行政诉讼“立案难”背后的法院考核指标制度根源

行政诉讼立案难背后的法院考核指标制度根源一、摘要与关键词摘要行政诉讼作为监督行政权力、保障公民合法权益的核心制度，其入口的畅通与否直接关乎法治政府建设的成败。然而，长期以来，立案难始终是困扰我国行政诉讼实践的顽疾。即便在二零一五年全面推行立案登记制改革之后，这一问题在行政诉讼领域仍未得到根本性解决，而是呈现出更为隐蔽化和技术化的新形态。现有研究多将立案难归因于行政干预、地方保护主义等外部压力，但对法院系统内部的制度性动因挖掘不足。本研究旨在揭示，当前法院内部运行的以量化数据为核心的司法绩效考核指标体系，是导致行政诉讼立案难问题持续存在的、一个常被忽视的深层制度根源。本研究主要运用法学与制度分析的方法，通过对法院考核指标体系内在逻辑的解构，剖析其如何系统性地制造了法院（及法官）规避受理行政案件的逆向激励。研究发现，诸如原告胜诉率、调撤率、改判发回重审率等看似中立的考核指标，在行政诉讼官强民弱的天然生态下，与行政审判的内在规律发生严重冲突。这些指标迫使法院在立案阶段即进行实质性的风险筛查，倾向于将疑难复杂、胜诉率低、调解无望的案件排斥于诉讼程序之外，从而将立案登记制所要求的程序性审查，异化为实质性的结果预判。本研究认为，考核指标的非科学化设计，使法院从被动的外部压力承受者，转变为理性规避风险的主动筛选者。因此，若要真正破解行政诉讼立案难，除了排除外部干预，更须对法院司法绩效考核制度进行一场深刻的、以回归司法规律为导向的系统性改革。关键词行政诉讼；立案难；法院考核；司法绩效；立案登记制二、引言在现代法治国家中，行政诉讼被誉为民告官的制度渠道，是公民权利对抗行政权力的最后一道司法防线。其不仅承载着为受损的个体权利提供救济的功能，更肩负着通过司法审查来规范与监督行政行为、促进依法行政的宏观治理使命。因此，行政诉讼入口的畅通，即立案环节的公正与高效，是整个制度发挥作用的逻辑起点与生命线。若当事人的合法诉求无法进入司法程序的大门，则后续的庭审、判决乃至权利保障都将沦为空谈。正因如此，立案难问题一直是我国司法改革领域高度关注的焦点。为了彻底解决人民群众反映强烈的告状无门问题，二零一五年五月一日，我国司法领域进行了一项具有里程碑意义的重大改革，即全面实行立案登记制，将以往的立案审查制修改为立案登记制。这一改革的核心在于，要求人民法院对当事人依法提起的诉讼，有案必立，有诉必理，不得人为地在立案环节设置障碍。这一改革在民商事诉讼领域取得了显著成效，案件受理数量大幅攀升。然而，令人深思的是，在行政诉讼领域，立案难的阴霾却并未因此而彻底消散。它只是变换了形式，从过去赤裸裸的不收材料、不予立案，演变为各种更为技术化、正当化的规避手段，例如对起诉材料进行过度严苛的形式审查、以诉前调解为名拖延立案、向当事人进行释明劝其撤诉等。这一现象迫使我们提出一个更为根本性的问题：在立案登记制的明确法律规范之下，为何法院，特别是基层法院，仍然存在着不愿、不敢或不能依法受理行政案件的强大动因？传统的解释框架，通常将矛头指向法院外部的压力。最常见的归因是地方政府的行政干预，即地方党政机关为了维护地方稳定或避免败诉的难堪，通过各种正式或非正式的渠道向法院施压。此种解释无疑触及了问题的部分真相，即我国法院在人财物等方面尚未完全摆脱地方影响的现实。但是，这一外部压力理论，并不能完全解释立案难的全部面向。它难以解释为何在某些行政干预相对较弱的领域或地区，立案难问题依然存在；更难以解释，法院在规避受理案件时，为何会演化出一套如此精细化、内部化的工作流程。本研究试图提出一个补充性的、甚至更为核心的解释视角：行政诉讼立案难的持续存在，其深层根源不仅在于外部压力，更在于法院系统内部一套以数据化、指标化为特征的司法绩效考核制度。这套考核制度，本意在于加强法院管理、提升审判质效，但其部分指标的设计脱离了行政审判的实际规律，对法官的行为产生了系统性的逆向激励，使得规避受理行政案件，成为法官在现有考核体系下实现个人与单位利益最大化的理性选择。本研究的目标，正是要深入到法院内部管理的肌理，系统性地解构司法绩效考核指标体系与行政诉讼立案难之间的内在传导机制。本文的研究内容将具体分析原告胜诉率、调撤率、改判发回重审率等核心考核指标，如何与行政诉讼的固有特点（如官民力量悬殊、调解难度大、政治敏感性高）相互作用，从而在立案环节构筑起一道无形的过滤网。本文的结构安排如下：首先将系统梳理关于立案难成因及法院考核制度的现有研究；其次阐明本研究采用的法学与制度分析方法；再次，本文将重点呈现并讨论考核指标体系导致立案难的具体机制；最后，本文将对研究进行总结，并对如何改革法院考核制度以畅通行政诉讼入口提出展望。三、文献综述围绕行政诉讼立案难的成因，以及法院司法绩效考核制度的利弊，学术界已经积累了相当丰富的研究成果，为本研究提供了多维度的对话基础和理论参照。首先，关于行政诉讼立案难成因的研究。这部分文献是本领域研究的重镇，其解释路径大致可以归为三类。第一类是外部干预论。这是最为流行也最具解释力的观点。该观点认为，由于我国法院在人事、财政等方面受制于地方，导致其在审理民告官案件时，难以摆脱来自同级政府、党委政法委的干预和压力。地方政府出于维护本地稳定、保护地方经济发展、避免败诉影响政绩等考量，有强烈的动机去干预法院对行政案件的受理。第二类是司法能力论。该观点认为，部分法院，特别是基层法院，自身存在能力不足的问题。这包括法官对于复杂行政法律关系和专业行政领域的知识储备不足、审判经验欠缺，以及法院整体面临的案多人少的资源约束。受理大量行政案件会显著增加法院的工作负担和审判压力。第三类是司法观念论。该观点从法官的思维方式和职业文化出发，认为部分法官仍存在行政优位的传统观念，缺乏通过司法审查来监督和纠正行政权的勇气和自觉，倾向于采取保守立场，对受理行政案件持消极态度。其次，关于立案登记制改革的研究。自二零一五年改革实施以来，大量文献对其进行了评估。学者们普遍肯定了该项改革在解决立案难问题上的巨大进步和积极意义，特别是终结了立案环节的实质审查。但同时，许多研究也敏锐地观察到改革在行政诉讼领域的梗阻现象。研究指出，改革虽然在形式上确立了有案必立，但未能根除法院规避立案的内在动因，导致不立案转变为立案拖延、立案刁难等隐性形式。这些研究为本文指出了问题的关键所在：即改革并未触动导致立案难的深层激励结构。再次，关于法院司法绩效考核制度的研究。这方面的文献主要集中于对法院系统内部推行的审判管理和绩效主义改革的批判性反思。学者们指出，将企业的量化管理模式引入司法领域，虽然在一定程度上提升了结案效率，但也带来了诸多弊病。核心的批评是目标替代效应，即法官的行为导向不再是追求个案的公平正义，而是追求考核指标数据的漂亮。对结案率的过度强调导致了粗糙审判，对调撤率的追求催生了强制调解，对改判发回重审率的恐惧则抑制了法官的裁判创新和担当精神。尽管上述研究为本文提供了坚实的理论铺垫，但仍存在值得深入的学术空间。第一，在立案难的成因研究中，虽然有学者零星地提及法院考核是一个影响因素，但大多将其作为与行政干预并列的一个次要因素，缺乏将其作为核心自变量和深层制度根源来进行系统性、专门化的深入论证。即未能清晰地揭示，考核指标是如何内化和放大外部压力，并形成一套独立的、足以驱动立案难的内部运作逻辑的。第二，对考核制度的批判，多集中于其对审判环节的影响（如庭审、判决），而较少专门探讨其如何前置到立案环节，并对案件的入口产生系统性的过滤效应。第三，未能充分建立起特定考核指标与特定类型案件（行政诉讼）之间的精准对应关系。即没有深入分析，为何这套看似普适的考核指标，对行政诉讼的排斥效应会远大于对民商事诉讼。本文的切入点与创新之处在于，试图将立案难研究与法院考核研究进行深度理论整合。本文的核心论点是，法院考核制度并非众多因素之一，而是形塑法院在行政诉讼立案环节行为模式的根本性制度框架。本文的理论价值在于，通过构建一个从考核指标—法官理性—立案行为的完整分析链条，系统地阐释了司法管理主义改革在行政诉讼领域所产生的意料之外的后果，为理解转型期中国司法运作的内在逻辑，以及为破解立案难这一司法顽疾提供一个更具穿透力的、直指内部病灶的解释范式。四、研究方法本研究的核心任务，是深入剖析法院内部的司法绩效考核指标体系如何成为行政诉讼立案难持续存在的深层制度根源。这一研究议题，本质上是要揭示一项正式制度（绩效考核）如何形塑了法律实践者的行为（立案审查），并最终导致了与另一项正式制度（立案登记制）目标相悖的结果。因此，本研究在整体设计上将主要采用法学与制度分析（Legal-InstitutionalAnalysis）的研究路径，并辅之以逻辑演绎与机制分析。整体研究设计框架本研究在性质上属于一项定性的、以理论解释为导向的法学研究。它不旨在通过大规模的经验数据来验证一个统计学上的因果关系，而是旨在通过对制度文本、内在逻辑和行动者理性的深度剖析，来建构一个具有强大解释力的因果机制说明。研究的逻辑遵循制度文本解读—激励机制分析—行为后果推演的路径。首先，解读法院绩效考核制度的核心指标内涵；其次，基于有限理性人的假设，分析这些指标为法院和法官设定了怎样的激励与约束结构；最后，推演出在这种激励结构下，法院在面对行政诉讼立案申请时，最理性的行为选择，并以此来解释立案难的持续存在。数据收集的方法与过程控制本研究的数据主要来源于公开的制度文本、法律规范、官方文件以及二手学术研究成果，而非一手的田野调查数据。数据的收集与甄别将围绕以下几个方面展开：第一，法律与规范性文件。这是本研究的制度分析基础。核心文本包括《中华人民共和国行政诉讼法》（特别是关于受案范围和起诉条件的规定）、最高人民法院关于实施立案登记制的指导意见、以及关于加强和改进审判管理的系列文件。这些文件构成了本研究分析的应然背景。第二，司法绩效考核的相关文件与文献。这是本研究的核心分析对象。由于各级法院的绩效考核方案通常属于内部管理文件，难以直接获取。因此，本研究将主要通过以下途径进行收集：一是通过最高人民法院、各高级人民法院发布的官方工作报告、改革文件、以及法院系统内部报刊（如《人民法院报》）中关于审判管理和绩效考核的论述；二是通过学者公开发表的、引用或分析了具体考核指标的学术论文和专著；三是通过对部分公开的、地方性法院绩效考核办法的文本进行分析。通过这些途径，本研究将尽力归纳出在全国法院系统具有普遍性的核心考核指标，如结案率、调撤率、上诉率、改判发回重审率、信访投诉率以及可能存在的原告胜诉率等。第三，代表性案例与新闻报道。本研究将通过法律数据库和新闻媒体数据库，搜集反映行政诉讼立案难的典型案例和深度报道。这些案例和报道并非作为证明立案难存在的证据（这已是学界共识），而是作为阐释考核指标如何运作的生动例证。数据分析的技术和方法本研究的数据分析核心是制度主义的逻辑分析与因果机制的建构。首先，激励结构分析（IncentiveStructureAnalysis）。这是本研究的核心分析方法。本研究将法院和法官视为在制度约束下追求自身利益（如职业晋升、奖金、避免惩罚）的理性行动者。分析的重点是，每一项核心考核指标，究竟向法官传递了什么样的信号，塑造了什么样的奖惩机制。例如，调撤率指标的背后，是对案结事了、化解矛盾能力的奖励。本研究将逐一分析这些指标，并构建其在行政诉讼语境下的激励光谱。其次，因果机制建构（CausalMechanismConstruction）。在激励分析的基础上，本研究将着力构建一个清晰的因果链条，来展现考核指标与立案难之间的传导路径。这个机制可以被概括为：考核指标的设定→风险与收益的重新定义→法官对案件的前置性筛选→立案环节的实质审查化→立案难的产生与固化。本研究将详细阐述这一机制的每一个环节。例如，在风险与收益的重新定义环节，本研究将论证，考核指标如何使得受理一件高败诉风险的行政案件，其潜在的收益（维护个案正义）远小于其潜在的风险（拉低考核分数、影响个人绩效）。最后，比较分析（ComparativeAnalysis）。本研究将在论述中，不时地将行政诉讼与民商事诉讼进行比较。通过比较，可以更清晰地凸显出，为何同一套考核指标，对行政诉讼的排斥效应会远大于民商事诉讼。例如，调撤率指标在民商事领域或许有其合理性（当事人地位平等，易于协商），但在行政诉讼领域则可能极不合理（行政机关通常不会在合法性问题上轻易调解）。这种比较分析，将极大地增强本研究核心论点的说服力。五、研究结果与讨论通过对法院司法绩效考核指标体系的内在逻辑及其与行政诉讼特性的互动进行深入剖析，本研究发现，该考核体系并非一个中立的管理工具，而是一个强大的、能够系统性塑造法官行为的激励与约束框架。正是这个框架的内在设计，与行政诉讼的天然属性发生了深刻的结构性冲突，从而在法院内部催生了规避受理行政案件的强大动因，成为立案难持续存在的制度性病灶。结果呈现（一）：考核指标体系的总体逻辑：从审判管理到风险控制法院司法绩效考核体系的初衷，是引入现代管理学理念，通过量化指标来提升司法效率与质量。其核心指标通常围绕案件流转的几个关键节点展开，如结案率、审理周期、调撤率、上诉率、改判发回重审率等。这些指标共同构成了一个评价法院和法官工作优劣的数据仪表盘。然而，这种以数据为中心的管理模式，在实践中极易产生目标异化的效应。法官作为理性经济人，其行为会自然地朝向如何使考核数据最优化的方向调整，而非始终坚守如何使个案正义最大化的职业伦理。当受理并审理一件案件可能导致多项考核指标失分时，这件案件在法官眼中就不再是一个简单的纠纷，而是一个需要管理的风险源。行政诉讼，恰恰是所有案件类型中风险属性最为突出的。其风险体现在：政治敏感性高，容易引发社会关注和维稳压力；法律关系复杂，审理难度大；官民力量悬殊，结果的不确定性高。因此，在绩效考核的强大压力下，法院（特别是立案庭和行政审判庭）的职能重心，在行政诉讼领域发生了悄然的前置性位移：即从审理-裁判转向了立案-筛选。立案环节不再仅仅是审查起诉是否符合法定形式要件的程序性关口，而演变成了一个实质性的风险评估与过滤机制。其核心任务，是在案件进入审判程序之前，就将那些可能对后续考核指标产生负面冲击的高风险案件识别出来，并设法将其拒之门外。结果呈现（二）：具体考核指标对行政诉讼的系统性排斥以下将逐一分析几项核心考核指标，如何具体地、系统性地排斥了行政诉讼案件的进入。第一，原告胜诉率指标：对弱者的制度性拒绝在部分法院的考核体系中，曾明确或隐性地存在对原告胜诉率的考核。即便没有明确指标，过低的胜诉率也会被视为审判质量不高或引发不稳定因素的表征。这一指标对于行政诉讼而言，是致命的。行政诉讼具有天然的官强民弱结构，原告（公民、法人）在证据能力、法律资源、专业知识等方面均处于绝对劣势。这导致行政诉讼的原告胜诉率在世界各国都普遍偏低。当法院背负着维持一定胜诉率的考核压力时，其在立案阶段就会对案件进行结果预判。对于那些原告证据明显不足、法律依据不够充分、胜诉可能性微乎其微的案件，最理性的做法就是不受理。因为一旦受理，无论判决原告败诉（拉低胜诉率），还是通过做工作让原告撤诉（增加工作量且未必成功），对法院而言都是高成本、低收益的。这就造成了一个极其荒谬的后果：恰恰是那些最需要司法救济的弱者，因为其弱而导致的低胜诉预期，反而最容易被剥夺诉讼的权利。这彻底违背了行政诉讼制度设立的初衷。第二，调撤率指标：对不可调和者的程序性驱逐调撤率高，在考核体系中通常被视为法官案结事了、化解矛盾能力强的体现。然而，行政诉讼的本质，是对行政行为合法性的司法审查，其核心争议往往是是非对错的法律判断问题，而非利益多寡的协商问题。行政机关作为被告，在涉及其核心职权和法律认定的问题上，几乎没有调解或妥协的空间。这就决定了行政诉讼的调撤率天然就远低于民商事案件。因此，一个以高调撤率为导向的考核体系，会系统性地歧视行政诉讼案件。法官在立案时，就会评估案件的可调解性。对于那些双方立场尖锐对立、原告态度坚决、几乎没有调解可能的案件（如要求撤销重大行政处罚、确认行政行为违法等），法官会缺乏受理的积极性。因为受理这类案件，几乎注定会成为其考核报表上一个拉低调撤率的负面数据。第三，改判发回重审率指标：对疑难复杂者的回避考核体系对二审改判率和发回重审率的严格控制，旨在追求一审裁判的稳定性和案件质量。这一指标，使得一审法官对作出可能被上级法院推翻的判决，抱有极大的恐惧。行政诉讼案件，因其涉及公权力、法律适用复杂、常常伴随新型法律问题，其裁判结果本身就具有较高的不确定性和争议性，更容易引发上诉，也更容易在二审中因对法律的不同理解而被改判。这种对被改判的恐惧，使得法官倾向于自我保全，即回避审理那些疑难复杂、法律界限模糊、可能引发争议的行政案件。在立案阶段就将这些烫手山芋拒之门外，是从源头上避免被改判风险的最有效手段。这导致了法院在行政审判领域趋于保守，不敢探索、不敢担当，许多具有典型意义和监督价值的新类型案件，可能因此根本无法进入司法程序。结果呈现（三）：立案登记制改革的悬空：制度的对冲效应立案登记制改革，从顶层设计上明确要求法院必须敞开大门。然而，司法绩效考核制度，则从内部管理上为这扇大门设置了精巧的隐形门槛。这两套制度，在行政诉讼领域发生了严重的对冲效应，导致了改革的悬空。一方面，法院不能再像过去一样，以实质性理由直接拒绝立案。但另一方面，其规避高风险案件的内在动因，因为考核制度的存在而变得空前强烈。这种矛盾，催生了立案难的新形态。法院立案庭不再直接说不，而是通过一系列软性的、程序性的方式来达到过滤的目的。例如，反复要求当事人补正那些并非核心要件的材料；以不属于受案范围为由进行极为限缩的解释；或者在立案前反复进行风险提示和法律释明，实质上是向原告施加心理压力，劝其知难而退。这种状况，使得法院的立案庭陷入了一种角色冲突的困境。根据立案登记制，它们应是登记员；但根据绩效考核的压力传导，它们又必须是守门员。最终，守门员的角色压倒了登记员的角色。结果讨论：从外部压力到内部规训的逻辑转换本研究的发现，对传统外部干预论构成了一个重要的补充和深化。外部的行政干预无疑是存在的，但司法绩效考核制度，扮演了一个将外部压力转化为内部规训的关键中介角色。地方政府不希望败诉，这是一种外部压力。而法院内部的原告胜诉率考核，则将这种外部压力，巧妙地翻译成了法院自身的、内部的管理要求和法官的绩效目标。法官为了达成自己的绩效，会主动地去迎合和实现这个目标，而无需等待外部的直接指令。这就形成了一种更为稳定、更为普遍、也更为隐蔽的控制模式。法官不再是被动地屈从于干预，而是理性地顺从于一套看似客观、中立的内部考核规则。本研究的理论贡献在于，揭示了在当代中国司法治理中，科层化管理与政治法律逻辑的复杂交织。以提升效率为名的管理主义改革（绩效考核），在与行政诉讼这一高度政治化的领域相遇时，其结果并非是预想中的效率提升，而是司法功能的压抑和公民权利的排斥。它为我们理解转型期国家的制度变迁提供了一个深刻的样本：一项看似技术性的内部管理制度，完全可能对一项根本性的宪法权利（诉权）的实现，构成实质性的、系统性的阻碍。本研究的实践启示是明确的：若想从根本上破解行政诉讼立案难的顽疾，司法改革的重心必须从外部转向内部，从仅仅强调排除干预，转向深刻地改造那套扭曲了法官行为激励的指挥棒——司法绩效考核指标体系。六、结论与展望研究总结本研究通过对行政诉讼立案难背后制度根源的深入探究，得出了一个核心结论：当前法院系统内部运行的、以量化数据为核心的司法绩效考核指标体系，是导致立案难问题在立案登记制改革后依然顽固存在的深层制度根源。该体系的内在逻辑与行政审判的固有规律存在深刻冲突，系统性地制造了法院和法官规避受理行政案件的逆向激励。本研究详细解构了原告胜诉率、调撤率、改判发回重审率等关键考核指标，如何具体地对行政诉讼案件产生系统性排斥。这些看似中立的指标，在行政诉讼官强民弱、合法性审查为本、疑难复杂性高的现实情境下，将受理行政案件普遍定义为一种对法院和法官绩效构成威胁的高风险行为。为了管理和规避这种由考核指标所定义的风险，法院在立案环节进行了事实上的前置性筛选，将立案登记制的程序性审查，异化为了实质性的结果预判和风险过滤，从而架空了改革的初衷。本研究进一步指出，绩效考核制