黄河流域（片）水土保持规划-编制说明

《黄河流域（片）水土保持规划》

编制说明

水利部黄河水利委员会

二〇二四年六月

一、编制过程与技术路线

（一）编制过程

为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强

新时代水土保持工作的意见》要求，健全水土保持规划体系，

落实全国水土保持规划，强化流域统一治理管理，推动新阶

段水土保持高质量发展，依据水利部关于流域水土保持规划

项目任务书的批复（水规计〔2023〕196号），开展《黄河流

域（片）水土保持规划》（以下简称《规划》）编制工作。为

做好规划编制工作，2023年6月14日，黄委成立由黄委副主任

周海燕担任组长的规划领导小组，6月30日，黄河上中游管理

局成立由局领导分别担任组长和副组长的规划编制组，并建

立了专题调度例会制，确保规划编制工作顺利进行。

2023年7月，《规划》编制组完成规划工作大纲并通过黄

委审查；8月-10月完成青海、甘肃、内蒙古、新疆四省（区）

及新疆生产建设兵团西北诸河外业调研及补充调研工作；11

月完成《规划》（讨论稿），并充分征求了省区意见；经黄河

上中游局长专题办公会议研究和修改完善后，12月11日，通

过黄河上中游局局务会审议，上报黄委；12月26日，水规总

院和黄委在北京进行联合咨询审查，根据咨询意见，规划编

制组重新梳理了规划内容，重点对形势与挑战、防治格局、

重点任务、制度创新等内容进行了修改完善，复核了流域片

规划范围，补充了编制说明及规划基础数据来源、目标测算

1

及淤地坝等重点建设任务等论证内容。2024年3月1日，水保

司蒲朝勇司长、张新玉一级巡视员等领导在北京听取了《规

划》编制情况和规划具体内容，并提出了具体修改意见；3月

5日黄委王煜总规划师在郑州组织专题会议进行审查；根据

领导和专家的意见、建议，规划编制组对规划的目标任务、

形势挑战、总体布局、监督管理等内容进行了优化完善；复

核了基础数据，并与其他相关规划数据进行了充分衔接；完

善补充了省区重点治理任务，进一步提高规划的约束性和指

导性。3月11日，黄委周海燕副主任听取《规划》修改情况汇

报，会后对报告内容进一步梳理、完善，提高基础数据的准

确性、表述的专业性、内容的逻辑性和规划实施的可行性。

3月17日，黄委祖雷鸣主任主持委党组会对《规划》进行审议，

根据领导意见，提高了投资标准，补充优化了措施布局、效

果分析等内容。4月9日，水利部组织召开流域水土保持规划

部长专题办公会，朱程清副部长专门听取了《规划》情况的

汇报；4月15～16日，水规总院组织召开了流域水土保持规划

技术讨论会议，研究落实流域水土保持规划专题办公会会议

精神和水利部水土保持司关于修改工作的具体要求，并形成

会议纪要；根据水规总院总体要求，经进一步修改完善，形

成《规划》送审稿。5月16～17日，水规总院在北京组织召开

了《规划》审查会，根据与会专家意见和建议进行修改完善，

形成《规划》审定稿。

2

（二）技术路线

根据水利部总体部署安排，在水规总院技术指导和黄委

组织领导下，《规划》编制工作经过大纲制定、外业调研、资

料收集与整理等基础工作阶段，形成规划思路、确定规划目

标及重点治理任务等规划报告编制阶段，征求省（自治区）

意见、咨询审查和报审阶段，形成《规划》送审稿。《规划》

编制技术路线见图1。

二、编制依据与规划衔接

（一）编制依据

本次规划编制依据包括国家现行法律法规、相关国家及

省级规划和规范标准等。

主要法律法规包括：《中华人民共和国水法》、《中华人民

共和国水土保持法》、《中华人民共和国黄河保护法》、《中华

人民共和国青藏高原生态保护法》及其他有关的法律、条例

等。

相关规划、意见包括：《黄河流域生态保护和高质量发展

规划纲要》《全国水土保持规划（2015-2030年）》《黄河流域

综合规划（2012-2030）》《全国重要生态系统保护和修复重大

工程总体规划（2021-2035年）》《全国高标准农田建设规划

(2021-2030年)》《三北工程第六期规划（2021-2030年）》《黄

3

黄河水利委

员会初审

图1黄河流域（片）水土保持规划技术路线图

4

河流域生态保护和高质量发展水安全保障规划》《全国

主体功能区规划》《全国生态功能区规划》等国家综合性规划；

《黄河流域防洪规划》《国家水土保持重点工程2021-2023年

实施方案》《国家水土保持重点工程2024-2025年实施方案》

《黄河流域淤地坝建设和坡耕地水土流失综合治理“十四五”

实施方案》《黄土高原沟壑区“固沟保塬”综合治理规划

(2016—2030年)》等国家专项规划；《推动黄河流域水土保持

高质量发展的指导意见》（水保〔2021〕278号）《水利部关于

强化流域治理管理的指导意见》（水办〔2022〕1号）《关于加

强新时代水土保持工作的意见》《水利部贯彻落实“关于加强

新时代水土保持工作的意见”实施方案》等国家指导意见，

以及本次规划涉及各省（自治区）的“十四五”水土保持规

划、中长期水土保持规划、《关于加强新时代水土保持工作的

意见》实施方案或意见、生态保护和高质量发展规划、生态

清洁小流域规划等。

主要规范、规程及标准包括：《水土保持规划编制规范》

（SL335—2014）、《水土保持设计规范》（GB51018—2014）

等。

其它还包括《水利部办公厅关于强化流域管理机构水土

保持管理工作的通知》（办水保〔2022〕91号）、《中国水土保

持公报（2021年）》《黄河流域水土保持公报（2021年）》《水

土流失严重、生态脆弱区域划定技术指南》（征求意见稿）等

文件和技术性资料。

5

（二）规划衔接

1.与《关于加强新时代水土保持工作的意见》的衔接

两办《意见》是流域片规划的重要依据，深入贯彻两办

《意见》指导思想和工作要求，本次规划总体按照两办《意

见》框架编制。

（1）规划定位与规划深度。本次规划为综合规划，主要

体现在规划总体布局和防治任务为黄河流域片全覆盖、社会

多部门全行业的水土保持规划，在规划深度上注重体现规划

的宏观指导性和任务约束性，确定了规划涉及重点区域、重

要流域和省（自治区）的治理目标，规划了涉及省区治理任

务、重点工程规模及实施范围，重点强化监督指导，在思路

布局、目标任务上统筹考虑全国要求、省级需求和流域统一

规划、统一治理、统一管理、统一监测的要求，在治理目标、

布局和措施安排上体现了黄河流域的特色特点。

（2）规划目标。根据两办《意见》确定的国家水土保持

工作主要目标，根据国家级各省市县水土保持率研究成果，

本次规划明确了黄河流域（片）总体水土保持率目标和黄河

流域及13条黄河重点支流水土保持率目标，明确了黄河多沙

粗沙区、黄河粗泥沙集中来源区等国家重大战略规划区、党

中央重点关注区域的目标值，明确了山西、内蒙古、山东、

河南、四川、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等10个省（自

治区）流域内水土保持率阶段性目标；以支撑实现2025年、

6

2035年全国水土保持率达到73%、75%的目标。

（3）规划重点内容。①预防保护——作为提升水土保持

率的重要方面，本次规划按照生态非常好，需加强保护的区

域；不宜、不需治理，无法销号的区域；水土流失轻微，稍

加治理即可销号的区域，明确预防保护的重点区域和具体措

施，提出预防保护定性目标。②监督管理——作为管住水土

流失“增量”的有效手段，以抓落实为重点，实施生产建设

项目和活动全链条全过程监管，提出生产建设项目和活动的

监管要求，明确审批、监管、执法等系列要求。综合治理—

—以社会全口径治理进行规划总体布局，以全国水土保持规

划中的省区任务为基础，研究确定涉及省区的流域内任务；

到2035年，流域片新增水土流失综合治理面积35.32万km2，

每年新增2.35万km2，其中，黄河流域每年1.25万km2，西北诸

河每年1.10万km2；按照尽力而为、量力而行的原则，根据部

里印发的实施方案确定本次规划的重点项目，流域片以水利

部门为主开展的重点工程治理任务为8.84万km2，年度任务

0.59万km2，包括小流域综合治理提质增效、生态清洁小流域、

坡耕地综合治理工程、新建淤地坝、病险淤地坝除险加固、

老旧淤地坝提升改造、固沟保塬工程等，根据水土保持高质

量发展要求和省区需求，本次规划新增沙棘生态减沙工程、

河源区侵蚀沟水土流失综合治理、沙漠沿黄段综合减沙工程

等具有黄河流域特色的重点工程。为落实黄河流域生态保护

和高质量发展规划纲要，本次规划重点研究和论证了淤地坝

7

建设规模，新建高标准淤地坝5420座（含拦沙坝2559座），病

险淤地坝除险加固3011座，老旧淤地坝提升改造2849座，详

见“第七章（四）淤地坝工程”。③水土保持管理能力和水平

——包括水土保持规划体系、建管机制、监测评价、数字水

保、科技支撑、管理能力建设等内容，根据流域管理机构职

能，针对水土保持管理能力和水平存在的问题短板，按照两

办《意见》要求进行规划。

（4）其他。本次规划对投资进行了简单匡算，对实施效

果进行了定性分析，并在组织领导、责任落实、统筹协调、

投入保障、示范引领、宣传教育等方面进行了措施保障，重

点对制度建设、联防联控联治、社会资本参与水土流失治理

等内容进行了安排。

2.与《全国水土保持规划（2015-2030年）》及省区规

划的衔接

以《全国水土保持规划（2015-2030年）》为基础和依据，

确定本次规划的目标任务、规划分区与布局、防治任务等。

规划范围涉及的5个一级区、18个二级区、45个三级区与全国

水土保持区划一致，在此基础上进行总体布局；以国家级重

点两区为基础进行重点布局，“三区四带”水土流失重点防治

格局与全国“六带六片”水土流失防治战略空间格局保持一

致并进行了细化；治理任务是以全国规划中确定的省区年度

治理任务为基础进行规划，并与省区规划进行了充分衔接；

根据国家水土保持重点工程及省区水土流失防治需求安排

8

本次规划重点实施项目。同时衔接全国水土保持规划提出的

水土流失治理面积2030年、2035年目标。

3.与《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的衔

接

《规划纲要》要求，到2025年，黄河流域水土保持率达

到68%以上，到2030年，黄河流域水土保持率达到70%以上。

根据《规划纲要》要求，以减少入河入库泥沙为重点，本次

规划确定了黄河流域阶段性治理目标，到2025年，黄河流域

水土保持率达到68%以上，到2030年，达到70%以上，到2035

年，达到71%以上。本次规划将黄河流域，尤其是黄河中游

作为重点区域进行重点布局，积极推进黄土高原塬面保护、

小流域综合治理、淤地坝建设、坡耕地综合整治等水土保持

重点工程。按照《规划纲要》明确的重点治理区域，在晋陕

蒙丘陵沟壑区积极推动建设粗泥沙拦沙减沙设施；以陇东董

志塬、晋西太德塬、陕北洛川塬、关中渭北台塬等塬区为重

点，实施黄土高原固沟保塬项目；以陕甘晋宁青山地丘陵沟

壑区等为重点，开展旱作梯田建设，加强雨水集蓄利用，推

进小流域综合治理提质增效。重点区域治理及主要措施中提

出排查现有淤地坝风险隐患，加强病险淤地坝除险加固和老

旧淤地坝提升改造，提高管护能力。在建设管理及科技支撑

相关内容中，重点提出加强对淤地坝建设的规范指导，推广

新标准新技术新工艺，在重力侵蚀严重、水土流失剧烈区域

大力建设高标准淤地坝；在监测评价相关内容中明确建立跨

9

区域淤地坝信息监测机制，实现对重要淤地坝的动态监控和

安全风险预警。

4.与《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》要求的衔

接

（1）《黄河保护法》在重点治理区域、治理对策措施和

保障措施方面都对本次规划提出具体要求，本次规划都对应

进行了一一落实。

《黄河保护法》要求“国家加强对黄河水源涵养区的保

护，加大对黄河干流和支流源头、水源涵养区的保护力度。”

本次规划在预防保护内容中确定了黄河源区和重要支流湟

水、洮河、祖厉河、清水河、大黑河、皇甫川、窟野河、无

定河、汾河、渭河、伊洛河、沁河、大汶河等的源头区为预

防保护重点区域，并纳入了重点防治格局中黄河上游（青藏

高原）水源涵养区。《黄河保护法》要求“国家加强对黄河流

域子午岭—六盘山、秦岭北麓、贺兰山、白于山、陇中等水

土流失重点预防区、治理区和渭河、洮河、汾河、伊洛河等

重要支流源头区的水土流失防治。水土流失防治应当根据实

际情况，科学采取生物措施和工程措施。禁止在二十五度以

上陡坡地开垦种植农作物。”；要求“加强黄河流域砒砂岩区、

多沙粗沙区、水蚀风蚀交错区和沙漠入河区等生态脆弱区域

保护和治理，国家支持在黄河流域上中游开展整沟治理。”在

预防保护和综合治理规划内容中，将子午岭—六盘山、秦岭

北麓、贺兰山、白于山作为重点预防区，陇中等作为水土流

10

失重点治理区，渭河、洮河、汾河、伊洛河等重要支流源头

区的水土流失防治在总体布局、预防保护和综合治理章节中

进行了措施规划。在监督管理章节中对禁垦地开垦做了明确

要求。规划将砒砂岩区、多沙粗沙区、水蚀风蚀交错区和沙

漠入河区确定为水土流失重点防治区，并规划了沙棘生态减

沙工程、高标准淤地坝工程、沙漠沿黄段减沙工程等重点工

程；在重点工程小流域综合治理提质增效和示范工程中对应

整沟治理进行了措施规划。

《黄河保护法》对淤地坝运行管理标准及制度建设、生

产建设活动限制区域做了明确要求。在提升水土保持管理能

力和水平—创新水土保持工程建管机制章节中明确要健全

淤地坝运行管理标准及制度；在监督管理章节中明确了生产

建设活动限制区域。《黄河保护法》明确了“国家建立黄河流

域生态保护和高质量发展统筹协调机制，全面指导、统筹协

调黄河流域生态保护和高质量发展工作”；在监督管理章节

中明确了构建流域联防联控机制，加强流域联合防治、联合

执法。

（2）本次规划对《青藏高原生态保护法》提出的要求也

进行了落实，在要求健全青藏高原生态环境、自然资源等监

测网络体系，推进综合监测、协同监测和常态化监测方面，

本次规划范围涉及的青藏高原地区监测站点为7个，其中，青

海4个，甘肃2个，四川1个。在“国家鼓励和支持开展青藏高

原科学考察与研究，加强青藏高原水土保持、荒漠化防治、

11

生态系统碳汇等领域的重大科技问题研究和重大科技基础

设施建设”方面，在“加强水土保持科技创新”中规划了冻融

侵蚀的水土流失规律、机理及防治的相关水土保持科学研究

重点项目。国家统筹青藏高原生态安全布局，推进山水林田

湖草沙冰综合治理、系统治理、源头治理，实施重要生态系

统保护修复重大工程，优化以水源涵养、生物多样性保护、

水土保持、防风固沙、生态系统碳汇等为主要生态功能的青

藏高原生态安全屏障体系，提升生态系统质量和多样性、稳

定性、持续性，增强生态产品供给能力和生态系统服务功能，

建设国家生态安全屏障战略地。在措施布局、预防保护和综

合治理中都进行了对应规划，黄河上游以水源涵养为主，预

防保护为主，并进行山麓地带的侵蚀沟治理工程，柴达木盆

地以防风固沙和农田防护为主，进行小流域综合治理提质增

效，水土保持协同推进生态系统保护修复重大工程，筑牢“中

华水塔”和青藏高原屏障。三江源、若尔盖草原、甘南、祁连

山、阿尔金、草原藏东南分别纳入本次规划的黄河上游（青

藏高原）水源涵养区、塔里木河-阿尔金山农田防护防沙预防

带、祁连山-阴山北麓防沙生态维护预防带，并进行了主要措

施的规划。在预防保护章节中，对黄河源青藏高原区进行了

以封禁抚育、轮封轮牧、移民搬迁等措施为主的措施安排，

高原山地区安排小流域综合治理提质增效进行农田防护建

设。

12

5.与《黄河流域综合规划（2012-2030）》的衔接

根据《黄河流域综合规划（2012-2030）》，到2030年，新

开展（2021-2030年）综合治理面积12.5万km2，建设骨干坝

6120座，适宜治理的水土流失区得到初步治理，重点地区治

理不断巩固提高，水利水保措施年均减少人黄泥沙达到6.0亿

-6.5亿t。完善水土保持预防监督管理体系，人为水土流失得

到基本控制。水土保持生态环境监测网络更趋完善，生态环

境和生活生产条件得到明显改善。

本次规划黄河流域综合治理面积到2035年为18.85万km2，

平均每年约1.25万km2，与《黄河流域综合规划（2012-2030）》

基本一致。根据规划拦沙目标，按2035年减少入黄泥沙6.5亿

t计，需新增年减少入黄泥沙约2.15亿t，研究确定新建淤地坝

建设规模，详见“第七章（四）淤地坝工程”。

6.与《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划

（2021-2035年）》《全国高标准农田建设规划（2021-

2030年）》《三北工程第六期规划（2021-2030年）》的衔

接

（1）《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划

（2021-2035年）》明确：到2035年，通过大力实施重要生态

系统保护和修复重大工程，全面加强生态保护和修复工作，

全国森林、草原、荒漠、河湖、湿地、海洋等自然生态系统

状况实现根本好转，生态系统质量明显改善，生态服务功能

显著提高，生态稳定性明显增强，自然生态系统基本实现良

13

性循环，国家生态安全屏障体系基本建成，优质生态产品供

给能力基本满足人民群众需求，人与自然和谐共生的美丽画

卷基本绘就。新增水土流失综合治理面积5640万hm2（年度

3.76万km2）。全国重要生态系统保护和修复重大工程规划布

局的重点区域为青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区（含

黄土高原生态屏障）、长江重点生态区（含川滇生态屏障）、

东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等。

本次规划充分衔接“双重”规划，在规划重点布局中，

黄河源水源涵养区属于青藏高原生态屏障区，黄土高原拦沙

保土区、黄河下游土壤保持区为黄河重点生态区（含黄土高

原生态屏障），额尔齐斯河-伊犁河森林草原生态维护带、塔

里木河农田防护防沙带、河西走廊内陆河农田防护防沙带、

锡林郭勒-阴山以北内陆河草原生态维护带构成北方防沙带。

协同三江源、祁连山、若尔盖草原湿地-甘南黄河重要水源补

给、黄土高原水土流失综合治理、贺兰山、黄河下游、内蒙

古高原、河西走廊、塔里木河流域、天山和阿尔泰上森林草

原等生态保护和修复“双重”工程，作为本次规划预防保护、

监督管理、水土流失综合治理的重要规划任务，作为实现规

划目标的重要支撑。

（2）《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》明确

的西北区高标准农田建设涉及本次规划范围内的建设任务，

包括山西、陕西、甘肃、宁夏和新疆（含新疆生产建设兵团）

5省（自治区），以及内蒙古的呼和浩特、锡林郭勒、包头、

14

乌海、鄂尔多斯、巴彦淖尔、乌兰察布、阿拉善8盟(市)。主

要在黄土高原、汾渭平原、河套平原、河西走廊，以及伊犁

河、塔里木河等干支流谷地和内陆诸河沿岸的绿洲区。主要

措施包括（1）土地平整，合理划分和适度归并田块；汾渭平

原、河套平原、河西走廊、伊犁河谷地、塔里木河谷地等平

原区依托有林道路或较大沟渠，进行田块整合归并形成条田。

黄土高原等丘陵沟壑区因地制宜修建等高梯田，增强农田水

土保持能力。（2）培肥耕地地力，因地制宜建设秸秆还田和

农家肥积造设施,大力推行秸秆还田、增施有机肥、种植绿肥、

测土配方施肥等措施。通过工程手段、施用土壤调理剂等措

施改良盐碱土壤。（3）汾渭平原、河套平原、河西走廊、伊

犁河谷地、塔里木河谷地等平原区完善田间灌排设施，大力

发展管灌、喷灌、微灌等高效节水灌溉，提高水资源利用率。

黄土高原等丘凌沟壑区因地制宜改造建设蓄水设施和小型

泵站，加强雨水和地表水利用，提高灌溉保障能力。（4）合

理确定路网密度,配套机耕路、生产路，修筑桥、涵和下田坡

道等附属设施。（5）风沙危害区配套建设和修复农田防护林,

丘陵沟整区合理修筑截水沟、排洪沟等坡面水系工程和谷坊、

沟头防护等沟道治理工程。以上内容分别在本次规划综合治

理的黄河上游重要支流和渭河泾河流域、黄河宁蒙河段、西

北诸河沙漠绿洲农区等重点区域进行了规划。

（3）《三北工程第六期规划（2021-2030年）》的荒漠化

综合防治任务主要体现在三大标志性战役，分别为河西走廊

15

—塔克拉玛干沙漠边缘阻击战、科尔沁、浑善达克两大沙地

歼灭战和黄河“几字弯”攻坚战，除科尔沁沙地未在本次规

划范围内，其余都属于本次规划的主要任务。河西走廊—塔

克拉玛干沙漠边缘阻击战和科尔沁、浑善达克两大沙地歼灭

战主要在水土流失重点防治格局的“四带”—即额尔齐斯河

-伊犁河森林草原生态维护带、塔里木河农田防护防沙带、河

西走廊内陆河农田防护防沙带、锡林郭勒-阴山以北内陆河草

原生态维护带的预防保护任务措施中进行了体现，黄河“几

字弯”攻坚战的措施任务主要在水土流失重点防治格局的

“三区”中的黄土高原拦沙保土区进行了安排。

7.与其它规划的衔接

为提高规划的合理性和可操作性，本次规划在规划目标

和治理任务等方面与涉及省区中长期水土保持规划进行了

充分衔接；在治理任务和重点项目安排等方面，与《黄河流

域生态保护和高质量发展水安全保障规划》《黄河流域防洪

规划》及各地高质量发展等相关规划进行了充分衔接；规划

目标与《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》

中水土保持治理目标相一致。

三、基础数据来源

（一）规划范围

本次规划范围为黄河流域（片），包括黄河流域（含内流

区4.2万平方千米）和西北诸河（新疆、青海、甘肃、内蒙古

16

内陆河区域和额尔齐斯河、伊犁河），根据总院提供的、来源

于水利部信息中心的全国水资源区划中黄河及西北诸河边

界范围，确定规划总面积为379.03万km2，其中，黄河流域面

积79.47万km2，西北诸河面积299.56万km2。涉及青海、四川、

甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东、新疆10个

省（自治区）及新疆生产建设兵团，详见表1。

表1黄河流域（片）水土保持规划范围表

涉及省（自治区）黄河流域（片）黄河流域西北诸河

青海61.3114.4346.88

四川1.711.71

甘肃43.7814.5629.22

宁夏6.646.280.36

内蒙古74.0114.9159.10

陕西13.2313.23

山西9.599.59

河南3.483.48

山东1.281.28

新疆（含新疆生产建设兵团）164.00164.00

合计379.0379.47299.56

（二）基础数据

为保证本次规划基础数据的真实、合理，在规划编制过

程中，充分利用水规总院建构的“流域水土保持规划数据共享

管理平台数据库”，包括水文气象、地理信息等自然条件数据，

土地利用、土壤侵蚀等专题数据，人口、经济等社会经济数

据，水土流失及治理数据，以及全国水土保持分区、重点防

治区等有关数据，其中，经济社会指标、土地利用、水文、

泥沙等基础资料采用地区统计年鉴、国土三调、重要支流水

17

文站等权威部门发布的数据；水土流失面积、类型、强度等

采用2021年全国及省（自治区）水土流失动态监测数据；水

土流失治理数据由信息中心提供；报告中其他数据来自中央

及各部委印发的国家级相关规划、省级相关规划及权威机构

发布的公告等。详见表2。

表2规划基础数据来源情况说明表

数据类型数据来源及说明

卫星遥感影像全国高分卫星遥感影像，平台数据

基础数据降雨数据近30年多年平均降雨量等值线图（100mm）

积温数据近20年≥10℃的年活动积温的平均值

地貌类型全国1:100万地貌类型分布图

土壤类型全国1:100万土壤类型分布图

使用的是脱密的国土调查数据，数据是全国一

土地利用

张图的栅格数据

植被类型全国1:100万植被类型分布图

土壤侵蚀全国2021土壤侵蚀类型、强度分布

专题数据水土保持监测站点由监测中心提供，全国水土保持监测站点

植被盖度由监测中心提供，近3年的全国植被盖度

为全国30米分辨率的DEM图提取生成的坡

坡度分级

度分级图

为全国30米分辨率的DEM图提取生成的高

高程分级

程分级图

水资源分区信息中心提供，全国水资源分区图

统计局出版图书：《第七次全国人口普查2020

社会经济数人口数据

中国人口普查》

据

经济数据统计局出版图书：《2021年中国县域经济数据》

水土流失现各县水土保持率（%）平台上报数据

状数据水、风、冻侵蚀数据全国范围内2021年侵蚀数据，全国一张图

全口径综合治理面积、各

水土流失治

措施新增治理面积、淤地平台数据，信息中心提供

理情况统计

坝情况、小流域情况

表

国家水土保持重点工程平台数据，信息中心提供

一级分区数据

全国水土保以全国水土保持区划确定的县名录为基础，结

持区划成果二级分区数据合本次流域水土保持规划县级行政区基础数

数据据（2020年）进行了更新

三级分区数据

国家级水土流失重点预防

区以全国重点防治区划确定的县名录为基础，结

合本次流域水土保持规划县级行政区基础数

国家级水土流失重点治理

重点防治区据（2020年）进行了更新

划分数据区

省级水土流失重点预防区省级规划，各省批复的省级重点预防区

18

数据类型数据来源及说明

省级水土流失重点治理区省级规划，各省批复的省级重点治理区

四、规划目标

（一）目标测算

1.水土保持率目标测算

黄河流域（片）：土地面积379.03万km2，其中，黄河流

域结合水土流失规律特点、自然地理条件、经济社会发展趋

势等自然因素和人为因素，分别提取不需治理、不可完全治

理和不同阶段可完全治理的水土流失面积；内陆河以“全国水

土保持规划信息管理平台”以县为单位的“2030年、2035年水

土保持率目标值”为基础数据，按土地面积占比计算不同阶段

可完全治理面积，汇总统计形成黄河流域（片）不同阶段的

可完全治理面积，据此测算黄河流域（片）2030年、2035年

水土保持率目标值。

黄河流域、十三条重要支流、多沙粗沙区、粗泥沙集中

来源区：结合黄河流域及重点支流水土流失规律特点、自然

地理条件、经济社会发展趋势等自然因素和人为因素，分别

提取不需治理、不可完全治理和可完全治理的水土流失面积，

针对可完全治理面积，通过预测2030年、2035年植被覆盖度

及其他地类在不同阶段可完全治理的面积，据此测算2030年、

2035年水土保持率目标值。

西北诸河：土地面积299.56万km2，以“全国水土保持规

划信息管理平台”以县为单位的“2030年、2035年水土保持率

19

目标值”为基础数据，按照该县在流域内的面积占该县总面积

的比例，推算不同阶段的可完全治理的面积，据此测算2030

年、2035年水土保持率目标值。

各省区、黄河流域生态保护和高质量发展规划区：黄河

流域部分，通过提取不需治理、不可完全治理和可完全治理

的水土流失面积，针对可完全治理面积，预测2030年、2035

年植被覆盖度及其他地类在不同阶段可完全治理的面积。内

陆河部分以“全国水土保持规划信息管理平台”以县为单位的

“2030年、2035年水土保持率目标值”为基础数据，按照该县

在流域内的面积占该县总面积的比例，推算不同阶段的可完

全治理的面积，据此测算2030年、2035年水土保持率目标值。

2.黄河流域新增保土拦沙能力目标

以目前的生态建设投入，结合“十四五”期间黄河流域

新增梯田与淤地坝工程减沙能力0.46亿t，以此推算2021-2035

年黄河流域新增拦沙保土能力最大值为1.38亿t。考虑大部分

淤地坝（1461座淤地坝和2559座拦沙坝）在本次规划期前五

年实施完毕，2026-2035年新增保土拦沙能力增量不宜高于

“十四五”期间。因此，本次规划期新增保土拦沙能力以最大

值的85%确定，约为1.2亿t。

3.其他目标值

人为水土流失、重点地区水土流失、水土流失强度等级、

水土保持管理能力和水平等水土保持定性目标根据国家及

流域社会经济、水土保持相关规划阶段性目标确定。

20

（二）规划目标

到2035年，黄河流域（片）水土保持法律法规、监管制

度得到全面落实，系统完备、协同高效的水土保持体制机制

全面形成，人为水土流失得到全面控制，重点地区水土流失

得到全面治理（适宜治理区域的80%得到治理），林草植被覆

盖状况得到显著改善，水土流失强度等级全面下降；黄河流

域水土保持率达到71%以上，西北诸河水土保持率达到54.8%

以上；黄河流域新增保土拦沙能力1.2亿吨以上；监督管理能

力全面提升，水土保持监测、智慧水土保持和科技创新为流

域水土保持治理管理提供高水平支撑，生态系统水土保持功

能显著增强，生态环境根本好转，在实现美丽中国目标中发

挥重要支撑作用。

到本世纪中叶，水土保持高质量发展稳步提升，全面实

现水土流失治理体系和能力现代化；黄河流域水土保持率稳

定维持在75%以上（阈值为75.67%），西北诸河水土保持率稳

定维持在56%以上（阈值为56.20%）。助力实现“让黄河成为

造福人民的幸福河”的宏伟目标，生态系统持续性与稳定性进

一步增强，重要生态安全屏障持续牢固；黄河流域（片）生

态文明全面提升，生态环境健康优美，在我国建成富强民主

文明和谐美丽的社会主义现代化强国中发挥重要支撑作用。

表3黄河流域（片）规划总体目标

21

现状值目标值

主要指标

2021年2030年2035年属性

黄河流域67.37%＞70%≥71%约束性

水土保持率

西北诸河52.02%≥54.1%≥54.8%约束性

黄河流域

--≥1亿t≥1.2亿t预期性

新增保土拦沙能力

人为水土流失--明显控制全面控制预期性

重点地区水土流失--明显治理全面治理预期性

水土流失强度等级--显著下降全面下降预期性

水土保持

--显著提升全面提升预期性

管理能力和水平

黄河流域（片）涉及省区及重点区域、重要支流（流域）

分阶段规划目标详见表4。

表4涉及省区及重点区域、重要流域（支流）规划目标

涉及省（自治区）及重点区现状值目标值

目标指标

域、重要支流2021年2030年2035年

山西61.6367.7269.48

内蒙古40.7245.39446.40

山东80.4784.2286.13

河南78.4581.0081.70

涉及省

（自治四川81.2981.9282.11

区）陕西64.0267.0668.42

甘肃60.9663.3164.25

青海77.6179.580.08

宁夏76.6079.4580.87

新疆49.0150.1050.70

黄河多沙粗沙区46.1848.3349.70

重点区域

水土保持粗泥沙集中来源区48.4050.6552.17

率（%）湟水67.3071.9673.74

洮河74.4681.5683.11

祖厉河62.7577.9679.9

清水河57.4462.5863.85

大黑河61.4463.2664.63

皇甫川51.8657.3059.34

黄河重要窟野河53.9363.4866.47

支流无定河61.3261.9263.38

汾河66.0471.5476.02

渭河77.2282.4483.85

伊洛河71.4978.4479.57

沁河65.3969.4771.04

大汶河78.1585.9288.26

22

涉及省（自治区）及重点区现状值目标值

目标指标

域、重要支流2021年2030年2035年

注：山西、内蒙古、河南、山东、四川、陕西、甘肃、青海为涉及黄河流域（片）部分的水土保持

率目标值。

五、水土流失综合治理任务

以《全国水土保持规划（2015-2030）》确定的各省区水

土保持规划综合治理任务为总体控制（见表5），依据黄河流

域（片）涉及各省（自治区）“十四五”水土保持规划综合治

理任务，确定各省（自治区）规划范围内2021-2025年全口径

治理任务；依据各省（自治区）中长期规划2021-2030年整体

任务及其“十四五”治理任务，确定2026-2030年水土流失综合

治理任务；根据各省（自治区）2035年水土保持率目标，按

照《水规总院关于印发流域水土保持规划技术讨论会议纪要

的通知》（水总环函2023453号）关于重点治理任务“任务不减、

适度增加”的原则，对比“十四五”、“十五五”的治理任务，确

定2030-2035年各省（自治区）综合治理任务；到2035年，黄

河流域（片）实现全面预防保护，新增水土流失综合治理面

积35.32万平方公里，其中，黄河流域新增水土流失综合治理

面积18.85万平方公里，西北诸河新增水土流失综合治理面积

16.47万平方公里；建设生态清洁小流域494条，新建淤地坝

5420座，旱作梯田960万亩。见表6。

表5《全国水土保持规划》省区治理任务安排情况表

综合治理规模/km2

省（自治区）

2021-2030年年度安排

山西367003670

23

内蒙古752007520

山东115001150

河南116001160

四川513005130

陕西398003980

甘肃689006890

青海151001510

宁夏9300930

新疆160001600

注：表中综合治理规模为各省区总任务。

24

表6黄河流域（片）水土保持规划2021-2035年涉及省区治理任务

合计2021-2025年2026-2030年2031-2035年

流域、

省（自新增水土流失生态清洁新建旱作梯新增水土流生态清洁新建旱作梯新增水土流生态清洁新建旱作梯新增水土流生态清洁新建旱作梯

治区）治理面积小流域淤地坝田（万失治理面积小流域淤地坝田（万失治理面积小流域淤地坝田（万失治理面积小流域淤地坝田（万

（km2）（条）（座）亩）（km2）（条）（座）亩）（km2）（条）（座）亩）（km2）（条）（座）亩）

总计353234.404945420960109351.261554020407121941.57170700275121941.57169700278

黄河

188559.01470542096058273.45146402040765142.7816170027565142.78163700278

流域

西北

164675.392451077.81956798.79956798.796

诸河

山西44245.001004449112829.0054449115708.004815708.0047

内蒙古65407.50305972521802.5020411821802.50593821802.505939

河南7536.217517753355.193017252090.5122252090.512325

山东3220.003312950.002541135.00441135.0044

四川4280.101426.701426.701426.70

陕西63886.00102307925816114.0030268310323886.00361987723886.003619878

甘肃100056.0045119239133352.001539112433352.001540013333352.0015401134

青海21303.594531407521.87131206890.8622106890.862210

宁夏13300.004260684000.002043324650.00119184650.0011818

新疆20148.58225372.9697387.8177387.816

新疆生

产建设9851.422627.043612.193612.19

兵团

注：山西、内蒙古、河南、山东、四川、陕西、甘肃、青海为涉及黄河流域（片）部分的综合治理任务。

25

五、规划布局与措施体系

聚焦黄河流域生态保护和高质量发展、乡村振兴和可持

续发展等重大国家战略，根据《规划纲要》和《黄河保护法》

《青藏高原保护法》要求，以全国水土保持区划确定的水土

保持主导功能为基础，落实水土保持空间管控相关要求，结

合全国国土空间规划、国家主体功能区、全国重要生态系统

保护和修复重大工程、黄河流域综合规划总体布局，服务支

撑“两屏三带”生态安全战略格局、“三区一廊”黄河流域生态

保护和高质量发展水生态保护格局，构建黄河流域（片）“五

带三片”水土流失重点防治格局，即北疆内陆河流域预防带、

塔里木河流域预防带、河西走廊内陆河流域预防带、锡林郭

勒-阴山以北内陆河流域预防带、黄河上游及河源区预防带，

黄河上游综合治理片、黄河中游综合治理片、黄河下游综合

治理片。

以推动高质量发展为主题，以巩固提升流域生态系统质

量和稳定性为重点，以提高水土保持生态服务价值为主线，

以体制机制改革创新为抓手，建立水土保持空间管控体系，

全面加强水土保持预防保护，依法严格人为水土流失监管，

加快推进水土流失重点治理，构建新时代黄河流域（片）水

土流失防治格局和“大水保”工作格局。坚持生态优先、保护

为要，问题导向、改善民生，系统治理、精准施策，突出重

点、统筹兼顾，科技创新，协调联动等原则；以体制机制改

26

革创新为抓手，全面加强水土保持预防保护，依法严格人为

水土流失监管，加快推进水土流失重点治理，创新水土保持

工程建管机制，强化水土保持监测评价，推进数字水保建设，

加强水土保持科技创新，各项具体重点任务和重点水土保持

项目作为重要支撑，构成黄河流域（片）水土保持高质量发

展措施体系。

图2黄河流域（片）水土流失重点防治格局图

六、水土流失综合治理工程

（一）淤地坝工程

1.新建淤地坝

（1）淤地坝现状

截至2021年，黄河流域黄土高原地区建设淤地坝5.8万座，

27

其中，大型坝6265座，中型坝10523座，黄土高原大中型淤地

坝空间分布情况见图3。河龙间和北洛河上游是黄土高原淤

地坝的主要集聚区，该区域也是黄土高原老旧淤地坝集聚区。

图3黄土高原淤地坝（骨干坝和中型坝）的空间分布特征

（2）黄土高原侵蚀沟分布

根据第一次全国水利普查统计，黄土高原地区沟道长度

在0.5km以上的共计有66.67万条，通过对侵蚀沟分布与多沙

区、多沙粗沙区、粗泥沙集中来源区（面积由大到小兼容）

进行分析，多沙区范围内的沟道有33.11万条，占黄土高原地

区沟道总数近50%，沟壑密度较大；多沙粗沙区范围内的沟

道有16.87万条，占黄土高原地区沟道总数的25.3%；多沙粗

沙区的沟壑密度最为集中。

（3）水土流失现状

根据2021年全国水土保持动态监测成果和《黄河流域水

28

土保持公报》，黄河流域（片）水土流失面积169.62万km2，

其中水力侵蚀面积30.25万km2，主要分布在黄河流域。黄河

流域黄土高原地区水土流失面积23.13万km2，其中强烈侵蚀

以上（侵蚀模数5000t/km2·a以上）的面积为3.08万km2，集中

分布在多沙粗沙区。

图42021年黄土高原地区土壤侵蚀强度分布图

（4）黄土高原的拦沙需求分析

根据《黄河流域综合规划》（2012～2030年）规划目标，

到2030年，水利水保措施年减少入黄泥沙达到6.0亿～6.5亿t，

目前各类水土保持措施年均减少入黄泥沙4.35亿t，按2035年

减少入黄泥沙6.5亿t计，需新增年减少入黄泥沙约2.15亿t。根

据《黄土高原地区水土保持淤地坝规划》（2003年），结合国

29

家科技支撑计划《黄河水沙调控技术研究及应用成果》综合

分析，确定沟道工程减沙能力占总减沙能力的50%，以此推

算到2035年，需沟道工程新增措施年减少入黄泥沙达1亿吨

左右。

（5）黄土高原淤地坝建设潜力分析

根据《国家重点研发计划黄土高原水土流失治理格局与

治理方向研究科技报告》（2018年）研究成果，考虑黄土高原

沟壑密度、水土流失状况等自然条件，以及淤地坝控制面积

和拦沙情况，结合黄河流域综合规划以及拦沙需求确定淤地

坝的建设潜力值。

黄土高原地区土壤侵蚀模数较高的黄土高原丘陵沟壑

区仍然是淤地坝的重点布设区域，主要分布在河龙区间、泾

洛渭河中上游以及青海、内蒙古、河南沿黄部分地区；涉及

青海、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南七省（自治

区）；黄土高原大型淤地坝的建设潜力为3.5万座，而中小型

淤地坝的建设潜力在17.5-55.3万座左右。

（6）黄土高原淤地坝建设规模

根据建设坝系要求，大型淤地坝主要作用是“上拦下保”，

绝大部分中小型淤地坝布设在大型淤地坝坝控范围内，本次

计算淤地坝减沙只考虑大型淤地坝拦沙库容。根据不同侵蚀

区淤地坝现状调查，由淤积库容推算大型坝平均单坝拦沙量

为60万t。按照淤地坝技术规范，大型坝设计淤积年限取25年。

要实现到2035年沟道治理措施具备年减少入黄泥沙能力约1

30

亿吨的目标，计算需新建大型淤地坝4166座。2023年，黄委

组织的《黄河流域防洪规划》修编（规划水平年2035年）工

作中，经复核，黄河流域各省（区）分别上报确定的淤地坝

建设规模为大型坝4367座。依据《黄河流域淤地坝建设和坡

耕地水土流失综合治理“十四五”实施方案》省（自治区）

建设中型坝规模，及《黄河流域防洪规划》修编黄河流域各

省（区）分别上报的中型坝数量，确定规划期中型淤地坝建

设规模为863座。

根据以上分析，本着规划论证与省区协调的原则，本次

规划以黄河多沙粗沙国家级水土流失重点治理区为重点，综

合考虑拦沙淤地效果好、群众积极性高、地方政府重视、确

保工程可落地、能完成，以及淤地坝安全度汛已纳入当地防

汛管理体系，建后运行管护有保障等原则，结合各省（自治

区）实际建坝资源、保障国家粮食安全和黄河流域高质量发

展的需要，规划新建淤地坝5420座，其中，大型坝4367座（含

拦沙坝2559座），中小型坝1053座。2021-2035年各省（自治

区）淤地坝建设规模见表7。

2.病险淤地坝除险加固工程

2021年3月，水利部办公厅印发了《关于开展黄土高原地

区中型以上淤地坝风险隐患排查工作的通知》（办水保〔2021〕

65号），由水利部统筹，省负总责，市县落实，黄河水利委员

会复核，进行淤地坝风险隐患排查。由黄河上中游管理局编

制的《黄土高原地区中型以上淤地坝风险隐患排查工作报

31

告》，初步认定存在各类病险淤地坝4595座（含《黄土高原地

区中型以上病险淤地坝除险加固工程实施方案》一期名录内

未实施266座、二期名录内未实施803座）。经与省区核定，扣

除已淤满销号、提标改造等情况的淤地坝1584座，形成黄土

高原地区3011座中型以上病险淤地坝除险加固工程名录，均

列入本次规划。《国家水土保持重点工程21-23年实施方案》

中病险淤地坝除险加固工程规模为2558座（实际实施1610

座），《国家水土保持重点工程24-25年实施方案》《黄土高原

地区中型以上病险淤地坝除险加固和老旧淤地坝提升改造

工程2024—2027年实施方案》中病险淤地坝除险加固工程规

模均为825座，上述实施方案涉及病险坝均已纳入本规划。

3.老旧淤地坝提升改造工程

根据黄委研究提出的老旧淤地坝判定标准和2021年黄

土高原地区中型以上淤地坝风险隐患排查结果，黄土高原地

区老旧淤地坝共3805座，依据“坝地面积大于30亩，且坝地持

续耕种或有耕种需求经提升改造后具备耕种条件；对只有坝

体“一大件”或配置了放水建筑物但放水建筑物因淤积失去功

能或放水能力不满足要求的“两大件”工程”等判定标准，需提

升改造的老旧淤地坝2849座，与《黄土高原地区中型以上病

险淤地坝除险加固和老旧淤地坝提升改造工程2024—2027

年实施方案》中工程规模基本一致。2021-2035年各省（自治

区）建设规模见表7。