南太平洋区域环境署（SPREP）在塑料污染治理中的协调角色-基于2024年INC-4前区域立场统一行动

南太平洋区域环境署（SPREP）在塑料污染治理中的协调角色——基于2024年INC-4前区域立场统一行动一、摘要与关键词摘要全球塑料污染危机正催生一项具有法律约束力的国际文书，政府间谈判委员会（INC）是此进程的核心。在此背景下，作为受塑料污染（特别是海洋塑料）威胁最严重、而自身几乎不生产塑料的群体，南太平洋小岛屿发展中国家（PacificSIDS）的立场和声音至关重要。本文聚焦于南太平洋区域环境署（SPREP）在这一全球治理进程中的协调角色。本研究的核心目的在于，以2024年第四届政府间谈判委员会（INC-4）召开前的区域立场统一行动为核心案例，深入分析SPREP如何将其成员国的“高度脆弱性”转化为“高企图心”的集体谈判力。本研究采用政策文本分析与定性案例研究方法，解构了SPREP主导下形成的“太平洋区域立场”文件及其相关的协调机制。核心发现指出，SPREP的协调角色超越了行政事务，表现为一种“战略性声音放大器”。其协调路径包括：第一，通过“塔拉诺阿”（Talanoa）对话等文化包容性机制，弥合区域内部分歧，构建“共同威胁”的认知框架；第二，提供关键的科学与法律技术支持，使成员国能有力地倡导“全生命周期”治理模式；第三，战略性地将谈判焦点从“下游”的废物管理（SIDS的弱项）转移至“上游”的塑料生产控制（唯一能解决SIDS困境的方案）。本文的主要结论是，SPREP通过有效的议程设置和立场协调，成功地将太平洋SIDS从“被动的受害者”转变为全球塑料治理进程中积极的“规范倡导者”集团，其经验对其他SIDS区域乃至全球环境治理中的弱势国家联盟具有重要启示。关键词：塑料污染，南太平洋区域环境署，政府间谈判委员会，小岛屿发展中国家，区域治理二、引言塑料污染，特别是海洋塑料污染，已成为一个无可争议的全球性环境、经济与健康危机。每年数百万吨的塑料垃圾进入海洋，不仅威胁着生态系统的完整性，更通过食物链威胁着人类的福祉。在这一严峻的宏观背景下，2022年联合国环境大会（UNEA）通过了历史性的第5/14号决议，授权启动一个政府间谈判委员会（INC），旨在制定一项具有法律约束力的全球性塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）文书。这一进程被视为继《巴黎协定》之后最重要的多边环境治理行动。在这场全球性的治理博弈中，南太平洋区域的小岛屿发展中国家（PacificSIDS）构成了一个极为特殊且脆弱的群体。一方面，它们是塑料污染最直接、最严重的受害者。作为“大海洋国家”，它们的经济命脉（旅游业、渔业）和文化认同与健康的海洋生态系统紧密相连。然而，洋流带来的大量“跨界”塑料垃圾，使这些岛屿的海岸线变成了“全球垃圾场”，其所承受的环境压力与它们对塑料的“零生产”和“低消费”形成了鲜明对比。另一方面，在以国家实力为基础的国际谈判中，这些“小国”的个体声音微弱，缺乏足够的科研、法律和外交资源来单独影响庞杂的全球议程。因此，对太平洋SIDS而言，唯一的出路在于“集体行动”。而南太平洋区域环境署（SPREP），作为该区域在环境保护领域的核心政府间组织，自然地承担起“协调者”和“代言人”的重任。SPREP的任务，是必须将这一区域内政治、经济和文化背景各异的十几个成员国的诉求，整合成一个统一的、响亮的“太平洋之声”。随着谈判进程的深入，2024年在加拿大渥太华举行的第四届政府间谈判委员会（INC-4）成为承上启下的关键节点，区域集团在会前的立场统一，对其在谈判桌上的影响力至关重要。这就引出了本研究的核心问题：SPREP在INC-4之前的区域立场统一行动中，究竟扮演了何种协调角色？它仅仅是一个“行政秘书处”和“信息中转站”，还是一个“战略议程设置者”和“规范倡导者”？具体而言，SPREP是如何克服成员国之间的潜在分歧（例如，旅游业为主的国家与渔业为主的国家的关注点差异），将区域的“高度脆弱性”转化为“高企图心”的谈判立场的？本文的研究目标，正是通过对SPREP在INC-4前的协调行动进行深入的案例分析，来解构其协调角色的多重维度。本研究将首先回顾关于全球塑料治理、区域组织和SIDS在环境谈判中角色的相关文献；其次，阐明本研究采用的政策文本分析方法；再次，作为本文的核心，将深入“太平洋立场”的文本内容，分析SPREP如何通过“全生命周期”框架的战略选择，实现了区域利益的最大化；最后，在结论部分，本研究将总结SPREP协调角色的成功经验，并探讨其对全球环境治理中“弱者联盟”的理论与实践启示。三、文献综述本研究涉及三个交叉的学术领域：全球塑料污染治理、区域环境治理机制以及小岛屿发展中国家（SIDS）在全球谈判中的作用。第一类文献，聚焦于全球塑料污染治理与INC谈判进程。自UNEA5/14决议以来，学术界迅速跟进。此类研究主要围绕即将诞生的全球塑料条约的“核心控制义务”展开辩论。争论的焦点清晰地划分为两大阵营：一方（主要由大型石油和塑料生产国主导）主张条约应侧重于“下游”的废物管理、循环利用和国家自主贡献；另一方（即“高企图心联盟”，HighAmbitionCoalition，HAC）则坚决主张条约必须包含对“上游”的、具有法律约束力的控制措施，特别是对“原生塑料聚合物”的生产进行限制。本研究将太平洋SIDS的立场置于这一“上游-下游”的全球博弈框架中进行考察。第二类文献，探讨区域组织在多边环境治理中的角色。此类研究认为，区域组织（如欧盟、东盟、非洲联盟以及SPREP）在全球环境谈判中扮演着日益重要的“中介”角色。它们的功能包括：作为“信息枢纽”，为资源有限的成员国提供技术和科学支持；作为“规范孵化器”，在区域内部形成共同的环境标准和认知；以及作为“谈判集团协调者”，通过“单一声音”机制提升集团的集体影响力。SPREP作为太平洋SIDS的区域环境协调机构，其功能显然符合后者的描述，但现有研究对其在塑料治理这一新兴议题上的具体协调“机制”探讨尚不充分。第三类文献，关注小岛屿发展中国家（SIDS）在全球治理中的独特作用。以SIDS在气候变化谈判中的“AOSIS”（小岛屿国家联盟）为代表，此类文献提出了“脆弱性政治”和“道德企业家”等核心概念。研究指出，SIDS虽然在物质实力上是“弱者”，但它们能巧妙地利用其“道德上的紧迫性”（即生存受到威胁）和“法律上的正当性”，来设置全球议程（如“1.5摄氏度”目标）。它们通过构建“高调”的、基于科学和正义的联盟，来“撬动”大国的政策。SPREP在塑料污染问题上的协调，在很大程度上被视为SIDS气候谈判策略在“塑料领域”的“复制”与“应用”。文献空白与本研究的切入点：尽管上述文献为本研究提供了坚实的理论背景，但一个显著的空白依然存在。首先，SSIDS“脆弱性政治”的文献主要集中于“气候变化”议题，而塑料污染议题具有不同的利益格局（例如，石油化工产业的直接介入），SIDS的策略是否以及如何进行了“调适”，尚待考察。其次，对SPREP的研究，大多是“描述性”的（介绍其项目和活动），而缺乏“分析性”的（解构其作为谈判协调者的战略逻辑）。因此，本研究的创新之处在于，将“SIDS脆弱性政治”的理论框架，应用于“全球塑料治理”这一新兴的实证案例中，并通过对INC-4前立场统一这一具体“决策时刻”的深入分析，来系统性地揭示SPREP的“协调机制”。本研究的切入点是：拒绝将SPREP视为一个被动的“秘书处”，而是将其视为一个积极的“战略行动者”。本文旨在论证，SPREP的核心协调角色，是战略性地“框定”（framing）问题——即将塑料污染从一个“废物管理”问题（SIDS无能为力）“重塑”为一个“跨界海洋污染”和“上游生产”问题（SIDS是最大受害者，必须全球控制）。四、研究方法本研究旨在深入分析南太平洋区域环境署（SPREP）在INC-4前的协调角色，其性质决定了本研究采用定性研究范式，具体是以案例研究为核心设计，并以政策文本分析（PolicyDocumentAnalysis）为主要数据分析技术。（一）整体研究设计框架本研究采用嵌入式单一案例研究设计。单一案例即“SPREP在INC-4前的区域立场统一行动”。选择这一案例，是因为它是一个“关键性”和“揭示性”的案例：它集中体现了SPREP在紧迫的全球谈判时间表下，如何调动区域资源、整合多元诉求、并最终形成一个具有高度政治显示度的“太平洋之声”的完整过程。嵌入的分析单元包括：1.SPREP自身的机构定位与协调机制（如其内部的“太平洋岛屿圆桌会议”）。2.SPREP主导下形成的“太平洋区域立场”系列文件（特别是为INC-4准备的立场文件）。3.谈判进程中（如INC-4现场）太平洋SIDS代表的公开声明和干预措施。通过分析这些嵌入的单元，本研究得以重构SPREP协调角色的完整图景。（二）数据收集本研究的数据来源是公开可得的文献和文本资料，确保了研究的透明度和可重复性。数据收集主要包括：1.核心政策文件：SPREP官方网站发布的与塑料污染和INC谈判相关的所有公开文件，包括（但不限于）“太平洋岛屿区域海洋垃圾和塑料污染行动计划”、历次（INC-1至INC-4）SPREP成员国区域筹备会议的“成果文件”、“主席摘要”以及最终形成的“太平洋小岛屿发展中国家提交给INC-4的统一立场文件”。2.INC官方文件：INC秘书处发布的官方文件，特别是INC-4的“修订后的条约草案文本”，以及会议期间各国和集团的正式“立场提交文件”。3.辅助与观察数据：国际机构（如联合国环境规划署、全球环境基金）关于太平洋塑料问题的报告；权威的谈判进程观察者（如国际可持续发展研究所IISD的“地球谈判公报”）的每日报告；以及主要环境非政府组织（如CIEL、EIA）发布的关于SPREP立场和INC-4谈判的分析简报。（三）数据分析技术本研究的核心分析技术是定性内容分析与话语分析，应用于上述收集的政策文本。1.定性内容分析（QCA）：本研究将对核心政策文本进行逐句编码。编码框架主要围绕SPREP的“协调角色”展开，识别其扮演的不同功能：信息提供者：SPREP向成员国传递了哪些关于海洋塑料污染的“科学数据”和关于INC进程的“程序信息”？议程设置者：SPREP在区域筹备会议的“议程草案”中，是如何“突出”上游议题（如生产控制）而“淡化”其他议题的？共识构建者：SPREP在立场文件中使用了哪些“话语”来弥合潜在分歧？（例如，使用“蓝色太平洋大陆”等“共同身份”话语）。技术支持者：SPREP为成员国提供了哪些“法律语言”或“科学证据”的支持？2.话语分析（DiscourseAnalysis）：本研究将重点分析SPREP立场文件中的“框架”（Framing）策略。即，SPREP是如何“定义”塑料污染问题的？它将“谁”定义为“责任者”（如“生产者”），将“谁”定义为“受害者”（如“太平洋人民和生态”），以及它提出了何种“解决方案”（如“全球生产上限”而非“国家回收目标”）。通过将“内容分析”识别出的“具体行动”与“话语分析”揭示的“战略框架”相结合，本研究可以系统性地重构SPREP在INC-4前的协调角色，并评估其有效性。五、研究结果与讨论通过对SPREP在INC-4前（2022年至2024年初）的一系列协调行动及其发布的政策文本进行深入分析，本研究发现，SPREP的协调角色远非被动的行政支持，而是一种高度战略性、多维度的“能动者”角色。它成功地将一个在物质上处于绝对弱势的区域集团，打造成为全球塑料治理谈判中一支不可忽视的“高企图心”规范力量。（一）结果呈现：作为“战略框架”的“全生命周期”高企图心立场INC-4前的核心协调成果，是“太平洋小岛屿发展中国家关于塑料污染条约的统一立场”。对该立场文件的文本分析显示，SPREP的协调工作成功地将成员国的诉求，聚焦于一个极具进攻性的“高企图心”框架上。1.“全生命周期”的战略选择：太平洋立场的核心话语是“全生命周期”。这一定义至关重要。SPREP的协调，成功地抵制了将问题“框定”为“海洋垃圾”（一个下游的“清理”问题）的诱惑，而是将其“重塑”为一个从“上游”（原生聚合物生产）到“中游”（产品设计与化学添加剂）再到“下游”（废物管理）的“系统性”问题。2.对“上游”的坚决锁定：在“全生命周期”的框架下，SPREP协调的立场文件将“钉子”牢牢地钉在了“上游”。文件明确要求，全球塑料条约“必须”包括“具有约束力的全球性目标”，以“减少”乃至“限制”原生塑料聚合物的生产。3.对“脆弱性”的独特援引：文件强有力地将“上游”生产与“下游”受害联系起来。SPREP协调的话语逻辑是：由于太平洋SIDS的“独特脆弱性”（即无法控制的跨界海洋垃圾流入），任何“下游”的废物管理措施（如提高回收率）对它们而言都是“无效”和“不公正”的。因此，唯一公正且有效的解决方案，就是在“源头”（即上游生产）进行全球性的“关闭阀门”。（二）分析与讨论：SPREP的多维协调机制SPREP是如何将这一“高企图心”立场打造为区域“共识”的？本研究识别出其三大协调机制：1.机制一：作为“身份构建者”的文化协调（塔拉诺阿）SPREP在协调过程中，巧妙地运用了太平洋地区的传统“塔拉诺阿”（Talanoa）对话机制。这是一种包容、非对抗性的集体对话形式。在INC-4之前，SPREP组织了多次“太平洋高层塑料塔拉诺阿”。分析：这一机制的运用，远非形式主义。它在战略上实现了“对内构建身份，对外展示团结”。对内：在“塔拉诺阿”的文化框架下，各成员国（如经济相对多元的斐济与极度依赖援助的图瓦卢）的潜在利益分歧被置于“太平洋大家庭”（BluePacificContinent）的共同身份之下。SPREP利用“共同的海洋遗产”和“共同的生存威胁”这一“情感框架”，有效地压制了“个体”的“短期”经济顾虑，构建了“集体”的“长期”生存共识。对外：采用“塔拉诺阿”机制，本身就是一种“政治声明”。它向全球谈判方展示了太平洋SIDS的“团结”和“文化独特性”，增加了其立场的“道德分量”。2.机制二：作为“能力提供者”的技术协调SPREP的成员国普遍缺乏足够的资源，来独立跟踪复杂的INC谈判（涉及数十个议题和数百页的草案文本）。SPREP的协调填补了这一“能力鸿沟”。分析：科学转译：SPREP的“废物管理与污染控制部门”持续向成员国提供“易于消化”的科学简报，将抽象的“海洋微塑料”数据，转译为对其“金枪鱼渔业”或“珊瑚礁旅游”的“具体经济影响”评估。这为成员国（特别是财政部门）提供了支持“高企图心”立场的“国内动因”。法律赋能：在INC-4前，SPREP的法律团队会为成员国准备“建议的案文措辞”（suggestedtextsubmissions）。这使得太平洋SIDS的代表（即使只有一两人）能够在谈判中，针对具体的条约条款（如“核心义务”、“财务机制”），提出专业、一致且具有法律操作性的修正案，而不仅仅是发表“道义呼吁”。3.机制三：作为“战略过滤器”的议程协调SPREP在INC进程中，扮演了太平洋SIDS与“外部世界”之间的“战略过滤器”和“单一窗口”。分析：过滤噪音：SPREP帮助成员国“识别”谈判中的“关键战场”。例如，在INC-4前，SPREP明确指出“原生聚合物生产”和“有害化学品”是太平洋的“不容妥协”（non-negotiable）的议题。这使得资源有限的代表团，能将其全部精力集中在这几个“刀刃”议题上，而避免在次要问题上“分兵”。放大声音：在渥太华（INC-4）现场，SPREP的协调机制达到了顶峰。它确保了“一个太平洋，一个声音”。SPREP的“协调人”（通常是其总干事或高级官员）会在关键的全体会议上“代表”整个集团发