十五五规划纲要解读：老年健康服务优化

"十五五规划纲要"解读：老年健康服务优化汇报人：XXX（职务/职称）日期：2025年XX月XX日政策背景与战略意义老年健康服务体系建设目标医疗服务能力提升专项长期照护保险制度推进智慧健康养老创新工程中医药健康服务特色方案心理健康干预体系建设目录适老化改造专项行动专业人才队伍培养计划健康教育与促进工程区域协同发展机制质量监管与评价体系社会力量参与激励政策国际经验借鉴与本土化实践目录政策背景与战略意义01"十五五"规划中老年健康服务定位国家战略核心支柱首次将老年健康服务纳入国民经济和社会发展五年规划的核心章节，明确其为应对人口老龄化的关键抓手，与科技创新、绿色发展并列成为国家高质量发展的重要维度。01全生命周期覆盖提出从"疾病治疗"向"健康管理"转型，建立覆盖预防、诊疗、康复、长期照护的全链条服务体系，特别强调对失能半失能老人的医养结合服务保障。资源倾斜机制明确要求各级政府财政投入占比不低于民生支出的15%，并建立专项转移支付制度，重点支持中西部农村地区养老服务设施建设。智慧化转型方向将"互联网+医疗健康"作为突破口，规划建设国家级老年健康大数据平台，推动三甲医院远程诊疗系统覆盖所有县域养老机构。0203042025年我国60岁以上人口将突破3亿，占总人口比重达21%，高龄老人（80+）年均增长率达5.2%，呈现"未富先老"的典型特征。超预期加速态势农村空巢老人占比已达56.3%，失能老人超过4000万，但专业护理人员缺口达130万，现有养老机构医养结合覆盖率不足30%。结构性矛盾突出慢性病导致的疾病负担占总疾病负担的70%，老年人平均患有2-3种慢性病，阿尔茨海默病患者超1000万且年增30万病例。疾病负担沉重人口老龄化现状与挑战分析优化健康服务的国家战略需求社会保障体系完善通过建立长期护理保险全国试点、扩大医保慢性病用药目录、提高养老金统筹层次等举措，构建多层次老年健康保障网。服务供给侧改革实施"城企联动"普惠养老专项行动，支持社会力量举办医养结合机构，到2025年实现每千名老人养老床位达40张的标准配置。科技创新驱动重点研发老年健康监测可穿戴设备、居家智能护理机器人、远程诊疗系统等适老化技术产品，培育银发经济新增长点。人才队伍建设在120所高校开设老年医学专业，实施养老护理员职业技能等级认定制度，规划五年内培养50万名专业养老护理人员。老年健康服务体系建设目标02总体目标与阶段性指标分解2025年基础框架成型到2025年实现老年健康服务资源配置合理化，建成覆盖城乡的老年健康服务体系框架，确保每个县（区）至少设立1个综合性老年医学中心，二级以上医院老年医学科覆盖率超过90%。012030年质量全面提升在"十五五"期末形成优质高效的整合型服务体系，老年人健康素养水平提升至30%以上，失能老年人长期照护覆盖率突破85%，实现省级老年疾病临床研究中心全覆盖。02关键指标量化管理建立包含健康预期寿命、慢性病控制率、医养结合机构床位利用率等12项核心指标的监测体系，实行季度动态评估与年度考核机制。03差异化区域推进策略针对东中西部不同老龄化程度制定阶梯式目标，东部地区重点发展智慧化服务，中西部地区优先补足基础设施短板。04构建"县乡村"三级联动体系，县级建设老年病专科医院，乡镇卫生院设立标准化老年健康管理门诊，村级卫生室配备专职老年健康管理员。覆盖城乡的服务网络构建规划三级服务网络下沉在城市社区实现步行15分钟可达老年健康服务站，农村地区通过流动医疗车实现每周至少3次巡回服务，服务站点需配备基础诊疗设备和急救药品。15分钟服务圈建设推广"互联网+老年健康"模式，2026年前建成全国统一的老年健康信息平台，实现电子健康档案跨区域调阅和远程会诊功能。智慧健康平台覆盖机构标准化建设医保支付改革制定全国统一的医养结合机构建设标准，要求所有机构必须配备全科医生、康复治疗师和专业护理团队，床位医疗设备配置率达到100%。将符合条件的医养结合服务纳入基本医保支付范围，试点推行"按床日付费""按人头付费"等复合式支付方式，2027年前实现全国覆盖。医养结合模式推广核心任务人才联合培养机制建立医疗与养老机构人员双向流动制度，实施"双师型"人才培训计划，每年培养10万名兼具医疗护理和老年照护资质的复合型人才。服务质量监管体系建立包含32项评估指标的医养结合服务质量评价标准，引入第三方评估机构进行星级评定，结果与机构补贴和政策支持直接挂钩。医疗服务能力提升专项03老年病专科医院建设标准适老化设施配备病房需配置防跌倒扶手、紧急呼叫系统、无障碍卫生间等适老化设施，门诊区域应设立老年综合评估室，配备老年疾病筛查和功能评估的专业设备。服务流程优化建立老年友善服务流程，包括优先挂号窗口、一站式诊疗服务和长期照护衔接机制，减少老年患者就医等待时间，提升就医体验。多学科团队配置老年病专科医院需配备老年医学科医师、康复治疗师、营养师、心理治疗师及临床药师等专业人员，形成多学科协作团队，确保老年患者获得综合连续的医疗服务。030201物理环境改造人员能力培训服务模式创新智慧助老设备基层医疗机构需进行无障碍通道改造，增设防滑地面、休息区和助行器械，诊室布局应考虑老年人行动不便的特点，确保就医环境安全便捷。定期组织全科医生参加老年医学专项培训，重点提升共病管理、老年综合征识别和安宁疗护技能，强化基层医护人员对老年特殊需求的应对能力。推行家庭医生签约服务，为老年人提供上门巡诊、用药指导和健康管理；开设老年慢性病管理门诊，实现血压、血糖等指标的定期监测和个性化干预。配备智能健康监测终端（如可穿戴设备）、远程会诊系统和电子健康档案平台，实现老年健康数据的实时采集与分析，支持分级诊疗和远程医疗协作。基层医疗机构适老化改造远程医疗技术应用场景居家健康监测通过物联网技术连接家用血压计、血糖仪等设备，将老年慢性病患者数据实时传输至医疗机构，医生可远程调整治疗方案并预警健康风险。多学科远程会诊利用视频会诊系统整合上级医院专家资源，为基层老年患者提供心血管、神经、康复等多学科联合诊疗，解决复杂病症的跨区域协作难题。应急响应系统开发集成定位功能的紧急呼叫APP，与社区医疗中心联动，当老年人发生跌倒或突发疾病时，可一键触发急救响应和家属通知机制。长期照护保险制度推进04地方试点成效显著截至2023年底，长期护理保险已覆盖1.8亿参保人，累计为236万失能人员提供待遇支付，试点城市在筹资标准、服务包设计等方面形成差异化模式，为全国推广奠定实践基础。制度框架逐步完善通过试点探索建立了"社保+商保"的多元筹资机制、六类失能等级评估标准以及"居家+机构"的服务供给体系，下一步将重点解决城乡差异、待遇均衡等系统性难题。分阶段推广策略计划2025年前完成省级统筹制度设计，2030年实现地市全覆盖，采取"东部先行-中部跟进-西部托底"的梯度推进策略，同步建立中央调剂金平衡区域差异。试点经验总结与全国推广路径2014筹资机制与保障水平设计04010203多元筹资渠道创新构建"财政补贴+医保划转+个人缴费+社会捐助"的四维筹资体系，明确单位和个人缴费比例原则上按1:1分担，医保基金划转比例控制在0.2%-0.3%区间。动态待遇调整机制建立与CPI挂钩的待遇自动调整公式，基础护理补贴标准不低于当地最低工资的50%，对重度失能者额外增加30%特殊护理补助。差别化保障方案针对城乡差异设计"基础包+可选包"服务组合，城市侧重专业机构照护补贴，农村重点发展居家巡护服务，财政对农村参保给予40%-60%的缴费补贴。风险共担机制建设设立国家级长期护理保险风险准备金，按年度基金收入的5%计提，用于应对人口结构突变等系统性风险，确保制度可持续运行。服务质量评估体系构建标准化评估工具开发建立包含6大维度、28项指标的《失能等级评估国家标准》，采用AI辅助评估系统减少人为偏差，实现全国评估结果互认。全过程质量监管实施"机构星级评定+服务实时追踪+家属满意度调查"三维监管，要求护理机构每床配备物联网监测设备，关键服务数据实时上传至省级监管平台。专业人才认证制度推行"照护师"职业资格认证体系，设立初、中、高三级职称通道，2025年前完成100万名持证照护人员培训，将人员配比纳入机构准入硬性指标。智慧健康养老创新工程05智能穿戴设备研发与应用开发集成心率、血氧、血压、体温等多项生理参数监测功能的智能手环/手表，通过AI算法实现异常数据实时预警，并支持慢性病长期跟踪管理。多模态健康监测跌倒检测与定位技术认知障碍辅助设备采用高精度惯性传感器和机器学习模型，实现老年人跌倒瞬间自动识别，结合GPS/北斗双模定位，30秒内推送报警信息至家属及社区服务中心。研发具有语音交互、用药提醒、行程导航等功能的智能眼镜，内置脑健康评估模块，通过日常行为数据分析早期阿尔茨海默症风险。健康大数据平台建设规划隐私计算应用家庭医生赋能智能分析引擎全域数据整合打通医疗机构HIS系统、社区健康档案、穿戴设备数据流，构建覆盖2000万老年人口的超大规模健康数据库，实现电子病历、体检报告、基因检测等18类数据标准化接入。部署医疗知识图谱和深度学习模型，对跨机构健康数据进行多维度分析，自动生成个性化健康评估报告，预测心脑血管疾病等5类高危疾病发病概率。采用联邦学习技术，在保障数据隐私前提下实现跨区域医疗研究协作，支持药效评估、流行病学研究等科研项目数据联合建模。开发移动端医生工作台，集成AI辅助诊断、远程会诊、处方审核等功能，2025年前实现80%社区卫生服务中心接入平台。紧急呼叫系统全覆盖计划一键呼救终端普及为独居老人配备防水防摔的便携呼叫器，支持语音、SOS按键双重触发，系统自动关联120急救中心并传送预设健康档案，响应时间压缩至90秒内。应急响应网络建设构建"社区-医院-消防"三级联动体系，每个街道配置专职应急小组，配备AED除颤仪等急救设备，确保15分钟黄金救援圈全覆盖。室内定位增强方案在养老机构部署UWB超宽带定位基站，实现房间级精准定位，结合红外热成像技术识别跌倒等意外情况，定位误差小于0.5米。中医药健康服务特色方案06体质辨识与干预通过中医九种体质辨识技术，针对老年人气虚、阳虚、阴虚等体质特点，制定个性化调理方案，如气虚体质采用黄芪、党参等补气药材进行膳食调理。节气养生指导结合二十四节气变化规律，为老年人提供节气养生方案，如冬至时节推荐艾灸关元穴以温补元阳，夏季三伏天开展贴敷疗法预防冬季慢性病发作。情志调摄体系运用中医"七情致病"理论，通过五音疗法（宫商角徵羽）、八段锦等非药物疗法调节老年人情绪，预防抑郁、焦虑等心理问题引发躯体疾病。中医治未病在老年保健中的应用示范基地整合中医内科、针灸推拿、康复理疗等科室资源，建立"门诊-住院-社区"三级服务体系，提供中药内服、外治、康复训练等一体化服务。多学科整合服务模式配备专业营养师团队，开发适合老年糖尿病、高血压等慢性病的药膳配方，如葛根鲫鱼汤（降血压）、山药枸杞粥（控血糖）等系列标准化食谱。药膳食疗中心建设部署中医四诊仪、脉象采集设备等智能终端，构建老年人健康数据库，实现舌象、脉象等中医指标的动态监测与远程诊疗。智慧化健康管理平台设计融入五行理论的园林景观，设置中医药文化长廊、百草园等体验区，通过环境疗法促进老年人身心健康。文化浸润式康养环境中医药康养示范基地建设01020304技术操作规范制定开展"西学中"专项培训，针对社区医生进行耳穴压豆、穴位贴敷等简便技术的标准化培训，要求掌握至少6种适宜技术操作规范。基层人才培训体系疗效评价标准建立采用国际通用的PRO量表（患者报告结局）结合中医证候评分，对推拿治疗骨关节炎、针灸干预失眠等疗法开展多中心临床疗效评价研究。组织专家编制《老年中医适宜技术操作指南》，对艾灸、拔罐等技术的适应症、操作时长、禁忌症等进行量化规定，如艾灸距离皮肤3-5cm，单穴灸治不超过15分钟。传统疗法标准化推广策略心理健康干预体系建设07老年抑郁筛查常态化机制数据驱动政策优化系统化采集抑郁筛查数据，能为区域健康资源配置（如心理咨询师配比、药物供应等）提供科学依据，推动精准化服务落地。降低公共卫生负担通过社区医院、养老机构等场所的标准化筛查，可减少因抑郁引发的慢性病加重、医疗资源过度消耗等问题，实现"防大于治"的效益最大化。早期识别干预关键窗口抑郁症状在老年群体中隐匿性强，建立定期筛查机制可显著提高检出率，避免因延误治疗导致症状恶化或自杀风险上升。在社区卫生服务中心设立基础心理咨询室，街道层面配备专职心理医师，区级精神卫生中心提供转诊支持，形成三级联动的服务梯队。整合全科医生、社工、志愿者等力量，对筛查阳性对象实施"1+N"跟踪服务（1名心理专员+N类社会支持），同步关注躯体疾病与心理问题。构建"15分钟心理健康服务圈"，将专业心理服务下沉至老年人高频活动区域，消除服务可及性障碍，形成"筛查-干预-随访"闭环管理。分级服务网络建设采用大字版量表、语音辅助工具等适老设备，配备熟悉方言的工作人员，消除老年人使用障碍；设置"心理健康角"等非正式交流空间降低参与门槛。适老化服务改造多学科协作模式社区心理辅导站点布局家庭关怀技能培训计划代际关系优化工程开展"孝亲心理工作坊"，通过角色扮演、家庭沙盘等互动形式，帮助子女理解老年期心理变化规律，改善沟通方式（如避免否定式语言、增加积极反馈）。建立"家庭心理健康积分制"，对参与培训且实践效果显著的家庭给予社区服务优先权等激励，形成正向行为强化机制。核心照料者能力提升开发《老年心理问题识别手册》等标准化教材，通过线上线下结合方式培训子女、保姆等主要照料者，重点教授抑郁早期表现（如睡眠紊乱、兴趣减退等）的观察技巧。设立"心理急救技能"必修模块，包括倾听沟通技巧、危机情绪安抚方法等，使家庭成为心理干预的第一道防线。适老化改造专项行动08通过统一规范公共空间的无障碍设计（如坡道宽度、扶手高度、标识清晰度等），消除老年人出行障碍，确保其平等享受公共服务资源，促进社会融入。公共设施无障碍改造标准提升老年群体社会参与度标准明确防滑地面、紧急呼叫装置、无障碍卫生间等细节要求，降低老年人跌倒、意外伤害风险，体现人文关怀。保障安全与便利性将适老化改造纳入市政工程验收体系，倒逼施工单位提升精细化水平，助力老年友好型城市创建。推动城市建设高质量发展通过财政补贴与市场化结合的方式，降低家庭适老化改造成本，优先保障特殊困难老年人需求，逐步扩大普惠覆盖面。针对低保、失能等特殊群体提供全额补贴，普通老年人按比例补贴，鼓励地方政府配套资金支持。分层分类补贴机制明确补贴覆盖范围（如防滑地砖、智能监测设备、浴室扶手等），避免资源浪费，确保改造实效。改造项目清单化管理推行线上申报、社区代办服务，联合第三方机构开展需求评估与验收，提升政策可及性。简化申请流程居家适老化改造补贴政策建立涵盖安全性、易用性、舒适性的多维评价指标，要求产品通过力学测试、人机工程学验证等专业检测。对智能适老产品（如穿戴设备、紧急报警器）增设数据隐私保护认证，确保老年人信息安全。规范市场准入标准设立专项研发基金，支持企业开发适老化智能家居、康复辅具等产品，推动产学研合作。通过认证标识提升消费者信任度，引导市场形成“优质优价”竞争机制，淘汰低端同质化产品。促进产业升级创新适老化产品认证体系建立专业人才队伍培养计划09老年医学专业学科建设推动高校设立老年医学与健康本科专业，构建涵盖基础医学、临床老年病学、康复医学、老年心理学的课程体系，建立老年医学硕士/博士培养方向，形成完整人才培养链条。学科体系完善在三甲医院老年科和省级老年医学中心建立标准化临床教学基地，配备老年综合评估室、多学科示教中心，开发老年共病管理、功能维护等特色实践课程。临床教学基地扩容实施老年医学师资认证制度，要求专业教师具备老年医学高级职称和3年以上临床经验，定期开展老年综合征教学能力培训，组建跨学科教学团队。师资队伍专业化护理人员职业技能提升分层培训体系建立助理护理员-老年专科护士-护理管理者的三级培训体系，初级人员侧重生活照护技能，中级人员掌握慢性病管理、康复护理技术，高级人员专攻老年危急重症护理。01标准化认证考核开发全国统一的老年护理能力评价标准，要求持证上岗，每两年完成90学时继续教育，将吞咽障碍护理、认知症沟通技巧等纳入必修考核项目。智能化技术应用开展智能护理床、远程监测设备等智慧养老产品操作培训，培养护理人员运用电子健康档案系统进行风险评估和干预方案制定的能力。人文关怀培养设置老年心理学、安宁疗护伦理等课程，通过情景模拟训练提升同理心，建立包含满意度评价的人文服务质量指标体系。020304时间银行机制根据服务时长和专业度设立五星级志愿者认证，五星级志愿者可获免费参加老年健康管理师培训资格，并纳入城市积分落户加分项。星级评定体系社会荣誉激励设立"银龄守护者"年度奖项，由省级卫生健康部门表彰杰出志愿者，授予医疗机构的VIP就诊通道权限，并推荐参评全国敬老文明号。建立全国联网的志愿服务时间储蓄系统，1小时服务兑换1个积分，可兑换健康体检、优先就诊等权益，支持跨地域通兑和亲属继承。志愿者服务激励制度健康教育与促进工程10老年健康科普宣传矩阵权威专家联动联合三甲医院老年医学科专家、营养师及康复治疗师，开展直播讲座或录制科普视频，以通俗语言解析骨质疏松、高血压等常见病的科学管理方法。案例化传播通过真实案例（如糖尿病控制成功的老人访谈）增强说服力，配合图文、动画等形式，帮助老年人直观理解健康风险与干预措施。多渠道覆盖整合社区公告栏、电视广播、微信公众号及短视频平台等线上线下渠道，定期发布老年健康知识，内容涵盖疾病预防、合理用药、心理健康等，确保信息触达率。030201感谢您下载平台上提供的PPT作品，为了您和以及原创作者的利益，请勿复制、传播、销售，否则将承担法律责任！将对作品进行维权，按照传播下载次数进行十倍的索取赔偿！慢性病自我管理培训个性化指导手册针对糖尿病、冠心病等慢性病，设计分阶段自我监测手册，包含血糖/血压记录表、症状预警指标及应急联系人清单，便于老人日常参照执行。数字化工具赋能推广老年版健康APP，集成用药提醒、在线问诊及紧急呼叫功能，通过大字体、语音交互降低使用门槛，提升管理效率。社区实操课程组织社区卫生服务中心开展“慢性病管理小组”，教授胰岛素注射技巧、血压计使用等实操技能，每季度复训并考核操作规范性。家属协同机制开设家属陪护培训专场，指导如何协助老人制定低盐食谱、督促服药，并建立家庭-医生双向反馈通道，及时调整管理方案。联合老年大学开发八段锦、太极等低强度课程，配备心率监测手环实时反馈运动强度，避免过度锻炼引发损伤。健康生活方式倡导适老化运动推广根据地域饮食特点制定“银发食谱”，例如江南地区推荐低脂高钙的荠菜豆腐羹，西北地区推广藜麦替代部分主食，兼顾营养与口味偏好。营养膳食计划设立“健康积分”制度，老年人参与健步走、体检等活动可兑换家政服务或理疗券，强化正向行为引导。社会参与激励区域协同发展机制11东西部对口支援方案资源倾斜与能力提升通过东部地区优质医疗资源向西部流动，建立长期对口帮扶机制，重点提升西部基层医疗机构在老年慢性病管理、康复护理等领域的服务能力，缩小区域差距。030201远程医疗协作平台搭建跨区域远程会诊系统，实现东部三甲医院专家与西部县级医院实时联动，为老年患者提供疑难病例诊断、手术指导等技术支持。人才双向交流机制实施"东部专家西部行"和"西部骨干东部训"计划，每年选派东部老年医学专家赴西部驻点帮扶，同时组织西部医护人员到东部进修学习先进诊疗技术。三级医院牵头整合资源专科联盟下沉服务以三甲医院为核心，联合二级医院、社区卫生服务中心组建老年健康服务联合体，统一质量管理标准，实现检查结果互认、处方流转和双向转诊。针对老年高发病（如心脑血管疾病、糖尿病）组建跨机构专科联盟，通过技术输出、设备共享和联合查房，提升基层老年病诊疗水平。城市医疗集团辐射带动智慧健康驿站建设在社区层面部署智能健康监测设备，由医疗集团统一管理老年健康数据，实现居家监测-社区预警-医院干预的闭环服务。医保支付协同改革推行医疗集团内"总额预付、结余留用"的医保支付方式，激励优质资源向老年预防保健和康复护理领域流动。农村互助养老模式创新邻里互助积分制度建立农村低龄老人服务高龄老人的时间银行体系，将助餐、保洁、陪诊等服务量化积分，可兑换未来养老服务或生活物资。文化养老互助小组依托农村老年协会组织戏曲、手工等兴趣小组，通过文化活动促进精神慰藉，同时嵌入健康知识宣教和慢性病自我管理培训。改造闲置校舍、村委会等场所，建设具备基本医疗、日间照料功能的综合服务站，配备智能应急呼叫系统和便携式健康检测设备。村级医养结合站点质量监管与评价体系12依据《养老机构等级划分与评定》国家标准，从设施设备、运营管理、服务质量、安全保障四个维度进行量化评分，一级至五级对应不同服务能力，通过星级标识直观展示机构综合水平。标准化分级管理开发全国统一的养老机构等级评定信息系统，实现线上材料提交、专家远程评审、公众评价反馈等功能，提升评审效率和透明度。数据化评估工具建立年度复核与不定期抽查制度，对服务质量下滑或发生重大事故的机构实行降级处理，持续达标或创新优化的机构可申请升级，形成良性竞争环境。动态升降机制010302服务机构星级评定制度将星级评定结果与政府补贴、医保定点资格、土地优惠政策挂钩，激励机构主动提升服务质量，同时为老年人家庭选择提供权威参考。结果应用联动04第三方评估机制引入独立评估机构认证制定第三方评估机构准入标准，要求具备社会学、老年医学等专业背景，通过公开招标方式遴选具备公信力的社会组织或企业承担评估工作。多维评估指标体系评估结果双公开涵盖硬件设施（如无障碍改造率）、医疗协同（如医养结合服务覆盖率）、人文关怀（如心理健康干预频次）等30余项核心指标，确保评估全面客观。向主管部门提交专业评估报告的同时，通过政务平台向社会公示评估细节，包括扣分项整改要求、优秀案例示范等内容，接受公众监督。123全渠道受理平台整合12345政务服务热线、卫健部门官网、移动端小程序等入口，实现语音、文字、视频多种形式投诉提交，支持异地跨域投诉转办。闭环管理机制建立投诉处理电子档案系统，从受理、调查、整改到回访全程留痕，整改结果需经投诉人签字确认后方可结案，重复投诉率纳入机构考核指标。典型案例通报定期发布老年健康服务领域十大投诉案例及处理结果，通过媒体曝光形成警示效应，倒逼服务机构规范运营。分级分类处置一般性问题要求48小时内现场核查并反馈，涉及医疗安全等重大事项启动应急响应，12小时内组建联合调查组，同步通报公安、市场监管等部门。投诉举报快速响应流程社会力量参与激励政策13建设补贴对新建或改扩建的民营养老机构，按床位数量给予一次性建设补贴，标准为每床1万至3万元，重点向普惠型、护理型床位倾斜，并设置区域差异化补贴系数。民营养老机构补贴细则运营补贴根据收住老年人失能等级和机构评级（如星级评定），按月发放运营补贴，失能老人每人每月补贴500-1500元，同时要求机构公示收费标准以保障透明度。人才培训补贴对养老护理员职业技能培训和继续教育费用给予80%财政补贴，机构引进高级职称医护人员可申请5万至10万元安家补助。医养结合PPP模式推广风险共担机制政府与社会资本合作（PPP）项目中，明确政府承担土地划拨、基