“十五五”规划建议的学习专题报告三：迈向功能性财政新范式全面推进金融强国建设

内容目录TOC\o"1-2"\h\z\u引言 5财政政策：迈向功能性财政新范式 5功能性财政新范式 5央地之间权责优化 加强预算债务管理 货币政策：全面推进金融强国建设 18完善货币政策体系 加强宏观审慎管理 建设强大资本市场 维护金融内外平衡 风险提示 33图表目录图1：政府财政赤字率预期目标：% 7图2：中央、地方财政赤字预期目标、同比：亿元% 7图3：超长期特别国债发行额预期目标：万亿元 8图4：地方政府专项债发行额累计值：亿元 8图5：新能源乘用车当月产量、占比：万辆% 9图6：CPI、当月同比：% 9图7：社会消费品零售总额当月同比：% 9图8：科学技术一般公共预算支出累计同比10图9：民生类一般公共预算支出累计同比：% 12图10：单位GDP能耗：吨标准/万元 13图化石能源占能源消费总量的比重：% 13图12：中央、地方一般公共预算收入、占比：亿元% 14图13：中央、地方一般公共预算支出、占比：亿元% 14图14：地方财政收入主要构成：亿元% 15图15：中央对地方转移支付合计：亿元 16图16：地方政府一般债务余额、专项债务余额：亿元 18图17：地方政府隐性债务余额：万亿元 18图18：M1同比、同比、社融同比、中债国债到期收益-10年20MLF-1LPR-1LPR-5.................................................................................................................................20图20：科创板、北交所公司家数：家 21图21：证券公司承销科技创新债券规模：亿元 21图22：金融机构绿色贷款余额、同比：亿元% 22图23：证券公司承销绿色债券规模：亿元 22图24：金融机构小微企业（普惠）贷款余额、同比：亿元% 23图25：普惠小微授信户数、同比：万户% 23图26：城镇职工基本养老保险期末参保数、同比：万人% 24图27：基金管理公司养老金资产总规模、产品总数量：万亿元、只 24图28：第三方支付市场规模、同比：万亿元% 25图29：网络购物用户规模、同比：亿人% 25图30：科技创新、设备更新改造、支持煤炭清洁高效利用再贷款余额：亿元 26图31：支小、支农再贷款额度：亿元 26图32：商业银行净息差：% 27图33：政府、非金融企业、居民部门杠杆率：% 27图34：商品房销售面积累计值：万平方米 27图35：70个大中城市房屋销售价格指数同比：% 27图36：股票投资者数量：万户 28图37：股票总市值：亿元 28图38：现金分红总额（已宣告，回购：亿元 29图39：直接融资规模、占比：亿元% 30图40：十四五以来各行业融资总额：亿元 30图41：美元兑人民币、欧元兑人民币：元 31图42：中美10年期国债到期收益率利差31图43：南向、北向季度期间合计买卖总额：亿元 31图44：外汇储备：亿元 31表1：财政政策相关表述：向功能性财政政策演进 6表2：税收改革相关表述 15表3：转移支付相关表述 16表4：货币政策相关表述：向价格型货币政策演进 19表5：中国人民银行签署双边本币互换协议情况（截至2025年9月30日） 32引言2025年10月28日，党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）正式发布，《建议》深入分析国内外形势，为未来五年我国国民经济和社会发展指明了方向。十五五时期是我国全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的关键五年，具有承前启后的重要意义。面对深刻变化的国内外发展环境，财政政策与货币政策作为国家宏观调控的两大核心工具，其战略定位、政策框架与实施路径将对我国经济的高质量发展产生深远影响。近期，《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议〉辅导读本》中刊登了财政部部长蓝佛安题为《发挥积极财政政策作用》的署名文章和中国人民银行行长潘功胜题为《构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系》的署名文章，对我国财政政策和货币政策的发展，提出了系统性、建设性的意见。基于此，本报告将围绕《建议》及相关权威解读，对十五五时期财政政策与货币政策的演进方向、实施路径与深层逻辑进行剖析。十五五时期是我国现代化建设进程中的关键阶段，财政政策作为国家治理的基础和重要支柱，其角色与功能将发生深刻转变。传统上，财政政策通过扩大或收缩总需求来平抑经济波动、调节收入分配。面对国内社会主要矛盾变化与国际环境深刻变革，十五五期间，财政政策或超越短期平衡思维，向服务国家战略全局的功能性财政新范式演进。这一转型不仅体现为政策目标的拓展与深化，更贯穿于财政政策的框架设计、工具创新、投向优化与实施路径的全过程，形成系统而科学的财政政策体系。功能性财政新范式《建议》提出‘十五五’时期经济社会发展…坚持有效市场和有为政府相结合近年来我国发展环境面临大国博弈加剧、内需不足、新旧动能转换等多重挑战，为进一步发挥有为政府的作用，我国财政政策将不再局限于传统的经济总量调节，更将服务于国家重大战略实施与现代化建设全局，强化前瞻性与战略性，主动塑造发展环境，在推动科技创新、建设现代化产业体系、加强民生保障、加快绿色转型等长远领域进行系统性、持续性投入。预计十五五期间，财政政策将呈现力度提升、工具创新与引导功能三大特征。表1：财政政策相关表述：向功能性财政政策演进时间文件/文章具体内容一、功能性财政新范式：强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。深入实施提振消费专项行动。统筹促就业、增收入、稳预期，合理提高公共《中共中央关于制服务支出占财政支出比重，增强居民消费能力。落实促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策。强化国家发展规划战略导向作用，加强财政、货币政策协同促进形成更多2025年10月定国民经济和社会发展第十五个五年由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。二、央地之间权责优化：规划的建议》（1）完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。（2）适当加强中央事权、提高中央财政支出比重。增加地方自主财力。三、加强预算债务管理优化财政支出结构，加强预算绩效管理。加强财会监督。加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。一、提高财政政策效能、财政宏观调控能力和财政科学管理水平：坚持党中央当家理财，把党的全面领导贯穿财政工作全过程各方面。坚持财政政策民生导向，推动更多资金资源投资于人、服务民生。坚持科学把握财政宏观调控边界，促进有效市场和有为政府更好结合。坚持将畅通国内大循环放在突出位置，聚焦卡点堵点精准施策。坚持统筹发展和安全，以财政高效能治理促进高质量发展和高水平安全良性2025年10月财政部部长蓝佛安署名文章《发挥积极财政政策作用》互动。（6）坚持小钱小气、大钱大方，不断提升财政政策效能和资金使用效益。二、更高质量谋划实施财政政策，更高效能加强财政宏观调控，更高水平推进财政管理监督：全方位扩大国内需求，支持建设强大国内市场。支持高水平科技自立自强，促进新质生产力加快发展。在高质量发展中切实保障和改善民生，持续增进民生福祉。扎实推进城乡区域融合发展，拓展现代化发展空间。以深化改革、加强监管推进财政科学管理，不断提升财政治理效能。切实防范化解地方政府债务风险，推动财政可持续发展。华社，券商中财政力度提升蓝佛安部长的文章提出合理确定赤字率，保持足够政策力度当前我国经济面临有效需求不足、社会预期偏弱等问题，同时需要为科技创新、产业升级、绿色转型等重大战略任务提供坚实的资金保障。提出保持足够政策力度，意在明确释放积极财政政策将持续发力、避免过早退出的信号，通过中央财政加杠杆来对冲经济下行压力，稳定宏观经济增长预期，并为结构性改革创造有利的宏观环境。财政赤字率的适度提升与结构优化，体现了宏观政策逆周期调节力度的加大，强化了中央在跨周期设计与国家战略投入中的主导作用。2025年我国政府预期目标财政赤字4%20243%1个百分点，呈上行趋势。2025年中央财政赤字预期目4.8620248000亿元，2024图1：政府财政赤字率预期目标：% 图2：中央、地方财政赤字预期目标、同比：亿元、%

政府财政赤字率预期目标

0

中央财政赤字预期目标 地方财政赤字预期目中央同比（右轴） 地方同比（右轴）0%预计十五五期间，目标赤字率或不再局限于传统的阈值，政府债务规模特别是中央债务将继续适度扩张，发挥中央在跨区域重大项目与全国性公共服务供给中的主导作用，支持国家重大战略的实施。但财政扩张将以在发展中维持可持续性为原则，通过经济增长做大分母、优化债务结构，并配合预算绩效管理和债务风险监测机制，确保财政资源投向精准、效率提升，防范系统性债务风险。加大工具创新蓝佛安部长的文章提出注重以改革的思路创新调控工具传统财政工具在应对经济结构转型、引导社会资本、提高资金使用效率等方面存在局限性。强调以改革的思路创新调控工具，旨在推动财政政策从单纯的总量扩张转向更多依靠市场化、精准化的机制设计，有助于更有效地撬动和引导社会资本流向国家战略领域，加强财政政策工具与货币政策的协调与配合，通过财政与金融两个手段提升财政资金的乘数效应和使用效益，实现四两拨千斤的政策目标。20251.3130%。96.4995.0229.27%。这些工具的扩容与提速，反映了财政政策在支持国家重大战略和基础设施建设方面的持续加力，有助于增强经济发展的韧性和可持续性。图3：超长期特别国债发行额预期目标：万亿元 图4：地方政府专项债发行额累计值：亿元1.41.21.00.80.60.40.20.0

超长期特别国债发行额预期目标

2024 60,00040,00020,00001月2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月预计十五五期间，超长期特别国债将继续聚焦于重大战略、重点安全与新基建、新型城镇化等长期项目，为国家长远发展奠定基础。地方政府专项债将继续保持积极态势，更加注重使用效能，其存量土地收储功能将与城中村改造、存量商品房去库存深度结合，成为加快构建房地产发展新模式与稳定地方财政平衡的重要抓手。除超长期国债之外，财政贴息、政府采购、政府投资基金、国有资本预算等市场化用。因此，在我国推动经济高质量发展的新阶段，财政政策以及准财政政策工具与手段也在不断创新与拓宽，财政能够调动与整合的资源也不仅仅局限于财政预算收支范围之内，这是功能性财政的最重要特征。强化引导功能《建议》提出强化国家重大战略任务和基本民生财力保障随着我国经济发展阶段与主要矛盾的转变，财政政策的导向正发生深刻变革，逐步从过去侧重于投资于物更多转向投资于人与提升发展质量，着力于解决经济发展的深层次问题：聚焦扩大内需，激活经济增长的内生动力；强化科技创新，塑造国际竞争新优势；保障民生福祉，实现发展成果共享并稳定社会预期；推动绿色转型，谋求可持续的长远发展，四大战略方向共同构成了功能性财政新范式的核心内容。在扩大内需方面，《建议》提出强大国内市场是中国式现代化的战略依托面对复杂严峻的外部环境和国内大循环存在的堵点，将强大国内市场视为中国式现代化的战略依托，意味着政策重心将从深度依赖外需和外向型增长，转向更多依靠内需驱动和内源性增长。这要求财政政策在促进消费、增加居民可支配收入、改善社会预期等方面发挥更基础性的作用，夯实经济长期健康发展的内需基础。以新能源汽车产业为例，20236月，财政部、税务总局、工业和信息化部联合发布《关于延续和优化新能源汽车车辆购置税减免政策的公告》提出：对购置日期在2024年1月1日至2025年12月31日期间的新能源汽车免征车辆购置税，其中，每辆新能源乘用车免税额不超过3万元；对购置日期在2026年1月1日至2027年12月31日期间的新能源汽车减半征收车辆购置税，其中，每辆新能源乘用车减税额不超过1.5万元。新能源汽车购置税减免政策的延续与优化，显著激发了市场消费潜力。2025年10月，新能源乘用车当月产量为165.7万辆，较2023年6月的73.6万辆，增长125.14%；55.33%2023633.17%22.2个百分点。这一政策的有效实施，不仅推动了新能源汽车产业的快速发展，也为我国汽车产业绿色转型和消费结构升级提供了有力支撑。图5：新能源乘用车当月产量、占比：万辆、%新能源乘用车当月产量 新能源乘用车当月产量比（轴

0.00%面对CPI与CPI3000202510CPI由负转正。这些措施表明，财政政策正通过多渠道增加居民收入、优化消费环境，有效增强居民消费信心，为内需复苏注入动力。图6：、PPI当月同比：% 图7：社会消费品零售总额当月同比：%CPI当月同比 PPI当月比

-2.0%-4.0%-6.0%

社会消费品零售总额当月同比预计十五五期间，财政政策将把扩大内需作为战略基点，通过多渠道增加居民收入、优化分配结构，持续释放消费潜力；延续和优化车辆购置税减免等定向消费补贴政策，扩大消费品以旧换新覆盖范围，并探索发放数字消费券等新型工具；加大社会保障和转移支付力度，改善居民消费预期。同时，支持线上线下消费深度融合，培育智能家居、文娱旅游、国货潮品等新的消费增长点，推动形成供需互促、畅通高效的国内大循环。在科技创新方面，《建议》提出加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力当前全球科技竞争加剧，关键核心技术卡脖子风险，已成为影响国家发展和安全的战略问题。提出加快高水平科技自立自强，是应对国际科技博弈、掌握发展主动权的必然选择。将其与引领发展新质生产力相结合，表明科技创新不仅是破解安全困境的手段，更是驱动经济结构优化升级、塑造新发展优势的核心动能。2025年5月，科技部、中国人民银行、金融监管总局、中国证监会、国家发展改革委、财政部、国务院国资委联合发布《加快构建科技金融体制，有力支撑高水平科技自立自强的若干政策举措》提出：加强财政政策对科技金融的引导和支持发挥财税政策作用，撬动更多金融资源支持科技创新。创新财政科技投入方式，用好用足现有的贷款贴息、保险补贴、风险补偿等政策，支持企业科技创新。充分发挥政府投资基金绩效评价作用，引导基金投早、投小、投长期、投硬科技。实施科技创新专项担保计划，有效发挥政府性融资担保体系作用。落实好天使投资、创业投资相关税收政策，引导社会资本更多投向科技创新。2025年9年初以来的增长态势。这一趋势体现了财政政策在支持基础研究、关键技术攻关和科技型中小企业发展方面的坚定导向，为构建现代化产业体系奠定了坚实基础。图8：科学技术一般公共预算支出累计同比：%30.0%

科学技术一般公共预算支出累计同比20.0%10.0%预计十五五期间，财政资源将更加注重对科技创新的系统支持和战略引导，进一步向基础研究、应用基础研究和关键核心技术攻关聚焦，构建与科技自立自强相适应的投入机制；通过完善中央财政科技经费分配，综合运用税收优惠、政府采购、政府投资基金等工具，引导社会资本投向早期科创企业，强化企业创新主体地位，推动科技—产业—金融良性循环，助力新质生产力加快形成。在民生保障方面，《建议》提出注重在发展中保障和改善民生，在满足民生需求中拓展发展空间加大直达消费者的普惠政策力度，增加政府资金用于民生保障支出未来，保障和改善民生将不再是单向的财政支出负担，而是能够通过提升人力资本质量、稳定居民预期、释放消费潜力来直接创造有效需求、拓展经济发展新空间的重要途径。通过推动财政支出从投资于物更多转向投资于人，在高质量发展中促进共同富裕，形成民生改善与内需扩大相互促进的良性循环。2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于进一步保障和改善民生，着力解决群众急难愁盼的意见》提出：实施基础教育扩优提质行动计划，通过挖潜扩容扩大现有优质中小学校、公办幼儿园学位供给，将义务教育基础薄弱学校纳入优质学校集团化办学或托管帮扶。强化社会保险在社会保障体系中的主体作用，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社会保险制度，全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制，健全参保激励约束机制，完善转移接续机制，稳妥有序提高城镇就业人员参加职工基本养老保险和医疗保险比例。合理确定调整最低生活保障标准，与城乡居民人均消费支出相挂钩，切实保障困难群众基本生活。推进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，优化区域医疗中心建设模式、管理体制和运行机制。财政支出结构持续向民生领域倾斜，体现了发展成果由人民共享的政策导向。2025年以来，民生类（教育、社会保障和就业、卫生健康）一般公共预算支出的增速持202572025113周岁，进一步增强了居民的获得感和预期稳定性。这些举措不仅有助于织密扎牢社会保障网，也为扩大内需、促进消费升级创造了有利条件。图9：民生类一般公共预算支出累计同比：%一般公共预算支出累计比 民生类一般公共预算支累计比5.00%0.00%-5.00%-10.00%预计十五五期间，财政支出将坚持民生导向，在高质量发展中促进共同富裕，优化投向结构，重点支持教育、医疗、社保、就业、住房保障等基本公共服务提质扩容，织密扎牢社会保障网；加大直达消费者的普惠政策力度，增强政策的普惠性和精准性；推动基本公共服务均等化，在发展中保障和改善民生，提振居民预期，提高社会公平正义，为内需增长打开新空间。在绿色转型方面，《建议》提出加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国为推动经济社会发展绿色化、低碳化，解决我国资源环境生态问题，绿色转型从环保领域提升到了经济社会发展全面的高度，意味着绿色低碳不仅是约束性指标，而20247主要目标是：到2030年，重点领域绿色转型取得积极进展，绿色生产方式和生活方式基本形成，减污降碳协同能力显著增强，主要资源利用效率进一步提升，支持绿色发展的政策和标准体系更加完善，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效。到2035年，绿色低碳循环发展经济体系基本建立，绿色生产方式和生活方式广泛形成，减污降碳协同增效取得显著进展，主要资源利用效率达到国际先进水平，经济社会发展全面进入绿色低碳轨道，碳排放达峰后稳中有降，美丽中国目标基本实现。我国经济社会发展全面绿色转型已取得显著成效，能源利用效率持续提升、结构不断优化。2024年，我国单位GDP能耗为0.532吨标准煤/万元，较2010年的0.809吨标准煤/万元下降34.28%；化石能源（煤炭、石油、天然气）占能源消费总量的比重为80.2%，较2010年的90.6%下降10.4个百分点。这些进展为落实双碳目标奠定了坚实基础，展现了财政政策在推动绿色低碳发展、建设美丽中国方面的积极引导作用。图10：单位能耗：吨标准煤万元 图11：化石能源占能源消费总量的比重：%1.2001.0000.8000.6000.4000.2000.000

单位GDP能耗

95.0%90.0%85.0%80.0%75.0%70.0%

化石能源占能源消费总量的比重预计十五五期间，将围绕双碳目标和能源安全战略，系统支持经济社会发展全面绿色转型，进一步支持能源结构优化、重点行业节能降碳改造、生态系统保护修复等重大项目；创新运用政府采购、财政贴息、政府投资基金等工具，引导社会资本投向绿色低碳技术和产业；健全生态保护补偿机制和多元化投入机制，探索建立绿色绩效评价体系，为美丽中国建设提供坚实的财力保障和制度支撑，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。央地之间权责优化加强中央事权《建议》提出适当加强中央事权、提高中央财政支出比重化新阶段。面对跨区域重大基础设施建设、全国性公共服务均等化、核心技术攻关等具有强外部性和规模效应的国家战略任务，强化中央的统一规划和直接投入，有助于克服20247适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。2024年，我国中央一般公共预10.054.72%4.0714.31%。适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，有助于优化国家治理结构，强化战略执行能力，为构建权责清晰、财力协调的央地关系提供制度保障。图12：中央、地方一般公共预算收入、占比：亿元、% 图13：中央、地方一般公共预算支出、占比：亿元、%中央收入 地方收入 中央收入占比（右轴） 中央支出 地方支出 中央支出占比（右轴）

200020002004200820102014201820202024

20002000200420062010201420202024预计十五五期间，中央财政将通过事权上移，集中力量办大事，更多直接承担科技研发、跨省基建、国家安全等领域的支出责任，推动雅下水电站、新藏铁路等重大项目建设，避免因地方财力不均或利益局限导致战略项目推进困难。同时，从根本上遏制地方政府因事权与财权不匹配而过度依赖土地财政、隐性举债的冲动，为化解地方债务风险提供制度性保障，为全国统一大市场建设和高质量发展奠定坚实基础。增厚地方财权《建议》提出增加地方自主财力在税收制度改革方面，《建议》提出完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平随着房地产市场进入新发展模式，地方依赖土地财政的旧模式难以为继，亟须培育可持续、稳定的地方主体税种。完善地方税和直接税体系，旨在优化税制结构，为地方政府提供与消费环境改善、经济发展质量相关的自主财力，确保财政收入的可持续性，为宏观调控留有余地。20245.7420219.39万亿元下降38.94%13.44个百分点。2024万亿元，较202112.50图14：地方财政收入主要构成：亿元、%0

地方一般公共预算收入 地方政府性基金收入地方国有资本经营收入 地方一般公共预算收入比（轴）201320182023

0.00%预计十五五期间，将着眼于构建权责清晰、激励相容的地方税体系，系统推进税收制度改革。为增加地方自主财力，将审慎推进2025年《政府工作报告》有关部分品目消费税征收环节后移并下划地方的税收改革，提高地方改善消费环境的积极性，缓解地方财政困难，兜牢基层保基本民生、保工资、保运转底线。同时，完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，与央地之间权责优化相辅相成，既赋予地方更多财政自主权，又强化对地方财政行为的约束和监督，形成激励相容的央地财政关系。规范和完善税收优惠政策，清理不合理减免，保持宏观税负总体稳定。通过上述改革，增强地方自主财力，减少对土地财政的依赖，形成有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度环境。表2：税收改革相关表述时间文件/文章具体内容2025年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。2025年3月《政府工作报告》深化财税金融体制改革。加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。规范税收优惠政策。积极探索建立激励机制，促进地方在高质量发展中培育财源。2024年7月《中共中央关于进一步全面深化改革，推进中国式现代化的决定》增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。华在转移支付方面，《建议》提出加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节我国区域发展不平衡问题依然存在，基层财政保障压力较大。强化转移支付的再分配功能，有助于弥补地区间财力差距，保障全国范围内基本公共服务均等化，兜牢基层三保底线。这是促进社会公平正义、实现区域协调发展、维护国家长治久安的重要手段，也是中央履行宏观调控和再分配职能的关键工具，有助于在全国统一大市场背景下实现发展与安全的平衡。十四五以来，中央对地方转移支付的规模不断提高。2023年中央对地方转移支付合计为10.28万亿元，较2020年的8.32万亿元增长23.57%，体现了中央在调节区域发展不平衡、保障基本公共服务均等化方面的重要作用。图15：中央对地方转移支付合计：亿元中央对地方转移支付合计40,00020,00002015

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2023表3：转移支付相关表述时间文件/文章具体内容2025年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节。2025年3月《政府工作报告》中央财政加大对地方一般性转移支付力度，向困难地区和欠发达地区倾斜。2024年7月《中共中央关于进一步全面深化改革，推进中国式现代化的决定》完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。华预计十五五期间，中央将进一步优化转移支付体系，强化其调节区域财力差距、保障基本公共服务均等化的功能，持续增加一般性转移支付规模，提升资金分配的科学性和透明度；清理整合专项转移支付，突出对欠发达地区、粮食主产区、生态功能区的支持；建立和完善基于高质量发展成效的激励约束机制，引导地方将资金用于民生改善和内生动力培育，以此切实增强基层公共服务保障能力，促进区域协调发展。加强预算债务管理预算绩效管理《建议》提出深化零基预算改革，统一预算分配权，优化财政支出结构，加强预算绩效管理面对财政收支紧平衡态势，部分领域存在支出结构固化、资金使用效益不高等问题。推动零基预算改革和统一预算分配权，有助于打破基数+增长的预算编制惯性，从实际需求和政策优先级出发重新评估每一笔支出，从根本上优化财政资源配置。加强预算绩效管理则是将花钱必问效、无效必问责的理念贯穿始终，推动财政资金从重分配向重管理转变，确保有限财力用在刀刃上，提升国家治理效能。预计十五五期间，将优化财政支出结构，加强预算绩效管理，深化零基预算改革，打破支出固化格局，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，不仅提高对于资金使用合规性的关注，更注重政策实施的效果评价；建立以结果为导向的预算分配机制，提高财政资源配置效率和使用效益；建立健全覆盖所有财政资金和运行全过程的监督机制，加强对重大财政政策落实情况的跟踪监督，强化对地方政府债务的审计监督，确保财政资金使用规范、安全、有效。债务监督管理《建议》提出提高防范化解重点领域风险能力，统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制房地产、地方政府债务等领域风险相互交织，是当前影响经济金融稳定的重要隐患。将防范化解这些风险置于重要位置，体现了统筹发展和安全的战略考量。强调构建政府债务管理长效机制，意在从制度层面解决债务借、用、管、还的全周期管理问题，推动从被动应对风险向主动管理风险转变，遏制隐性债务增量、稳妥化解存量，守住不发生系统性风险的底线，为高质量发展创造安全稳定的宏观环境。2024年12月，国务院办公厅《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》提出：将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域‘负面清单’，未纳入‘负面清单’的项目均可申请专项债券资金。将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。地方政府债务结构持续优化，专项债务成为主要增长点，债务资金使用效能不断提升。2025年9月，地方政府债务余额为53.70万亿元，其中，一般债务余额为17.31万亿36.39隐性债务化解工作稳步推进。2024年我国地方政府隐性债务余额为10.5万亿元，较2023年的14.3万亿元，下降26.57%。2024年11月，全国人大常委会批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，在决议公布后的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安提出2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元。隐性债务的持续压降，体现了不新增隐性债务铁律的有效落实，为防范化解地方债务风险奠定了坚实基础。图16：地方政府一般债务余额、专项债务余额：亿元 图17：地方政府隐性债务余额：万亿元

地方政府一般债务余额 地方政府专项债务余额

地方政府隐性债务余额50国人大网，中国政府十五五期间，将结合预算绩效管理，加强财会监督，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，提升债务管理的透明度和精准度，进一步推动融资平台转型，继续切实防范化解地方政府债务风险。政府债务规模的适度扩张将以可持续性为前提，通过经济增长做大分母来优化债务结构、化解存量风险，通过建立完善的政府债务风险评估和预警机制，实现对债务规模的动态监控和精准调控。展望十五五，财政政策将从传统宏观调节工具进一步提升为国家治理的关键支柱。通过构建以服务国家战略为核心的功能性财政新范式，系统优化央地财政关系以实现权责匹配与财力协调，以及加强以绩效和风险为导向的预算债务管理，财政政策的作用发挥将更加成熟和系统。未来，财政政策将更加强调与货币、产业、区域等政策的协同配合，特别是在推动经济结构升级、稳妥化解地方政府债务风险、促进房地产市场平稳健康发展等重点领域，形成宏观政策的合力。通过清晰的政策框架和有效的市场沟通，财政政策将更好地稳定微观主体预期，增强社会信心，在复杂多变的内外环境中，为驱动经济高质量发展和保障社会大局稳定提供坚实而灵活的财政支撑。十五五时期是我国由金融大国迈向金融强国的关键跃升期。面对科技自立、绿色转型、人口老龄化及外部博弈加剧等挑战，金融体系必须实现从规模扩张走到质量效益的提升。潘功胜行长的文章指出，经过多年探索实践，我国已初步构建具有中国特色的双支柱体系。为维护我国经济稳定，服务经济结构转型升级，促进金融体系健康发展，十五五期间，我国将继续推进货币政策体系从数量型调控向价格型调控的深化转型，加强宏观审慎管理，进一步完善双支柱调控体系，为金融强国建设提供有力支撑。完善货币政策体系货币政策框架从数量型向价格型演进，体现了宏观调控理念与实践的深刻变革。长期以来，我国货币政策以广义货币供应量和信贷规模为核心的数量型调控为主，在特定发展阶段发挥了重要作用。随着经济金融结构的深刻变化和市场化程度的不断提高，价格型调控的重要性日益凸显。当前，货币政策正加速向以利率为核心的价格型调控框架转型，以提升货币政策传导效率，更好地适应经济高质量发展需要。表4：货币政策相关表述：向价格型货币政策演进时间文件/文章具体内容一、完善货币政策体系：（1）完善中央银行制度，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系，畅通货币政策传导机制。（2）大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融。二、加强宏观审慎管理：（1）全面加强金融监管，强化央地监管协同，丰富风险处置资源和手段，构建风2025年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》险防范化解体系，保障金融稳健运行。（2）提高防范化解重点领域风险能力，统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险。三、建设强大资本市场：提高资本市场制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能。积极发展股权、债券等直接融资，稳步发展期货、衍生品和资产证券化。落实促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策。四、推进全球金融治理：稳步发展数字人民币，加快建设上海国际金融中心。推进人民币国际化，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系。推进全球经济金融治理改革。中国人民银行行长一、不断完善货币政策的体制机制安排，动态实现币值稳定、经济增长、充分就业和国际收支平衡的优化组合，从源头上促进金融稳定：优化基础货币投放机制和货币政策中间变量，保持金融总量合理增长。健全市场化的利率形成、调控和传导机制。完善结构性货币政策工具体系。不断完善人民币汇率形成机制。持续畅通货币政策传导机制。二、从宏观、逆周期和防传染的视角观察、评估和应对金融风险，采取适当措施阻断或弱化金融风险累积，防止发生系统性金融风险：强化系统性金融风险的监测和评估。做实覆盖全面的重点领域风险防范举措。潘功胜署名文章《构2025年10月建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系》时间文件/文章具体内容丰富宏观审慎管理的政策工具箱。建设金融稳定保障体系。加强与开放水平相适应的金融安全能力建设。华社，券商中利率市场化改革《建议》提出畅通货币政策传导机制当前货币政策传导仍存在堵点，政策利率向市场利率和信贷利率的传导效率有待提升。强调畅通货币政策传导机制，其核心意图在于通过深化利率市场化改革，明确政策利率锚、理顺利率传导路径，确保中央银行的调控意图能够高效、顺畅地影响微观主体的融资成本和融资行为。2024年中国人民银行行长潘功胜在第十五届陆家嘴论坛上发表主题演讲《中国当前货币政策立场及未来货币政策框架的演进》提出：未来还可以继续优化货币政策中间变量，逐步淡化对数量目标的关注…需要把金融总量更多作为观测性、参考性、预期性的指标，更加注重发挥利率调控的作用。未来可考虑明确以央行的某个短期操作利率为主要政策利率，目前看，7天期逆回购操作利率已基本承担了这个功能。其他期限货币政策工具的利率可淡化政策利率的色彩，逐步理顺由短及长的传导关系。同时，持续改革完善贷款市场报价利率（LPR），针对部分报价利率显著偏离实际最优惠客户利率的问题，着重提高LPR报价质量，更真实反映贷款市场利率水平。除了刚才谈到的需要明确主要政策利率以外，可能还需要配合适度收窄利率走廊的宽度。2025年10图18：M1同比、M2同比、社融同比、中债国债到期收益率-10年：%中债国债到期收益率:10年 M1同比（右轴）M2同比（右轴） 社融同比（右轴

：逆回购利率天、年、年、年、中债国债到期收益率-10年：%逆回购利率:7天 MLF:1年LPR:1年 LPR:5年中债国债到期收益率:10年

20.0%10.0%0.0%

5.00%4.00%3.00%2.00%1.00%预计十五五期间，我国将进一步健全市场化的利率形成、调控和传导机制；完善以7天期逆回购利率为核心的政策利率体系，强化其短期利率锚定作用，并逐步淡化其健全利率走廊机制，通过适度收窄走廊宽度以增强短期利持续深化改革培育国债收益率等市场基准利率，推动其在金融产品定价中的广泛应用，完善收益率曲线；综合运用宏观疏通政策利率向存贷款利率和债券收益率的传导堵点，全面提升货币政策传导效率与调控精度。全力做好金融五篇大文章《建议》提出大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融在科技金融方面，科技型企业，尤其是早期科创企业，具有高风险、轻资产、长周期的特点，与传统金融服务模式存在错配。大力发展科技金融，有助于通过构建覆盖种子期、初创期、成长期、成熟期的多元化接力式金融支持体系，破解科创企业的融资瓶颈，从金融供给侧支撑国家创新驱动发展战略、赢得国际科技竞争的主动权。2025年3月，国务院办公厅发布《关于做好金融五篇大文章的指导意见》提出：加强对实现高水平科技自立自强和建设科技强国的金融支持。推进金融服务科技创新能力建设，统筹运用股权、债权、保险等手段，为科技型企业提供全链条、全生命周期金融服务，加强对国家重大科技任务和科技型中小企业的金融支持。发挥多层次资本市场支持科技创新关键枢纽作用，着力投早、投小、投长期、投硬科技。科技金融体系建设成效显著，多层次资本市场对科技创新的支持力度持续加大。截2025108722020179家10.04倍；20246137202013544.46图20：科创板、北交所公司家数：家 图21：证券公司承销科技创新债券规模：亿元

科创板 北交所

0

证券公司承销科技创新债券规模证预计十五五期间，将构建更完善的科技金融服务体系，全方位支撑高水平科技自立自强；推动金融机构开发更多科创金融专属产品；深化资本市场改革，优化科创板、北交所服务机制，鼓励投早、投小、投硬科技；发挥政府性融资担保和风险补偿基金作用，分散科技创新风险；发展知识产权质押融资和科技保险，形成覆盖科技型企业全生命周期、股债贷保担协同的金融服务生态。在绿色金融方面，实现全社会的双碳目标需要规模庞大的资金投入，远超政府财政能力范围。发展绿色金融，旨在通过标准体系、信息披露、激励机制等金融制度安排，引导和撬动大量社会资本从高耗能、高污染领域转向绿色低碳领域。这既是金融体系服务国家战略全局的责任所在，也是防范气候相关金融风险、捕捉绿色增长机遇、推动金融业自身转型升级的内在要求。2025年3月，国务院办公厅发布《关于做好金融五篇大文章的指导意见》提出：为经济社会发展全面绿色转型和美丽中国建设提供高质量金融供给。坚持‘先立后破’，完善绿色金融体系，统筹对绿色发展和低碳转型的支持，为确保国家能源安全、助力碳达峰碳中和形成有力支撑。健全绿色金融标准体系，为金融精准支持提供依据。绿色金融实现跨越式发展，为经济社会发展全面绿色转型提供了强有力的金融支撑。2025年9月，我国金融机构绿色贷款余额为43.51万亿元，较2020年3月的10.46万亿元增长315.97%。2024年我国证券公司承销绿色债券规模为1674亿元，较2020年的905亿元增长84.98%。绿色金融体系的快速完善，有效引导资金流向绿色低碳领域，助力双碳目标有序推进。图22：金融机构绿色贷款余额、同比：亿元、% 图23：证券公司承销绿色债券规模：亿元0

金融机构绿色贷款余额 同比（右轴）

20001000500

证券公司承销绿色债券规模0证预计十五五期间，将进一步完善绿色金融政策框架和市场体系，有力支持经济社会发展全面绿色转型；统一并细化绿色金融标准，推动其与国际接轨；创新运用绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色基金等多元化工具；探索建立碳金融市场，发展碳期货等衍生品；强化金融机构环境信息披露和气候风险管理；引导更多金融资源投向清洁能源、节能环保、生态修复等关键领域，确保国家能源安全和双碳目标有序实现。在普惠金融方面，小微经济体、三农等群体长期面临融资难、融资贵问题，是金融服务实体经济的短板。深化普惠金融，通过建设多层次、广覆盖、可持续的普惠金融体系，有助于弥补传统金融服务的空白地带，促进金融资源的公平性与可得性。这不仅是促进共同富裕、维护社会和谐稳定的民生工程，也是激发微观主体活力、夯实经济发展20253月，国务院办公厅发布《关于做好金融五篇大文章的指导意见》提出：完善多层次、广覆盖、可持续的普惠金融体系。健全多层次普惠金融机构组织体系，优化普惠重点领域产品服务供给。深入开展中小微企业金融服务能力提升工程，持续推进‘信易贷’工作、‘一链一策一批’中小微企业融资促进行动，推动普惠小微贷款增量、扩面、提质。20259月，36.092020312.41万亿元增长190.81%。20256609932787万118.84%图24：金融机构小微企业（普惠）贷款余额、同比：亿元、%

图25：普惠小微授信户数、同比：万户、%0

金融机构小微企业（普）贷余额 同比（右轴）

0

普惠小微授信户数 同比（右轴）0.00%预计十五五期间，将推动普惠金融从增量扩面向提质降本深化，构建高质量、可持续的服务体系；推动涉企信用信息整合共享；鼓励金融机构运用金融科技手段，提升小微、三农等群体信贷可得性与便利度；优化政府性融资担保体系，降低普惠信贷风险成本；继续落实支小支农再贷款等政策，引导融资利率稳中有降，弥合金融服务的区域与群体差距，促进共同富裕。在养老金融方面，我国人口老龄化程度持续加深，基本养老保险面临支付压力，居民养老财富储备不足问题凸显。发展养老金融，通过金融工具和市场化机制，鼓励和协助个人进行全生命周期的养老财富规划，壮大第二、三支柱养老保险，有助于应对老龄化挑战、维护社会稳定，将短期储蓄转化为长期资本、优化金融结构、为实体经济提供稳定长期资金来源。2025年3月，国务院办公厅发布《关于做好金融五篇大文章的指导意见》提出：健全应对人口老龄化的养老金融体系。持续完善养老金融相关政策，强化银发经济金融支持，促进中国式养老事业高质量发展。服务多层次、多支柱养老保险体系发展，为建立企业年金或职业年金的单位及其职工，以及个人养老金参加人提供更加便捷的金融服务。202595.44202014.35亿人25.09%。20256月，我国基金管理公司养老金资产总规模、产品总数量分别为6.303336202032.531841149.44%81.21%。养老金融的快速发展，正逐步完善我国多层次养老保险体系。图26：城镇职工基本养老保险期末参保数、同比：万人、%

图27：基金管理公司养老金资产总规模、产品总数量：万亿元、只基金养老金产品总数量（右轴）城镇职工基本养老保险末参数 同比（右轴） 基金养老金资产总规模基金养老金产品总数量（右轴）0

8.00%6.00%4.00%2.00%

4,0003,0002,0001,000预计十五五期间，将加快构建多层次、多元化的养老金融体系，以应对人口老龄化挑战；大力发展第二、三支柱养老保险，推动企业年金、职业年金扩面，规范发展个人养老金账户；鼓励金融机构开发专属理财、商业养老保险等适配老年需求的金融产品；稳妥推进养老理财、养老储蓄等试点；探索建立养老金融综合服务平台，满足人民群众日益增长的多元化养老储备需求。在数字金融方面，数字技术正深刻重塑金融业业态。推动数字金融高质量发展，运用大数据、人工智能、区块链等前沿技术，破解信息不对称，降低服务成本，提升金融服务的便捷性、可得性和个性化水平，不仅是顺应技术革命潮流、提升我国金融业竞争力的需要，也有助于通过数字赋能进一步深化普惠金融、改善用户体验、强化风险管控，从而构建更具活力和韧性的现代金融体系。2025年3月，国务院办公厅发布《关于做好金融五篇大文章的指导意见》提出：推动数字金融高质量发展。加快推进金融机构数字化转型，增强数字化经营服务能力。加快数字金融创新，支持巩固拓展数字经济优势。构建应用便利、安全高效的数字支付服务体系。2023年我国第三方支付544.70373.4045.88%年我国网络9.747.8923.45%。数字支付与线上消费的普及，体现了金融科技对居民生活和商业活动的深度赋能，为构建便利、安全的数字金融生态奠定了坚实基础。图28：第三方支付市场规模、同比：万亿元、% 图29：网络购物用户规模、同比：亿人、%

第三方支付市场规模 同比（右轴）20112011201220152016201720202021

12.0010.00

网络购物用户规模 同比（右轴

2010201020122014201520172019202120222024预计十五五期间，将深化数字金融创新与监管，推动金融服务效率与安全性同步提升：加快金融机构全面数字化转型，打造智能风控、智能营销、智能运营体系；稳妥推进数字人民币研发试点，丰富应用场景；规范大数据、人工智能、区块链等新技术在支付清算、信贷审批、资产管理等领域的应用；构建包容审慎的金融科技监管框架，完善数字金融消费者权益保护机制；筑牢金融安全底线，提升金融服务普惠性与竞争力。结构性政策工具潘功胜行长的文章提出完善结构性货币政策工具体系。针对经济运行中存在的一些结构性矛盾，坚持聚焦重点、合理适度、有进有退的原则，科学有效使用结构性货币政策工具…切实加强对重大战略、重点领域和薄弱环节的优质金融服务在总量货币政策保持稳健的同时，我国经济内部存在发展不平衡、部分领域融资供给不足等结构性问题。强调完善和用好结构性工具，有助于实施精准滴灌，引导金融资源突破体制机制障碍，定向流入国民经济的关键环节和短板领域，如科技创新、绿色发展、小微企业等，体现了货币政策在支持经济结构调整和转型升级方面的主动作为，是对总量政策的有益补充和强化。结构性货币政策工具的精准运用，有力强化了对国民经济重点领域和薄弱环节的金融支持。2022年以来，我国陆续设立并滚动实施科技创新、设备更新改造、支持煤炭清图30：科技创新、设备更新改造、支持煤炭清洁高效利用再贷款余额：亿元

图31：支小、支农再贷款额度：亿元0

科技创新 设备更新改造 支持煤炭清洁高效利用

0

支小 支农 预计十五五期间，央行将坚持聚焦重点、合理适度、有进有退的原则，持续优化结构性货币政策工具体系；动态调整再贷款、PSL、专项再贷款等工具，加强对科技创新、制造业转型、绿色低碳、中小微企业等关键领域的信贷支持，确保资金真正流向实体经济亟需领域，防止资金空转套利，提升结构性货币政策工具的精准性和传导效率。加强宏观审慎管理《建议》提出完善中央银行制度，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系潘功胜行长的文章指出覆盖全面的宏观审慎管理体系旨在从宏观、逆周期和防传染的视角观察、评估和应对金融风险，采取适当措施阻断或弱化金融风险累积，防止发生系统性金融风险破坏宏观大局稳定甚至迟滞现代化进程2008当前我国重点领域风险总体可控，但部分指标仍承压，宏观审慎管理的必要性持续凸显。202591.42%，低于《合格审慎评估实施办法》1.80%20259月，政府、非金67.5%174.4%1-1071982万平方米，低于近年同期；202510月，新建商品住宅、二手住宅房屋销售价格指数分别同比-2.60%、-5.40%，跌幅趋势收窄但仍为负值。这些情况表明，防范化解房地产、金融机构等重点领域风险，仍需宏观审慎政策持续发力、逆周期调节。图32：商业银行净息差：% 图33：政府、非金融企业、居民部门杠杆率：% 2.50% 2.00%1.50%1.00%0.50%

商业银行净息差

政府部门 非金融企业部门 居民部门图34：商品房销售面积累计值：万平方米 图352024 新建商品住宅当月同比 二手住宅当月同比0

2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月

15.0%10.0%-5.0%预计十五五期间，货币政策将主要着眼于维护币值稳定并促进经济增长，宏观审慎管理则专注于防范系统性金融风险，二者相互补充、协同发力。通过进一步完善标准化、系统化的宏观审慎监测框架，重点关注经济运行与金融风险的关联性，研究和准备应对宏观经济与金融市场波动的政策工具，实现对金融机构、金融市场、房地产、跨境资本流动等重点领域风险的早识别、早预警、早处置，构筑防范系统性金融风险的坚固防线。建设强大资本市场资本市场是连接资本与产业的纽带，在货币政策传导和资源配置中发挥着不可替代的作用。十五五期间，需要进一步发挥资本市场的定价发现功能、资源配置功能、财富增值功能和风险分散功能，为实体经济提供更加多元化、高效率的金融服务，为金融强国建设提供有力保障。优化资本市场生态《建议》提出提高资本市场制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能我国资本市场在服务实体经济方面仍存在短板，投融资功能有待进一步平衡。提高制度包容性和适应性，旨在通过深化注册制改革、优化上市标准，吸引更多不同类型、调功能，则着眼于改善市场生态，强化投资端建设，保护投资者权益，引导中长期资金2024年我国股票投资者2.3720201.7833.20%20259105.162020159.7176.13%图36：股票投资者数量：万户 图37：股票总市值：亿元0

股票投资者数量

股票总市值与此同时，资本市场日渐成为人民群众分享实体经济发展成果的重要平台。2024年新国九条的出台，构建了更加严格的减持监管体系，督促上市公司更加注重长期发展和股东回报，提出：强化上市公司现金分红监管。对多年未分红或分红比例偏低的公司，限制大股东减持、实施风险警示。加大对分红优质公司的激励力度，多措并举推动提高股息率。增强分红稳定性、持续性和可预期性，推动一年多次分红、预分红、春节前分红。上市公司现金分红制度的优化，显著提升了资本市场的投资回报和股东回报水平。2024年我国实现投资者现金分红总额2.442020年的1.55万亿元增长57.61%。现金分红规模的持续增长，反映了监管引导下上市公司治理水平的提高和股东回报意识的增强，有利于培育长期投资、价值投资的市场生态。图38：现金分红总额已宣告，含回购：亿元30,000.0000

现金分红总额5,000.00002015 2016 2022 2023 预计十五五期间，将持续优化资本市场生态，强化投资端改革，提升市场活力韧性与投资者获得感；强化上市公司全过程监管，督促提升分红比例和稳定性，畅通投资者回报机制；大力培育专业机构投资者，引导中长期资金入市；完善股份减持、退市等基础制度，进一步形成优胜劣汰的市场环境；加强投资者教育与保护，构建理性投资文化；建成与经济高质量发展相适应、投融资功能更加均衡的现代化资本市场。提高直接融资比重《建议》提出积极发展股权、债券等直接融资，稳步发展期货、衍生品和资产证券化我国金融体系长期以间接融资为主，企业杠杆率偏高，金融风险集中于银行体系。提高直接融资比重，有助于优化金融结构，分散金融风险，为企业提供更多元化、期限更匹配的融资渠道，进而构建现代化金融体系、提升金融服务实体经济效率和韧性。近年来，我国融资结构持续优化，直接融资比重稳步提升，金融市场服务实体经济效能增强。2025年9月，高质量完成‘十四五’规划系列主题新闻发布会上，中国证监会主席吴清指出，近五年来，交易所市场股债融资规模合计达到57.5万亿元；2025年10月，我国直接融资（企业债券、非金融企业境内股票、政府债券）占社会融资规模存量的比重稳步提升至31.7%，标志着我国融资结构持续改善，有助于拓宽实体经济融资渠道，优化金融体系结构。IPO融资持续向科技创新领域集聚，有力地支持了产业升级与科技自立自强。我国致力于畅通优质创新企业的融资渠道，促使资本向真正具备创新能力的领域集中。十四五以来，半导体、硬件设备、医药生物、电气设备、化工等科技含量较高的行IPO融资总额位居各行业前列，获得了资本市场的有力支持。这一结构性特征表明，图39：直接融资规模、占比：亿元、% 图40：十四五以来各行业融资总额：亿元

直接融资规模 直接融资占比（右轴）

0

IPO融资总额预计十五五期间，将多措并举进一步提升直接融资比重，优化金融结构，深化股票发行注册制改革，畅通科技型企业上市融资渠道；健全