【《南京建筑市场政府监督管理现状及问题调研分析报告》23000字（论文）】

南京建筑市场政府监督管理现状及问题调研分析报告目录TOC\o"1-3"\h\u25317南京建筑市场政府监督管理现状及问题调研分析报告 15231南京建筑市场政府监督管理现状分析 2221791.1南京建筑市场发展现状及特点 2299971.1.1南京建筑市场发展现状 2279771.2南京建筑市场政府监督管理现状 4204121.2.1南京建筑市场政府监督管理立法与政策 4138891.2.2南京建筑市场政府监督管理组织机构及对象 6201031.2.3南京建筑市场政府监督管理的流程内容 94881.2.4南京建筑市场政府监督管理的方式 1651461.3南京建筑市场政府监督管理案例分析 17137471.1.1案例基本情况 17288741.1.2工程事故暴露的主要问题 1798701.1.3基于工程事故案例中政府监督管理存在的主要问题 18153801.4南京建筑市场政府监督管理问卷调查分析 19213121.2.1问卷设计与回收 19209821.2.2问卷信效度分析 20263221.2.3问卷基本情况 2072241.2.4问卷结果分析 22274674南京建筑市场政府监督管理问题及原因分析 3037632.1南京建筑市场政府监督管理存在问题 3059582.1.1建筑市场法律体系不完善 30304912.1.2建筑市场政府监督管理流程繁琐 30136052.1.3建筑市场监督管理组织体系存在缺陷 31173702.1.4建筑市场政府监督管理方式落后 31227682.1.5建筑市场政府监督管理执法不严 31171472.2南京建筑市场政府监督管理问题成因探讨 325492.2.1建筑市场监督管理相关法律法规的滞后性 3285032.2.2政府监督管理部门间缺乏联动且审批事项多 32289262.2.3建筑市场监督管理机构权责不明确 33293472.2.4政府监督管理事务繁杂且经费不足 33294352.2.5政府监督管理在某些执法环节缺位 341南京建筑市场政府监督管理现状分析通过对建筑关联单位及从业人员进行调研，系统深入地了解南京建设市场政府监督管理现状，发现南京建筑市场政府监督管理存在的问题，并进一步探析问题背后的深层原因。1.1南京建筑市场发展现状及特点作为长三角地区的重点发展中心之一，南京在经济政治和地理位置方面意义较高，在经济政治方面，南京曾是六朝古都，经济政治方面辐射安徽合肥、滁州、合肥，省内呼应扬州和镇江；在地理位置方面，作为江南地区的交通枢纽，作为华东地区向中原地区辐射的枢纽城市，占有很重要的地位。在“呼应未来，辐射周边”的城市定位中具有一定的战略性意义。立足和依托这一区位优势，近年来南京基础设施建设不断完善，建筑业得到快速发展[50]。1.1.1南京建筑市场发展现状近5年来，南京市在城市建设项目每年投资的增长率节节攀升。城市基础设施和房地产行业对推动城市经济发展的引擎作用日趋明显，投资规模也不断增大。（1）南京建筑企业布局建筑企业布局反映了建筑市场的活跃程度，通过2016-2018年南京市建筑安装管理处年终汇总报告中的相关数据，可以直观的看出近年来南京市建筑业企业的布局情况[51]，见表3-1。表3-12016-2019年南京市建筑业企业分布情况（单位：家）2016年总承包专业承包合计劳务总计特级888一级111290401401二级313199023032303三级2011220142127885000合计24434481692478877122017年总承包专业承包合计劳务总计特级888一级118298416416二级342201123532353三级2160238845488015349合计26284697732580181262018年总承包专业承包合计劳务总计特级888一级121313434434二级378214325212521三级2273238947628345596合计27804945772583485592019年总承包专业承包合计劳务总计特级888一级125329454454二级398227926772677三级2399261150109245934合计2930521981499249073从上表数据可以分析出，2016年-2019年，南京市建筑劳务公司的数量一直处于上升趋势，从2016年的788家增加到了2019年的934家，增长幅度为18.52%；特级总承包建筑企业三年间数量都处于稳定状态；一级总承包建筑企业三年来也处于上升趋势，从2016年的111家增加到2019年的125家，增长幅度为12.61%；一级专业承包建筑企业的数量从2016年的290家增加到了2019年的329家，增长幅度为11.49%；二级总承包建筑企业从2016年的313家增加到了2019年的398家，增长幅度为27.15%；二级专业承包建筑企业从2016年的1990家增加到了2019年的2279家，增长幅度为12.52%；三级总承包建筑企业从2016年的2011家增加到了2019年的2399家，增长幅度为19.29%；三级专业承包建筑企业从2016年的2201家增加到2019年的2611家，增长幅度为18.63%。总体来看，南京市不同类型的建筑业企业数量均有所上升。（2）南京建设投资规模近年来，南京市城市建设投资规模不断扩大，2017年全年南京城市建设完成投资1042.04亿元，增长55.9%。通过政府在基建方面的投入，推进重点项目，城市轨道交通网络、城市规划方面进一步完善。全年完成房地产开发投资2170.21亿元，比上年同比增长17.6％，包括住宅用房和商业用房两部分，住宅方面投资1569.52亿元，同比增长12.7%；商业用房方面投资261.08亿元，增长32.9%。2018年，南京重点基础设施建设循序渐进，长江一桥维护保养结束通车，江北新区（国家级）建设进展迅速，S6号线地铁通车，市政公共服务设施、基础设施等投入运营。2019年，南京地产开发投入250.126亿元，比往年增长6.2%。其中，住宅投资1735.85亿元，增长10.2%，棚户区改造393万平方米，保障性住房590万平方米、竣工263万平方米。全市基础设施投入相比往年同比增长19.1%，占全社会投入比重达到20.3%[52]。综上所述，通过数据分析可知，南京市建筑业的投资主要集中在两个方面，第一个方面是基础设施建设，第二个方面是房地产开发。通过纵向对比可知，每年这两方面的投资在产总投资中所占比例年年攀升，通过以上分析可知，在基建以及房地产开发投资的增大对南京建筑业的发展起到了推进作用。（3）南京市勘察设计市场规模表3-2反映了南京勘察设计单位的数量情况，从表中可知，当前南京市勘察设计单位总共275家，其中A类企业35家，B类企业209家，C类企业20家，D类企业11家，其中市政公用企业25家，占所有企业的9.09%，近年来，南京建筑市场的步伐越来越快，勘察设计行业总年产值高达80亿元以上，吸引了周边城市及省外设计单位来南京投资。表3-2南京市勘察设计单位数量表A类企业B类企业C类企业D类企业合计市政公用企业35209201127525资料来源：南京市勘察设计协会1.2南京建筑市场政府监督管理现状1.2.1南京建筑市场政府监督管理立法与政策随着我国法律法规的逐渐完善，建筑业市场相应的立法也逐步健全，对各个环节从立法上进行规范，同时发布相关政策文件及时解决市场运行中出现的问题[53]。南京建筑市场政府监督管理的法律依据主要包括国家法律法规、住建部及江苏省出台的相关法律条例办法、南京市政府出台的规定办法，从建筑业及相关资质许可、建筑工程施工许可证的发放、对住房建设和市政基础设施工程质量进行监督管理和竣工验收，贯穿于事前、事中、事后监督管理过程中，具体包括《中华人民共和国行政许可法》、《江苏省建设工程招标投标管理办法》、《南京市建筑安全生产监督管理规定》等（见表3-3）。（1）建筑业及相关资质许可的立法与政策2015年1月1日，中国住房和城乡建设部颁布实施了《建筑施工企业资质标准》(建行[2014]159号)。随后，陆续发布了《建筑企业资质管理规定》、《关于建筑企业资质和资质标准管理实施意见》(住房和城乡建设部[2015]20号)、《关于调整建筑企业资质标准净资产指数评估的通知》(住房和城乡建设部[2015]177号)等文件，从国家维度对建筑市场进行了立法和政策性指导。江苏省基于国家出台的相关政策文件，进一步制定了省级的立法与政策，如《省住房和城乡建设厅关于转发住房城乡建设部<建筑业企业资质管理规定和资质标准实施意见>的通知》（苏建建管〔2015〕227号）、《省住房城乡建设厅关于做好建筑业企业资质管理中主要人员信息采集工作的通知》（苏建建管〔2015〕230号）。南京市根据上级文件，结合建筑市场发展实际情况制定了具体的文件细则，包括《关于做好建筑业企业资质管理工作的通知》（宁建建监字〔2015〕570号），其中明确规定了对建筑业企业资质的负责许可单位及内容。（2）建筑工程施工许可证发放的立法与政策《中华人民共和国建设法》第7条规定:“建设单位在建设项目开工前，应当按照国家有关规定，向项目所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取建设许可证”。住房和城乡建设部颁发的《建设工程建设许可证管理办法》(住房和城乡建设部令第18号)第二条、第九条规定了建设、暂停和恢复建设及配套设施的有关事项。江苏省工程建设管理条例第三条第一款规定，由省人民政府建设行政主管部门负责颁发建设许可证。南京市建筑工程施工许可证的发放，由江苏省住房和城乡建设部建筑市场监督管理部门认可决定。（3）针对工程质量监督管理进行法律和相关政策的制定2010年，住房和城乡建设部制定了《住房建设和市政基础设施工程质量监督管理条例》(住房和城乡建设部令第5号)，明确规定了负责和实施工程质量监督管理的单位。《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理办法》（2013年江苏省人民政府令第89号）第四条第二款、第三款规定，“设区的市、县(市、区)人民政府住房和城乡建设管理部门，负责本行政区域内工程质量的监督管理。工程质量监督管理的具体工作，可以由住房和城乡建设行政主管部门委托进行工程质量监督。南京市住房建设和市政基础设施工程质量监督管理由江苏省建设工程质量监督总站认可和决定”。（4）对工程竣工验收制定相关法律和政策《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）第四十九条对建设工程竣工验收相关内容进行了规定，2009年住房和城乡建设部制定了《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（住建部令第2号），其中第四条规定了建设工程竣工验收的备案等内容。江苏省制定的《江苏省工程建设管理条例》第八条规定了建设工程竣工后的验收备案内容。南京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收的权力由省级行使。表3-3南京建筑市场政府监督管理的法律依据阶段监督管理种类主要法律依据事前信用手册监督管理《江苏省建筑市场企业信用手册管理办法》、《南京建筑市场企业信用手册管理办法》建筑工程许可证监督管理《建筑工程施工许可管理办法》、《南京建筑市场管理若干规定》《中华人民共和国行政许可法》、《建筑市场企业资质管理规定》建筑市场招投标监督管理《中华人民共和国招标投标法》、《工程建设项目施工招标投标办法》、《江苏省招标投标条例》、《江苏省建设工程招标投标管理办法》、《南京建设工程施工招标投标管理办法》建筑工程合同备案监督管理《江苏省建筑市场管理条例》、《南京建筑市场管理若干规定》事中建筑工程质量安全监督管理《南京房屋建筑工程施工分包管理》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程质量检测管理办法》、《南京市建设工程施工现场管理办法》、《建设工程安全生产管理条例》事后建筑工程竣工验收监督管理《中华人民共和国安全生产法》、《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》、《南京市建筑安全生产监督管理规定》1.2.2南京建筑市场政府监督管理组织机构及对象南京市建设市场政府监督管理模式主要以行业监督管理为主，综合监督管理为辅，是以南京城乡建设委员会主要负责，对整个南京内的建设工作进行监督管理，如图3-1所示：质量安全监督管理处质量安全监督管理处质量监督站安全监督站南京城乡建设委员会11个区（县）建设局质量安全监督管理处质量安全监督管理处质量监督站安全监督站南京城乡建设委员会11个区（县）建设局相关处室建筑市场建管处招投标监督管理处质量安全监督管理处南京建筑安装管理处建筑市场招标管理中心事前事后事中质量监督站安全监督站下属事业单位下属事业单位下属事业单位（1）各区监督管理部门玄武区、鼓楼区、建邺区等11个区各自拥有自己建筑的主管单位，各个建筑主管部门负责贯彻落实中央关于城乡建设管理工作的方针政策和省委、市委、区委的决策部署，对每个区的建筑项目进行事前、事中、事后全面监督管理，并对上级南京城乡建设委员会负责，南京城乡建设委员会对南京建设项目、市场、工地等所有建筑市场进行管理，各区通过自己的管理方法对自己各个区的建筑市场进行监督管理，并将比较严重的问题上报给南京城乡建设委员会进行报备。（2）市级行业监督管理部门南京城建委主要负责南京市内各建筑行业的管理、监督、检查、指导、协调等工作。城建委共17个处室中，其中涉及事前、事中、事后监督管理的主要有3个部门，即建筑市场建管处、建设工程招投标监督管理处、建设工程质量安全监督管理处。事前监督管理中的信用手册办理、合同备案主要由建筑市场建管处负责，它的主要职责是制定并监督执行建筑活动中市场行为的法规、政策、规划和计划，维护建筑市场秩序，下属的分管部门南京建筑安装管理处对信用手册、合同备案进行管理监督。招投标管理主要是由建设工程招投标监督管理处进行负责，分管下属的建筑市场招标管理中心，主要职责是指导区（园区）房屋建筑和市政基础设施工程（含勘察设计）的招标投标活动，对整个南京招投标进行管理和检查。建设工程质量安全监督管理处则主要负责事前监督管理的施工许可证、事中监督管理的质量安全监督检查及事后监督管理的质量（工程竣工验收）等，建设工程质量安全监督管理处分管南京质量监督站及南京安全监督站，主要职责是负责建设工程（含轨道交通）施工质量安全监督、竣工验收备案等初核和管理检查工作，其他的部门则作为辅助部门协助以上处室工作。监督管理站在整个建筑市场政府监督体系的过程中，起到承上启下的作用，上对相关政府机关、事业单位负责，下对质量检测机构的行为和结果进行监督管理检查，在建设市场监督管理过程中扮演“裁判员”角色，是政府行政主管部门与建设行业的重要纽带。（3）政府监督管理的主要对象政府对建筑市场监督管理的主要对象包括直接参与工程建设的不同责任主体，具体包括建设单位、监理单位、施工单位、设计单位、勘察单位等，还包括建筑材料供应商、第三方检测机构等。监理单位：接受建设单位的委托与建设单位签订监理合同，对施工过程进行监督管理，监理单位是代表建设单位对建筑工程进行管理，监理单位的职责即是完成建设单位对监理单位委托的任务。建设单位：建筑单位是建筑工程的投资方和使用方，它的职责是依法对工程建设项目的参建单位以及与工程建设相关的设备、材料采购进行招投标，将工程发包给具有相应资质等级的参建单位，而不能恶意压缩工程造价。建设单位按照国家有关规定办理工程监督手续，组织相关单位进行竣工验收。施工单位：施工单位是工程实体的直接实施者，是施工项目保证的第一线。施工单位的主要职责是履行与建设单位签订的施工合同，并按照设计图纸的要求进行建筑施工，严禁偷工减料，每个施工单位都有施工单位项目保障体系，施工单位也参与重要分部的验收及竣工验收，对保修期内的建筑工程进行维护及返修，对工程整个项目保证体系起着决定性的作用。设计单位：主要依据与建设单位签定的设计合同，勘察单位的地质勘察文件，建筑设计规范等对工程进行设计，并且在工程施工前向施工、监理单位阐述设计说明及参加施工单位组织的图纸会审，参与重要分部验收及竣工验收。勘察单位：主要依据与建设单位的合同，在工程施工前对工程所在地进行勘探，勘测单位必须遵守勘察大纲和操作规程的要求，且保证原始勘察数据的真实可靠，并参与重要分部验收及竣工验收。材料供应单位：主要是负责供应工程的材料，如混凝土，钢筋，电线电缆等。1.2.3南京建筑市场政府监督管理的流程内容南京建筑市场政府监督管理体系可以为事前、事中、事后监督管理，详细的政府监督管理体系见图3-2。其中，事前监督管理方面主要是对企业进入南京建筑市场的文件审查，包括企业的资质、规模、办公地点等的核实与了解，以及对建筑项目进行招投标、合同备案及施工许可证办理等，本文将其概括为信用手册核验、施工许可证的管理、市场招投标的管理、合同备案管理四个方面；事中监督管理包含对南京建设工程质量参与主体行为的监督检查、对建设工程中地基基础工程等实体质量的监督检查、对建设工程质量安全资料的监督检查、对监督检查效果的抽检以及对建设工程质量安全问题的处理和惩罚等，本文将其概括为质量安全监督检查；事后监督管理是通过审查南京市建设工程竣工验收，保证整个项目的完整性及安全性，其中主要为建筑工程竣工验收。本文将基于南京建筑市场政府监督管理的法律法规、监督管理对象和监督管理组织机构等，对南京建筑市对进入南京建筑市场的企业进行文件审查，对建筑项目进行招投标、合同备案和施工许可证办理等对进入南京建筑市场的企业进行文件审查，对建筑项目进行招投标、合同备案和施工许可证办理等使用手册、施工许可、招投标、合同备案建筑工程竣工验收质量安全监督检查专业承包劳务分包总承包建筑单位事前监督管理事中监督管理事后监督管理对南京建设工程参与主体行为、实体质量、安全资料等的监督检查，以及对建设工程质量安全问题的处理和惩罚等主要是对南京建设工程竣工验收的审查，以保证整个项目的完整性及安全性图3-2建筑市场政府监督管理体系模型建筑市场的三大主体为建设、施工和监理单位。由图3-2可以看出，一个项目先由建设单位交给施工总承包方，再发包给施工专业承包方或者劳务分包方，包括事前审批（信用手册、施工许可证办理、招投标管理、合同备案）、事中检查（质量安全监督检查）、事后验收（建筑工程竣工验收）。（1）南京建筑市场事前监督管理流程事前监督管理在政府监管流程中占有很重要的地位。事前监督管理的目的是相关监管单位在项目实施之前对项目进行管控，对企业相关行为的合法性和可行性进行管控。市场事前监督管理也被称为市场准入或门槛管理，本文事前监督管理主要是对南京建筑市场事前审批的部分，主要包含信用手册、施工许可管理、招投标、合同备案等相关内容的监督管理，具体是对进入南京建筑市场的企业先进行信用手册的办理，获得信用手册就相当于拥有了进入南京建筑市场的“身份证”，只有在完成信用手册后才可以进行招标和承接建设项目。同样，中标后必须申请施工许可证和合同备案施工。1）建筑信用手册管理信用手册是以记载建筑市场企业基本情况以主，承接工程履约情况的手册，记录的内容将作为企业资质和项目经理晋升、降级、年检等动态管理的重要依据，进入建筑市场时，第一步就是办理企业的信用手册，每年还需年检一次。信用手册办理流程见图3-3。图3-3信用手册办理流程2）建筑工程施工许可证办理建筑工程施工许可证是企业准入最基本的条件,它是建筑施工活动顺利开展的基础条件。建筑施工单位需符合施工的各项条件、允许开工的批准文件，是房屋权属登记的重要根据之一，只有办理了施工许可证，建设单位才可以对现场项目进行施工，无证施工，建设项目在法律上将被判定为违章建筑，相关权益不受法律保护。办理施工许可证主要是受理—审核—发放。受理是指申报单位向主管部门窗口提交申报材料，由初审人员及主管领导进行审核，完成受理后发放电子版施工许可证。具体流程见图3-4。图3-4建筑工程施工许可审批流程图3）建筑市场招投标管理南京市出台的《南京建设工程施工招标投标管理办法》规定建筑面积在2000平方米以上或者工程造价在100万元以上的建设工程必须进行招投标。本文将从建筑市场招投标管理中的招标—标底—招投标程序（投标、开标、评标、定标）分别进行说明。招标方式可以分为邀请招标或公开招标两种。根据招投标相关法律规定，邀请招标是由招标单位（或招标机构）向具有工程建设相应资质的三个以上（含三个）企业发出招标邀请，经评标委员会评审后确定中标单位。公开招标又叫不特定竞争招标，是由招标单位通过各种形式，例如相关网站、媒体等发布招标公告，接受任何具有相关资质要求的企业进行投标报名，经评标委员会评审后确定中标单位。标底是招标单位对招标工程造价的控制范围或者预测，在工程施工招标中必须编制标底，标底由招标单位自行编制，编制过程中应当遵循根据设计图纸、招标文件及有关资料，参照国家规定的经济标准定额、技术、规范，一个招标项目只能编制一个标底。建设工程招标投标程序需满足一定的条件，例如完成项目审批手续、申报招标事项的审批和相关手续，除此以外，施工招标也得满足一定的条件，如：招标人的依法成立、初步设计概算已审批等。招投标流程包括：发布公告、投标人报送材料、资格预审、发放招标文件、答疑、专家评审等。建筑市场招投标具体流程如图3-5所示。图3-5建筑市场招投标流程图4）建筑工程合同备案流程建设工程施工合同是承发包双方实现工程项目管理目标和明确相互权利义务关系的契约。项目质量、工期及经济效益发挥的重要保证是施工合同是否合法签订、能否依法履行。从微观角度出发，此项关系到整体项目的运营，从宏观角度出发，窥一斑而见全豹，此项关系到建筑市场的进一步发展。合同备案根据内容不同可以分为不同种类，建筑工程合同备案可分为施工总承包、施工专业分包、施工劳务分包三类，其中总承包可以发包给具备相应资质的承包企业，分包种类有专业分包和劳务分包，南京建筑安装管理处负责建筑工程施工合同备案管理。合同备案原则上规定，所有施工合同必须合同备案，在中标通知书发出后30日内订立施工合同，承发包双方在开工前订立合同，需统一使用国家和省市统一印制的统一合同模板，中标后2个月或签合同1个月内备案。建筑工程合同备案流程见图3-6。图3-6建筑工程合同备案流程图（2）政府对南京建筑市场的事中监督管理事中监督管理是为了及时发现不妥之处，校正偏差，在行政机关及相关单位推进项目实施过程中，对其准确性和规范性进行监督管理。南京建筑市场事中监督管理主要是质量安全监督管理检查。南京城建委对建设单位的施工开展全过程的安全、质量监督管理执法。一旦发现问题，会第一时间纠正和处理施工中的不当行为，以确保施工质量和安全，规范企业的管理行为。质量安全监督管理检查建筑工程质量安全监督管理是指尽可能地减少施工现场质量安全事故的发生，消除施工质量安全隐患，保障施工现场人员的安全及房屋质量，住建部门依据相关法律法规，对市政工程及房屋建筑的勘察、设计、建设、监理、施工等单位及管理人员有效履行职责，对施工现场实施抽查，对于违法违规行为进行行政处罚等。建筑工程质量安全监督管理流程包含三部分，即申报—现场检查—发放通知书（见图3-7）。在办理好合同备案之后，需办理质量安全监督检查备案，这样政府主管部门能随时随地的去检查，保障现场人员的安全及房屋建设的质量。申报的具体步骤包括登录“E路安全”监督管理信息系统进行申报，上传提供施工合同、建设工程质量安全监督备案申报表、质量安全文明施工措施费支付计划、监理合同、建设、监理、施工单位安全文明施工承诺书、危险性若较大的分部分项工程清单、超过一定规模的危险性较大的分部分项工程清单、保险缴纳凭证、施工现场周边环境及地下设施交底情况表等电子文件。现场检查主要是申报时提供的电子文件与现场施工地点的设备、人员配备及质量安全措施是否一致。另外，工期6个月以上的工程，应配备远程视频监控系统，确认施工现场平面图及周边环境是否与提交的资料一致。发放通知书是在完成相应的质量安全监督检查后，监督管理部门确认提供的信息与现场实际情况全部一致，则发放质量安全监督通知书。虽然办理结束，但是各个安全监督站，质量监督站，建管处的检查科室可以根据具体情况，对相关企业施工现场进行检查，如果出现问题可递交加盖公章的整改通知单让企业进行整改。图3-7质量安全监督管理检查备案流程图（3）对南京建筑市场的事后监督管理事后监督管理主要是为了总结经验教训，在相关单位完成项目后，对其行为的有效性进行监督管理。南京建筑市场事后监督管理是最后一道关口，主要包含建筑工程质量（工程竣工验收）监督管理。企业建筑项目结束时，需要对该项目进行工程竣工验收，竣工验收由质量监督部门牵头，由安全检测部门、市场监督管理部门和服务管理中心等监督管理部门联合对项目进行竣工验收并备案。竣工验收监督管理流程建设工程竣工验收监督管理是对项目建设工作的全方位考核，是检查工程项目是否符合设计的要求和工程质量安全的重要步骤，对促进建设项目发挥投资效果、及时投产、总结建设经验等有着要紧影响。竣工验收监督管理是项目施工的最后一道过程，是国家对建设工程质量结果监督管理的必经程序，至此也完成了政府相关部门对项目的立项、开工、施工、竣工、验收、交付使用的整个过程监督管理。建设工程竣工验收流程包括申请—各部门现场检查—部门出具意见—通过（见图3-8）。具体而言，申请即是由南京市质量监督站牵头，由几方责任主体（包括建设单位、施工单位、测量单位、设计单位、监理单位）和安全监理站提供竣工记录，由竣工验收检测机构开展竣工验收。各部门现场检查主要是各部门本职范围内的内容合格否，施工单位需准备好行为资料、所有项目资料、设计院核定单、建设单位的消防环评防雷规划验收合格证等，竣工验收检查机构土建、空间尺寸、水电安装进行检测。部门出具意见是指部门出具验收意见，不合格的及时整改并再次现场检查。通过后发放竣工验收备案通知书及证书。图3-8南京竣工验收流程图（注：质量监督站提供）1.2.4南京建筑市场政府监督管理的方式南京市行政主管部门对建筑市场的监督管理方式，主要可以归纳为以下几个方面：（1）南京建筑市场政府监督管理的模式主要以委托代理关系为基础，政府监督管理机构以委托方的名义，将执法权下放到监督管理站等下属事业单位，使其对各管辖区内的建筑项目进行监督管理，并根据监督管理的结果，参照相关法律法规和制度等内容，对南京建筑市场行为主体进行奖励和惩罚。同时，南京建筑市场各个市建筑类事业单位、县区、乡镇监督管理机构作为执法部门，对其监督管理的内容和监督管理程序等承担相应责任，由政府监督管理机构对其考核管理。（2）南京建筑市场政府监督管理机构监督管理方式的转变，这样的转变主要体现两个方面。一方面是事中检查手段的转变，随着越来越多的高科技检测仪器在建筑领域应用，由传统通过直观感受对建筑项目进行判断的方式，向程序化、技术化的检测方法转变，很大程度上提高了建筑市场事中检查的效率和质量。另一方面是在竣工验收方式上的转变，包括改变了验收单位和验收形式，由原来的建设单位核验转变为现在的备案机关进行备案。原来的南京质量监督站和安全监督站对建设工程质量安全进行检测后，需要开具质量安全等级核验证明，而核验之后建筑单位具备了安全证明，这相当于减免了建设单位的质量安全责任。而南京质量监督站和安全监督站作为政府委托单位，更多的是参与工程质量安全的监督管理，组织建设工程质量安全等级评定的工作多由建设单位进行，备案制后还是由建筑单位对建设工程检测的结果承担相应的责任。1.3南京建筑市场政府监督管理案例分析1.1.1案例基本情况2019年4月10日上午9时30分左右，南京六合区晓山路南侧拆迁安置房四期B2地块工程发生一起基坑坍塌事故，陈某带领的13人下基坑开始在13轴至14轴处平台施工，15轴处土方突然开始发生滑坡，10分钟后，16轴至18轴处发生第二次大面积土方滑坡，这两次土方滑坡最终造成5人死亡，1人受伤。此次工程的建设单位是南京化学工业园区经济适用住房发展中心，施工总承包单位是南京润筵建设有限公司，监理单位是江苏建科建设监理有限公司。事前：该工程已被属地主管部门要求停工整治，而施工单位擅自违规复工。事中：施工单位擅自复工，陈某带领13人下基坑开始在13轴至14轴处平台施工，15轴处土方突然开始发生滑坡，10分钟后，16轴至18轴处发生第二次大面积土方滑坡，最终造成5人死亡，1人受伤。事后：政府在住建厅门户网站上通报该起事故相关情况，并对涉事施工单位（南京润筵建设有限公司）作出暂停在本省范围内承揽新建工程的市场准入限制。事故原因分析：该项目的基坑深度7.2米，临坡角存在集水井，局部加深达3米，加深部位实际边坡垂直开挖，开挖范围内基本上均为淤泥质土，淤泥质粘土平均厚度达9.43米，土体坑剪强度低，灵敏度高达5.89这种饱和软土受扰动，最终发生触变现象，造成边坡土体坍塌，导致事故发生。1.1.2工程事故暴露的主要问题（1）安全管理措施不到位基坑支护和降水、土方开挖、模板及支撑、起重吊装及安装拆卸、脚手架、建（构）筑物拆除、幕墙安装等容易引起群死群伤的危险性较大分部分项工程（以下简称“危大工程”）以及城市轨道交通工程，因前期保障、专项施工方案编制论证实施、现场安全管理等措施不到位等原因，造成安全风险隐患的。工程推进中存在违规操作房地产开发企业、政府投资工程等建设单位指令施工企业盲目抢工期、赶进度，再加上城市因为空气优良天数达标要求频繁停工（部分城市2018年停工天数超过120天）进而压缩工期，导致不能按正常工序组织施工的。部分施工企业忽略了必要的的安全生产岗前培训和教育，没有提高现场施工人员的安全意识，导致整体素质略低，违法作业、违法指挥、违反劳动纪律等现象频繁发生。（3）安全管理体系不健全主要表现为施工总承包单位安全生产主体责任不落实，以包代管，安全管理体系不健全、日常管理不到位，同时因低价中标易带来降低施工安全防护等必要投入和租赁低廉、缺乏安全保障的机械设备等问题。（4）政府监督管理体制不完善政府缺乏有效的监督管理体系，虽然进行了监督管理，但没有持续跟进，监督管理力度不严，相关法律法规、监督管理体制不完善。政府部门在这方面分工不明确，相应的执法和建设质量安全生产监督体系不健全，有关部门监督管理职责不充分和不具体。1.1.3基于工程事故案例中政府监督管理存在的主要问题从南京建筑市场政府监督管理的角度来看，此次事故的发生进一步反映出南京市政府监督管理体系存在以下三方面的问题。监督管理检查方式流于形式，监督管理体系有待健全目前南京建筑市场政府监督管理体制中，事中对建筑工地检查还是依例以事先通知的方式进行检查，施工现场有了充足的时间去做好应付检查的各种筹备工作，使施工现场能从容地掩盖各类事故隐患，严重影响了监督管理效率，甚至使检查本身流于形式。南京建筑市场监督管理机构还大量采用“拉网式”检查，实际上是一种应景之作，其目的仅仅是为了应付上级的检查要求，但浪费了大量的人力物力，也没有任何实际效果。这种检查方式起不到威慑和纠错作用，一旦检查的“风头”过去，监督管理机构和施工单位就会放松警惕，一切又恢复旧样，这没有为减少安全事故提供有效的帮助。在检查手段上，监督管理范围狭窄，主要检查建筑施工质量安全的施工阶段，以施工现场为主，多数监督管理施工单位，而忽略了对设计、勘察等环节的质量安全监督管理，普遍采用的是查阅资料以及现场“敲、打、摸、看”等手段，技术含金量较低。此外，建筑市场执法检查的具体内容已成为各大建筑企业的工作风向标。大多数施工企业仅仅围绕政府监督管理部门的检查内容，主要集中在检查内容上，忽略了建筑市场的安全有序长远发展。（2）监督管理内容覆盖面不够，质量安全执法不全面《南京市城市房屋安全管理条例》、《南京市建筑安全生产监督管理规定》等多个文件中，已经明确从政府角度监督管理建筑市场工程项目的主要着力点。如在《南京建筑市场企业信用手册管理办法》中，对企业的安全资质、质量安全事故认定标准、违法违规行为的处罚尺度、责任主体的质量安全抽验方式、工程实体的检查及监督以及材料设备的抽查检测等都有具体的规定。但这些质量安全监督管理内容主要集中在对施工现场和工程实体形成的工艺流程、材料、设备以及工程实体本身质量安全的监督管理上，在建设单位质量安全形成过程中，应对质量安全行为和质量安全监督主体的质量安全意识做出具体明确的界定，如缺乏以上内容，很可能导致建设项目质量细分验收制度的失败。再加上企业建筑材料实验合格证明造假、商品混凝土和预制构件质量不合格等问题的存在，更反映了监督管理体系在事前监督管理中存在的盲区。虽然法律法规能严惩这些行为，但这种事后惩罚意义有限，不仅造成了严重的资源浪费，更为建设工程埋下了质量安全隐患。（3）政府监督管理手段过于单一，监督管理资源薄弱在新的市场环境中，南京市建筑市场政府监督管理体制亟待进行改革和创新，过于传统单一的检查和监督管理手段难以适应现代化的建筑市场监督管理需求。这也是造成事故案例出现的重要原因。这种传统监督管理手段的局限性主要体现在以下几个方面：1）对监督管理体系的信息化建设重视程度不足。2018年，江苏省住建厅面向全市在建工地推行“建筑远程在线监控”系统，希望能利用信息化管理手段，提高南京建筑市场的监督管理水平，达到政府部门实时监控施工现场。但是由于该项监督管理举措存在没有法律保障、财政经费不足、安装数量和视频清晰度有限及施工企业承担费用过高等问题，成本较小的工程项目施工企业肯定不会投入，监督管理部门又无法强制其购买，而且远程视频监督管理系统发挥的作用还有待提高，这项改革最终被搁置。2）信息平台之间的信息不对称，难以在多个平台之间发挥整合协同优势。南京市信息化监督管理系统中的各管理平台是不同时期单独建立的，研发机构也各不相同。例如市场监督与安全管理平台就是两个独立的平台，这些平台相关系统太多，有交叉又有重合，但却未有效提高安全监督管理效率。1.4南京建筑市场政府监督管理问卷调查分析为了尽可能客观、准确地反映南京市建筑市场政府监督管理的实际情况，在对南京建筑市场政府监督管理的现状及案例分析之后，从事前、事中、事后政府监督管理的角度，对企业管理人员、从业人员等相关主体进行问卷调查，通过收集问卷得到数据和资料，统计市场主体对南京建筑市场政府监督管理开展情况的普遍性社会评价，并在此基础上进行量化研究，从而对南京建筑市场政府监督管理存在问题进行探析。1.2.1问卷设计与回收（1）调查问卷的设计本问卷由三部分组成，第一部分是建筑市场人员个人基本信息，第二部分是南京建筑市场政府监督管理问题原因。其中，第二部分里面包含事前审批（信用手册、施工许可证办理、招投标管理、合同备案）、事中检查（质量安全监督检查）、事后验收（建筑工程竣工验收），问卷内容主要围绕监督管理中存在的问题和原因等，该部分为不定项选项，调查人员可以在选项中按照实际情况任意选择，如选项栏中没有，可在其他一栏中填写相关的内容。第三部分是对南京建筑市场政府事前、事中、事后监督管理满意度的调查。（2）调查问卷的回收本次问卷主要通过南京市建设质量行政主管部门、质量监督站、质量检测单位及其他相关单位，以送递纸质问卷的方式发放，在2019年3月至2019年10月期间，对南京从事建设行业的施工单位、企业管理人员等共发放调查问卷200份。通过对问卷的回收情况进行统计，得到了调查问卷回收情况统计表（见表3-4）。其中，问卷共收回175份，回收率为87.50%，剔除其中未回答或回答不完整、回答比较随意且不客观的调查问卷即无效问卷后，得到完整且有效的问卷158份，得到有效问卷的回收率为90.29%。表3-4调查问卷回收情况统计表问卷回收情况回收份数所占比重（%）回收的调查问卷17587.50%有效的调查问卷15890.29%无效的调查问卷179.71%1.2.2问卷信效度分析信度检验是对调查问卷在内容设计上一致性、稳定性和可靠性的评价，为了确保研究的有效性以及保证调查问卷具有较高的信度，通过信度系数这一指标对调查问卷的信度进行检验，信度系数越高，说明得到的结果越可靠，一致性越强。本文的信度分析采用克朗巴赫ɑ系数来反映指标的内在信度。通常认为，ɑ系数大于0.8而小于1时，表明一致性非常好，ɑ系数大于0.6而小于0.8时，说明一致性比较好，而ɑ系数小于0.6时，表明一致性比较差。通过SPSS计算ɑ系数，得到的结果为0.853，这表明数据的信度指标非常好，可以用于相关问题的研究。其次，对问卷的效度进行评估，效度是指数据的有效性，即相关指标的真实性。效度分析主要则通过4位专家对调查问卷的问题设置和与本题的契合度进行打分，将认同度进行0-10赋值，得到的结果为9.4857，这表明问卷的设置与选题的契合度较高，问卷内容能够很好地反映研究主题。1.2.3问卷基本情况（1）调查问卷的样本构成分析通过对被调查对象基本情况的统计，得到了表3-5。从表中可以看出，此次被调查对象工作单位有所差异，较多的是施工单位，占比46.46%、其次是建筑单位和监理单位分别占比21.92%、22.66%，设计单位较少，占比5.36%，其他单位占比1.60%，综合来看，这些单位都是建筑市场中的直接参与者，因此得到的问卷及结果更具说服力。表3-5被调查对象的基本情况统计表调查内容选项比例工作单位类型建设单位21.92%施工单位46.46%监理单位22.66%设计单位5.36%其他1.60%（2）企业主营类别状况根据图3-9可知，在158份调查问卷中，59份属于总承包（占比37.4%），31份属于专业承包（占比19.6%），54份属于劳务分包（占比32.1%），14份属于其他（占比8.9%）。由此可见，在南京建筑市场中总承包及劳务分包占大部分。图3-9企业主营类别分析（3）参与建筑市场工作时间状况由图3-10可知，在158份调查问卷中，工作年限2年以下的人数为20人（占12.7%），2-5年人数为44人（占27.8%），5-10年人数为58人（占36.7%），10-15年人数为27人（占17.1%），15年以上人数为9人（占5.7%）。由此可见，在南京建筑市场中5-10年工作的人占比最高，这说明他们从事建筑工程市场管理工作已经有较长时间，有着较为扎实的市场监督管理知识和足够的市场管理经验，对于市场管理过程中存在的潜在问题较为清晰，可以对当前南京建筑工程市场政府监督管理现状、问题、原因作出客观的评价和科学的分析。图3-10建筑市场工作时间分析（4）企业上年度产值状况图3-11表明，在158份调查问卷中，企业上年度产值在1亿以下的共99份（占62.7%），产值1-11亿的33份（占20.9%），产值10-20亿的16份（占10.13%），产值20-50亿的8份（占5.1%），产值50亿以上的2份（占1.3%）。由此可见，南京建筑市场中1亿以下产值的企业偏多，说明南京建筑市场分配不均。图3-11企业上年度产值分析1.2.4问卷结果分析（1）建筑市场政府监督管理存在问题分析在摸清南京建筑人员的基本情况之后，为了进一步了解南京市建筑市场政府监督管理存在的问题，本文对事前、事中、事后三个阶段具体环节中存在的问题进行问卷调查，并将得到的数据进行了统计分析。1）事前阶段信用手册问题分析通过对信用手册办理存在的问题进行统计分析，得到表3-6。从表中可以看出，首先，建筑市场准入过高占信用手册办理存在问题比例的41.1%（共68份），部分建筑审批法律法规存在漏洞占信用手册办理存在问题比例的17.1%（27份）；其次，缺乏严格的建筑市场办理标准占信用手册办理存在问题比例的11.3%（21份），缺乏明晰的政府部门监督管理分工占信用手册办理存在问题比例的12%（19份）；最后，缺乏规范的建筑市场惩罚制度占信用手册办理存在问题比例的8.2%（13份），其他占信用手册办理存在问题比例的6.3%（10份）。由此可见，建筑市场准入过高是制约信用手册办理的主要绊脚石，部分建筑审批法律法规存在漏洞也对信用手册办理造成了一定的制约。表3-6信用手册办理存在问题统计表存在问题频次百分比建筑市场准入过高6841.1%部分建筑审批法律法规存在漏洞2717.1%缺乏严格的建筑市场办理标准2111.3%缺乏明晰的政府部门监督管理职能分工1912.0%缺乏规范的建筑市场惩罚制度138.2%其他106.3%2）事前阶段施工许可证问题分析通过对事前阶段施工许可证办理中存在的问题进行调查，得到施工许可证办理存在问题统计表（见表3-7）。由表可知，施工许可证办理申请流程繁琐占施工许可证办理存在问题比例的51.8%（85份），缺乏健全的建筑市场政府监督管理法律法规占施工许可证办理存在问题比例的12.7%（20份）；其次，缺乏明晰的政府部门监督管理分工占施工许可证办理存在问题比例的10.1%（16份），缺乏严格的建筑市场办理标准占施工许可证办理存在问题比例的9.5%（15份）；最后，缺乏规范的建筑市场惩罚制度占施工许可证办理存在问题比例的8.9%（14份），其他占施工许可证办理存在问题比例的5.1%（8份）。这反映出施工许可证办理申请材料多、流程繁琐是制约施工许可证办理的主要问题。表3-7施工许可证办理存在问题统计表存在问题频次百分比施工许可证办理申请流程繁琐8551.8%缺乏健全的建筑市场政府监督管理法律法规2012.7%缺乏明晰的政府部门监督管理分工1610.1%缺乏严格的建筑市场办理标准159.5%缺乏规范的建筑市场惩罚制度148.9%其他85.1%3）事前阶段招投标管理问题分析表3-8反映了招投标管理存在问题统计情况。由表可知，政府对投标人资格预审不规范占招投标管理存在问题的比例最多，共37.4%（59份），招投标法律法规有待完善占招投标管理存在问题比例的27.2%（43份），评标专家库资源还不够完善占招投标管理存在问题总比例的18.4%（29份）；政府对招投标执行文件随意性较大占招投标管理存在问题比例的9.5%（15份）；其他占招投标管理存在问题比例的7.6%（12份）；由此可见，制约招投标办理的主要问题是政府对投标人资格预审不规范、招投标法律法规有待完善。表3-8招投标管理存在问题统计表存在问题频次百分比政府对投标人资格预审不规范5937.4%招投标法律法规有待完善4327.2%评标专家库资源还不够完善2918.4%政府对招投标执行文件随意性较大159.5%其他127.6%4）事前阶段合同备案管理问题分析基于有效问卷对合同备案管理存在问题进行统计，得到表3-9，从表中可知，政府对合同备案中违法分包、转包、挂靠现象监督不到位占合同备案管理存在问题比例的38.6%（共61份），政府对“阴阳合同”监督管理不到位占合同备案管理存在问题总比例的35.4%（56份）；政府对建筑市场合同备案惩罚不够占合同备案管理存在问题比例的12.1%（19份），合同备案立法、执法、司法不完善占合同备案管理存在问题比例的8.2%（13份）；其他占合同备案管理存在问题比例的5.7%（9份）；由此可见，建筑市场政府监督管理中合同备案管理存在的主要问题是政府对合同备案中违法分包、转包、挂靠现象监督不到位、政府对“阴阳合同”监督管理不到位。表3-9合同备案管理存在问题统计表存在问题频次百分比政府对合同备案中违法分包、转包、挂靠现象监督不到位6138.6%政府对“阴阳合同”监督管理不到位5635.4%政府对建筑市场合同备案惩罚不够1912.0%合同备案立法、执法、司法不完善138.2%其他95.7%5）事中阶段监督检查问题分析根据对质量安全监督检查存在问题的调查结果统计，得到表3-10，由表可知，建筑工程质量安全执法不全面，监督管理方式单一占质量安全监督检查存在问题比例的38%（60份），建筑市场监督管理法律体系不够健全占质量安全监督检查存在问题比例的27.8%（44份）；执法监督管理资源薄弱占质量安全监督检查存在问题比例的26%（41份）；政府对提前开工工程监督不到位占质量安全监督检查存在问题比例的7%（11份）；其他占质量安全监督检查存在问题比例的1.2%（2份）。这表明制约南京市建设市场政府监督质量安全督查工作的关键环节是:建筑工程质量安全执法不全面，监督管理方式单一、建筑市场监督管理法律体系不够健全、执法监督管理资源薄弱。表3-10质量安全监督检查存在问题统计表存在问题频次百分比建筑工程质量安全执法不全面，监督管理方式单一6038.0%建筑市场监督管理法律体系不够健全4427.8%执法监督管理资源薄弱4126.0%政府对提前开工工程监督不到位117.0%其他21.2%6）事后阶段竣工验收问题分析通过对竣工验收存在问题的统计，得到表3-11。从表中可知，建设工程竣工验收监督管理机构多头管理、条块分割占建筑工程竣工验收存在问题比例的41.9%（共66份）；建设工程竣工验收行政监督权责分离、定位不明确占建筑工程竣工验收存在问题比例的27.8%（44份）；建设工程竣工验收质量监督管理人员素质参差不齐，监督技术落后占建筑工程竣工验收存在问题比例的21.5%（34份）；验收方式落后，抽查内容不符合规定占建筑工程竣工验收存在问题比例的7.6%（12份），其他占建筑工程竣工验收存在问题比例的1.2%（2份）。可以看出，南京建筑市场政府监督管理中竣工验收环节存在的主要问题是建设工程竣工验收监督管理机构多头管理，条块分割、建设工程竣工验收行政监督权责分离，定位不明确、建设工程竣工验收质量监督管理人员监督技术落后、素质参差不齐。表3-11竣工验收存在问题统计表存在问题频次百分比建设工程竣工验收监督管理机构多头管理，条块分割6641.8%建设工程竣工验收行政监督权责分离，定位不明确4427.8%建设工程竣工验收质量监督管理人员素质参差不齐，监督技术落后3421.5%验收方式落后，抽检内容不符合规定127.6%其他21.3%进一步地，通过对回收的有效问卷中存在主要问题提取出现的频数和频率进行统计，可生成主要问题的统计分析表（见表3-12）。表3-12南京建筑市场政府监督管理存在问题统计分析表序号存在问题频数（次）频率（%）1建筑市场准入过高6841.1%2部分建筑审批法律法规存在漏洞2717.1%3缺乏严格的建筑市场办理标准2111.3%4缺乏明晰的政府部门监督管理分工1912%5缺乏规范的建筑市场惩罚制度138.2%6施工许可证办理申请流程繁琐8551.8%7缺乏健全的建筑市场政府监督管理法律法规2012.7%8缺乏明晰的政府部门监督管理分工1610.1%9缺乏严格的建筑市场办理标准159.5%10缺乏规范的建筑市场惩罚制度148.9%11政府对投标人资格预审不规范5937.4%12招投标法律法规有待完善4327.2%13评标专家库资源还不够完善2918.4%14政府对招投标执行文件随意性较大159.5%15政府对合同备案中违法分包、转包、挂靠现象监督不到位6138.6%16政府对“阴阳合同”监督管理不到位5635.4%17政府对建筑市场合同备案惩罚不够1912.1%18合同备案立法、执法、司法不完善138.2%19建筑工程质量安全执法不全面，监督管理方式单一6038%20建筑市场监督管理法律体系不够健全4427.8%21执法监督管理资源薄弱4126%22政府对提前开工工程监督不到位117%23建设工程竣工验收监督管理机构多头管理，条块分割6641.9%24建设工程竣工验收行政监督权责分离，定位不明确4427.8%25工程竣工验收质量监督管理人员素质参差不齐，监督技术落后3421.5%26验收方式落后，抽查内容不符合规定127.6%通过以上对南京建筑市场事前、事中、事后政府监督管理现状调查问卷各项数据内容的统计，可以分析出南京建筑市场政府监督管理中存在的具体问题。其中，建筑市场法律体系有待完善、施工许可证办理申请流程繁琐、建设工程竣工验收监督管理机构多头管理，条块分割、政府对合同备案中违法分包、转包、挂靠现象监督不到位、建筑工程质量安全执法不全面，监督管理方式单一、政府对投标人资格预审不规范等问题较为普遍，这说明政府在优化监督管理流程、强化监督管理手段等方面还亟待提高。（2）建筑市场政府监督管理满意度分析进一步对问卷对象进行满意度调查，得到的结果分析如下：1）总体满意度分析首先，问卷对南京市建筑市场监督管理现状的总体满意度，即建筑市场监督管理的的整体水平、实施效果以及建筑市场监督管理体系的健全情况进行调查，通过调查且对调查问卷的结果进行整理、统计和分析得到表3-13。从调查结果得到的统计数据来看，南京建筑市场政府监督管理整体水平和实施效果中选择一般的比例最高，其次是满意、非常满意，不满意和非常不满意比例非常小，建筑市场政府监督管理体系健全情况的结果亦是如此，这说明对于南京建筑市场政府监督管理整体满意度比较高。但非常满意的比例来看，两者均不足20%，由此看来，南京建筑市场政府监督管理依然有较大的提升空间。表3-13南京建筑市场政府监督管理满意度调查问卷项目满意度比例问卷项目满意度比例建筑市场政府监督管理整体水平和实施效果非常满意18.51%建筑市场政府监督管理体系健全情况非常满意18.10%满意26.43%满意21.77%一般51.64%一般58.60%不满意2.90%不满意1.52%非常不满意0.52%非常不满意0%2）不同程序满意度分析通过对调查对象在项目不同程序中政府监督管理实施效果的满意度进行调查，得到不同程序政府监督管理效果满意度调查统计表（见表3-14）。表3-14不同程序中政府监督管理效果满意度调查统计表具体现象所占比例非常不满意不满意一般满意非常满意1您认为信用手册相关办理标准体系在南京市实施效果如何7.72%26.08%47.97%18.23%0%2您认为施工许可证相关办理标准体系在南京市实施效果如何5.82%27.34%51.14%12.43%0%3您认为招投标相关办理标准体系在南京市实施效果如何6.46%19.11%56.84%15.70%1.90%4您认为合同备案相关办理标准体系在南京市实施效果如何8.86%27.34%51.77%9.49%1.90%5您认为对项目工程的质量安全监督检查体系在南京市实施效果如何1.92%20.38%61.90%12.80%1%6您认为对建筑工程竣工验收体系在南京市实施效果如何0.76%30.51%52.41%11.23%1.1%从表中可以发现，总体上各个问题中一般的比例最高，占到一半左右。其次，非常满意的比例都比较低，均在5%以下，满意的比例均在20%以下，而信用手册相关办理标准体系实施效果、施工许可证相关办理标准体系实施效果、合同备案相关办理标准体系实施效果等不满意和非常不满意比例都较高，说明南京建筑市场政府监督管理不同程序中仍存在较多有待改进的地方。从问卷调查的结果综合来看，建筑市场中企业等市场主体对于政府监督管理方面还存在一些不满，如在信用手册相关办理、施工许可证相关办理、合同备案相关办理标准体系实施效果等方面不满意比例都比较高，而且南京建筑市场政府监督管理中普遍存在建筑市场法律体系有待完善、施工许可证办理申请流程繁琐、建设工程竣工验收监督管理机构多头管理，条块分割、政府对合同备案中违法分包、转包、挂靠现象监督不到位、建筑工程质量安全执法不全面，监督管理方式单一、政府对投标人资格预审不规范等问题，对于这些问题的成因有待进一步探析。4南京建筑市场政府监督管理问题及原因分析2.1南京建筑市场政府监督管理存在问题通过现状、案例分析及问卷调查，可以对南京建筑市场政府监督管理存在的问题有比较清晰的认识，主要问题集中在以下几个方面：2.1.1建筑市场法律体系不完善现阶段南京市已形成了由法律、行政法规、行政规章、办法、技术标准规范等组成的多层次、较健全的建筑市场监督管理法律体系，但也存在需要进一步完善的地方。（1）法律法规完备性有待健全。《建筑法》、《建筑工程质量管理条例》等没有要求一定要购买建筑工程质量保险规定，而且《保险法》明确提出投保自愿原则，导致推行工程质量保险制度在法律层面支撑不足。现行法律法规对当前比较突出的拖欠工程款等问题缺乏相关界定和处罚条款，不适应监督管理和执法的需要，导致建设单位寻找借口肆意拖欠工程款。（2）部分法律法规陈旧，适用性不够全面，法律法规的条文或多或少存在规定宽泛、设定的具体做法难以操作等问题，不能适应新情况和新要求。例如《南京市建筑安全生产监督管理规定》从2004年开始一直没有更新，有些规定已不适用于现实情况。（3）法律法规可操作性较差。例如，《南京市建筑安全生产管理条例》中对于建筑安全事故隐患，需罚款的前提要不整改，情节严重的责令停业整顿，但对何为“情节严重”没有写明，而且施工单位在规定时间内整改了就不会受到停业整顿、行政处罚，很容易滋生违法单付或个人的侥幸心理。（4）法律法规对各建筑单位主体安全责任强调不足。目前法律法规层面对项目、企业负责人、施工人员等安全生产管理具体职责内容，以及建筑工程施工各方责任主体具体安全行为，定义不明确，不利于可持续发展。2.1.2建筑市场政府监督管理流程繁琐近年来，我国加快推进“放管服”改革，通过简政放权、优化政府服务流程等简化行政审批手续，但问卷调查发现，被调查者认为主要存在的问题较多的是施工许可证办理申请流程繁琐。从施工许可证流程也可以看出，在施工许可证办理过程中，需要提供15项申请材料，每项材料都必须符合要求，其中施工单位安全生产许可证、责任主体法人授权书、项目负责人承诺书、监理合同等都需要建设方、施工方及监理方法人签字盖章，再加上需要层层审批，这个流程需要很长时间。2016年3月份，沈阳市建筑施工许可证由原来的15个精简到5个，并出台了《沈阳市关于规范全市建筑工程施工许可证和竣工验收备案办理的若干意见》，进一步简化了施工许可证办理的程序和要件。与之相比，南京市施工许可证办理确实申请材料多，流程繁琐，需要进一步精简和创新。2.1.3建筑市场监督管理组织体系存在缺陷南京建筑市场在监督管理组织体系方面存在预审、办理标准不规范，监督管理人员素质层次不齐等问题。（1）政府对投标人资格预审不规范。根据《南京市建设工程施工招标投标管理办法(2018年最新版)》规定，预先的资格审查分为资格预审和资格后审。但在具体执行中，南京市各地区县执行标准不一，要求不同，有些招标人甚至未充分认识资格预审的重要性，“关系户”、“走过场”等现象存在占相当一部分比例，这使得有些招标人的审查意识淡薄，导致该流程形同虚设。（2）投标人行为的不规范。工程建设方在资格预审、评标过程中发表倾向性意见，诱导评委，对投标人执行的标准不一，使评委受到干扰，更有甚者迎合招标人的意愿评审，导致最终评审结果具有倾向性。（3）监督管理人员专业素质参差不齐不高。南京市竣工验收工作是一项技术性和政策性都很强的工作，需要高素质的技术人员，但由于编制和经费的现实问题，城建委质量监督管理机构都缺乏高水平的专业技术人员，技术装备上缺乏现代化的检测手段，影响建设工程竣工验收的监督管理力度和深度，削弱了政府监督的权威性、有效性。2.1.4建筑市场政府监督管理方式落后南京建筑市场政府监督管理的方式较为陈旧落后，主要还是以现场“敲、打、摸、看”等检查方式，信息化手段应用不足。南京城建委对建筑市场施工质量安全监督检查，主要以监督管理人员到施工现场看和摸，敲和打为主要检查手段，这样把有限的人力资源投入到无限的工程检查中，无法实现面面俱到，安全质量的盲点无法避免。同时，配套的监督管理设配过于简单粗陋，现阶段还是以相机、电脑、打印机、手机、为主，而缺乏行政执法记录仪等技术含量较高的设备。工程质量的监理强度和监理深度必然会因为监理方法与科技发展水平不协调而对监督管理效果产生深远的影响。传统的监督手段远远落后于建筑面积和工程建造的发展速度，而且政府监督机构靠锤敲尺量这种简单的方式来判断建筑工程质量，得出的数据只停留在表层问题，专业性有待探讨。此外，监督管理机构的监督管理经费有限，使监督人员不能及时学习先进的知识和监督管理技术，缺乏定期性、专业性的技能培训，监督管理人员业务素质有待进一步提高。2.1.5建筑市场政府监督管理执法不严南京建筑市场监督管理中执法不严主要表现为质量安全执法不全面等。从调查中可以发现，作为建筑工程监督管理中最重要的竣工验收部分，其权责混淆问题较严重。质量安全监督管理机构在行政上属于南京城建委，城建委的单位性质是自收自支，而机构下的质量安全检测费用是按一定比例从建设工程项目中收取，这容易产生钱权交易，导致行政腐败行为的发生，不利于建设工程竣工验收质量落实。此外，建设工程竣工验收在建筑工程完工之后由建设单位主导，五方主体共同参与，并