用，为研究我国问题银行处置法律制度提供了宝贵的实践样本。海发行成立于1995年8月，是在合并原海南省5家信托投资公司的基础上组建而成的区域性股份制商业银行。在成立初期，海发行就面临着诸多问题。原5家信托投资公司在合并前已积累了大量不良资产，这些不良资产被一并带入海发行，使得海发行的资产质量先天不足。海发行成立后，为了迅速扩大规模，采取了高息揽储的策略，其存款利率一度高于同期国有银行，这虽然在短期内吸引了大量存款，但也极大地增加了运营成本。加之在房地产市场过热时期，海发行大量资金投入房地产领域，随着房地产泡沫的破裂，这些投资形成了巨额坏账，进一步恶化了海发行的财务状况。随着问题的不断积累，海发行的经营状况日益恶化，出现了严重的流动性危机，无法满足储户的正常提款需求，严重影响了存款人的利益，已符合接管制度的适用条件。1997年底，中国人民银行决定对海发行实行接管，接管期限为1年。在接管过程中，监管机构依据《中华人民共和国商业银行法》中关于接管的相关规定，派出接管组进驻海发行，全面负责海发行的经营管理工作。接管组对海发行的资产和负债进行了全面清查，发现其不良资产比例极高，资产流动性严重不足。为了解决这些问题，接管组采取了一系列措施，包括对海发行的业务进行全面整顿，停止高风险业务，优化业务结构；对不良资产进行清收和处置，通过拍卖、转让等方式，努力降低不良资产规模；积极寻求外部资金支持，补充海发行的流动性。然而，由于海发行的问题积重难返，这些措施未能从根本上解决海发行的危机。在接管期限届满后，海发行的经营状况并未得到明显改善，仍然无法恢复正常经营能力。此时，海发行已资不抵债，无法通过重组等方式挽救，符合撤销制度和破产清算制度的适用条件。1998年6月21日，中国人民银行发布公告，决定关闭海发行，由中国工商银行托管海发行的债权债务，对其进行清算。在清算过程中，依据相关法律法规，对海发行的资产进行了全面清查和评估，按照债务清偿顺序进行了分配。优先支付了职工工资、社保费用等，然后对存款人的存款进行了部分兑付。由于海发行的资产不足以清偿全部债务，普通债权人只能获得部分清偿。海发行的处置过程对金融市场和社会产生了多方面的影响。海发行的关闭引发了储户的恐慌情绪，在一定程度上冲击了金融市场的信心。储户们担心自己的存款安全，纷纷对其他银行的稳定性产生怀疑，导致部分地区出现了挤兑现象，给金融市场的稳定带来了较大压力。海发行的处置也对当地经济发展产生了负面影响。作为海南地区重要的金融机构，海发行的倒闭使得当地企业的融资渠道进一步收窄，许多企业因无法获得足够的资金支持而陷入困境，影响了当地经济的发展速度和质量。从法律制度的执行效果来看，海发行的处置过程中，相关法律制度在一定程度上发挥了作用，但也暴露出一些问题。早期介入制度未能在海发行问题初现端倪时及时发挥作用，导致问题不断积累和恶化。如果监管机构能够更早地发现海发行的问题，并依据早期介入制度采取有效措施，或许能够避免危机的进一步扩大。在接管制度的执行过程中，虽然监管机构按照法律规定派出了接管组，采取了一系列整顿措施，但由于法律制度在具体操作层面的规定不够细化，接管组在实际操作中面临诸多困难，如不良资产的处置方式、资金筹集渠道等方面缺乏明确的法律指引，导致接管效果不尽如人意。重组制度在海发行的处置中未能得到有效实施。由于海发行的问题过于严重，资产质量极差，难以吸引其他金融机构进行重组，加之相关法律制度在重组的程序、条件、利益分配等方面的规定不够完善，使得重组工作难以推进。撤销制度和破产清算制度在海发行的处置中得到了实施，但在债务清偿顺序、债权人权益保护等方面存在一些争议。一些债权人认为，在债务清偿过程中，自身权益未能得到充分保护，法律制度在保障债权人公平受偿方面存在不足。通过对海发行案例的分析可以看出，我国问题银行处置法律制度在实际运行中，对于维护金融秩序、处置问题银行起到了一定的作用，但在具体制度的设计和执行过程中，还存在一些问题和不足，需要进一步完善和优化。三、我国问题银行处置法律制度存在的问题3.1接管与早期介入制度缺陷3.1.1接管标准不合理我国《商业银行法》第六十四条和《银行业监管法》第三十八条规定，商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。这种立法方式虽赋予监管机关一定自由裁量权，使其能根据实际情况灵活处置，但也因缺乏明确标准，带来诸多监管问题。在实践中，由于“信用危机”和“严重影响存款人利益”的界定模糊，不同监管人员可能有不同理解和判断标准，这就导致监管者难以公平、一致地对待被监管的银行机构。对于同样出现经营问题的两家银行，可能因不同监管人员的判断差异，一家银行被及时接管，而另一家银行却未得到相应处理，这不仅损害了市场公平竞争环境，也容易引发银行机构对监管公正性的质疑。这种标准的不明确还可能导致监管者过度乐观，对银行问题的严重性认识不足，从而迟迟未能采取有力的监管措施。银行监管部门在面对银行问题时，可能因担心接管对市场信心和银行声誉的影响，而犹豫不决，不愿轻易启动接管程序。这种拖延与犹豫不决是监管者在处理问题银行时的大忌，问题得不到及时有效矫正，往往可能酿成更大的系统风险。海南发展银行在出现问题初期，由于监管标准不明确，监管部门未能及时果断地采取接管措施，导致问题不断积累恶化，最终不得不关闭，给金融市场和社会带来了巨大冲击。相比之下，美国1991年“联邦存款保险公司改进法”（FDICIA）第38节所确立的“立即纠正行动”（PCA）制度，值得我国借鉴。该制度根据银行资本充足率等的不同情况，将银行分成五档，分别为资本充足率良好的银行，资本充足银行，资本不足银行，资本明显不足银行，资本严重不足银行。针对不同档次的银行，监管机构采取不同的监管措施，当银行资本充足率降至一定水平，如资本严重不足（资本充足率在2％以下）时，监管机构有权在90天内指定一个接管人或监管者。这种明确量化的标准，使得监管机构能够及时、准确地判断银行风险状况，采取相应的监管行动，有效避免了监管的随意性和滞后性，将银行风险控制在萌芽状态，降低了银行倒闭的可能性，保护了存款人的利益，维护了金融体系的稳定。3.1.2接管后措施不明我国法律规定接管期限最长不超过2年，然而，对于接管期届满后，若银行仍未恢复正常经营能力，监管机关应如何处理，法律却存在空白。在实际情况中，当接管期限到达，银行经营状况依旧不佳时，监管机关面临着诸多难题。由于缺乏明确的法律指引，监管机关难以抉择下一步行动方案。是继续延长接管期限，但法律又未明确规定延长的条件和程序；还是直接进入破产清算程序，可银行又可能还有一定的挽救价值；亦或是寻求其他重组、合并等方式，但同样缺乏具体的法律依据和操作规范。以海南发展银行的接管为例，1997年底中国人民银行对其实施接管，期限为1年，然而在接管期限届满后，海发行经营毫无起色，仍然无法恢复正常经营能力。此时，由于法律在接管后措施方面规定的缺失，监管机关在后续处理上陷入困境，最终只能无奈选择关闭海发行。这一案例充分暴露出我国接管制度在接管后措施方面的不足，这种法律空白不仅使得监管机关在处置问题银行时缺乏明确的决策依据，还可能导致问题银行的处置过程缺乏规范性和公正性，进一步加剧金融市场的不稳定。缺乏明确的接管后措施规定，还可能引发监管机关与银行之间的争议和纠纷。银行可能对监管机关的后续处理决定存在异议，认为监管机关的决策缺乏法律依据，损害了自身权益，从而引发行政复议或行政诉讼。这不仅增加了监管成本和司法资源的消耗，也不利于问题银行的顺利处置和金融市场的稳定。因此，明确接管后措施的相关法律规定，对于提高监管效率，保障金融市场稳定具有重要意义。3.1.3早期介入制度不完善我国早期介入制度在整改期限和未达标后续处理规定方面存在缺失，这对制度的有效实施产生了不利影响。在早期介入过程中，当监管机构发现银行存在问题并要求其整改时，由于没有明确规定整改期限，银行可能会拖延整改，导致问题得不到及时解决。银行可能会以各种理由推脱责任，认为整改工作需要时间逐步推进，从而对监管要求敷衍了事。这使得早期介入制度的作用大打折扣，无法及时有效地遏制银行风险的恶化。对于银行整改后未达到监管要求的后续处理，法律也缺乏明确规定。这就导致监管机构在面对这种情况时，缺乏有力的监管手段。监管机构无法依据明确的法律条款对未达标的银行进行处罚或采取进一步的监管措施，如限制业务范围、责令停业整顿等。这种制度缺陷使得银行可能对整改工作不够重视，因为即使整改不达标，也不会面临明确的法律后果。这不仅影响了早期介入制度的权威性，也不利于维护金融市场的稳定秩序。缺乏明确的整改期限和未达标后续处理规定，还可能导致监管机构与银行之间的沟通和协调出现问题。监管机构难以向银行明确传达整改要求和时间节点，银行也无法准确了解自身整改工作的目标和标准。这可能导致双方在整改过程中产生误解和矛盾，影响整改工作的顺利进行。因此，完善早期介入制度中整改期限和未达标后续处理的规定，是提高早期介入制度有效性，防范银行风险的关键所在。3.2监管措施协调性不足3.2.1接管原因规定差异《商业银行法》第六十四条规定：“商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。”而《银行业监管法》第三十八条规定：“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。”虽然两者在表述上大致相同，但《商业银行法》更侧重于对存款人利益的保护，而《银行业监管法》则将保护对象扩大到存款人和其他客户合法权益。这种差异可能导致在实际操作中，监管机构对是否启动接管程序产生不同的判断标准。当银行出现问题，影响到其他客户合法权益，但对存款人利益影响尚不明显时，依据《商业银行法》可能不会启动接管程序，而依据《银行业监管法》则可能需要考虑接管。这使得监管机构在决策时面临困惑，也容易引发不同监管部门之间的意见分歧，降低监管效率，影响对问题银行的及时处置。3.2.2不同处置措施衔接不畅在我国问题银行处置实践中，重组、撤销、破产等处置措施在实际运用中存在衔接不畅的问题。当银行出现问题时，监管机构首先考虑的可能是重组，希望通过引入战略投资者、调整股权结构等方式，使银行恢复正常经营。然而，在实际操作中，由于缺乏明确的法律规定和操作流程，重组过程往往面临诸多困难。寻找合适的战略投资者并非易事，双方在股权价格、经营管理权限等方面可能存在较大分歧，导致重组谈判陷入僵局。而且，在重组过程中，对于银行原有债权债务的处理、员工安置等问题，也缺乏清晰的法律指引，容易引发各方利益冲突。如果重组失败，监管机构可能会选择撤销或破产清算。但在这两种措施的衔接上，也存在问题。撤销属于行政处置措施，由监管机构依法吊销银行的经营许可证，强制其退出市场。而破产清算则是司法程序，由法院主导进行。在从撤销到破产清算的过程中，存在行政权与司法权的协调问题。监管机构在撤销银行后，如何将相关资料和资产顺利移交给法院，以及法院如何在破产清算程序中充分考虑监管机构的意见和前期处置情况，都缺乏明确的法律规定。这可能导致撤销和破产清算之间的过渡不顺畅，延长问题银行的处置时间，增加处置成本。在破产清算程序中，不同债权人的利益诉求也可能导致处置措施的衔接出现问题。存款人希望能够尽快获得存款兑付，而其他债权人则关注自身债权的清偿比例。由于缺乏统一的协调机制，不同债权人之间可能会产生争议和纠纷，影响破产清算的顺利进行。一些小额存款人可能担心自己的存款无法得到全额兑付，从而采取过激行为，给社会稳定带来负面影响。这种不同处置措施之间的衔接不畅，不仅影响了问题银行处置的效率和效果，也不利于维护金融市场的稳定和社会的和谐。3.3银行破产制度不完善3.3.1破产标准模糊我国《企业破产法》第二条规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。”商业银行作为企业法人，在破产标准上也适用这一规定。然而，这种破产标准存在一定的模糊性，对于银行而言，其经营具有特殊性，负债经营是其主要特征，资产负债结构与普通企业有很大差异。仅仅依据“不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”来判断银行是否达到破产标准，缺乏足够的针对性和可操作性。在实践中，银行可能出现暂时的流动性困难，但并不意味着其已经丧失持续经营能力。当市场出现短期波动或突发的资金紧张情况时，银行可能面临无法按时清偿部分债务的压力，但如果银行的核心业务仍然稳健，资产质量总体良好，且有合理的解决方案来应对流动性问题，此时若简单地依据上述标准将其认定为破产，显然是不合理的。这种模糊的破产标准容易导致银行破产程序的过早或过晚启动。过早启动破产程序，可能会使一些尚有挽救价值的银行被迫退出市场，造成金融资源的浪费；而过晚启动破产程序，则可能导致银行的问题进一步恶化，给存款人、债权人以及整个金融体系带来更大的损失。与国际上一些成熟的银行破产标准相比，我国的破产标准缺乏明确的量化指标和监管判断依据。美国在银行破产标准中引入了监管性标准，根据银行资本充足率等指标来判断银行是否达到破产标准。当银行资本充足率降至一定水平，如资本严重不足（资本充足率在2％以下）时，监管机构有权采取接管或其他监管措施，甚至可以提前将银行关闭。这种明确量化的标准，使得监管机构能够更准确地判断银行的风险状况，及时采取相应的措施，避免银行风险的进一步扩大。而我国目前在银行破产标准中，缺乏类似的量化指标和监管判断依据，这使得监管机构在判断银行是否达到破产标准时，缺乏明确的指引，增加了决策的难度和不确定性。3.3.2破产程序特殊规则缺失银行破产与普通企业破产在程序上存在显著差异，然而我国目前的破产法律制度中，针对银行破产的特殊程序规则却严重缺失。在普通企业破产程序中，主要考虑的是债权人的公平受偿和债务人资产的清算分配。但银行作为金融机构，其破产涉及到众多存款人的利益，以及金融市场的稳定，具有很强的公共性和系统性影响。如果简单地套用普通企业破产程序，可能无法充分保护存款人的利益，也难以有效维护金融秩序的稳定。在银行破产程序中，缺乏明确的存款人优先受偿规则。存款人是银行的主要债权人，他们的存款是银行资金的重要来源。在银行破产时，如何确保存款人的存款能够得到优先、足额的清偿，是保障金融稳定和社会稳定的关键。然而，我国现行法律对于存款人在银行破产程序中的优先受偿地位和受偿范围规定不够明确。虽然《商业银行法》规定商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息，但对于企业存款以及其他类型存款的受偿顺序和范围没有明确规定。这就导致在实际操作中，存款人的利益可能无法得到充分保障，容易引发社会不稳定因素。银行破产程序中缺乏有效的资产处置和债务重组规则。银行的资产具有特殊性，如大量的贷款资产、金融衍生品等，其处置难度较大，需要专业的评估和处理方式。在破产程序中，如何快速、有效地处置银行的资产，实现资产价值的最大化，对于提高债权人的受偿率至关重要。同时，银行的债务结构复杂，涉及众多的债权人，如何进行合理的债务重组，也是银行破产程序中需要解决的重要问题。由于缺乏明确的资产处置和债务重组规则，银行破产程序可能会陷入僵局，导致资产处置效率低下，债务纠纷不断，进一步加剧金融市场的不稳定。银行破产程序中还缺乏与金融监管机构的协调机制。金融监管机构在银行破产过程中扮演着重要的角色，他们拥有专业的监管知识和信息，能够对银行的风险状况进行准确评估。在破产程序中，需要金融监管机构与法院等部门密切配合，共同推进银行破产工作的顺利进行。但目前我国法律对于金融监管机构在银行破产程序中的职责、权力和参与方式没有明确规定，缺乏有效的协调机制。这可能导致在银行破产过程中，各部门之间职责不清，信息沟通不畅，工作效率低下，影响银行破产程序的顺利进行。四、国际问题银行处置法律制度经验借鉴4.1美国相关制度分析美国在问题银行处置方面拥有一套较为完善且成熟的法律制度体系，其中“立即纠正行动”制度以及银行破产处置相关法律在维护金融稳定、保护存款人利益等方面发挥着关键作用。美国1991年“联邦存款保险公司改进法”（FDICIA）第38节所确立的“立即纠正行动”（PCA）制度，是美国问题银行处置法律制度的重要基石。该制度根据银行资本充足率等指标，将银行的资本状况细致地划分为五个档次：资本充足率良好的银行，这类银行资本实力雄厚，风险管理能力较强，能够有效应对各种潜在风险；资本充足银行，其资本水平符合监管要求，经营状况较为稳健；资本不足银行，这类银行的资本状况开始出现问题，可能无法充分覆盖风险，需要引起监管机构的关注；资本明显不足银行，资本不足的情况进一步恶化，银行面临较大的风险挑战；资本严重不足银行，这类银行的资本状况已经岌岌可危，随时可能陷入危机。针对不同档次的银行，监管机构会采取差异化的监管措施，以实现对银行风险的精准管控。当银行被判定为资本严重不足（资本充足率在2％以下）时，监管机构有权在90天内指定一个接管人或监管者。这一规定确保了监管机构能够在银行风险急剧恶化的情况下，迅速介入并采取有效措施，避免银行危机的进一步扩散。通过及时指定接管人或监管者，能够对银行的经营管理进行全面审查和整顿，优化银行的资产负债结构，加强风险管理，提升银行的稳健性。监管者可以要求银行削减高风险业务，增加资本补充，改善资产质量，以恢复银行的正常经营能力。在银行破产处置方面，美国拥有一系列完善的法律，如《联邦存款保险法》《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》等。这些法律明确了银行破产的标准、程序以及各方的权利和义务。《联邦存款保险法》规定，当银行出现资本根本不足，即有形资产与总资产之比低于2%（含）时，原则上应在90天内由联邦存款保险公司（FDIC）接管。在接管过程中，FDIC将负责接管和处置银行的资产，并将资产出售和债权处置中收回的资金根据法律规定的顺位分配给银行债权人，包括有担保债权人、无担保债权人、次级债务持有人、股东、未投保存款人和存款保险基金。这种明确的资产处置和债务清偿顺序，保障了债权人的合法权益，维护了金融市场的公平和稳定。《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》进一步强化了对银行的监管，加强了对系统性风险的防范。该法规定了系统重要性金融机构的监管标准和处置机制，要求这些机构制定“生前遗嘱”，详细说明在面临危机时的处置计划，以便在必要时能够有序地进行破产清算，减少对金融体系的冲击。该法还设立了金融稳定监督委员会，负责识别和监测系统性风险，协调各监管机构的行动，提高了监管的协同性和有效性。美国在问题银行处置实践中，这些法律制度发挥了显著的作用。在2008年全球金融危机期间，众多银行面临困境，FDIC依据相关法律，迅速对多家问题银行进行了接管和处置。通过及时的干预和有效的资产处置，FDIC成功地稳定了金融市场，保护了存款人的利益。在处置过程中，FDIC通过公开拍卖、资产证券化等方式，将问题银行的资产进行合理处置，最大限度地回收资金，降低了存款保险基金的损失。FDIC还积极推动问题银行的重组和合并，促进了银行业的结构调整和优化。4.2欧盟相关制度分析欧盟在问题银行处置方面，通过制定《银行复苏与处置指令》（BRRD）等一系列法规，建立了一套相对完善的处置机制，旨在维护金融稳定、保护存款人利益，并促进银行业的健康发展。《银行复苏与处置指令》是欧盟问题银行处置的核心法规，它为欧盟各成员国提供了统一的问题银行处置框架。该指令规定了银行自救（bail-in）原则，即当银行面临危机时，首先应使用银行自身的资本和债务工具来吸收损失，而不是直接动用公共资金进行救助。在银行出现危机时，应先对银行的股东和债权人进行债务减记或股权转换，以增强银行的资本实力，使其能够继续运营。这一原则的实施，有助于降低纳税人的负担，减少道德风险，同时也促使银行更加谨慎地经营，增强自身的风险管理能力。BRRD还明确了处置机构的职责和权力。欧盟单一处置委员会（SRB）在判定信贷机构存在倒闭风险后，应立即启动处置程序。欧盟委员会需在收到SRB处置方案后的24小时内，决定是否同意实施。处置机构有权采取一系列措施，包括资产分离、业务转让、设立过桥银行等，以确保问题银行能够得到妥善处置。在资产分离方面，处置机构可以将问题银行的优质资产和不良资产进行分离，将优质资产转让给其他健康银行，以保护存款人和债权人的利益；对于不良资产，则可以通过专门的资产管理公司进行处置，逐步化解风险。在跨境合作处置机制方面，欧盟致力于加强成员国之间的协调与合作，以应对跨国银行危机。随着欧洲银行业一体化进程的推进，跨国银行在欧盟金融体系中的地位日益重要，一旦这些跨国银行出现问题，其影响将波及多个成员国。为了有效应对这一挑战，欧盟建立了跨境危机管理小组（CMGs）。该小组由涉及危机银行的各成员国监管机构、处置机构和中央银行等相关部门组成，负责协调各方行动，共同制定危机应对策略。在某跨国银行在多个成员国设有分支机构，且出现危机时，跨境危机管理小组将迅速召开会议，各成员国相关部门将共同评估银行的风险状况，协商确定处置方案。各成员国将在信息共享、处置措施协调等方面密切合作，以确保危机得到有效控制。欧盟还通过签订谅解备忘录（MoUs）等方式，明确各成员国在跨境银行处置中的权利和义务。这些谅解备忘录详细规定了在危机发生时，各方在信息交流、决策程序、资金支持等方面的合作机制。在资金支持方面，谅解备忘录可能会规定，当某成员国的问题银行需要资金援助时，其他成员国将根据一定的比例提供资金支持，以共同应对危机。欧盟相关制度的实施取得了一定的效果。通过明确的处置框架和跨境合作机制，欧盟在应对问题银行危机时，能够更加迅速、有效地采取措施，减少危机对金融市场的冲击。在2008年全球金融危机后，欧盟利用这些制度，成功处置了多家问题银行，稳定了金融市场。在希腊银行业危机中，欧盟通过协调各成员国的行动，对希腊的问题银行进行了重组和注资，帮助希腊银行业逐步恢复稳定。然而，欧盟的问题银行处置制度也面临一些挑战。在跨境合作中，由于各成员国的法律、监管和金融体系存在差异，协调难度较大，可能会导致处置效率低下。不同成员国的破产法律和债务清偿顺序不同，这在跨境银行处置中可能会引发争议，影响处置进程。在银行自救原则的实施过程中，如何平衡股东、债权人与存款人的利益，也是一个需要进一步解决的问题。若债务减记或股权转换过度，可能会损害股东和债权人的利益，引发市场不稳定；若力度不足，则可能无法有效解决银行的危机。4.3国际经验对我国的启示美国和欧盟在问题银行处置法律制度方面的成熟经验，为我国提供了多维度的借鉴，有助于我国完善相关法律制度，提升问题银行处置的效率和效果，维护金融市场的稳定。在接管与早期介入制度方面，美国“立即纠正行动”制度中明确量化的标准值得我国借鉴。我国应摒弃模糊的接管标准，通过制定具体的量化指标，如资本充足率、不良贷款率等，明确接管的触发条件。当银行资本充足率降至一定水平，如8%以下时，监管机构可要求银行提交资本补充计划；当资本充足率进一步降至4%以下时，监管机构应立即启动接管程序。这样可以使监管机构在面对问题银行时，能够迅速、准确地做出决策，避免因标准模糊而导致的监管滞后或过度。在早期介入制度中，我国应明确规定整改期限，如要求银行在发现问题后的3个月内制定并提交整改计划，6个月内完成整改。对于未达标的银行，应制定明确的后续处理措施，如限制业务范围、责令停业整顿、更换管理层等，以增强早期介入制度的威慑力和有效性。针对我国监管措施协调性不足的问题，美国和欧盟在监管协调方面的经验具有重要参考价值。我国应统一接管原因规定，避免不同法律法规之间的差异导致监管混乱。将《商业银行法》和《银行业监管法》中关于接管原因的规定进行整合，明确以保护存款人和其他客户合法权益为核心目标，制定统一的接管触发条件。在不同处置措施的衔接上，我国应建立明确的操作流程和协调机制。制定详细的重组、撤销、破产等处置措施的衔接规则，明确在不同阶段各部门的职责和权力，确保处置过程的顺畅进行。在重组失败后，应规定监管机构如何迅速将问题银行转入撤销或破产清算程序，以及在这一过程中如何保障债权人的利益。在银行破产制度方面，美国明确的破产标准和欧盟完善的破产程序特殊规则为我国提供了有益借鉴。我国应完善银行破产标准，引入监管性标准，结合银行的资本状况、流动性状况、风险管理能力等多方面因素，制定科学合理的破产标准。当银行资本充足率低于2%，且流动性覆盖率低于70%时，可判定银行达到破产标准。我国应建立健全银行破产程序特殊规则。明确存款人在破产程序中的优先受偿地位和受偿范围，确保存款人的利益得到充分保护。建立专业的银行资产处置和债务重组机制，提高资产处置效率，降低债权人的损失。加强金融监管机构与法院在银行破产程序中的协调配合，建立信息共享和沟通机制，共同推进银行破产工作的顺利进行。五、完善我国问题银行处置法律制度的建议5.1优化接管与早期介入制度5.1.1明确接管标准为解决我国接管标准不合理的问题，建议对相关法律进行修改，以明确接管触发点。应结合资本充足率、流动性覆盖率、不良贷款率等关键指标，制定具体的量化标准。当银行资本充足率降至8%以下，流动性覆盖率低于70%，且不良贷款率超过15%时，监管机构应启动早期预警机制，密切关注银行的经营状况；当资本充足率进一步降至4%以下，流动性覆盖率低于50%，不良贷款率超过20%时，监管机构应立即启动接管程序。通过这样明确的量化标准，能够有效减少监管机构的自由裁量权，使接管决策更加科学、公正、及时。为了确保监管机构在判断银行风险状况时具有明确的指引，还需制定详细的风险评估细则。明确规定各项指标的计算方法、数据来源和监测频率，确保监管机构能够准确获取银行的经营数据。对资本充足率的计算，应明确包括核心一级资本、其他一级资本和二级资本的具体构成和计算方式；对不良贷款率的统计，应规范不良贷款的认定标准和统计口径。监管机构应建立定期的风险评估报告制度，要求银行按季度或半年提交风险评估报告，及时反映银行的风险状况。在明确接管标准的同时，还应注重平衡监管机构的自由裁量权。虽然量化标准能够提高监管的准确性和一致性，但在实际情况中，银行的风险状况可能受到多种复杂因素的影响，因此需要赋予监管机构一定的自由裁量权。在遇到特殊情况，如突发的重大市场事件或政策调整对银行经营产生重大影响时，监管机构可以根据实际情况，综合考虑各种因素，决定是否启动接管程序。为了防止自由裁量权的滥用，应建立严格的监督和问责机制。监管机构在行使自由裁量权时，必须详细记录决策过程和依据，并接受上级监管部门和社会公众的监督。若监管机构因滥用自由裁量权导致问题银行处置不当，应依法追究相关责任人的责任。5.1.2细化接管后措施为了完善我国接管制度，应在法律中明确规定接管期届满后，若银行仍未恢复正常经营能力的后续处理方式。当接管期限到达，银行经营状况依旧不佳时，监管机关应根据银行的具体情况，选择合适的处理方式。若银行仍有一定的挽救价值，可在经过严格的评估和审批程序后，适当延长接管期限，但延长时间不得超过1年。在延长接管期限内，监管机关应加大对银行的整顿力度，制定更加严格的整改计划，采取更有力的监管措施，如进一步优化银行的资产负债结构，加强风险管理，提升内部控制水平等。若银行已资不抵债，且无挽救价值，监管机关应依法启动破产清算程序。在启动破产清算程序前，监管机关应组织专业的评估机构对银行的资产和负债进行全面清查和评估，确定银行的资产状况和债务规模。监管机关应与法院密切配合，按照《企业破产法》的相关规定，有序推进破产清算工作。成立专门的破产清算组，负责对银行的资产进行清算、处置，按照法定顺序清偿债务。优先支付清算费用、职工工资、社保费用等，然后清偿存款人的存款和其他债务。监管机关还可以探索其他多元化的处理方式，如推动银行与其他金融机构进行合并重组。寻找一家或多家经营状况良好、实力较强的金融机构，与问题银行进行合并重组。通过合并重组，实现资源共享、优势互补，提升问题银行的经营能力和抗风险能力。在合并重组过程中，监管机关应发挥主导作用，协调各方利益，确保合并重组工作的顺利进行。明确合并重组的条件、程序和相关各方的权利义务，制定合理的资产整合方案和人员安置方案，保障债权人的合法权益。5.1.3健全早期介入制度为了增强早期介入制度的有效性，应在法律中明确规定银行的整改期限。当监管机构发现银行存在问题并要求其整改时，应明确要求银行在3个月内制定并提交整改计划，6个月内完成整改。在整改期限内，银行应定期向监管机构报告整改工作的进展情况，接受监管机构的监督和指导。监管机构应根据银行的整改计划，定期对银行的整改情况进行检查和评估，确保整改工作按计划进行。若银行未能按时完成整改任务，监管机构应依法采取相应的监管措施。对于银行整改后未达到监管要求的情况，应制定具体的处理办法和监管措施。监管机构可以根据银行问题的严重程度，采取不同的措施。对于问题较轻的银行，监管机构可以限制其部分业务范围，如暂停高风险业务的开展，要求银行集中精力解决存在的问题。对于问题较为严重的银行，监管机构可以责令其停业整顿，在停业整顿期间，银行应全面梳理存在的问题，深入分析原因，制定切实可行的整改方案。监管机构还可以要求银行更换管理层，引入具有丰富经验和专业能力的管理人员，提升银行的经营管理水平。在必要时，监管机构可以启动接管程序，直接对银行的经营管理进行干预。为了确保早期介入制度的有效实施，还应建立健全监管信息共享机制。监管机构之间应加强信息沟通与共享，及时交流银行的经营状况、风险状况等信息。中国人民银行、银保监会等监管机构应建立统一的监管信息平台，实现信息的实时共享。通过信息共享，监管机构能够全面了解银行的情况，及时发现问题，采取有效的监管措施。监管机构还应加强与其他相关部门的合作，如与税务部门、审计部门等建立协作机制，共同对银行进行监管。税务部门可以提供银行的纳税情况，审计部门可以提供银行的财务审计报告，这些信息都有助于监管机构更全面地了解银行的经营状况，提高监管效率。5.2增强监管措施协调性5.2.1统一接管原因规定我国现行《商业银行法》和《银行业监管法》在接管原因规定上存在细微差异，这在实际操作中容易引发监管标准的不一致，影响监管效率和公正性。为解决这一问题，应尽快对相关法律进行修订，统一接管原因的规定。明确以“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益”作为接管的触发条件，避免因法律规定的差异导致监管机构在判断是否接管时产生分歧。在统一规定中，应进一步细化“信用危机”和“严重影响存款人和其他客户合法权益”的具体内涵。明确规定信用危机的判断标准，可结合银行的资本充足率、流动性状况、资产质量等关键指标来确定。当银行资本充足率低于一定标准，如4%，且流动性覆盖率低于50%，同时不良贷款率超过20%时，可认定银行发生信用危机。对于“严重影响存款人和其他客户合法权益”的情况，应明确列举具体情形，如银行无法按时兑付存款本息，导致大量存款人利益受损；银行因违规操作，给其他客户造成重大经济损失等。通过明确、统一的接管原因规定，能够使监管机构在面对问题银行时，有清晰、明确的法律依据来判断是否启动接管程序。这不仅有助于提高监管决策的准确性和及时性，还能增强监管的公正性和权威性，避免因标准模糊而导致的监管随意性和不公平性。在实际操作中，监管机构能够更加迅速地对问题银行做出反应，及时采取接管措施，保护存款人和其他客户的合法权益，维护金融市场的稳定。5.2.2优化处置措施衔接为解决我国不同处置措施衔接不畅的问题，应建立健全不同处置措施之间的有序衔接机制。制定详细的操作流程和规范，明确规定在何种情况下，问题银行应从一种处置措施转换为另一种处置措施，以及转换的具体条件和程序。在重组过程中，如果发现银行的问题过于严重，无法通过重组实现恢复正常经营的目标，且符合撤销或破产清算的条件时，应按照规定的程序，及时将银行转入撤销或破产清算程序。明确重组、撤销、破产等处置措施的适用条件和范围，避免出现处置措施选择不当或相互矛盾的情况。对于重组，应规定只有在银行尚有一定的挽救价值，通过引入战略投资者、调整股权结构等方式能够恢复正常经营的情况下，才适用重组措施。对于撤销，应明确规定银行存在严重违法违规行为、资不抵债且无法通过其他方式挽救时，适用撤销措施。对于破产清算，应规定当银行资不抵债，且无法通过重组、撤销等措施解决问题时，依法进入破产清算程序。建立不同处置措施之间的协调机制，加强监管机构、法院、债权人等各方之间的沟通与协作。在重组过程中，监管机构应积极协调各方利益，推动重组工作的顺利进行。监管机构应与潜在的战略投资者进行沟通，介绍银行的基本情况和发展前景，吸引战略投资者参与重组。在撤销和破产清算过程中，监管机构应与法院密切配合，确保行政权与司法权的协调运行。监管机构应及时向法院提供银行的相关资料和信息，协助法院进行破产清算工作。同时，应建立债权人沟通机制，及时向债权人通报处置进展情况，保障债权人的知情权和参与权，避免因信息不对称导致的各方利益冲突，确保问题银行处置工作的顺利进行。5.3健全银行破产制度5.3.1明晰破产标准为解决我国银行破产标准模糊的问题，应制定明确、科学且具有针对性的银行破产标准。结合银行的资本状况、流动性状况、风险管理能力等多方面因素，构建一套全面、系统的破产判断指标体系。除了传统的资本充足率指标外，还应引入流动性覆盖率、净稳定资金比例等流动性指标。当银行资本充足率低于2%，流动性覆盖率低于70%，且净稳定资金比例低于80%时，表明银行的资本和流动性状况严重恶化，可能达到破产标准。还应考虑银行的风险管理能力，如风险加权资产的增长速度、风险集中度等指标。若银行风险加权资产在短期内大幅增长，且风险集中度较高，表明银行的风险管理存在严重问题，也可作为判断破产的重要依据。引入监管性标准是完善银行破产标准的关键举措。监管机构应根据银行的风险状况，制定相应的监管措施和干预标准。当银行出现风险预警信号时，监管机构应及时介入，要求银行采取整改措施。监管机构可以根据银行的资本充足率、流动性状况等指标，对银行进行风险评级。对于评级较低的银行，监管机构可以要求其增加资本补充、优化资产结构、加强风险管理等。若银行在规定期限内未能达到监管要求，监管机构可以进一步采取更严厉的监管措施，如限制业务范围、责令停业整顿等。当银行的风险状况达到一定程度，如资本充足率持续低于监管要求，且流动性危机无法缓解时，监管机构应依法启动破产程序。在制定破产标准时，还应充分考虑银行破产对金融市场和社会的影响。建立风险评估机制，对银行破产可能引发的系统性风险进行评估。当银行破产可能对金融市场稳定造成重大冲击，引发系统性风险时，应谨慎权衡破产的利弊。监管机构可以通过压力测试等方式，评估银行在不同风险情景下的抗风险能力，以及破产对金融体系的传导效应。若评估结果显示银行破产可能导致金融市场的连锁反应，引发系统性风险，监管机构可以采取救助措施，如提供流动性支持、组织其他金融机构进行收购重组等，以避免银行破产对金融市场和社会造成过大的负面影响。5.3.2构建特殊破产程序规则银行破产具有特殊性，因此需要构建专门的特殊破产程序规则，以确保银行破产能够得到妥善处理。在存款人权益保护方面，应明确存款人在破产程序中的优先受偿地位和受偿范围。制定详细的存款保险制度，规定存款保险基金的来源、运作机制和赔付标准。当银行破产时，存款保险基金应优先用于兑付存款人的存款，确保存款人的资金安全。规定个人储蓄存款在银行破产清算时，本金和利息应全额优先受偿；对于企业存款，在一定额度内也应给予优先受偿。明确存款保险基金的赔付上限，超过赔付上限的部分，按照普通债权参与清算分配。在资产处置和债务重组方面，应建立专业的机制，提高资产处置效率，降低债权人的损失。设立专门的银行资产处置机构，负责对银行破产后的资产进行评估、拍卖、转让等处置工作。该机构应具备专业