全球公共卫生治理体系的韧性重建-基于2024年《大流行病协定》谈判文本分歧点

全球公共卫生治理体系的韧性重建——基于2024年《大流行病协定》谈判文本分歧点一、摘要与关键词摘要：新冠病毒大流行暴露了全球公共卫生治理体系在应对大规模跨境健康危机时的严重功能失调和结构性缺陷。为弥补治理赤字，世界卫生组织主导的《大流行病协定》谈判成为全球卫生治理体系韧性重建的关键尝试。然而，谈判进程充满了深刻的分歧。本研究旨在基于截至2024年初《大流行病协定》的谈判文本，识别、归纳并剖析其中的核心分歧点，并在此基础上提出全球公共卫生治理体系韧性重建的路径。研究采用文本分析与国际关系理论相结合的方法，对协定草案中关于“病原体获取与惠益分享”（PABS）机制、“共同但有区别的责任”（CBDR）原则、知识产权豁免以及监测与合规机制等关键条款的争议进行了深度剖析。核心发现表明，这些分歧的本质是“卫生安全”与“卫生公平”两大核心价值之间的结构性冲突，其背后反映了全球北方国家与全球南方国家在资源、权力和发展水平上的根本性不平等。研究结论指出，单纯强调技术性的监测和预警机制，无法实现全球公共卫生治理体系的真正韧性。体系的韧性重建必须以“卫生公平”为基石，通过构建制度化的、具有法律约束力的利益与技术分享机制，来弥补全球南方在预防、准备和响应（PPR）能力上的结构性短板，从而将“卫生安全”从单一国家的自利追求，转变为所有国家共同投资的全球公共产品。本研究建议，未来治理体系的重建应聚焦于强化世卫组织的协调权威、推动PABS机制的强制性实施以及探索更具弹性的知识产权解决方案。关键词：全球公共卫生治理；大流行病协定；韧性；卫生公平；卫生安全；病原体获取与惠益分享二、引言深入阐述研究问题的宏观背景与现实意义二十一世纪以来，全球化进程在带来空前经济繁荣的同时，也极大地加速了传染病的跨境传播风险。从非典型肺炎（SARS）到中东呼吸综合征（MERS），再到埃博拉病毒病和寨卡病毒，一系列突发公共卫生事件不断敲响警钟。而2019年底暴发并席卷全球的新冠病毒大流行，则以其空前的传播速度、波及范围和破坏程度，将全球公共卫生治理体系的脆弱性暴露无遗。在这场史无前例的危机中，以世界卫生组织为核心的现有治理体系，在预警、协调、资源调动和规范执行等方面均表现出严重的功能失调。各国在疫苗、治疗药物、个人防护设备等关键医疗资源的分配上，出现了严重的“疫苗民族主义”和“供应链武器化”现象，全球南北国家之间的“卫生鸿沟”被急剧拉大，严重破坏了全球团结抗疫的努力。这场大流行深刻地揭示了一个严峻的现实：在全球高度互联的今天，任何一个国家的卫生安全短板，都可能成为全球系统性风险的引爆点。病毒没有国界，一个国家的安全无法建立在其他国家的不安全之上。因此，如何吸取新冠大流行的惨痛教训，对现有的全球公共卫生治理体系进行深刻反思和系统性重建，提升其应对未来大规模健康危机的韧性（resilience），已成为国际社会最为紧迫和重大的议题。正是在这一背景下，世界卫生组织成员国于2021年底决定，启动一项旨在制定新的关于大流行预防、准备和应对的国际文书，即《大流行病协定》（PandemicAccord）。这一协定的谈判，被广泛视为自《国际卫生条例》（2005）以来，全球公共卫生领域最重要的一次制度创新尝试，其成败直接关系到未来全球公共卫生治理体系的形态和效能。然而，谈判进程远非一帆风顺，截至2024年初的公开谈判文本显示，各方在诸多核心问题上存在深刻甚至根本性的分歧。明确、具体地提出研究要解决的核心问题这些分歧不仅是技术性的法律条文之争，更深层次地反映了全球北方国家与全球南方国家在权力、利益和价值观上的结构性矛盾。对这些分歧点的系统性识别和剖析，是理解当前全球公共卫生治理困境、预测未来治理体系演进方向以及提出有效重建路径的关键。因此，本研究的核心问题是：基于2024年初《大流行病协定》的谈判文本，其核心分歧点具体体现在哪些方面？这些分歧的本质是什么？以及如何才能克服这些分歧，从而构建一个更具韧性的全球公共卫生治理体系？具体而言，本研究将围绕以下三个子问题展开：1.在《大流行病协定》的谈判文本中，全球北方国家与全球南方国家之间最主要、最尖锐的分歧点是什么？这些分歧主要集中在哪些关键条款和机制设计上？2.这些分歧的表象背后，深层次的结构性矛盾是什么？它们如何在“卫生安全”（healthsecurity）与“卫生公平”（healthequity）这两大核心价值之间产生张力？3.基于对分歧本质的分析，全球公共卫生治理体系的“韧性重建”应该遵循何种路径？仅仅加强监测和预警等技术性措施是否足够？实现“韧性”的关键杠杆和制度创新应该是什么？清晰地陈述研究目标、研究内容以及本文的结构安排本研究的主要目标是：通过对《大流行病协定》谈判文本分歧点的深度剖析，论证“卫生公平”是实现“卫生安全”的根本前提，也是全球公共卫生治理体系韧性重建的唯一基石。本研究旨在超越对分歧现象的简单罗列，深入挖掘其背后的南北权力结构和利益冲突，并为未来治理体系的制度设计提供具有现实意义的政策建议。研究内容将以截至2024年初世界卫生组织政府间谈判机构（INB）发布的协定草案文本为主要分析对象。首先，本研究将系统识别并归纳文本中的核心争议条款，特别是关于“病原体获取与惠益分享”（PABS）机制、知识产权、资金机制和合规审查等。其次，本研究将运用国际关系中的自由制度主义、现实主义和建构主义等理论视角，对这些分歧进行多维度解释。最后，本研究将结合“韧性”理论，提出以强化公平为导向的治理体系重建路径。本文的结构安排如下：第一部分为摘要与关键词；第二部分是引言，确立研究问题；第三部分是文献综述，回顾全球公共卫生治理、韧性理论及《大流行病协定》的相关研究；第四部分为研究方法，说明本研究的文本分析与理论应用路径；第五部分是研究结果与讨论，是本文的核心，系统剖析谈判文本的核心分歧点及其本质；第六部分是结论与展望，总结研究发现，并提出体系韧性重建的具体路径建议。三、文献综述系统梳理与本研究相关的国内外研究现状关于全球公共卫生治理体系韧性重建的研究，在新冠大流行后呈现爆发式增长。相关文献主要围绕以下三个相互关联的知识领域展开。第一，关于全球公共卫生治理的理论与实践研究。该领域的研究主要探讨以世界卫生组织为核心的全球公共卫生治理体系的演进、结构与功能。学者们普遍认为，现行体系的核心是《国际卫生条例》（2005），它确立了以国家为中心、以信息通报和能力建设为基础的治理框架。然而，新冠大流行的实践证明，这一框架存在严重缺陷：世界卫生组织的权威和协调能力不足，其发布的建议缺乏强制约束力；《国际卫生条例》的执行依赖于国家自觉，缺乏有效的监督和问责机制；体系未能有效应对“疫苗民族主义”和医疗产品供应链中断等非传统安全挑战。这些研究为理解《大流行病协定》的谈判背景和改革动因提供了坚实的基础。第二，关于“韧性”理论在国际关系与全球治理中的应用。“韧性”作为一个从生态学和工程学借用而来的概念，在国际关系领域被广泛用于分析社会系统在面对冲击和扰动时吸收、适应和转型的能力。在全球治理研究中，“韧性”被视为超越传统“安全”或“稳定”的更优治理目标。关于全球公共卫生治理韧性的研究，早期多集中于国家层面的卫生系统韧性，即一个国家的医疗体系如何应对突发事件。新冠大流行后，研究视角迅速转向全球治理体系层面的韧性。学者们开始探讨，一个有韧性的全球体系应具备哪些特征，如早期预警能力、冗余性、适应性学习能力和资源调动能力等。这些理论为评估《大流行病协定》的制度设计是否能够真正提升“韧性”提供了分析框架。第三，关于《大流行病协定》谈判进程的初步研究。随着谈判的展开，学术界和政策界开始对协定草案的内容和争议进行初步的跟踪与分析。这些研究敏锐地捕捉到了谈判中的核心矛盾，即全球北方国家与全球南方国家之间的深刻分歧。北方国家（主要是发达国家）更关注“卫生安全”，强调加强全球病原体监测、信息共享和快速预警，以防止未来的病毒“溢出”；而南方国家（主要是发展中国家）则更关注“卫生公平”，强调在贡献了病原体数据和样本后，必须获得疫苗、药物等医疗产品的公平获取权，并要求建立相应的利益分享机制和技术转让。这些初步研究为本论文识别核心分歧点提供了重要的线索和印证。深入分析现有研究的贡献与不足之处现有研究的贡献是显著的。它们清晰地诊断了当前全球公共卫生治理体系的“病症”，为《大流行病协定》的谈判提供了理论和现实的必要性论证，并初步勾勒了谈判中的主要矛盾。然而，由于《大行病协定》的谈判仍在进行中，相关研究仍存在以下几点不足之处，为本论文提供了深入研究的空间：1.对谈判文本的系统性分析不足：大多数研究是基于新闻报道或政策简报，对分歧点进行宏观描述，缺乏对具体法律文本的系统性、精细化分析。例如，关于“病原体获取与惠益分享”（PABS）机制，其争议不仅在于“要不要建”，更在于其法律约束力、资金来源、分配标准等具体条款的设计，而这些细节恰恰是决定制度成败的关键。2.对“安全”与“公平”内在关联的理论深化不足：现有研究普遍指出了“安全”与“公平”之间的紧张关系，但未能从理论上深入论证两者之间不可分割的内在逻辑。即，未能系统阐释为何没有“公平”就无法实现真正的“安全”。这种理论上的脱节，使得对分歧的分析停留在利益博弈的层面，而未能上升到构建未来治理体系根本原则的高度。3.对“韧性”的理解过于技术化：在讨论如何提升体系“韧性”时，许多研究过度聚焦于技术性解决方案，如建立更强大的全球监测网络、发展更快的疫苗研发平台等。这些固然重要，但它们在本质上仍属于“卫生安全”的范畴。现有研究未能充分论证，“公平”本身就是“韧性”最核心的组成部分，一个不公平的体系在结构上就是脆弱的。明确提出本文的研究切入点、理论价值和创新之处基于以上分析，本文的研究切入点在于：以截至2024年初《大流行病协定》的谈判文本为精确分析对象，通过对核心分歧条款的深度剖析，系统性地论证“卫生公平”是实现全球公共卫生治理“体系韧性”的结构性前提和核心要素。本文的理论价值在于：其一，通过对具体制度设计争议的分析，将“卫生安全”与“卫生公平”的宏大叙事，落实到可操作、可观察的机制层面，为全球卫生治理的理论研究提供坚实的案例支撑。其二，为“韧性”理论在全球治理领域的应用提供一个批判性的补充。本研究旨在证明，体系韧性不仅是技术性的适应能力，更是一种基于公平分配和团结互助的政治伦理和制度安排。本文的创新之处主要体现在：1.文本分析的深度：本研究将直接深入协定草案的争议条款（如PABS机制、知识产权豁免的具体措辞），通过对比不同国家集团提出的修改意见，精确还原分歧的本质，实现从“现象描述”到“文本实证”的跨越。2.理论论证的创新：本研究将着力构建一个“公平—信任—合作—安全”的逻辑链条，系统论证“卫生公平”如何通过增强全球南方国家的信任与合作意愿，从而直接贡献于全球监测和响应网络的有效性，最终实现所有国家的“卫生安全”。3.对“韧性”的重新定义：提出一个以“公平”为核心的、多维度的全球公共卫生治理韧性框架，包括分配韧性（医疗产品的公平分配）、能力韧性（全球南方PPR能力的提升）和规范韧性（对公平原则的共同承诺），超越了传统的技术中心主义韧性观。四、研究方法说明本研究采用的整体研究设计框架本研究旨在剖析《大流行病协定》谈判中的核心分歧，并在此基础上提出全球公共卫生治理体系韧性重建的路径。鉴于研究对象是正在进行中的国际法谈判文本及其背后的政治博弈，本研究采用定性研究的设计框架，有机结合了文本分析法、案例研究法和国际关系理论应用。整体研究设计是一个“问题驱动的解释性框架”。首先，通过文本分析，精准识别出协定谈判中的核心“问题”，即各方分歧的具体条款。其次，运用案例研究的逻辑，将此次协定谈判视为一个典型的“全球治理困境”案例，分析其中行动方（全球北方国家与全球南方国家）的利益、立场和互动策略。最后，运用国际关系理论（特别是关于全球公域治理和南北关系的理论）作为“解释性透镜”，深入剖析这些分歧背后的结构性根源，并在此基础上，结合“韧性”理论，提出制度重建的规范性路径。详细介绍数据收集的方法本研究的“数据”主要来源于公开的官方文件、学术文献和权威政策报告，而非通过一手田野调查获得。数据收集过程遵循“三角互证”的原则，以确保信息的准确性和分析的客观性。1.核心文本数据：世界卫生组织政府间谈判机构（INB）发布的《大流行病协令》草案文本：这是本研究最核心的分析对象。本研究将系统收集自INB启动谈判以来发布的历次草案文本，特别是截至2024年初的最新版本（如INB第九次会议后发布的修订草案）。重点关注文本中被置于方括号内、存在多种备选方案或明确标注为“有争议”的条款。各国及国家集团提交的书面意见和修正案：收集和整理主要行动方（如美国、欧盟、非洲集团、七十七国集团和中国等）就草案文本提交的官方立场文件。这些文件是精确理解各方分歧点和利益诉求的直接证据。2.辅助数据与背景资料：INB会议记录和主席报告：这些文件记录了谈判的动态过程、各方在公开辩论中的立场以及未能在文本中完全体现的争议焦点，为理解文本背后的政治博弈提供语境。学术文献与智库报告：广泛收集全球卫生法、国际关系和全球治理领域的学术论文和知名智库（如查塔姆研究所、全球发展中心）发布的关于《大流行病协定》的分析报告。这些文献为本研究提供了理论视角、比较案例和独立的第三方评估。新闻报道：跟踪《柳叶刀》、《自然》、路透社等权威科学期刊和新闻机构对谈判进程的深度报道，作为获取最新动态和非正式信息的补充。详细阐述数据分析的技术和方法本研究的数据分析是定性的、解释性的，将严格遵循一个三步骤的分析流程：第一步：分歧点的识别与编码（DivergenceIdentificationandCoding）。方法：本研究将采用内容分析法，对《大流行病协定》的草案文本进行逐条审查。编码过程：对于每一条存在争议的条款，本研究将进行编码，编码内容包括：条款主题：如“病原体共享”、“利益分享”、“知识产权”、“资金机制”、“监测”、“合规”。分歧类型：区分是“原则性分歧”（如是否应纳入“共同但有区别的责任”原则）还是“机制性分歧”（如PABS基金的资金来源和分配规则）。主要立场方：明确标示出持有不同立场的主要国家或国家集团（如“全球北方”vs.“全球南方”）。目的：通过这一步骤，本研究将客观、系统地呈现协定谈判中最核心、最集中的分歧点矩阵。第二步：分歧根源的理论解释（TheoreticalExplanationofDivergenceRoots）。方法：在识别出分歧点后，本研究将运用国际关系理论对其根源进行深度解释。解释路径：现实主义视角：将分歧解释为国家间赤裸裸的权力与利益博弈。北方国家试图