浅谈公务员行政行为问题研究

标题:浅谈公务员行政行为问题研究摘要公务员以国家行政机关代表的身份执行政府授权的管理活动，其行政行为水准直接关系到和政府的形象和威望，法律的尊严以及社会的公正，然后受到各方面因素的影响，当前我国国家公务员的行政行为规范问题并不是十分理想，存在很多的失范之处，严重影响了政府机构及公务人员的社会公信力。本文对公务员应具备的主要行政行为要求进行了分析总结，剖析归纳了当前我国公务员行政行为规范缺失的主要表现，对公务员行政行为规范缺失的原因进行了细致的分析，最后探讨研究了有关如何进一步加强我国公务员行政行为水平和质量建设的对策。关键词：公务员；行政行为；建设目录TOC\o"1-3"\h\u32615绪论 绪论在我国，国家公务员是指国家依法定方式任用的，在中央和地方各级国家行政机关中工作的，依法行使国家行政权，执行国家公务的人员，其行为直接关系到党和政府的形象和威望，法律的尊严和社会的公正，同时作为行政行为主体的公务员。是否具有规范的行政行为，以及行政行为质量和标准的高低都直接关系着行政行为的质量。有了规范的行政行为意识，公务员才能够依法行政，依法办事，奉公守法，才能自觉的抵制有法不依、执法不严、违法不究：有规范的行政行为意识，公务员才自然会主动性，创造性地在公共利益的方向上忠于职守、勤勤恳恳地发挥作用。国外公务员行政行为管理起于19世纪80年代，距今已有一百多年的历史了，发展的较为完备，主要特点有：第一，形成了比较完善的公务员行政行为管理法律体系。许多国家以法规形式确定了公务员的行政行为规范，美国早在1883年就出台了规范公职人员行政行为的《彭尔顿法》。1978年美国出台《政府道德法》，1989年通过《政府道德改革法》，1990年颁布《政府官员及雇员的行政道德行为准则》，1993年颁布了《行政部门雇员道德行为准则》。这些法律不仅对公务员的道德赋予了法律意义，而且对各级公务员的行为，都作了详细规定。此外，新加坡定立了《公务员指导手册》，英国制定了《地方政府雇员行为规范》等。对公务员几乎所有行为都做了规定。第二，明确了公务员行政行为的基本内容。主要包括五项内容：一是忠于职守，忠于宪法，忠于国家。《瑞士联邦公务员法》规定：“公务员应忠于职守，恪尽职责。所作所为应当符合联邦利益，不做有损联邦的事情。”德国《官员法》规定，“官员应当全力以赴地献身于他的职业，应当无私地对待他的职业一。二是廉洁奉公，不以权谋私。法国规定，“禁止任何在职公务员以职业身份从事有利可图的私人活动”。印度《全印文官行为条例》规定，“任何文官不得准许其子女或受他赡养的人在与他所在的政府机关有公务往来的私人企业或其他任何企业工作”。三是履行职责，服从命令。瑞士要求公务员“认真而合理地"执行上级命令，德国《官员法》规定公务员有义务执行上级颁布的规定。四是严守国家机密。各国均要求公务员保守工作中的秘密。作为法定证人或鉴定人需公布工作上所知的秘密时，须经所属政府机关首长批准。离职公务员也不得解除保密义务。五是树立公务员在公务内外的良好形象。《瑞士联邦公务员法》规定：“公务员无论对上级，对同事或对下属都应讲求礼貌。公务员对公众也应持同样的态度。”第三，建立了完善的道德监督和惩处机制。主要表现为三个特点：一是对违反行政行为职业操守应承担的责任规定得比较具体明确，易于操作。惩处一般分行政机关的惩处和司法机关的惩处，包括警告、记过、减薪、停薪、降职、降级、免职、经济罚款等。如美国《佛罗里达州公务员和雇员道德法》除规定了各种处罚外，仅扣除薪金一项就有扣除数额和时间的详细规定。二是有专门的道德监督机构。如美国政府的道德办公室、英国的公共生活准则委员会和加拿大的政府道德咨询办公室。三是有严密的惩处程序。由道德监督机构对公务员的道德行为进行监督，在对公务员违反职业操守的行为进行调查后，向其上级机关或司法机关提出处罚建议。有的直接由道德监督机构进行处罚。一、公务员的基本行政行为规范要求（一）不越权失职，依法办事现代国家在实现其行政职能目标的过程中所必须遵循的一项共同基本原则就是依法行政。而依法办事则是公务员在行政行为实施过程中的主要内容。在行政活动过程当中，国家公务员必须按照法定职责的权限进行严格规范的办事，切实做到能够依法办事，不失职渎职、不超越权职。公务员一定要正确规范的行驶自己的行政职权。第一是行政立法权的正确行使。要坚持从我国的民族心理、文化传统、社会认同感以及历史因素等实际国情着手出发，充分汲取吸收国外行政立法工作中的有益成果，科学有效、实事求是的制定行政规章和法律法规等。第二是行政命令权的正确行使。具体包含有指令通知、命令、决定等。不得和国家的基本法律法规以及行政规章制度等相违背。第三是行政处置权的正确行使。比如即时强制和扣押等，一定要根据法律规范严格规范的行使，杜绝以势压人。第四是行政决定权的正确行使。不可把行政职权向不符合相关法律规定的组织或者个人进行授予，对于涉及到有关权利人义务权利的决定一定要根据法律法规规定的程序以及权限进行谨慎严格的实施。第五是行政救济权的正确行使。公务员给相对人的权益带来损害的，一定要依法给与行政补偿或者行政赔偿。第六是行政司法权的正确行使。行政司法工作的专职公务员在对有关人员提出控告或者申诉的行政争议事件里，一定要坚持合理、合法、公正、公平的原则进行仲裁、复议和调解，具有行政司法权力的公务员不管是在什么情况之下都不能有任何形式的偏向行政主体的实质性和倾向性行为。其次，公务员不可超越职权。国家公务员所具备的行政职权都是国家行政机关根据法律法规规定进行依法委托和授予的。那么法律所规定的授权性行为一定要在授权的范围之内进行行使，不可超越权职范围。所委托的行政行为也一定要在委托权限范围之内进行行使。（二）不越级违规，严格遵循法定程序这里的行政程序主要是指涉及到公务员人员在代表行政机关开展重要行政行为时所一定要遵守的方式和步骤，以及在实施这些方式、步骤时的顺序和时间的过程。1.行政程序的内涵法定行政程序指的是涉及到公务员人员在代表行政机关开展重要行政行为时所一定要遵守的方式和步骤，以及在实施这些方式、步骤时的顺序和时间的过程，他和行政行为实体的内容是对称的，其主要特点如下：首先，行政程序是相对行政行为来讲的。国家行政机构在民事活动里没有行政程序的概念，骑在行政诉讼活动力也没有行政程序的存在，只有在行为行为中，也就是行政立法、执法以及行政司法行为等相关行政行为里才有行政程序的相关问题。再者，行政程序是一种作为过程来讲的行政行为，这是行政行为的一种形式。所有行政行为都具有两方面因素的统一。第一是实体内容方面，第二是程序形式方面。就好比任何一种是事物在内容层面都是离不开形式的一样，所有的行政行为和行政程序也是密不可分的。其次，行政程序的基本构成要素包含了方式、步骤以及这些方式和步骤的实现顺序和时间。比如在一个行政决定作出的过程中，需要对相关事实进行研究调查、当事人陈述的听取、将决定通报给当事人以及理由说明告知等，这一系列的活动就是整个行政行为过程里的行为方式和行为步骤。整个行政行为过程就是通过一个又一个的行政行为方式与行为步骤进行连接而形成的。这一个程序的步骤和顺序的完成一定要遵循一定的先后顺序，构成行政程序的先后表现形式。最后，重大行政程序必须是法律规定的。部分行政行为里，比如行政立法权、涉及相关人义务和权利的行政执法权、行政司法权、行政救济权等行为都一定要遵守法律程序和法律规定才可完成，反之就会导致违法行为的发生，需要依法为相应法律责任承担后果。2.公务员遵循法定程序的行政行为要求国家公务员在进行行政行为的实施过程里要严格遵守相应的法定程序，不失职滥权，这就一定要遵守效率原则、顺序原则、听证原则、公开原则、公正原则以及格式化的程序等。这里讲的公正原则指的就是公务员在进行行政行为实施过程中要在程序方面对当事人各方进行平等对待，对各种可能导致偏见和不平等的因素予以排除。公开原则指的是重要的行政行为，以及和公民义务权利相联系的行政行为，需要通过特定行政程序来让公民群众了解得知，公开原则也是公民参政权的一种延伸形式。再者就是格式化的程序。格式化的程序主要指的就是行政行为应该规范化和标准化，特别是各种法律行政文书的完成，比如记录书、裁决书等行政行为文书都应该通过法律的形式进行统一规定。这是确保当事方享受法律平等权的一项有力保障，同时也有助于提升行政行为的效率。二、我国公务员行政行为规范性缺失的表现（一）缺乏公仆意识公仆意识指得就是政府工作人员出做好人民大众的公仆之外，不具有任何附加权力。公仆权力自身就是人民大众所赋予的，而人民大众赋予其这种权力的根本目的就在于让公务员能够更好地为人民服务，在此以外，公务员不应当具备其他任何形式的权力。而在实际工作和生活过程中，公共管理和行政管理的权力一旦被正式授予，逆向选择和道德风险的可能通常就会同时发生。具体表现为腐败的滋生，权力的懈怠、权力的扩张等，少数公务员的个人贪欲将为人民服务这一宗旨淹没了，本来应当是用作为人民谋取福利的一些权力被用作个人私利的追求工具，且这种堕落腐化的思想在公务员队伍当中不断的蔓延腐蚀，这种公仆意识的缺乏是公务员队伍在思想中没有真正得到转换的集中反映。（二）贪污腐败屡禁不止我国的国家公务员队伍里之中存在着较为严重的腐败现象，公务员队伍中的反腐败斗争一直面临着比较严峻的形势。随着社会经济的快速发展，部分公务员在价值观方面发生了错误的扭曲，观念与理想不断淡薄化，他们利用手里的权力大肆收受贿赂，对党风和社会风气造成了极大地败坏，为个人私欲的满足，以权谋私，对社会经济整体运行秩序带来了巨大的负面影响，究其实质而言其实就是各种恶劣的官本位理念支撑下的特权思想，让巧立名目的各种各样的贪污腐败问题提供了环境和温床。缺乏有效地监督和限制管理，竟然会导致腐败的产生，当然，倘若监督管理权落在极少数人的手中，同样也会导致监督不力，继而助长贪污腐败。（三）责任意识淡薄公务员责任应当包含有道德责任、行政责任、法律责任、政治责任等几种责任，但是，目前的公务员队伍里有相当一些人缺乏对上述几种责任的深刻认识和理解，首先是缺乏对政治责任的正确认识，公务员最不可少的应是政治责任，政治责任是指行政行为与政府决策失误或行为有损国家和人民利益。这虽不受法律追究，但要承担政治责任。在社会转型时期，存在着许多部门和个人追求部门利益和个人利益的问题。有些人忽视百姓利益，有的甚至和老百姓抢利益，而不顾执政为民本应是不可推卸的政治责任。政治责任的最终目的是要实现公共利益的原则。二是对法律责任缺少认识。法律责任是指公务员必须在法律范围内行使职权，如果违反法律规定的义务，违法行使职权，必须承担相应的法律后果。在这点上我们的队伍中仍有一部分人缺乏认识，滥用职权。超出职权范围行事的事情时有发生，有的甚至做违法的事情．比如有的部门官员挪用公款、私设小金库居然不知道是在犯法。这说明有些干部的法律意识淡漠，同时也说明我们对法律责任宣传力度不够。三是对行政责任缺少认识。行政责任是各级国家公务员自身特定的～种责任，公务员是政府行政行为的主体，是管理国家和社会的实践者。能否真正履行行政责任，直接关系到政府的形象、地位。比如只对上负责不对人民群众负责、上有政策，下有对策的工作态度在很多地方都存在，说明我们行政责任监督做得也不够。四是对道德责任缺少认识。公务员必须遵守行政道德责任的原则，执行公务时应该符合公共利益和国家利益，真正服务于公民，应展现个人的正直、廉洁、公平等思想，不能运用不正当的方式在执行职务时获取利益。而在现实工作中，一些公务员的行为却与此背道而驰。（四）追求私利行为难以制止公务员的权力是人民赋予的，所以理所应当全心全意的为人民服务，然而少数公务人员过于追求个人欲望，造成公务员队伍中竞相逐利，相互攀比等歪风邪气，相当部分公务员缺少奉献精神，过高的看重个人利益，甚至主观歪曲上级指示和政策，为维护本部门或者个人的利益而忽视政府的整体利益，造成很多行政工作中的问题得不到切实有效且及时的解决，还有些公务人员在规格高低和权力大小方面攀比，争提拔干部，争升格机构，弥漫着严重的官僚作风，更有甚者为了谋取GDP等表现上的光鲜政绩，忽视发展的客观规律性，导致严重的资源浪费，对人民的利益造成极大地损害，这是都给公务员队伍的整体形象造成了非常负面的影响。三、对公务员行政行为规范性缺失的原因分析（一）市场经济发展的影响随着市场经济的不断完善和成熟，我国社会主义经济建设获得了强大的发展动力，同时也为社会公平正义奠定了坚实的基础，然而，市场经济在利益最大化方面也给我国社会的发展造成了一系列负面的影响，这在我国公务员的行政行为规范性建设中集中体现在以下几个方面：首先是市场经济对利益的追求容易让部分公务人员陷入到见利忘义和拜金主义的错误道路，再者，市场经济中的交换性让市场机制的等价交换原则扭曲的渗入到政治领域，诱发公务员接触钱权交易，很容易将部分人的生活价值、尊严、良知等变为可以进行等价交易的商品，造成权力的商品化。（二）法律体系不建全、不完善我国的法律法规体系还处在不断的完善和健全过程之中，尤其是公务员队伍的行政行为建设更是显得相对滞后，在实效性、预防性以及超前性等方面都还不够完善，缺乏一套有效的、系统的法律法规对公务人员中的腐败问题进行预防和惩治。与此同时，由于和市场经济配套的相关立法体系的不健全，部分公权主体就有了利用所具有的权力钻法律空子的机会，从而导致贪污受贿问题的发生。再加之目前很多惩治性的法律法规在细节规范上过于宏观和宽泛，缺少实施细则和可操作性方面的有力支撑，现在的有关法律解释基本都是以个人学理解释为主，要对惩治机制加以健全和完善，就必须给出切实有效地立法解释。再者，目前还缺乏在反腐倡廉方面的法律手段与法律依据，导致社会大众对部分腐败问题失去了基本的辨别能力，直接造成公务人员在社会大众心目里的形象不断降低，对干群关系造成了非常负面的影响。（三）缺乏强有力的监督、制约机制目前虽然已经存有一些针对公务员行政行为建设的监督约束机制的构建，但是依旧存在着无法落实到位的不足，公务员在内部监督中往往都有碍于同志之间的感情关系而让监督流于形式，上级监督下级往往都参入了担心选票丢失等问题，下级监督上级又担心被上级打压穿小鞋，有关纪检部门的监督管理也基本是流于表面形式，这就导致公务员队伍的行政行为监督管理变得软弱无力，严肃不足，宽容有余，无法对公务员队伍的日常工作行为起到切实有效的监督约束作用，没有健全的监督制约束机制，公务员队伍的行政行为建设也就没有了有效地校正力量。（四）公务员行政行为建设体制滞后我国公务员行政行为目前的建设体制本身存有诸多的不足，就当前而言，缺乏一套完善的行政行为规范机制，行政行为建设体系和体制都不够全面，监督体制和道德评价不够到位，行政行为标准和行政行为准则难以有效落实，缺乏对我国优良职业道德传统的挖掘与研究，同时也缺乏对西方先进成熟经验的分析和借鉴引进，都是造成我国国家公务员队伍行政行为建设缺少创新动力的原因。（五）对公务员的物质利益重视不够随着改革开放的不断推进，我国经济社会建设取得飞速发展和进步，社会大众的生活水平也上升了很多，但是就公务员队伍的工资收入水平而言，依旧停留在较低的水准，不仅无法和发达国家相比，就是以当前国内物价水平看来，也仅仅是稍高出温饱水平，然而对更高物质文化水平的追求是所有人的需求，倘若不能够对公务员目前的物质利益收入水平加以弥补和改善，那么这种越来越大的物质收益偏低和差距拉大问题将推动一些公务员通过非正当手段为自己谋取物质利益等问题的发生和蔓延，这同时也是造成目前公务员队伍行政行为失范的一个重要原因。

四、加强我国公务员行政行为规范建设的对策（一）不断完善公务员行政行为规范体系要对我国传统职业道德体系中一些积极地、具备现实性的一些美德加以继承和发扬，把中华民族的传统美德移植到公务员行政行为规范体系里来，让广大公务人员能够更加容易的接受职业道德规范的相关约束。再者，要积极主动地学习引进并借鉴国外的一些先进成熟的建设经验，西方发达国家在市场体制的建设和发展方面比我国更加成熟，在长期的探索过程中积累了丰富的提升公务员行政行为水平的方法和经验，能够更好地确保国家机构运转的正常健康，这对于改革开放不断推进过程中的我国来讲，是一个非常好的学习借鉴对象，我们应当积极引入一些与我国实际情况和需求相符合的公务员行政行为规范，避免在建设过程中走弯路，从而更好地提升建设效率，切实围绕公务员行政行为机制的建立健全为核心，加强赏罚机制的完善，强化执行力度，确保公务人员行政行为规范建设和落实的制度化。最后，公务员行政行为建设过程中必须要有严格的闭环监督体系，只有实施切实有效的闭环管理，才可以确保整个建设过程的顺利推进。（二）加快行政体制改革将政府职能转变，推动依法行政作为建设目标，加快促进行政审批机制的大力改革，进一步实现政府职能的转变，从管理型转为服务型，将更多的自主管理权还给企业，实现政府资产所有权和行政管理权的有效分离，规避权利的过度集中，导致公务员腐败问题的滋生，大力转变政府行为企业化和经济化的趋势。大力贯彻公正、公平、公开的原则，完善落实政府采购制度、建设工程招投标、产权交易等制度，完善市场经济运行机制，让市场机制在各种社会资源合理配置过程中的作用得到充分发挥，建立健全各级公务员任用机制，对奖惩、任免、回避、考核、录用等权利和义务进行明确规定和科学管理监督，确保整个建设过程的顺利推进。（三）加强对公务员的廉政教育转变思想观念最好的方法和工具就是教育，因此，公务员行政行为规范建设过程中最关键的一个环节便是做好廉政教育工作。公务员行政行为失范问题的根源在于思想的堕落，要使这个问题得到好的解决，就一定要从根源着手来弥补建设过程中的不足，具体来讲，发挥教育的作用可以从以下几方面入手，首先是要将思想政治教育摆到整个廉政建设的第一高度，结合实践进行不断地创新和改革，再者就是在教育内容方面，要大力弘扬集成优良德政传统，强化公务员队伍的自律意识，营造自律廉政的良性政治氛围，弘扬我党自律、廉洁、公正的传统，以及艰苦朴素、戒骄戒躁、谦虚谨慎的作风，淡化权欲，坚持全心全意为人民服务的工作宗旨，让公务员切实理解体会并做到举贤任能、克己奉公、廉洁公正、诚信为民，这对于公务员行政行为规范建设是非常重要的。（四）建立健全监督制约机制我国政府部门内部监督实施的是双重领导机制，而这种机制通过实践证明来看，其体系不够独立，地位偏低，受人情关系影响比较严重，监督效果也就大打折扣，因此必须着手构建一套由上至下的外部独立监督体系。具体来讲，首先，在组织层面要将目前的监督机构从行政机关里独立出来，让其不再利于在行政部门的领导之下，将其行政地位加以合理的提升，让其和同级别行政部门能够保持地位上的平等，且具有对应的监督职权。独立之后的监察机构在领导体制呈现为自上而下的垂直关系，下级监察机构只受到其上级监察机构的监督和领导，有关人员任免也由其上级决定，且仅对其上级负责，这就避免受到行政机关单位的约束，根据我国实际国情需求，一切权力都属于人民，所以，最高监察机构应当最终归属在全国人民代表大会的监督管理之下，再者，和组织层面的独立相适应，经济层面也要实现独立，监察机构在经济预算方面应该保持独立，下级监察机构应当由本系统内的上级机构处领取相关费用，这就可以让监察机构在经济层面不再对同级的行政机关存在依赖关系，进而让监察工作了却后顾之忧，最后，在构建起相对独立的监督机构之后，还可以进一步考虑将该机构上升为对所有行政监督力量进行统一领导的机构，通过它来对全国范围内各种形式的行政监督力量进行统一的指挥、协调、管理和组织，避免出现过多的监督主体，造成政出多门和各行其是等力量分散的弊端，进而构建起一股强力有效的监察力量，充分发挥其在公务员行政行为规范建设过程中的重要作用。（五）对公务员进行正当的物质利益补偿近些年来，我国对于国家公务员的整体收入水平曾进行过多次的提升，但是其合法的收入和对应的实际消费仍处于一种不平衡的状态，因此笔者建议在我国政府财力情况允许的条件下，适当的提升公务员的收入水平，尤其是物质利益方面的收入，让其合法收入能够较好的满足其日常的生活消费支出，此外，要大大提升国家公务员的收入透明度水平，让公务员的收入情况能够切实公之于众，让隐形收入能够更加明朗化，从而更好地接受社会大众的监督，提升人民群众对于公务员的理解度和信任度，物质利益的保障可以极大地促进公务员行政行为规范建设取得更大成果。（六）树立公务员对权威的正确认识行政行为规范对我国国家国务院的行政行为准则给与了明确的要求，但是这些是远远不够的，要让公务员行政行为得到切实规范和提升，必须构建起正确有效的价值引导体系，引导公务员价值取向，其价值核心就在于全心全意为人民服务。1.贯彻落实全心全意为人民服务的核心理念全心全意为人民服务是公务员行政行为的核心理念，同时也是我党一切工作的根本宗旨，是国家长治久安