我国安宁疗护法律保障政策的完善建议

202X演讲人2026-01-09我国安宁疗护法律保障政策的完善建议01我国安宁疗护法律保障政策的完善建议02引言：安宁疗护的内涵与法律保障的时代必然性03我国安宁疗护法律保障的现状与核心短板04我国安宁疗护法律保障政策的完善建议05结论：法律保障是安宁疗护事业发展的基石目录01PARTONE我国安宁疗护法律保障政策的完善建议02PARTONE引言：安宁疗护的内涵与法律保障的时代必然性引言：安宁疗护的内涵与法律保障的时代必然性作为一名从事临床工作十余年的医务工作者，我曾在肿瘤科病房见证过太多生命终期的场景：一位晚期肺癌患者因家属坚持“不惜一切代价治疗”，在ICU中经历气管插管、机械通气等有创操作，最终在痛苦中离世；一位胰腺癌患者因缺乏法律明确支持，医护人员无法按照其生前意愿实施安宁疗护，家属在“是否放弃抢救”的抉择中陷入伦理与法律的困境……这些案例让我深刻认识到：安宁疗护不仅是医学问题，更是关乎生命尊严、社会文明与法治进步的系统性课题。安宁疗护（PalliativeCare）以“缓解患者痛苦、维护生命尊严、提高生活质量”为核心，涵盖疾病终末期的症状控制、心理疏导、社会支持及哀伤辅导等服务。随着我国人口老龄化加速（截至2023年，60岁及以上人口达2.97亿，占总人口的21.1%）和慢性病负担加重（每年新发癌症病例约480万），引言：安宁疗护的内涵与法律保障的时代必然性安宁疗护的需求日益凸显。然而，当前我国安宁疗护的法律保障仍存在“立法层级低、权利保障碎片化、服务标准模糊化”等短板，导致实践中“患者意愿难落实、医护人员风险高、服务质量参差不齐”等问题频发。因此，完善安宁疗护法律保障政策，既是回应人民群众“优逝”权利的必然要求，也是推进健康中国建设的重要举措。本文将从我国安宁疗护法律保障的现状出发，剖析系统性短板，并提出多维度、可操作的完善建议，以期为构建有中国特色的安宁疗护法治体系提供参考。03PARTONE我国安宁疗护法律保障的现状与核心短板现有政策框架：从“理念倡导”到“初步探索”的渐进式发展我国安宁疗护法律保障体系的构建呈现“顶层设计引领、地方试点突破、行业标准补充”的特点，但整体仍处于“政策先行、立法滞后”的阶段。1.国家层面政策导向：明确“安宁疗护”定位，但缺乏法律强制力自2017年原国家卫计委印发《安宁疗护实践指南（试行）》以来，国家层面陆续出台多项政策推动安宁疗护发展：2019年，《“健康中国2030”规划纲要》首次将“安宁疗护”纳入国家战略，提出“推动安宁疗护服务发展”；2021年，《国家卫生健康委办公厅关于开展安宁疗护试点工作的通知》将试点范围扩大至全国5个省份及北京市海淀区等71个地区；2022年，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》进一步明确“建立健全安宁疗护服务体系”。这些政策虽为安宁疗护提供了方向指引，但多为部门规章或规范性文件，法律层级较低（多为“通知”“指南”性质），缺乏法律强制力，难以解决实践中“权责不清、保障不足”等核心问题。现有政策框架：从“理念倡导”到“初步探索”的渐进式发展地方试点立法探索：区域性突破与局限性并存为填补国家立法空白，部分省市开展地方立法探索。例如：2019年，《上海市老年人权益保障条例》首次以地方性法规形式明确“支持开展安宁疗护服务”；2021年，《北京市安宁疗护服务管理办法》对服务主体、标准、监管等作出细化规定；2022年，《浙江省医疗卫生条例》专章规定“安宁疗护”，明确患者有权拒绝过度治疗。这些地方立法虽在服务供给、权利保障等方面积累了经验，但存在“地域差异大、内容不统一”等问题——例如，上海市将安宁疗护纳入医保支付范围，而部分省份仍未明确报销政策；北京市允许执业医师签署安宁疗护知情同意书，而部分地区则要求“全体家属一致同意”，导致患者自主权被变相限制。现有政策框架：从“理念倡导”到“初步探索”的渐进式发展行业标准与技术规范：操作性不足与监管缺位原国家卫计委2018年发布的《安宁疗护中心基本标准（试行）》和《安宁疗护实践指南（试行）》，对安宁疗护机构的床位设置、人员配置、服务流程等作出技术性规定。但在实践中，这些标准存在“约束力弱、执行难”的问题：一方面，部分基层医疗机构因缺乏专业人员和设备，难以达到“每床至少配备1名医生、1名护士”的标准；另一方面，由于缺乏独立的第三方监管机制，标准执行效果难以评估，甚至出现“挂名安宁疗护中心、仍以治疗为主”的乱象。当前法律保障的核心短板：系统性、结构性问题凸显结合临床实践与政策梳理，我国安宁疗护法律保障的不足可概括为“五个缺失”，严重制约了服务的规范化与普惠化。当前法律保障的核心短板：系统性、结构性问题凸显立法层级偏低，法律体系呈现“碎片化”特征目前我国尚无专门针对安宁疗护的法律法规，相关规定散见于《基本医疗卫生与健康促进法》《老年人权益保障法》《医疗纠纷预防和处理条例》等法律文件中，且多为原则性表述（如《基本医疗卫生与健康促进法》规定“公民有权接受医疗卫生服务，依法参与医疗卫生事业”），未明确安宁疗护的法律地位、权利义务关系。这种“碎片化”立法导致实践中“无法可依”的问题突出——例如，当患者要求放弃“心肺复苏”等抢救措施时，医护人员因缺乏法律依据，担心承担“见死不救”的法律责任，往往被迫执行过度治疗。当前法律保障的核心短板：系统性、结构性问题凸显患者权利保障规定“形式化”，自主权实现面临现实障碍安宁疗护的核心是尊重患者自主权，包括知情同意权、治疗选择权、隐私权等。但现行法律对患者权利的规定存在“重实体、轻程序”的问题：-知情同意权落实难：根据《医疗纠纷预防和处理条例》，实施医疗行为需患者或其近亲属签字同意。但在实践中，部分家属因“传统观念”或“情感绑架”，违背患者意愿坚持治疗，而法律未明确“患者自主意愿优先”的适用条件，导致医护人员陷入“依法依规”与“尊重患者”的两难。-疼痛管理权缺乏刚性约束：世界卫生组织（WHO）将“缓解疼痛”作为安宁疗护的核心目标，但我国法律未将“疼痛控制”规定为医疗机构的法定义务。部分医疗机构因担心“阿片类药物成瘾”的法律风险，对晚期患者使用镇痛药物时“剂量不足、频次不够”，导致患者承受不必要的痛苦。当前法律保障的核心短板：系统性、结构性问题凸显服务标准与规范“模糊化”，质量监管缺乏统一尺度尽管国家出台了《安宁疗护中心基本标准》，但对服务内容、质量评估、人员资质等规定仍较为原则性（如“提供心理、社会支持服务”未明确具体服务频次和内容）。同时，不同地区、不同机构对“安宁疗护”的理解存在差异——有的机构侧重“症状控制”，有的侧重“心理疏导”，有的则将安宁疗护等同于“临终关怀”，缺乏全国统一的质量标准和评价体系。此外，由于监管主体不明确（卫健、民政、医保等部门职责交叉），导致“多头管理”与“监管空白”并存，难以有效规范服务行为。当前法律保障的核心短板：系统性、结构性问题凸显医疗责任风险分担机制“空白化”，医护人员执业风险高安宁疗护中，医护人员常面临“是否放弃抢救”“是否使用镇静剂”等决策难题，一旦患者死亡，家属可能以“医疗过错”为由提起诉讼。尽管《民法典》第1226条规定“医疗机构及其医务人员应当对患者的隐私和个人信息保密”，第1227条规定“医疗机构及其医务人员不得违反诊疗规范实施不必要的检查”，但未明确安宁疗护中“医疗行为”的合法性边界。实践中，部分医护人员因担心法律风险，采取“保守治疗”策略，反而增加了患者痛苦。此外，我国尚未建立安宁疗护专项医疗责任保险制度，医护人员个人需承担执业风险，严重影响了其参与安宁疗护的积极性。当前法律保障的核心短板：系统性、结构性问题凸显跨部门协同与社会支持“弱化化”，服务供给难以满足需求安宁疗护涉及医疗、护理、心理、社工、志愿者等多个领域，需要卫健、民政、医保、教育等多部门协同发力。但当前我国部门间职责划分不清晰：卫健部门负责医疗服务供给，民政部门负责养老机构管理，医保部门负责支付政策，三者在“服务衔接”“资源整合”方面存在壁垒——例如，居家安宁疗护患者常面临“医院-社区-家庭”服务断层，医保报销比例低（部分地区仅报销30%-50%）导致患者“不敢用、用不起”。同时，社会认知度不足也是重要制约因素：调查显示，仅38%的公众了解安宁疗护，部分家属将“安宁疗护”等同于“放弃治疗”，导致服务需求被压抑。04PARTONE我国安宁疗护法律保障政策的完善建议我国安宁疗护法律保障政策的完善建议针对上述法律保障的系统性短板，需从“立法先行、权利保障、标准规范、责任分担、社会协同”五个维度协同发力，构建“国家法律引领、地方法规配套、行业标准支撑、社会力量参与”的全方位法律保障体系。构建以《安宁疗护条例》为核心的多层次法律体系法律是安宁疗护发展的“基石”。应加快国家层面专项立法，填补法律空白，同时推动地方立法与行业规范协同，形成“上下衔接、内容统一”的法律体系。构建以《安宁疗护条例》为核心的多层次法律体系推动国家层面专项立法，明确安宁疗护的法律地位建议由国务院牵头制定《安宁疗护条例》，作为国家层面专门规范安宁疗护活动的行政法规，重点明确以下内容：-法律定位：将安宁疗护定义为“医疗卫生服务体系的重要组成部分”，明确其“以患者为中心、以缓解痛苦为目标”的服务属性，区别于传统“以治疗为中心”的医疗模式。-适用对象：参照国际标准（如WHO《安宁疗护定义》），将适用范围明确为“生存期预计6个月及以上的终末期患者”，避免“过度扩大”或“适用过窄”的问题。-基本原则：确立“患者自主优先、痛苦最小化、生命尊严维护”三大原则，规定“患者或其监护人有权自主决定是否接受安宁疗护，任何单位和个人不得强迫或阻挠”。构建以《安宁疗护条例》为核心的多层次法律体系完善地方配套法规，因地制宜解决区域差异问题在国家《安宁疗护条例》框架下，鼓励地方立法结合本地实际，细化操作规则。例如：01-经济发达地区（如北京、上海）可探索将安宁疗护纳入医保支付目录，明确报销比例（建议不低于70%）和支付范围（包括居家、机构、社区等多种服务形式）；02-西部地区可重点规范基层医疗机构安宁疗护服务流程，通过“医联体”模式实现“上级医院指导、基层机构执行”的服务网络；03-农村地区可结合乡村振兴战略，推动“乡镇卫生院+村卫生室”开展居家安宁疗护服务，解决农村地区“服务可及性低”的问题。04构建以《安宁疗护条例》为核心的多层次法律体系细化行业操作规范，增强法律规定的可操作性在《安宁疗护条例》基础上，由国家卫生健康委牵头制定《安宁疗护服务管理办法》《安宁疗护质量控制标准》等部门规章，重点细化：-服务流程：明确“患者评估—制定计划—实施服务—效果评价”的闭环管理流程，规定“首次评估需由多学科团队（医生、护士、社工、心理咨询师）共同完成，每3个月更新一次评估报告”。-人员资质：要求安宁疗护医生需具备“肿瘤科或老年医学科中级以上职称”，护士需经过“安宁疗护专业技能培训并考核合格”，社工需持有“社会工作师职业证书”。-禁止性规定：明确“禁止以安宁疗护名义实施消极安乐死”“禁止强迫或诱导患者放弃治疗”，保障医疗行为的合法性。明确患者基本权利的法律保障边界患者权利是安宁疗护的核心。应在法律中明确患者自主权、疼痛管理权等基本权利，并规定“权利救济”途径，确保“纸面权利”转化为“现实保障”。明确患者基本权利的法律保障边界知情同意权的程序性保障：建立“患者意愿优先”的决策机制针对实践中家属“越权决策”的问题，建议在《民法典》司法解释中明确规定：“安宁疗护中，患者具备完全民事行为能力的，其本人签字的知情同意书效力高于近亲属；患者无民事行为能力的，应当尊重其生前预嘱或恢复意识后的意愿。”同时，借鉴国际经验（如美国《患者自决权法案》），建立“生前预嘱法律效力认定制度”：患者通过公证、录音录像等形式作出的“放弃过度抢救、接受安宁疗护”的意思表示，在患者丧失意识后具有法律约束力，医疗机构和家属不得擅自推翻。明确患者基本权利的法律保障边界疼痛管理权的刚性约束：将“疼痛控制”列为法定义务1建议在《基本医疗卫生与健康促进法》中增设“医疗机构应当为终末期患者提供必要的疼痛控制服务”的条款，并制定《安宁疗护疼痛管理规范》，明确：2-评估标准：采用“数字评分法（NRS）”对患者的疼痛程度进行评估，评分≥4分（中度疼痛）时，医疗机构必须制定镇痛方案；3-用药规范：允许晚期患者使用“阿片类药物”（如吗啡）控制疼痛，规定“按照“三阶梯镇痛原则”用药，不受“麻醉药品处方限量”的限制”，同时建立“用药备案制度”，避免法律风险；4-责任追究：对因“未尽疼痛控制义务”导致患者严重痛苦的医疗机构和医务人员，由卫生健康行政部门依法给予处罚，构成犯罪的追究刑事责任。明确患者基本权利的法律保障边界尊严死亡权的实体性确认：规范“临终医疗行为”的合法性为解决“是否放弃抢救”的法律争议，建议在《安宁疗护条例》中明确“安宁疗护中的医疗行为合法性边界”：-允许放弃抢救：对于符合“生存期预计6个月及以上、经多学科团队评估无救治价值”的患者，医疗机构可根据患者或其监护人签署的知情同意书，放弃“心肺复苏、气管插管、电除颤”等抢救措施；-允许使用镇静剂：对于“顽固性疼痛、极度焦虑”的患者，在充分沟通基础上，可使用“镇静治疗”（如持续静脉输注咪达唑仑），但需明确“以缓解痛苦为目的，并非加速死亡”，并建立“镇静治疗多学科会诊制度”；-禁止消极安乐死：明确规定“任何单位和个人不得通过停止营养、水分供应等方式故意加速患者死亡”，违者构成故意杀人罪。明确患者基本权利的法律保障边界遗愿表达权的制度性接纳：构建“生命回顾”服务保障机制安宁疗护不仅是“身体照护”，更是“精神关怀”。建议在《安宁疗护条例》中规定“医疗机构应当为患者提供表达遗愿的机会和条件”，包括：01-设立“生命回顾室”：允许患者在社工、志愿者协助下，通过书写、录音、录像等形式记录人生故事、表达对亲友的牵挂；02-保障遗愿实现：对于患者提出的“与家人团聚、完成未了心愿”等合理请求，医疗机构应当协调社会力量予以支持，但需遵守法律法规和社会公德。03健全安宁疗护服务标准与质量监管体系服务标准是质量的“标尺”，监管是标准的“守护”。应建立“国家标准、地方标准、机构标准”三级标准体系，同时构建“多方参与、全程监管”的质量保障机制。健全安宁疗护服务标准与质量监管体系制定全国统一的服务质量标准，明确“优质服务”内涵建议由国家卫生健康委联合国家市场监管总局制定《安宁疗护服务质量国家标准》，重点规范：-服务内容：明确“症状控制（疼痛、呼吸困难、恶心呕吐等）”“心理疏导（焦虑、抑郁干预）”“社会支持（家庭关系协调、社会资源链接）”“哀伤辅导（家属心理支持）”四大核心服务模块，并规定各模块的服务频次（如心理疏导每周至少1次）和人员配置（如每10张床位配备1名专职心理咨询师）。-质量指标：设定“疼痛缓解率（中度及以上疼痛患者缓解率≥80%）”“患者满意度（≥90%）”“家属哀伤适应良好率（≥70%）”等量化指标，作为评价服务质量的核心依据。健全安宁疗护服务标准与质量监管体系制定全国统一的服务质量标准，明确“优质服务”内涵2.建立动态评估与反馈机制，实现“服务-评价-改进”闭环管理借鉴ISO9001质量管理体系，要求安宁疗护机构建立“内部评估+外部评估”相结合的评估机制：-内部评估：机构每月开展服务质量自查，重点检查“服务记录完整性”“疼痛评估及时性”“家属沟通有效性”等指标，形成评估报告并向社会公开；-外部评估：由卫生健康行政部门委托第三方机构（如医学会、质量协会）每半年开展一次服务质量评估，评估结果作为机构资质审核、医保支付的重要依据，对评估不合格的机构责令整改，整改仍不合格的吊销执业许可证。健全安宁疗护服务标准与质量监管体系强化第三方监管与责任追究，确保标准落地见效为避免“既当裁判员又当运动员”的监管弊端，建议：-建立独立监管机构：在省级卫生健康行政部门下设“安宁疗护监管中心”，配备医学、法学、伦理学等专业人员，负责监管政策制定、投诉处理、质量评估等工作；-公开监管信息：建立“安宁疗护服务信息公开平台”，向社会公布机构资质、服务项目、质量评估结果、投诉电话等信息，接受社会监督；-严格责任追究：对提供虚假服务记录、违规使用药物、侵犯患者权利的机构和个人，依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。完善医疗责任风险分担与社会保障机制风险分担是医护人员“敢作为”的前提，社会保障是患者“用得起”的保障。应通过“责任保险+医保支付+专项基金”三位一体的机制，解除后顾之忧。完善医疗责任风险分担与社会保障机制构建安宁疗护医疗责任险制度，降低医护人员执业风险建议由国家医保局牵头，联合银保监会制定《安宁疗护医疗责任保险管理办法》，要求所有开展安宁疗护的医疗机构必须投保。保险范围应包括：-诊疗风险：因放弃抢救、使用镇静剂等导致的医疗纠纷赔偿；-意外风险：患者在服务过程中发生的跌倒、压疮等意外事件赔偿；-法律费用：医疗机构应诉产生的律师费、诉讼费等。保险费用由“医疗机构承担主要部分（70%）、政府补贴部分（20%）、个人承担部分（10%）”构成，减轻医疗机构和医护人员的经济负担。完善医疗责任风险分担与社会保障机制将安宁疗护纳入医保支付范围，提高服务可及性针对患者“看不起”安宁疗护的问题，建议将安宁疗护服务逐步纳入医保支付体系：01-明确支付范围：将“居家安宁疗护”“机构安宁疗护”“社区安宁疗护”三种形式均纳入医保，覆盖“诊疗费、护理费、药品费、心理咨询费”等项目；02-合理确定报销比例：住院安宁疗护报销比例不低于70%，居家和社区安宁疗护报销比例不低于80%，降低患者自付压力；03-建立“按床日付费”机制：根据患者病情严重程度（如轻度、中度、重度）设定不同的床日付费标准，鼓励医疗机构优化服务流程，提高服务效率。04完善医疗责任风险分担与社会保障机制设立安宁疗护专项基金，填补保障缺口对于医保支付范围外的费用（如特殊镇痛药物、个性化心理疏导服务），建议通过“政府主导、社会参与”的方式设立安宁疗护专项基金：01-资金来源：财政拨款（每年从福利彩票公益金中划拨一定比例）、社会捐赠（鼓励企业、慈善组织设立专项基金）、慈善义卖等；02-使用范围：资助困难患者接受安宁疗护、支持基层医疗机构安宁疗护能力建设、奖励优秀安宁疗护服务机构和个人；03-管理机制：基金由民政部门或慈善组织管理，建立严格的资金审批、公示和审计制度，确保专款专用。04强化跨部门协同与社会支持网络建设在右侧编辑区输入内容安宁疗护是“系统工程”，需政府、市场、社会协同发力。应打破部门壁垒，构建“多元参与、资源共享”的社会支持网络。01建议由省级人民政府牵头，建立“安宁疗护工作联席会议制度”，明确各部门职责：-卫健部门：负责医疗机构安宁疗护服务准入、质量监管和人员培训；-民政部门：负责养老机构内设安宁疗护床位的管理、居家安宁疗护的社区服务链接；-医保部门：负责安宁疗护医保支付政策的制定和调整；-教育部门：支持高等院校开设安宁疗护相关专业，培养专业人才；-宣传部门：组织开展安宁疗护知识普及，消除社会误解。联席会议每季度召开一次，协调解决服务供给、资金保障、政策衔接等问题。1.建立卫健、民政、医保等多部门联动机制，实现资源整合02强化跨部门协同与社会支持网络建设2.推动社区与居家安宁疗护服务规范化，解决“最后一公里”问题针对多数患者“愿意在家中离世”的愿望，建议：-构建“社区-居家”服务网络：以社区卫生服务中心为平台，组建由家庭医生、护士、社工、志愿者构成的居家安宁疗护团队，提供“上门巡诊、症状控制、心理疏导、喘息服务”等；-规范居家服务流程：明确“居家安宁疗护服务规范”，规定“上门服务前需与患者及家属签订服务协议，服务后需填写服务记录并上传至信息平台”；-