低效建设用地调查评价技术指南（征求意见稿）

1低效建设用地调查评价技术指南本文件提供了低效建设用地调查评价的工作范围、工作对象、技术标准、工作程序、成果组织的指导建议。本文件适用于低效用地调查、低效用地再开发规划、低效用地再开发项目实施中低效工矿用地、低效居住用地、低效商服用地、低效设施用地、以及低效村庄用地的调查评价识别工作，其他相关低效用地识别工作可参照使用。各地可在本指南的基础上，根据本地区实际情况和需求，对相关工作内容和要求进行必要的扩充和完善，编制地方细化技术实施方案，开展调查评价工作和相关探索。2规范性引用文件下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本文件。GB/T19231-2003土地基本术语TD/T1055-2019第三次全国国土调查技术规程TD/T1064-2021城区范围确定规程TD/T1018-2008建设用地节约集约利用评价规程国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南3术语和定义《土地基本术语（GB/T19231-2003）》和《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》界定的以及下列术语和定义适用于本指南。3.1低效建设用地lowefficientconstructionland在第三次国土调查及年度变更调查确定的现状建设用地中，经调查评价确定的空间效率、社会效益、经济效益、生态效益等综合效益低，利用效能低于规划要求或地区建设用地平均水平的建设用地，分为低效工矿用地、低效居住用地、低效商服用地、低效设施用地、低效村庄用地。3.2低效工矿用地lowefficientindustrialandminingland在第三次国土调查及年度变更调查确定的现状建设用地中，经调查评价确定的，因布局散乱、效率低下、设施落后、生态环境不良、用途不合理、业态落后而导致空间、社会、经济、生态等方面综合效益低，利用效能低于规划要求或地区工矿用地平2均水平的工业、仓储物流、采矿用地。3.3低效居住用地lowefficientresidentialland在第三次国土调查及年度变更调查确定的现状建设用地中，经调查评价确定的，因布局散乱、建筑危旧、设施落后、人居环境质量差而导致空间、社会、生态等方面综合效益低，利用效能低于规划要求或地区居住用地平均水平的居住用地。3.4低效商服用地lowefficientcommercialandserviceland在第三次国土调查及年度变更调查确定的现状建设用地中，经调查评价确定的，因布局散乱、建筑危旧、设施落后、卫生环境不良、用途不合理、业态落后、明显不良社会影响而导致空间、社会、经济、生态等方面综合效益低，利用效能低于规划要求或地区商服用地平均水平的商业服务业用地。3.5低效设施用地lowefficientfacilityland在第三次国土调查及年度变更调查确定的现状建设用地中，经调查评价确定的，因布局散乱、设施危旧、废弃或空置而导致综合效益低，利用能效不符合规划要求的公共管理与公共服务设施、交通运输、公用设施、特殊用地。3.6低效村庄用地lowefficientruralland在第三次国土调查及年度变更调查确定的现状建设用地中，经调查评价确定的，因布局散乱、建筑危旧、设施欠缺、存在消防安全和地质灾害隐患而导致空间、社会、生态等方面综合效益低的村庄建设用地。4.1调查评价目的对土地利用综合效益进行评价，摸清低效建设用地的底图底数，为建立低效用地数据库、编制低效用地再开发规划、推动低效用地再开发项目实施提供支撑。4.2调查评价对象国土变更调查确定的建设用地，包括：市域现状城镇建设用地（采用调查时点国图斑），村庄建设用地（采用调查时点国家下发的年度国土变更调查成果统一口径数据地类编码为“203”“203A”图斑），区域性基础设施用地（采用调查时点国家下发的年度国土变更调查成果统一口径数据地类编码为“1001”“1002”“1003”“1007”“1008”“1009”“1107A”“1109”图斑），其他建设用地（采用调查时点国家下发的年度国土变更调查成果统一口径数据地类编码为“204”“09”“0603”图斑），以3地籍宗地为基础评价单元。4.3调查评价原则4.3.1政府统筹、部门协同建立由各级政府负责，自然资源部门牵头，发改、工信、住建、消防、应急、税务、水利等部门协同配合的调查评价工作机制。4.3.2科学评价、质量第一科学评估城市用地的空间、经济、社会和生态效益，对可量化的指标要明确指标来源、统计口径，做到可追溯；对需定性的指标要严格技术标准，建立会商机制，做到定性和定量相结合。4.3.3因地制宜、分步推进各地可根据本地区实际情况和需求，补充细化评价范围、评价指标、评价标准等内容，形成本地特色的调查评价标准。允许各地根据盘活利用低效用地的轻重缓急,分阶段、分重点推进调查评价，优先摸清近期盘活利用的低效建设用地情况。4.3.4统一建库、持续更新统一调查规则、统一数据库规范，确保全市调查内容统一，形成全市统一的低效建设用地数据库。建立动态更新机制，允许每半年更新一次数据。4.4调查评价方法4.4.1技术方法1）建设用地调查可采用座谈会、参与式访谈、问卷调查、实地踏勘、高分遥感影像或航片判识等方式。2）低效建设用地调查评价应采用定量评价与定性分析相结合方法，主要用大数据分析、空间分析与比较分析相结合方法。3）低效建设用地分类调查评价应采用图斑尺度的微观调查、指标定量测算与比较分析相结合的方法。4.4.2技术约定1）低效建设用地调查评价应设定调查评价时点，调查评价时点所在年份称为基准年。调查评价时点对应数据采用要求如下：a)调查评价时点为年末时，对应数据应采用所在年份的年末数据或全年数b)调查评价时点不为年末时，经济数据应采用上年份的年末数据或全年数据，其他数据采用识别时点数据；c)调查评价工作中涉及调查评价时点所在年份之前数据的，宜采用相应年份年末数据或全年数据。2）调查评价工作中采用的各类数据口径、来源、处理方式等情况应在成果中予43）调查评价数据应使用符合本指南要求的计量单位。4.5调查评价成果1）调查评价成果包括低效建设用地调查评价报告、表格、图件和成果数据库。2）低效建设用地调查评价报告、表格、图件提交纸质报告及相应电子文件，低效建设用地成果数据库提交电子文件。5基础资料的准备5.1基础数据准备根据调查评价工作需要，准备与评价指标对应的高分遥感影像、土地利用调查数据库、地籍专题数据库、地质调查数据、夜间灯光数据、POI数据、建筑轮廓数据、企业工商注册数据、用水用电用气等数据、社会经济数据、国土空间规划数据、文件规范及档案资料。5.2评价指标准备结合本指南的调查评价标准，允许各县市区根据地方特点和调查评价工作需要，进一步优化细化评价指标，逐一落实各项指标的获取方法。6调查评价标准6.1低效工矿用地6.1.1评价指标符合以下情形之一的工业用地、仓储物流用地、采矿用地，即可认定为低效工矿1）国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业，或与所在片区产业规划导向不符的（根据《产业结构调整指导目录（2019年本）》、《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见（2017）》、《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010）》等文件规定）；2）不符合安全生产和环保要求的；3）用地性质不符合现行城市（城镇）规划要求，并列入产业布局调整计划的；4）容积率低于本县（市、区）平均水平（允许各县（市、区）结合实际情况自5）亩均产值低于本县（市、区）平均水平40%的（允许各县（市、区）结合实际情况自行核算）；6）亩均税收低于本县（市、区）平均水平40%的（允许各县（市、区）结合实际情况自行核算）；7）万元工业产值耗水量或耗电量高于本县（市、区）所属行业平均水平2倍的（允许各县（市、区）结合实际情况自行核算）；8）已闭坑的采矿用地；9）“关停并转”的企业使用的工业用地；510）其它经认定的低效利用工矿用地。6.1.2豁免清单基于部分企业具有重要社会意义，难以从投入产出效率等方面展开客观评价，设置低效豁免白名单，符合下列条件之一的可不纳入低效工矿：1）科创突破豁免白名单：主要考虑短时间内难以体现经济价值，但具有重要科技创新意义的企业（科技、工信主管部门认定的五类重要高新技术企业名录，具体包括国家火炬计划重点高新技术企业名录、科技部认定的高新技术企业名录、工信部认定的专精特新“小巨人”企业、国家、省认定的企业技术中2）民生保障白名单：主要考虑a.保障特殊群体就业，包括民政部门认定的福利企业及残联认定的集中安置残疾人就业企业；b.保障基本民生物资供应，包括商务部门认定的重点保供企业；3）新建企业白名单：正在施工建设或刚开始投产，尚未达到完全产能的企业;4）其他各县（市、区）政府认为的具有重要社会意义的重点企业；6.2低效居住用地6.2.1评价指标区域大小相对集中连片、存在50户以上的（各县（市、区）可根据集中连片情况适度调整）连片城镇居住片区（地类编码为“201”“201A”“202”“202A”图斑且满足以下情形之一的居住用地，即可认定为低效居住用地：1）不符合现行城市（城镇）总体规划、详细规划、城市设计要求；2）属地政府批准的纳入城市更新、老旧小区、危旧房、棚户区改造计划的；3）属于城市重点功能区、重要界面或廊道、重要景观风貌区的改造整治片区；4）容积率低于本县（市、区）平均水平（允许各县（市、区）结合实际情况自5）建筑年代在2000年之前，或房屋质量总体较差、50%以上房屋依据《危险房屋鉴定标准》JGJ125评定为C级、D级的、石结构房屋的；6）配套设施缺口较大，500米范围缺少教育设施、医疗设施、文化设施、体育设施、公园绿地两项以上的（允许各县（市、区）结合实际情况自行核算7）消防安全等级评估为Ⅴ级；8）属地自然资源部门认定的地质灾害隐患点且尚未治理的居住用地；9）其它经认定的低效利用居住用地。6.2.2豁免清单基于部分城镇用地具有重要历史文化、社会价值，难以从物质空间等方面展开客观评价，要按照价值导向、应保尽保、合理利用、传承发展的基本原则，最大限度避让，设置低效豁免白名单，符合下列条件之一的可不纳入低效城镇：61）位于历史文化保护线内，包括文物保护单位保护范围和建设控制地带、地下文物保护区、地下文物埋藏区、城市紫线等在内的各类保护对象的保护范围；2）红色革命遗址、工业遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产、非物质文化遗产、地名文化遗产；3）对城市具有重要意义的传统商业中心；4）其他各县（市、区）政府认为的具有重要社会价值的用地。6.3低效商服用地6.3.1评价指标满足以下情形之一的商业综合体、酒店、批发市场、专业市场等用地，即可认定为低效商服用地：1）用地性质不符合现行城市（城镇）总体规划、详细规划、城市设计要求；2）属地政府批准的纳入城市更新计划的；3）属于城市重点功能区、重要界面或廊道、重要景观风貌区的改造整治片区；4）商服、酒店设施长期闲置的（具体闲置标准由各地自行确定）；5）单位用地营业额低于本县（市、区）平均水平40%的（允许各县（市、区）结合实际情况自行核算）；6）亩均税收低于本县（市、区）平均水平40%的（允许各县（市、区）结合实际情况自行核算）；7）不符合安全生产和环保要求的；8）其它经认定的低效利用商服用地。6.3.2豁免清单基于部分城镇用地具有重要历史文化、社会价值，难以从物质空间等方面展开客观评价，要按照价值导向、应保尽保、合理利用、传承发展的基本原则，最大限度避让，设置低效豁免白名单，符合下列条件之一的可不纳入低效城镇：1）位于历史文化保护线内，包括文物保护单位保护范围和建设控制地带、地下文物保护区、地下文物埋藏区、城市紫线等在内的各类保护对象的保护范围；2）红色革命遗址、工业遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产、非物质文化遗产、地名文化遗产；3）对城市具有重要意义的传统商业中心；4）其他各县（市、区）政府认为的具有重要社会价值的用地。6.4低效设施用地6.4.1评价指标满足以下情形之一要求的公共管理与公共服务设施、交通运输、公用设施、特殊用地，即可认定为低效设施用地：1）不符合现行城市（城镇）总体规划、详细规划、城市设计要求；72）属地政府批准的纳入城市更新计划的；3）属于城市重点功能区、重要界面或廊道、重要景观风貌区的改造整治片区；4）废弃或空置的公共管理与公共服务、交通运输、公用设施、特殊用地；5）其它经认定的低效利用设施用地。6.4.2豁免清单基于部分城镇用地具有重要历史文化、社会价值，难以从物质空间等方面展开客观评价，要按照价值导向、应保尽保、合理利用、传承发展的基本原则，最大限度避让，设置低效豁免白名单，符合下列条件之一的可不纳入低效城镇：1）位于历史文化保护线内，包括文物保护单位保护范围和建设控制地带、地下文物保护区、地下文物埋藏区、城市紫线等在内的各类保护对象的保护范围；2）红色革命遗址、工业遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产、非物质文化遗产、地名文化遗产；3）对城市具有重要意义的传统商业中心；4）其他各县（市、区）政府认为的具有重要社会价值的用地。6.5低效村庄用地6.5.1评价指标村庄建设用地满足以下情形之一的，即可认定为低效村庄用地：1）不符合现行城市（城镇）总体规划、详细规划、城市设计要求；2）属地政府批准的纳入城市更新计划的；3）属于城市重点功能区、重要界面或廊道、重要景观风貌区的改造整治片区；4）布局散乱、配套设施落后，存在大量房屋质量安全隐患或消防安全等级评估5）属地自然资源部门认定的地质灾害隐患且尚未整治的村庄用地；6）位于生态保护红线、河道陆域控制范围内、或区域性交通设施沿线，不符合生态和安全防护要求的村庄用地；7）村民搬离80%以上的自然村落、村民已建新居而废弃或不住的原住宅，以及“一户多宅”；8）其它经认定的低效利用村庄用地。6.5.2豁免清单基于部分村庄用地具有重要历史文化、社会价值，难以从物质空间等方面展开客观评价，要按照价值导向、应保尽保、合理利用、传承发展的基本原则，最大限度避让，设置低效豁免白名单，符合下列条件之一的可不纳入低效村庄：1）位于历史文化保护线内，包括文物保护单位保护范围和建设控制地带、地下文物保护区、地下文物埋藏区、城市紫线等在内的各类保护对象的保护范围；2）红色革命遗址、工业遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产、非物质文化遗产、8地名文化遗产；3）其他各县（市、区）政府认为的具有重要社会价值的用地。7工作组织和程序7.1工作组织市委市政府统筹组织工作，成立低效用地盘活利用工作领导小组与领导小组办公室，整合市资规局、市发改委、市工信局、市财政局、市司法局、市住建局、市林业局等多个部门共同推进低效用地工作。7.2工作程序7.2.1工作准备收集整理数据资料，包括已开展城市建设用地集约利用评价等现有资料与平台数据、土地利用变更调查、工业用地调查、地籍调查、农房调查等成果；采用地籍图及高分辨率遥感影像图作为工作底图，内业提取信息，准备低效工矿、低效居住、低效商服、低效设施、低效村庄的调查表等（详见附录A）。7.2.2调查评价以国土变更调查确定的建设用地为基础，根据调查评价标准，逐一调查低效工矿、低效居住、低效商服、低效设施、低效村庄用地的基础信息。采取“外业调查数据+内业分析评价”的工作方式，分析评价地块在空间、经济、社会、生态等方面的综合效益，套合地籍边界数据、遥感正射影像图，开展低效建设用地评价识别工作。7.2.3校核修正市统筹低效建设用地调查评价的工作进度，汇总全市低效建设用地调查评价结果，审查调查评价成果质量，并下发各镇街推进校核修正工作。以大数据评价识别作为校核修正的重要手段，结合地方经济发展水平、规划开发时序、权属人再开发意愿等，校核修正结果。7.2.4标图建库依据低效建设用地认定标准及调查单元的基本信息，确定低效建设用地的数量及空间分布，绘制低效建设用地分布图，清晰反映低效建设用地的位置范围等信息，建立低效建设用地数据库。7.2.5成果验收为保证调查评价成果质量，建立工作成果检查制度。要求调查评价成果检查和验收应符合本指南的各项规定，验收时需组织专家评审并出具专家验收意见，并将成果检查和验收意见纳入调查评价报告。7.2.6成果上报汇总全市低效建设用地成果（含报告、表格、图件、数据库报市领导小组审98成果要求调查评价成果应包含低效建设用地调查评价报告、表格、图件和低效建设用地数据库四个部分。各县（市、区）提交调查成果后，汇总形成市级调查成果。8.1低效建设用地调查评价报告低效建设用地调查评价报告主要包括工作意义和目的、工作依据、任务与内容、技术思路、组织领导与人员构成、调查评价区域概况、基础数据资料说明、调查评价原则、技术路线与方法、低效建设用地成果、成果应用情况、成果检查情况、以及特殊情况说明等。8.2低效建设用地调查评价表格各县（市、区）低效建设用地调查表与汇总分析表，格式参考附表（详见附表B）。8.3低效建设用地调查评价图件各县（市、区）各类低效建设用地分布图（jpg格式）。8.4低效建设用地成果数据库各县（市、区）低效建设用地数据库。低效建设用地调查表低效工矿用地调查表见表A.1。表A.1低效工矿用地调查表见表评价标准基本情况土地情况建筑物情况生产效益和资源消耗情况认定结果①②③④⑤⑥⑦⑧⑨⑩企业名称企业性质产业类型所在开发区详细地址投产年份就业人数使用状况土地权属类型现状地类使用年限剩余土地使用年限或租期自用或出租供应时间供应类型容积率累计固定资产投资（万元一年亩均税收（万元/亩一年用电量（kw/h一是否达标排放纳入环保不良企业或重点排污单位名录是否认定为低效认定原因是否位于白名单中划淘是导汰否向类为不产国符业家是否符合安全生产和环保要求局镇是调一否整规用计划地划要性求质并符列合入城工市业(布城容积率是否低于本县区平均水平亩均产值是否低于本县区平均水平40%亩均税收是否低于本县区平均水平40%是否高于本县区所属行业平均是否已闭坑的采矿用地是否为"关停并转"的企业使用的工业用地是否属于其他经认定的低效工矿用地注1：企业性质分为国有、私营、合资等；注2：产业类型按照《国民经济行业分类GB-T4754-2017》的大类填写；注3：使用状况分为在用和停用；注4：土地权属类型分为国有和集体；注5：用地面积为证载用地面积；注6：现状地类按照工业用地、采矿用地、物流仓储用地、储备库用地填写；注7：供应类型分为划拨土地和有偿使用土地；注8：认定原因填写满足认定标准第几条；注9：亩均税收按照1万元（不含）以下、1万元（含）-3万元（不含）、3万元（含）-5万元（不含）、5万元（含）-10万元（不含）、10万元（含）-20万元（不含）、20万元（含）-50万元（不含）、50万元（含）以上，分七档填写。低效居住用地调查表见表A.2。表A.2低效居住用地调查表序号评价标准基本情况土地情况建筑物情况认定结果①②③④⑤⑥⑦⑧⑨土地权属类型现状地类容积率建筑年代是否认定为低效认定原因是否位于白名单中认定类型是否符合城市的是否属地政府批准的纳入城市更新、是否属于城市重点功能区、重要界面或廊道、重要景观风貌区等改造整治片区容积率低于本县区平均水平是否建筑年代在2000年前，或房屋质量总体较差、50%以上房屋依据《危险房屋鉴定标准》JGJ125评定为C是否500m范围内缺少教育设施、医绿地两项以上的消防安全等级评估为Ⅴ级是否属地自然资源部门认定的地质灾害隐患点且尚未治理的城镇用地是否属于其它经认定的低效利用居住用地设计要求注1：土地权属类型分为国有和集体；注2：现状地类按照城镇住宅用地、城镇社区服务设施用地填写；注3：认定原因填写满足认定标准第几条；注4：认定类型填写满足白名单第几条；注5：建筑年代按照2000年（不含）前、2000-2005年、2006-2010年、2011年后，分四挡填写。低效商服用地调查表见表A.3。表A.3低效商服用地调查表序号评价标准基本情况土地情况建筑物情况经济效益情况认定结果①②③④⑤⑥⑦⑧企业名称详细地址土地权属类型现状地类供应时间供应类型使用年限剩余土地使用年限或租期自用或出租容积率使用状况年营业额总额（万元一年亩均税收（万元/亩一固定资产投资强度（万元/公顷一是否认定为低效认定原因是否位于白名单中设计要求是否属地政府批准的纳入城市更新计划的是否属于城市重点功能要景观风貌区等改造整治片区是否商服、酒店设施长期闲置的单位用地营业额是否低于本县区平均水平40%亩均税收是否低于本县区平均水平40%是否符合安全生产和环保要求是否属于其它经认定的低效商服用地注1：土地权属类型分为国有和集体；注2：供应类型分为划拨土地和有偿使用土地；注3：使用状况分为在用和停用；注4：现状地类按照商业用地（包括零售商业用地、批发市场用地、餐饮用地、旅馆用地、公用设施营业网点用地）、商务金融用地、娱乐康体用地、其他商业服务业用地填写；注5：商业物业出租（营业）率为调查单元内商业营业用房、写字楼等的出租（营业）的面积占调查单元范围内可出租（营业）总面积的比例；注6：亩均税收按照1万元（不含）以下、1万元（含）-3万元（不含）、3万元（含）-5万元（不含）、5万元（含）-10万元（不含）、10万元（含）-20万元（不含）、20万元（含）-50万元（不含）、50万元（含）以上，分七档填写；注7：认定原因填写满足认定标准第几条。低效设施用地调查表见表A.4。表A.4低效设施用地调查表序号评价标准基本情况土地情况建筑物情况经济效益情况①②③④⑤设施名称详细地址土地权属类型现状地类供应时间供应类型使用年限使用状况容积率是否认定为低效认定原因是否位于白名单中详细规划、城市设计要求是否属地政府批准的纳入城市更新、老旧小区改造计划的是否属于城市重点功能区、重要界面或廊道、重要景观风貌区等改造整治片区是否废弃或空置的公共服务、交是否属于其它经认定的低效设施用地注1：土地权属类型分为国有和集体；注2：供应类型分为划拨土地和有偿使用土地；注3：使用状况分为在用和停用；注4：现状地类按照机关团体用地、科研用地、文化用地、教育用地、体育用地、医疗卫生用地、社会福利用地、城镇道路用地、交通场站用地、其他交通设施用地、供水用地、排水用地、供电用地、供燃气用地、供热用地、通信用地、邮政用地、广播电视设施用地、环卫用地、消防用地、干渠、水工设施用地、其他公用设施用地、宗教用地、殡葬用地；注5：认定原因填写满足认定标准第几条。低效村庄用地调查表见表A.5。表A.5低效村庄用地调查表①②③④⑤⑥⑦⑧村庄名称详细地址土地权属类型现状地类容积率是否认定为低效认定原因是否位于白名单中认定类型序号设(求）、详是否属地政府批准的纳入城市更新计划的是否属于城市重点功能区、重要界面或廊道、重要景观风貌区等改造整治片区大量房屋质量安全隐患或消防安全等级评估为Ⅴ级是否属于属地自然资源部门认定的地质灾害隐患且尚未整治的村庄用地是否属于位于生态保护红线、河道陆域控制范围内、或区域性交通设施沿线，不符合生态和安全防护要求的村庄用地是否属于村民搬离达80%以上的自然村落、村民已建新居而废弃或不住的原住宅，以及"户多宅"是否属于其它经认定的低效村庄用地注1：土地权属类型分为国有和集体；注2：居住人口为常住人口；注3：现状地类按照农村宅基地、农村社区服务