公共行政学史（第二版）课件全套 何艳玲 第1-14章 导论：走进公共行政学史 - 回归：走向自主创新的中国公共行政学

公共行政学史（第二版）第１章

导论：走进公共行政学世界关键词01公共行政02公共行政学03公共行政学史04公共特质05民主行政06公共利益07学派本章重点1.理解公共行政、公共行政学、公共行政学史的基本概念及其区别。2.掌握公共行政的“公共特质”及其与企业管理的主要差异。3.了解公共行政学的发展阶段与主要脉络。4.认识公共行政学的欧陆、英美、东亚三大传统。公共行政、公共行政学与公共行政学史1.11.1.1公共行政公共行政与企业管理的不同阿普尔比提出公共行政与企业管理有三个区别，政府有更广的范围、更深的影响和更多关注点，面临公共问责，且有政治属性，这体现了公共行政在范围、责任和属性上与企业管理的差异。公共行政的“公共特质”罗森布鲁姆从四维分析公共行政的“公共特质”，它以宪法为基础，追求公共利益，区别于市场机制，政府作为主权代理人行使权力，这些特质是公共行政区别于企业管理的根本属性。1.1.2公共行政学1.彰显和提升公共性2.制定和执行公共政策3.构建民主行政4.诠释社会问题5.理解人类行动与互动6.探求公共行政知识1.1.3公共行政学史

公共行政学形成自身知识体系、理论原则和方法论公共行政学作为“自我意识的事业”，已形成自身知识体系、理论原则和方法论。公共行政学史的研究有助于深入了解其发展，厘清相关演化逻辑。

公共行政学史的任务公共行政学史的任务是厘清“学科聚焦、研究范围、研究方法和理论创新”的演化逻辑，这对于全面认识公共行政学的发展历程和规律具有重要意义。公共行政学的学科脉络1.21.2.1起源与产生

背景美国进步时代面临社会危机，这一危机成为推动行政改革的重要因素，促使人们开始重视公共行政研究，为公共行政学的起源与产生提供了现实需求和动力。

标志威尔逊提出“重视公共行政研究”，古德诺强调“政治与行政的不同”，这两个重要观点的出现成为公共行政学起源与产生的标志性事件，为学科发展奠定了理论基础。

学科制度化怀特在1926年发表《公共行政研究导论》，古利克与厄威克在1937年提出“POSDCoRB管理七职能论”，这些成果推动了公共行政学的学科制度化进程。1.2.2危机与分化

西沃之争（1948）1948年的西沃之争中，西蒙主张逻辑实证主义，塑造理性行政模式；沃尔多则强调民主等规范价值，注重公共行政中的价值取向，二者观点产生激烈碰撞。

结果西沃之争导致公共行政学分化为新公共行政学（规范路径）与行为科学主义的公众行政学（实证路径），不同路径在研究方法和价值取向上各有侧重，推动了学科的多元化发展。1.2.3整合与批判

治理理论治理理论致力于整合多元主体，通过协调不同主体的力量，扩大公共行政本体，公共行政的本体不再局限于政府体制之中，而是涵盖了更多参与社会运行的力量。

后现代主义后现代主义对现代公众行政进行批判，强调公共行政中的复杂性和不确定性，打破了传统公共行政学的固定思维模式，促使学科不断反思和进步。公共行政学的不同传统1.31.3.1公共行政学的欧陆传统

法国：世界上第一部公共行政学专著——博南《公共行政原则》（1812）在公共行政学的发展历程中，法国贡献突出。1812年，博南撰写了世界上第一部公共行政学专著《公共行政原则》，为公共行政学在欧陆的发展奠定了重要基础，开启了学科研究的先河。

德国：斯坦因《行政学研究》（1865-1868）德国在公共行政学领域也有着重要成果。1865-1868年，斯坦因著有《行政学研究》，这部著作进一步丰富了公共行政学的理论体系，推动了该学科在欧陆的深入发展。1.3.2公共行政学的英美传统

英国：政务官与事务官分离的文官制度英国的文官制度是公共行政学英美传统中的重要组成部分。其政务官与事务官分离的模式，为公共行政的专业化和稳定性提供了保障，也为其他国家的行政体制建设提供了借鉴。美国：吸收欧洲经验，形成以效率与民主为核心的双重传统美国在公共行政学发展中吸收了欧洲经验，在此基础上形成了以效率与民主为核心的双重传统。这种传统使得美国的公共行政既注重行政效率的提升，又强调民主价值的体现。1.3.3公共行政学的东亚传统

特点：儒家文化伦理、中央集权、威权政体、现代化导向东亚传统的公共行政学具有鲜明特点，深受儒家文化伦理影响，呈现出中央集权和威权政体的特征，以推动国家的现代化（特别是经济现代化）为导向。这种传统深刻塑造了东亚地区的公共行政实践。

现状：在学科知识体系中尚未充分体现，有待本土学者推动目前，公共行政学的东亚传统在学科知识体系中还未得到充分体现。这需要本土学者积极投入研究，挖掘和整理东亚地区公共行政的特色与经验，推动其在学科体系中的发展。本章小结本章介绍了公共行政学作为一门独立学科的基本概念。从客观的公共行政实践出发，公共部门的特殊性奠定了公共行政作为一种专门知识的现实基础。更进一步，公共部门特别是政府部门的“公共特质”塑造了公共行政特有的视角和关心的议题。由此，公共行政学史乃至公共行政理论史得以形成和发展。

无论如何，在有关公共行政学史的讨论过程中，我们应时刻提醒自己，当我们试图对公共行政学的历史演变及其观点进行评判时，应该意识到“其中根本的东西在于心灵的样式、意识模式和表征人类经验的建构方式”。如果不能追问或探究这些更为深层的逻辑，任何批评和认识都将沦为无本之木，也难逃自说自话的困境！欢迎进入公共行政学的世界！THEEND谢谢公共行政学史（第二版）何艳玲

著第2章

起源：美国进步时代

与行政国家的产生关键词01进步时代02进步时代改革03行政国家04工业革命05垄断06腐败07市政体制改革08公共行政独立化本章重点01美国进步时代的社会背景与治理危机理解理解美国进步时代的社会背景与治理危机。02进步时代改革的主要内容及其行政意义掌握掌握进步时代改革的主要内容及其行政意义。03行政国家产生的历史逻辑与制度基础认识认识行政国家产生的历史逻辑与制度基础。04公共行政从政治中分离的进程及其影响理解理解公共行政从政治中分离的进程及其影响。本章导言公共行政学的起源深深植根于美国的进步时代，这一时期在美国国家建设历程中具有举足轻重的地位。随着工业革命的到来，经济和社会发生了翻天覆地的变化，而政府在面对这些新挑战时显得力不从心，甚至行政本身也成为了问题的一部分。在这样的现实与理论需求的双重驱动下，进步时代的改革赋予了公共行政一定程度的独立性，使其得以超脱于错综复杂的政治纷争。由此，公共行政学逐渐崭露头角，成为一个独立的研究领域。然而，进步时代在为传统公共行政学划定研究范畴、确立思维导向的同时，也为其后续的发展和分歧埋下了伏笔。事实上，公共行政学史上的许多争议与分歧都可以在这个时代找到根源。工业化与国家面临的挑战2.1工业革命带来的社会转型工业革命促使美国从传统农业社会向现代化工业社会转变，经济结构发生重大变化。农业在国民经济中的比重下降，工业逐渐占据主导地位，大量人口从农村流向城市，投入到工业生产中。从传统农业社会到现代化工业社会随着工业革命的推进，美国经济从自由资本主义向垄断资本主义过渡。生产和资本高度集中，大企业不断兼并中小企业，形成了垄断组织，它们操纵市场和政治，对国家经济和社会产生了深远影响。自由资本主义向垄断资本主义过渡工业革命推动了城市化进程的加速，工厂的集中使得城市迅速发展。大量人口涌入城市，城市规模不断扩大，但也带来了一系列问题，如住房紧张、公共服务不足等。城市化进程加速自由放任主义与有限政府传统

杰斐逊主义vs汉密尔顿主义杰斐逊主义强调小政府、农业社会和个人自由，而汉密尔顿主义主张建立强大的中央政府、发展工商业。两种思想的争论反映了美国早期对政府角色和经济发展模式的不同看法。

对行政权力的不信任美国历史上存在对行政权力的不信任传统，担心行政权力过大导致专制。这种观念使得政府在行使权力时受到诸多限制，行政权力的扩张面临较大阻力。

政府职能简单化受自由放任主义和对行政权力不信任的影响，美国政府职能长期简单化。政府主要负责维护社会秩序和保障国家安全，在经济和社会事务中的干预较少。“工业文明综合征”

政府效率低下在工业文明发展过程中，美国政府效率低下问题凸显。由于行政体制不完善、管理方式落后等原因，政府在处理公共事务时反应迟缓，无法及时有效地应对社会发展带来的各种问题。

政治腐败普遍“工业文明综合征”下政治腐败现象普遍存在。商业与政治勾结，官员利用职权谋取私利，“镀金时代”的政治生态遭到严重破坏，引发了民众的不满和社会的不稳定。

行政专业化滞后工业文明的发展对行政专业化提出了更高要求，但当时美国行政专业化滞后。行政人员缺乏专业知识和技能，难以适应复杂的行政管理工作，影响了政府的治理能力和公共服务质量。进步时代之前的乱象2.22.2.1经济垄断财富高度集中在进步时代之前，美国经济领域出现财富高度集中的现象。自由资本主义向垄断资本主义过渡，大企业积累了巨额财富，财富大量汇聚于少数人手中，社会贫富差距不断拉大。大企业操纵政治大企业凭借雄厚的经济实力开始操纵政治。它们通过各种手段影响政府决策，为自身谋取利益，使得政治生态受到严重干扰，国家政策难以真正服务于广大民众。国家应对乏力面对经济垄断的局面，国家应对乏力。有限政府传统下，政府职能简单，对行政权力不信任，在处理大企业垄断问题时缺乏有效手段和足够能力，难以遏制垄断的蔓延。2.2.2腐败问题

“镀金时代”的政治生态“镀金时代”的美国政治生态糟糕，商业与政治相互勾结，腐败现象普遍存在。官员利用职权谋取私利，政治沦为利益交换的工具，严重损害了公共利益和政府公信力。

商业与政治勾结商业与政治勾结是当时腐败的重要表现。企业为获取更多利益，与政府官员进行权钱交易，导致政策偏向大企业，破坏了公平竞争的市场环境，阻碍了经济的健康发展。

“扒粪运动”与舆论监督“扒粪运动”兴起，媒体和有识之士开始揭露腐败现象，进行舆论监督。他们通过报道事实，引发社会关注，促使公众对腐败问题有了更深刻的认识，推动了社会变革。2.2.3食品药品安全问题

市场扩张与监管缺失随着市场扩张，食品药品行业迅速发展，但监管却严重缺失。政府未能及时建立有效的监管体系，难以对市场进行全面管理，导致食品药品市场混乱。

食品掺假与药品造假市场上食品掺假与药品造假现象频发。商家为追求利润，在食品中添加劣质成分，药品造假更是危害民众健康，这些行为严重威胁到消费者的生命安全。

《屠场》引发的社会震动小说《屠场》的出版引发了社会震动。它真实地描绘了食品加工行业的恶劣状况，让公众了解到食品药品安全问题的严重性，促使政府采取行动加强监管。2.2.4城市管理问题

01贫民窟与公共服务不足进步时代之前，城市中出现大量贫民窟，居住环境恶劣。同时，公共服务严重不足，如医疗、教育等资源匮乏，无法满足居民的基本需求，影响了城市居民的生活质量。

02城市老板与政治机器城市老板和政治机器在城市管理中扮演了不良角色。他们操纵城市政治，以权谋私，通过控制市政资源获取利益，导致城市管理效率低下，公共利益受损。

03市政体制不适应工业化需求当时的市政体制不适应工业化需求。城市快速发展，但市政体制却未能及时调整，无法有效应对工业化带来的人口增长、基础设施建设等问题，制约了城市的进一步发展。进步时代改革2.3改革时间阶段

19世纪90年代—1900年：地方层面启动期这一时期进步时代改革在地方层面启动。当时美国社会面临诸多问题，如经济垄断、腐败等，地方开始尝试通过改革来应对这些挑战，为后续全国性的改革奠定了基础。1900—1912年：全国性改革上升期在1900-1912年，进步时代改革进入全国性上升阶段。随着社会问题愈发严重，改革从地方扩展到全国，更多的改革措施被提出和实施，涉及反垄断、反腐败等多个领域。1913—1916年：改革高潮期1913-1916年是进步时代改革的高潮期。这期间各项改革全面推进，力度加大，在反垄断、食品安全监管等方面取得了显著成果，对美国社会产生了深远影响。1917—1928年：分歧与尾声期1917-1928年，进步时代改革进入分歧与尾声阶段。此时对于改革的方向和效果出现了不同看法，改革的推进遇到一定阻碍，逐渐走向尾声。2.3.1反垄断01《谢尔曼反托拉斯法》（1890）1890年美国颁布《谢尔曼反托拉斯法》，旨在应对当时经济垄断问题。该法对大企业的垄断行为进行限制，防止财富过度集中和大企业操纵政治，是美国反垄断的重要法律开端。02罗斯福的反垄断行动罗斯福执政期间积极开展反垄断行动。他采取一系列措施打击垄断企业，维护市场公平竞争，在一定程度上遏制了垄断势力的扩张，推动了经济的健康发展。03《克莱顿法》与联邦贸易委员会（1914）1914年美国出台《克莱顿法》，并成立联邦贸易委员会。《克莱顿法》进一步完善了反垄断法律体系，联邦贸易委员会则负责监督市场竞争，加强了对垄断行为的监管。2.3.2反腐败选举制度改革：直接预选、秘密投票进步时代进行选举制度改革，推行直接预选和秘密投票。直接预选让选民更直接地参与候选人的选择，秘密投票保障了选民的投票自由，减少了政治腐败的空间。竞选经费监管立法当时通过竞选经费监管立法，对竞选经费的来源和使用进行规范。这有助于防止商业与政治的不正当勾结，使竞选活动更加公平、透明，减少腐败现象的发生。预算改革与财政透明化预算改革与财政透明化也是反腐败的重要举措。通过改革预算制度，提高财政使用的透明度，让政府的收支情况更加清晰，有效遏制了腐败行为。2.3.3食品安全监管改革《联邦肉类检查法》与《食品药品卫生法》（1906）1906年美国颁布《联邦肉类检查法》与《食品药品卫生法》。这两部法律主要针对当时食品掺假与药品造假严重的问题，加强了对食品药品的监管，保障了公众的健康安全。美国食品药品监督管理局的成立进步时代成立了美国食品药品监督管理局。该局负责对食品药品进行全面监管，从生产到销售各个环节严格把控，成为保障食品安全的重要机构。联邦监管权力的确立进步时代改革确立了联邦监管权力。通过相关法律和机构的设立，联邦政府在食品安全监管方面拥有了更大的权力，能够更有效地应对市场扩张带来的监管缺失问题。2.3.4市政体制改革

地方自治权的争取进步时代进行市政体制改革时，地方积极争取自治权。地方希望摆脱不合理的管理模式，能够根据自身情况制定政策，提高城市管理的效率和适应性。

“强市长型”市长议会制“强市长型”市长议会制是市政体制改革形成的重要体制之一。在这种体制下，市长行政权力集中，有否决权，行政权归市长，立法权归议会，有助于提高行政效率。

城市委员会制城市委员会制也是改革成果。委员集行政立法权于一身，通过委员超党派普选产生，各委员担任部门首长，一定程度上避免了政治机器的干扰。

城市经理制城市经理制是市政体制改革的一种模式。市长为礼仪首脑，主持议会，行政权归经理，立法权归议会，经理由议会任命并选择各部门首长，有利于实现专业化管理。进步时代改革对现代公共行政的影响2.42.4.1有限政府遇到的挑战

自由主义观念的重新审视与解读在进步时代，随着工业革命带来的社会转型，原有的自由主义观念受到挑战。人们开始重新审视其在新社会环境下的适用性，认识到自由放任并非能解决所有问题，为政府角色的转变埋下伏笔。

政府角色和职能的重新界定工业时代的诸多问题，如经济垄断、腐败等，让有限政府难以应对。进步时代促使人们重新思考政府角色，政府需从简单职能向经济调控、市场监管等多方面扩展，以适应社会发展。

社会权利与社会责任的引入进步时代的改革使得社会对政府有了新的期待，引入了社会权利与社会责任的概念。政府不再仅仅是守夜人，而要承担起保障社会公平、提供公共服务等责任，以缓解社会矛盾。2.4.2公共行政过程与政治过程相对分离

经济发展催生专业化需求详细描述：工业革命推动经济快速发展，复杂的经济活动需要专业的行政人员进行管理。进步时代的改革促使公共行政领域更加注重专业化，以提高行政效率，满足经济发展的需求。

政党政治推动行政独立详细描述：在进步时代，政党政治的发展使得公共行政需要摆脱政治的过度干预。为了保证行政的公正性和有效性，政党政治推动了公共行政过程与政治过程的相对分离，让行政更加独立。

效率成为普遍追求目标详细描述：面对工业文明带来的各种问题，提高行政效率成为进步时代的普遍追求。公共行政与政治过程的分离，使得行政部门能够专注于提高效率，更好地应对社会治理的挑战。进步时代的制度遗产

纽约市政研究局（创建于1907年）——预算改革1907年成立的纽约市政研究局致力于预算改革。它推动了政府预算的规范化和透明化，为公共行政的财务管理提供了科学方法，提高了政府资金使用的效率和合理性。塔夫脱经济和效率委员会（1910-1912年）塔夫脱经济和效率委员会在1910-1912年期间发挥了重要作用。该委员会对政府行政进行全面审查，致力于提高行政效率，为公共行政的优化和发展提供了重要的建议和方向。布朗洛委员会报告（1937年）——大部制主张1937年的布朗洛委员会报告提出了大部制主张。它倡导整合政府部门，减少职能重叠，提高行政协调能力，为政府机构改革提供了重要思路，促进了公共行政的现代化。第8248号行政命令（1939年）——总统行政办公室设立1939年的第8248号行政命令促成了总统行政办公室的设立。这一举措加强了总统对行政事务的领导和协调能力，提升了行政决策的效率和执行力，对公共行政的发展产生了深远影响。本章小结工业时代的到来为美国经济与社会带来了深刻而广泛的转型。经济迅速增长的同时，各类利益冲突日益加剧，而当时的政治体制却未做好充分准备，以应对工业化和城市化所带来的复杂治理挑战，国家因而面临迫切的结构性调整与现代化转型。在此背景下，政府逐步扩展其在经济调控、市场监管与公共服务供给等方面的职能，以回应社会变迁所带来的多重压力与需求。与此同时，进步时代改革运动应运而生，推动专业公共行政逐渐走向前台，其地位与作用日益凸显。这一时代不仅标志着美国公共行政迈入新阶段，也在美国建国二百余年的历程中被广泛视为一个承前启后的关键节点。此外，进步时代在公共行政学科发展史上同样具有举足轻重的地位，其对学科的问题意识、研究方法以及理论演进均产生了重要而持久的影响。THEEND谢谢公共行政学史（第二版）何艳玲

著第3章

奠基：政治-行政二分、

官僚制与科学管理关键词

政党分肥制政治-行政二分官僚制科学管理本章重点

理解政党分肥制的起源、问题及其对公共行政改革的影响。

掌握政治-行政二分思想的提出、内涵及其在公共行政学中的意义。

认识韦伯官僚制理论的核心特征及其对现代行政组织的影响。

了解泰勒科学管理思想的主要内容及其在公共行政中的应用。本章导言为了深入理解公共行政学，尤其是美国公共行政学的发展脉络，必须对政党分肥制有一个准确的认识。在政党分肥制的影响下，公务员的任用打破了以往由精英和上流阶级所垄断的局面。然而，公务员的任免与选举政治的紧密捆绑，又使其卷入了选举政治的激烈争斗之中，这在一定程度上削弱了政府的稳定性和行政效率。正是在进步主义运动的推动下，探索能够高效整合社会和经济活动的政府管理结构，成为公共行政学面临的重要议题。这一探索过程逐渐形成了传统公共行政理论的基本范式，其核心内容包括：将行政从政治领域中分离出来，以确保行政的独立性和公正性；构建官僚制组织，通过明确的等级制度和规则程序来保证行政的效率和稳定性；采纳“科学-效率”的管理方式，运用科学的方法来提高行政效率和服务质量；以及改革文官制度，通过专业化的培训和选拔来提升公务员的素质和行政能力。公共行政的倡导者希望通过这些专业化手段，提高公务员的素质和行政能力，使政府能够更加高效地回应社会的需求。同时，也期望通过行政与政治的分离，使公共行政能够摆脱政治恶斗的干扰，真正成为执行公民意志的专门部门。3.1政党分肥制政党分肥制作为民主改革的起源打破上流社会对公务员职位的垄断政党分肥制打破了上流社会对公务员职位的垄断，让更多不同阶层的人有机会进入公务员体系。这一举措使得公务员背景不再局限于上流阶级，为社会各阶层提供了公平竞争的机会。杰克逊总统推动公务员选拔民主化杰克逊总统积极推动公务员选拔的民主化进程，促使公务员选拔不再局限于特定阶层。他的这一举措使得公务员的来源更加广泛，背景更加多元化。公务员背景多元化，体现民主精神政党分肥制使得公务员背景多元化，不同阶层、不同背景的人都能参与到公务员队伍中。这种多元化体现了民主精神，让政府能够更好地代表广大民众的利益和需求。政党分肥制的问题与弊端

公务员职位不稳定，卷入政治斗争在政党分肥制下，公务员职位与政党选举紧密相关，导致职位不稳定。公务员往往卷入政治斗争中，难以专注于行政工作，这在一定程度上削弱了政府的稳定性和行政效率。

政治腐败与依附关系加剧政党分肥制容易滋生政治腐败，官员为了获取职位和利益，会与政党建立依附关系。这种腐败和依附关系不仅损害了政府的公信力，也影响了行政的公正性和效率。

政府公共性丧失，党争影响行政效率政党分肥制使得政府公共性丧失，党争成为影响行政决策的重要因素。各政党为了自身利益争斗，导致行政效率低下，政府难以有效地回应社会的需求。改革的必要性与方向01专业化与功绩制改革的探索随着政党分肥制问题的凸显，对专业化与功绩制改革的探索成为必然。通过专业化的培训和选拔，以及基于功绩的考核制度，提升公务员的素质和行政能力，使政府更加高效。02政治与行政分离的必要性为了保证行政的独立性和公正性，政治与行政分离变得十分必要。将行政从政治领域中分离出来，能够使公共行政摆脱政治恶斗的干扰，真正成为执行公民意志的专门部门。03传统公共行政理论的基本内容形成在改革过程中，传统公共行政理论的基本内容逐渐形成。包括将行政从政治中分离、构建官僚制组织、采纳科学效率管理方式以及改革文官制度等，以提高政府的行政效率和服务质量。3.2政治-行政二分3.2.1威尔逊对行政独立的强调行政及行政研究的重要性威尔逊认为政府职能日益复杂，行宪比制宪更困难，公共行政成为独立研究领域。在当时社会背景下，对行政及行政研究的重视，为公共行政学的发展奠定了基础。政治-行政分离威尔逊提出行政是“行动中的政府”，应免于政治干扰成为技术性领域，但他并非主张严格二分，而是功能区分。这一观点在一定程度上明确了行政与政治的关系。独立行政研究的开展威尔逊提出公务员制度改革三方面，即竞争性考试、素质提升、防止官僚主义，还主张借鉴欧洲经验并实现本土化，推动了独立行政研究的开展。3.2.2古德诺的政治-行政关系观

国家意志的表达（政治）与执行（行政）古德诺认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，清晰地阐述了政治与行政的不同功能，为理解二者关系提供了重要视角。

政治对行政的适度控制古德诺强调政治对行政要有适度控制，避免行政脱离政治导向，同时也保证行政的相对独立性，使政治与行政能协调运作。

政党作为政治与行政的中介古德诺提出政党可作为政治与行政的中介，能有效连接政治与行政过程，促进国家意志的表达与执行的衔接，公民可通过政党实现对政府的最终控制。3.2.3政治-行政二分思想的影响

作为改革政党分肥制的策略工具政治-行政二分思想可作为改革政党分肥制的策略工具，能减少政治对行政的过度干预，提升行政效率，避免政党分肥制带来的诸多弊端，推动行政体系的专业化。

功能主义系统分析方法的建立该思想促使功能主义系统分析方法的建立，从功能角度对政治和行政进行区分与研究，为公共行政研究提供了新的分析视角和方法。

对后续公共行政研究的深远影响政治-行政二分思想对后续公共行政研究产生了深远影响，它是后续研究的重要基础和出发点，作为“实用性工具”持续存在于公共行政研究与实践中。3.3韦伯的官僚制3.3.1官僚制的提出

官僚制与法理型统治韦伯提出法理型、传统型、超凡魅力型权威，在理性化与“祛魅”进程中，官僚制作为理性统治的组织形式出现，它与法理型统治紧密相关，是社会发展到一定阶段的产物。

官僚制的理性化特征官僚制具有固定管辖范围与等级制，实行书面档案与非人格化管理，强调专业化与训练为先，遵循一般性规定与技术知识，这些理性化特征使其能高效有序地运行。

超越官僚制官僚制存在效率争议，受到反民主与反理性的批评，但也有人为其辩护并提出制度制衡的办法，以应对官僚制在实际应用中出现的各种问题。3.3.2官僚制与文官制度

文官制度作为官僚制的现实实践文官制度是官僚制在现实中的具体实践形式，它体现了官僚制的诸多特点。如《彭德尔顿法》确立了功绩制原则，为文官制度的发展奠定了基础。《彭德尔顿法》与功绩制原则《彭德尔顿法》是文官制度改革的重要标志，它强调功绩制原则，通过公开考试选拔人才，注重公务员的专业能力和工作业绩，以提高政府的行政效率和服务质量。文官制度的特征：政治中立、公开考试、职位常任等文官制度具有政治中立、公开考试、职位常任等特征。政治中立使文官免受政治斗争干扰，公开考试保证选拔公平，职位常任有利于积累经验和提高行政稳定性。文官制度改革与政治行政二分的关系文官制度改革与政治-行政二分密切相关，政治-行政二分要求行政独立于政治，文官制度的政治中立等特征正是这种要求的体现，改革也是为了更好地实现政治与行政的分离。3.4泰勒的科学管理思想3.4.1效率至上

科学管理以提高生产效率为中心科学管理将提高生产效率作为核心目标，致力于通过一系列科学方法和措施来优化生产流程、提升工作效能，以实现产出的最大化和资源的有效利用。

应用于公共行政领域的可能性科学管理理论存在应用于公共行政领域的可能性，可借鉴其提高生产效率的方法，探索提升公共行政效率的途径，从而更好地满足社会对公共服务的需求。3.4.2最优法（onebestway）

科学地挑选和培训工人

标准化

刺激性工资报酬制度

管理人员与工人进行友好合作

职能工长制

例外原则科学管理对公共行政的影响

01公共行政追求效率的技术基础科学管理为公共行政追求效率提供了技术基础，其科学的方法和理念可应用于公共行政领域，帮助公共部门优化工作流程、提高资源利用效率，实现公共服务的高效供给。

02启发现代公共行政的科学化倾向科学管理思想启发现代公共行政的科学化倾向，促使公共行政领域引入科学的管理方法和技术，推动公共行政向更加专业化、规范化和科学化的方向发展。

03管理“心理革命”与双赢理念科学管理带来管理“心理革命”与双赢理念，强调管理人员和工人都要转变观念，相互合作，实现双方利益的最大化，这对公共行政中的人员管理和协作具有重要启示。本章小结毫无疑问，政治与行政二分法、官僚制理论、文官制度以及科学管理等理念，曾在历史上为公共行政学的发展注入了重要动力。这些理论不仅开辟出一条崭新的路径，使公务员逐渐摆脱贵族化或政党分肥制的束缚，更凭借专业化管理知识，确立其作为行政专家的角色，从而超越政治纷争的旋涡。同时，这一趋向也为普通人通过系统学习与公开考试进入公务员体系创造了可能，体现了现代行政体系对民主性与开放性的追求。公共行政学自在美国诞生之初，便呈现出鲜明的问题导向特征。尽管韦伯所提出的官僚制理论更多源自理论建构，但诸如政治-行政二分、科学管理以及一系列行政原则的形成，则明显受到美国现实政治和行政实践的深刻影响与推动。在这一语境下，对现实的关切并非空泛之谈，而是构成了这些理论得以成立的基本前提与推演条件。可以看出，从传统公共行政理论的发端到其系统化、原则化的进程中，这一阶段的学术努力主要集中于具体行政事务的处理与组织效率的提升。作为一种管理思想，它伴随现代工业社会的扩张而兴起——效率导向的社会运行模式迫切要求对原有治理结构进行系统性重构。与此同时，作为对行政权力日益增强与独立性提高的政治回应，泰勒等人的科学管理思想应运而生，其宗旨正是通过寻求行政事务的“最佳处理方法”，以实现组织目标、提升行政效能。然而，面对日益庞大与复杂的公共行政现实，传统公共行政学逐渐暴露出其局限性。其实用主义倾向使其难以适应快速变迁的公共事务环境，对行政现象的解释力也日趋薄弱。正因如此，西蒙、达尔、怀特、沃尔多等学者相继对其展开批判，推动公共行政学超越传统范式的束缚，进入新的发展阶段。THEEND谢谢公共行政学史（第二版）何艳玲

著第4章

初创：公共行政学的产生关键词01传统公共行政理论02行政效率03行政原则本章重点02传统公共行政理论的核心思路掌握传统公共行政理论的核心思路：效率至上、行政独立、部门扩大。01传统公共行政理论的时代背景与学科化标志理解传统公共行政理论产生的时代背景与学科化标志。03福莱特与巴纳德的拓展性贡献认识福莱特与巴纳德对组织与人际关系的拓展性贡献。04传统公共行政理论的影响与局限性了解传统公共行政理论的影响及其局限性。本章导言

为了满足学科专门化的需求，公共行政学开始致力于提高行政效率的研究，并在此过程中广泛汲取了管理学的研究方法和思想精髓。行政部门被视为一种涵盖人力、财力和物力的组织形态，因此那些适用于组织研究的方法和路径也被认为同样适用于提升政府行政的效率和效能。在这一背景下，怀特、威洛比、古利克、福莱特、巴纳德等学者的公共行政理论共同构筑了公共行政学发展的正统时期，并推动其走向鼎盛。可以说，在这一阶段，传统公共行政学成功地确立了学科的研究范畴、体系、目标和方法。从公共行政的实践层面来看，在社会经济环境不断变迁中，公共行政学也展现出了其强大的应用价值和影响力。4.1公共行政理论的产生学科形成的标志

教材与专著在学科形成阶段，涌现出多本具有标志性的教材与专著，如1926年怀特的《公共行政研究导论》、1927年威洛比的《公共行政学原理》以及1937年古利克与厄威克的《行政科学论文集》，这些为学科发展奠定基础。

学会成立学会的成立是重要标志，美国公共行政学会（ASPA）于1939年成立，次年《公共行政评论》（PAR）创刊，它们推动了公共行政学的学术交流和研究发展。

教育机构发展教育机构的发展助力学科成长，全美公共行政与公共事务学院联合会（NASPAA）于1970年成立并开展专业认证，为学科培养专业人才，促进学科教育规范化。

政府机构调整政府机构调整体现学科应用价值，1967年美国国家行政学院成为政府智囊，表明公共行政学在政府决策和管理中开始发挥重要作用。4.2传统公共行政理论的整体思路4.2.1行政对政治不确定性的规避

警惕杰弗逊式分权民主导致的行政低效

威洛比：选举官员与行政人员角色分离

古利克：反对民众持续参与复杂规划，主张整体协调的政府系统4.2.2效率至上的价值观

怀特：公共行政的目标是最高效地利用资源强调以资源的高效利用来提升行政效率，这一观点体现了传统公共行政理论对效率的高度重视，成为公共行政实践的重要导向。

古利克：效率是行政科学中基本的“善”将效率置于行政科学的核心地位，凸显了效率在传统公共行政理论中的重要价值，为行政活动的开展提供了价值标准。

POSDCoRB管理七职能论包括计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。这一理论为公共行政实践提供了具体的操作框架，有助于实现资源的合理配置和行政效率的提升。4.2.3扩大政府部门

01古利克：政府需强化协调、计划、人事管理、财务控制和调研等部门通过扩大和完善政府部门职能，使政府能够更好地应对各种行政事务，提高行政效率和管理水平。

02威洛比：立法者如企业董事会，政府应借鉴企业管理这意味着政府可以引入企业的管理理念和方法，扩大政府部门的管理效能，以适应社会发展对行政的需求。

03怀特：公共行政应基于管理而非法律强调管理在公共行政中的核心地位。这种观点促使政府扩大管理职能部门，以管理手段提升行政效率，推动公共行政的有效运行。4.3传统公共行政理论的其他面向4.3.1政府行政过程中的人及其对环境的动态适应

组织四项基本原则

协调须统摄情境中所有因素的交互关联

必须通过面对面直接接触达成

协调要在萌芽阶段即行介入

协调是一个持续不断的过程4.3.2行政组织理论切斯特·巴纳德简介切斯特·巴纳德是系统组织理论奠基人，著有《经理人员的职能》。他的理论为理解行政组织的运作提供了系统的视角，影响深远。组织三要素切斯特·巴纳德认为组织包含共同目标、协作意愿、信息联系三要素。这三要素是行政组织有效运行的基础，共同目标为组织指明方向，协作意愿促进合作，信息联系保障沟通。管理人员三职能巴纳德提出管理人员具有建立和维持信息交流体系、为促进组织成员更好的写作提供必要服务和设定组织目标三职能。有效履行这些职能，可提升行政组织的管理水平和运行效率。重视非正式组织巴纳德重视非正式组织，认为它能增强沟通、凝聚力，维护组织成员的个体道德。在行政组织中，非正式组织可弥补正式组织的不足，提高成员的满意度和归属感。4.4传统公共行政理论的影响4.4.1理解传统公共行政理论

为后续管理主义、新公共管理提供“古典参照系”政治-行政二分逻辑在后继改革中被反复激活（如“掌舵”与“划桨”）不同学派对传统理论进行多样化解读与重塑4.4.2“不科学的”传统公共行政学01林恩对传统理论的评价林恩认为传统理论“如日中天，下午就死了”02泰勒理论的局限性泰勒的“科学”实为经验总结，缺乏严谨性与普适性04传统理论的体系缺陷传统理论虽具启发性，但难以形成可重复、可预测的科学体系05公共行政的规范属性怀特、威洛比、古利克等人也承认公共行政包含规范层面，非纯技术03传统理论的内在缺陷传统理论充满内在矛盾，缺乏统一方法论本章小结在20世纪20至40年代，公共行政学经历了其逐步完善并获得广泛认同的重要时期。在这一阶段，正统的公共行政理论体系——其基础建立于政治行政二分、科学管理以及科层制度之上——不仅变得日益清晰和明确，而且随着对行政实践研究的不断深入与细化，其理论关注点也越发全面，理论内涵得到了极大丰富。同时，伴随着一系列具有代表性的教科书和著作的出版、美国公共行政学会的成立，以及《公共行政评论》的创刊，公共行政学作为一门学科的构成要件逐渐完备，学科体系也日趋成熟。值得一提的是，随着美国政府行政实践越来越多地从公共行政学中汲取专业知识并寻求专业指导——一个标志性的事件便是总统行政管理委员会的设立及报告的发布——公共行政学的实用倾向和实践导向也愈发凸显。从传统公共行政理论的产生到其原则化的演变过程来看，这一时期的公共行政理论不再仅仅强调宏观层面的理论构建，而是将更多精力投入到具体事务的处理上。公共行政作为一种管理思想，是伴随着现代工业的扩张而兴起的。以效率为导向的社会运作方式必然要求对原有的运作模式进行重新设计。在这一背景下，泰勒、巴纳德、古利克和厄威克等人的管理思想应运而生，它们是对公共行政地位提升和独立性的回应。这些思想家们致力于寻找处理具体行政事务的最佳方法，以实现组织目标。尽管传统公共行政理论可能存在粗糙、不完整或在某些方面结论有误的问题，但这些在今天看来理所当然的进步在当时无疑是革命性的变革。从这个意义上讲，传统公共行政理论有效地回应了公共行政学初创时期所面临的挑战。正是在这一阶段，公共行政研究逐渐实现了制度化，公共行政学作为一门学科也逐步走向了成熟。THEEND谢谢公共行政学史（第二版）何艳玲

著第5章

深化：研究主题的丰富与拓展关键词01正统理论家02结构性转变03研究视野04研究议题05研究方法本章导言尽管20世纪20至40年代期间，公共行政学在理论深化、学科建设以及实践运用等方面取得了前所未有的共识和广泛认可，然而对于该学科及其理论的质疑声却从未停歇。鉴于此，本章将着重探究公共行政学正统派学者（即传统公共行政学者）的思想演变，以及正统派之外的其他重要学者的不同见解。通过揭示这一时期在正统理论遮蔽下所发生的研究主题、研究范畴和研究方法上的“结构性转变”，公共行政学史上这段虽显模糊却至关重要的时期变得更为清晰和直观。5.1公共行政正统理论家的另一副面孔5.1.1两种被固化的理论印象01印象一：效率为唯一价值核心观点：行政是“事务性领域”，追求科学管理原则与行政效率。代表言论：威尔逊的“政府应如何以尽可能高的效率和尽可能低的成本完成其应承担的工作”；古利克的“效率是行政价值尺度上的首要原则”。02印象二：理论的高度一致性与教条化正统理论被视为统一、主导的教条，外部无异议。后续批判（如西蒙、沃尔多、福克斯）常以此为起点。5.1.2正统公共行政理论的其他面向

深层目标：实现“政治上的善”其背景是为应对政党分肥制、工业化社会问题以及工商业效率示范。本质上行政是政治的延续与载体，疏离政治是政治选择，罗森布鲁姆等多位学者持有相关观点。5.1.3正统理论家的宽阔视野威尔逊：关心政府职能变迁及其影响因素他并非局限于某一方面，而是全面关注政府职能相关的各种情况，为公共行政理论发展提供了不同视角。古利克：晚年强调环境对公共行政的设定作用主张用政治价值缓和效率追求，展现出他思想的转变和对公共行政更全面的认识。怀特：从管理技巧转向关注多重因素对行政的塑造怀特晚年还致力于公共行政史研究。他的转变反映出对行政影响因素认识的深化，认同有机政府理论与务实主义政府观。5.2正统之外的思想异议

与学科探索5.2.1重新强调政治维度

高斯提出行政生态学

迪莫克反对政治与行政过度分离

考德威尔主张行政人员应忠于宪法和人民

列维坦反对公务员绝对中立

阿普尔比认为行政官员应成为“特别负责任的公民”

“传统主义者”反对正统理论倾向5.2.2发展公共行政的伦理价值议题

早期复苏在公共行政伦理价值议题的早期复苏阶段，迪莫克在《公共行政前沿》中提出包含忠诚、诚实等品格的行政哲学，高斯提出“内省式”责任，为后续的伦理研究奠定了基础。

关键争论与发展关键争论与发展阶段，出现了弗雷德里克与芬纳关于内部控制（专业伦理）和外部控制（法律与政治）的争论。马克斯倡导行政伦理角色，考德威尔强调社会责任感等，雷耶斯提出伦理研究路径。5.2.3提倡新的研究方法01生态学路径（高斯）高斯提出的生态学路径，主要研究社会政治力量如何引发政府部门内部“组织和程序上的变革”，为公共行政研究提供了新的视角，有助于深入理解行政现象背后的社会政治因素。02历史研究法（怀特、考德威尔）怀特和考德威尔提倡历史研究法，通过这种方法可以理解行政理论与实践的历史脉络，从历史中汲取经验教训，为公共行政学的发展提供历史依据。03案例研究法案例研究法可深入理解具体行政实践与行为。它通过对具体案例的分析，揭示公共行政中的问题和解决方案，为公共行政实践提供了实际参考，促进了研究的实用性。04为比较行政学奠定基础这些研究方法为比较行政学（里格斯）奠定了基础，促进了研究方法论的自觉与多样化。不同方法的应用使得公共行政学研究更加全面和深入，推动了学科的发展。5.3公共行政思想的结构性转变5.3.1研究视野的拓展

关注影响行政的“大力量”公共行政思想在结构性转变中，开始关注工业化、城市化、技术、战争等影响行政的“大力量”，从狭隘的技术效率视角，转向对环境、历史、社会力量的系统分析。

从技术视角转向系统分析研究视野不再局限于技术视角，而是对环境、历史、社会力量进行系统分析，代表学者有古利克、高斯、考德威尔、列维坦、普锐斯等。5.3.2研究议题的丰富

政治议题回归在公共行政思想的转变中，政治议题得以回归，强调公共行政的政治属性、功能与民主价值，这种转变已具有规范研究特征，为沃尔多及明诺布鲁克会议铺路。伦理议题复兴研究议题的丰富还体现在伦理议题的复兴上，致力于为行政人员建立伦理准则，关注责任、美德与价值冲突，体现了研究议题价值追求的多元化。5.3.3研究方法的多样化

方法论意识增强公共行政学研究打破单纯经验总结，追求系统研究方法，方法论意识明显增强，这为学科的多元发展奠定了基础，促进了研究方法论的自觉与多样化。

典型方法多样研究方法呈现多样化，典型方法包括历史研究，如怀特的《美国行政史》四部曲；生态学研究，如高斯的理论后由里格斯发展；案例研究，通过大学间案例计划推广。

奠定多元方法论基础多样化的研究方法意义重大，为公共行政学奠定了多元方法论基础，促进了学科深化，推动公共行政学从单一走向多元，不断丰富和完善学科体系。本章小结公共行政学的思想史并非直接从正统时期跳跃至西蒙和沃尔多所引发的学科危机时代。在正统公共行政理论占据主导地位至“西沃之争”爆发前的这一阶段，实际上是公共行政学史上一个重要却常被前后两个显赫时期所掩盖的平缓过渡时期。在这一时期内，主题、范围、方法乃至价值观等方面都经历了微妙转变。一方面，正统理论的代表人物如怀特等，在思想上开始出现一些转变。另一方面，越来越多的学者开始反思正统理论在研究主题和方法上的局限性。他们对政治和伦理维度的重视，对历史研究、生态学研究及案例研究的探索，以及对具体管理实践之外的重要事件与力量的认识，共同揭示了这一时期公共行政学领域正在发生的结构性转变。然而，这一时期的转变是渐进且平缓的。公共行政学的学科自我意识在这种渐进的转变中逐渐成形，并未引发对学科性质和发展方向等方面的激烈辩论。随着西蒙和沃尔多的崭露头角，以及他们在学科定位、价值取向和研究方法上的激烈争论，公共行政学从平缓转变进入了结构性对立的时期。两人针锋相对的观点打破了正统时期看似统一的学科认同，引发了学科身份、价值取向和研究方法等方面的长期分歧。从此以后，美国公共行政学沿着西蒙和沃尔多开辟的两条主导性学术脉络不断发展；每当经济社会环境发生重大变化时，遵循这两条脉络的学者们就会围绕公共行政学的发展和实践指导等问题展开激烈的思想交锋。在接下来的章节中，将深入探讨公共行政学史上最具影响力的“西沃之争”，并详细剖析这场争论如何塑造了公共行政学在学科定位、价值取向和研究方法上的结构性对立局面。思考题正统公共行政理论常被简化为“效率至上”，本章如何论证其背后更深层的政治与价值关怀？试比较高斯与弗雷德里克在行政责任问题上的观点，并说明其对公共行政伦理发展的意义。20世纪30-40年代公共行政学研究方法的“多样化”主要体现在哪些方面？其对学科发展有何影响？为什么说公共行政学的“结构性转变”在西蒙与沃尔多之前就已开始？本章提供了哪些证据？本章如何修正了关于公共行政学史从“正统时期”直接进入“西沃之争”的传统叙事？THEEND谢谢公共行政学史（第二版）第6章

危机：学科科学化及其争论本章导言

公共行政学曾一度将行政从政治纷争的旋涡中解脱出来，并在随后的30年里保持了相对繁荣与稳定。然而，到了20世纪四五十年代，这一领域内曾经被广为接受并确立的“原则”开始遭受质疑和批判。面对第二次世界大战后各国社会经济环境的急剧变化，传统公共行政理论在应对挑战时显得力不从心，不仅难以继续为实践提供有效的理论指导，反而成为行政陷入僵化困境的一大障碍。因此，传统公共行政理论遭遇了前所未有的严峻挑战。面对这一挑战，公共行政学者们并未坐视不理，而是积极回应，对传统理论进行了深刻反思和批判。他们通过不同的理论视角、价值体系和研究方法，对公共行政进行了重新审视和探索，使得公共行政研究逐渐呈现出更为多元化的趋势。这些不同的理论视角和研究方法，不仅为公共行政学注入了新的活力，也为其未来发展奠定了坚实基础。6.1西蒙对公共行政原则的质疑对传统“行政原则”的批判

“行政谚语”的提出西蒙认为传统公共行政原则如专业化、统一指挥、控制幅度、实时控制等自相矛盾，如同谚语般成对出现、指向不明。他指出这些原则缺乏明确性和一致性，无法为行政实践提供有效的指导。

科学原则的缺失传统原则缺乏可验证性，无法成为真正的科学原则。西蒙主张以逻辑实证主义为基础，构建可验证的行政科学，以摆脱传统原则的局限性，使公共行政学更具科学性。6.1.1组织决策中的有限理性与行政人

有限理性假设决策者信息处理能力有限，无法做到完全理性。理性受限的原因包括信息不完整、未来不确定性、备选方案有限等，这使得决策者在决策时难以达到最优状态。

行政人假设行政人追求“满意解”而非“最优解”。行政人与经济人在目标设定、决策简化、满意标准等方面存在区别，行政人更注重在有限条件下获得相对满意的结果。6.1.2基于有限理性和行政人的组织决策理论决策前提：事实前提与价值前提

事实前提可验证，价值前提反映偏好。目标—手段链使高层目标逐级转化为具体行动，组织决策需综合考虑事实与价值，以制定合理的决策方案。组织对个人决策的影响

权威有其定义与接受范围，组织具有提升个体决策理性的功能，如进行信息筛选、行为预测、保持目标稳定等，有助于个人做出更合理的决策。决策程序与类型

四阶段决策过程包括情报、设计、选择、审查。存在程序性决策与非程序性决策，以及习惯理性与刻意理性之分，不同类型的决策适用于不同的情境。6.2达尔与西蒙的讨论：公共行政学如何成为科学6.2.1西蒙：公共行政研究需要科学化

强调目标明确与实验控制西蒙认为公共行政研究需要科学化，强调在研究过程中要做到目标明确，通过实验控制来保证研究的科学性，以此构建可验证的行政科学。

主张以可验证的命题构建行政科学西蒙主张用可验证的命题来构建行政科学，认为只有这样才能使公共行政研究具有科学性，避免陷入传统行政原则缺乏可验证性的困境。6.2.2达尔：公共行政科学难以建立三大挑战达尔指出公共行政科学难以建立面临三大挑战，包括规范价值难以排除，存在实然与应然的鸿沟；对人的行为的关注限制科学普遍性；公共行政原则受社会环境制约，需进行比较研究。达尔的立场达尔认为价值与行为研究在公共行政中不可或缺，主张公开规范性假设，推动比较行政学，以此来应对公共行政科学建立所面临的挑战。6.2.3西蒙的再回应

理论科学vs.应用科学西蒙提出理论科学价值中立，关注“是什么”；应用科学涉及价值，关注“应如何”，认为公共行政学可同时贡献于理论科学和应用科学。

科学化作为学科独立的基础西蒙认为公共行政学应主动研究人类行为，而非被动接受其他学科结论，科学化是公共行政学成为独立学科的基础。6.3西沃之争6.3.1西沃之争的开始争论的导火索沃尔多批评西蒙效率概念“破坏美国社会根基”，并在脚注中质疑其方法论，西蒙迅速回应，批评沃尔多忽视逻辑与实证，争论由此展开。这一导火索引发了后续的深入探讨。争论的本质西沃之争超越具体观点，反映了公共行政学内在的技术理性与人文价值之间的根本冲突，这种冲突贯穿于公共行政学的发展过程中。6.3.2学科定位及方法论之争01学科定位之争：公共行政学是一门科学吗？西蒙主张建立“行政科学”，采用自然科学方法，区分事实与价值；沃尔多则批评狭义科学观，主张公共行政学应作为一门“专业”，关注社会价值与实践关联。02方法论之争：是实证的还是规范的？西蒙采用逻辑实证主义路径，追求价值中立、经验验证、科学统一；沃尔多批判此观点，认为事实与价值在现实中不可分割，主张融合政治、历史与文化视角。03价值取向之争：是效率还是民主？西蒙以效率为中性、可衡量的核心价值；沃尔多视效率为道德概念，认为过度追求效率会损害民主价值，争论焦点在于公共行政的合法性基础。6.3.3西沃之争的影响：共识瓦解与反思热潮兴起传统共识的瓦解西沃之争使公共行政学进入多元竞争时代，以往的统一范式被打破，学科发展缺乏明确的方向指引，不同的观点和理论开始相互竞争。两条路径的形成西蒙路径推动公共行政学向行为科学发展，强调方法论严谨；沃尔多路径激发规范研究，推动了新公共行政运动，为学科发展开辟了不同道路。争论的持续意义西沃之争促使公共行政学在效率与民主、技术与价值之间保持张力与活力，让学科不断反思和调整发展方向，适应不断变化的社会需求。6.4公共行政学的“身份危机”6.4.1公共行政学是科学吗？

西蒙立场：追求理论行政科学，价值中立他认为公共行政研究应基于可验证的命题，以建立行政科学，摆脱传统原则的模糊性和矛盾性，为学科发展提供科学基础。

沃尔多立场：公共行政应如医学一样作为一门“专业”，融合多元理论与价值他批评狭义科学观，认为公共行政学应关注社会价值与实践关联，不能只追求价值中立的科学。6.4.2公共行政学能否成为一门学科？学科研究视角危机它常被视为其他学科的次级领域或应用科目，缺乏独立的研究视角与理论体系，这限制了其作为独立学科的发展。学科研究方法危机公共行政学存在学科研究方法危机，过度依赖实证量化方法，忽视规范与价值研究，方法论单一导致学科解释力不足，难以全面深入地研究公共行政问题。6.4.3公共行政学能够解决公共实践问题吗？

实践回应不足政府面临民权运动、经济危机等复杂问题时，传统行政体制应对乏力，凸显了公共行政学在实践应用中的局限。

议程的四大转变从事务性管理转向目标导向，从部门内部扩展到整体行政，从抽象原则转向情境理解，从效率经济转向政治与民主价值6.4.4公共行政学的核心价值是什么？效率与民主的张力公共行政学存在效率与民主的张力，传统效率导向与公共性、民主价值之间有根本冲突，如何平衡二者关系是公共行政学核心价值探讨的关键问题。宪政体制下的角色困境在宪政体制下，公共行政学面临角色困境，需在技术理性与宪政价值（代表性、回应性、责任性）之间寻求平衡，这源于学科初创时期就存在的内在矛盾。“身份危机”的根源公共行政学“身份危机”的根源在于学科初创时期即存在的内在矛盾，如威尔逊的平衡理想在现实中难以调和，使得核心价值的确定面临困难。本章小结20世纪40年代的论战动摇了传统公共行政理论的根基，导致以经验总结和归纳法为核心的行政原则被摒弃，从而引发著名的“西沃之争”。西蒙与沃尔多的辩论主要围绕三个核心议题展开：首先是学科定位问题——公共行政学究竟能否被称为一门科学？其次是方法论选择问题——应偏向实证还是规范？最后是价值取向问题——应追求效率还是民主？

这场论争促使公共行政学衍生出两种截然不同的研究路径。一方面，西蒙倡导的科学化路径致力于将公共行政学引向行为科学的方向；另一方面，沃尔多所代表的规范化路径则推动了新公共行政的发展。然而，这两种路径并未能为学科构建出一套完整而统一的分析框架，反而因其在本体论与认识论上的根本差异，在内部造成了认识论断裂。在旧有共识瓦解而新共识阙如的背景下，公共行政学陷入了深刻的“身份危机”：它既难以像自然科学那样建立起普适性的理论法则，又无法如人文学科般安于诠释与批判；它必须在“政治与行政”“效率与民主”“事实与价值”这些二元对立中做出艰难抉择。学者们为调和这些张力所付出的努力，往往在解决旧有问题的同时催生了新的论争，反而在某种程度上加剧了学科的内在分裂。因此，“身份危机”远非一个过往的历史阶段，它已然成为公共行政学知识结构中一个根本性的、构成性的困境。思考题

01西蒙为何将传统公共行政原则称为“行政谚语”？请举例说明其矛盾性。

02试比较达尔与西蒙在“公共行政科学化”问题上的主要分歧。

03“西沃之争”的核心议题有哪些？西蒙与沃尔多在各议题上的立场分别是什么？

04什么是公共行政学的“身份危机”？其主要表现在哪些方面？

05你认为公共行政学应如何平衡“效率”与“民主”这两种价值？请结合本章内容阐述。本章推荐阅读

赫伯特·西蒙.《管理行为：管理组织决策过程的研究》.

罗伯特·达尔.《公共行政科学：三个问题》.

德怀特·沃尔多.《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》.

颜昌武，马骏.《公共行政学百年争论》.THEEND谢谢公共行政学史（第二版）第7章

分异：实现民主行政的不同理解关键词01民主行政02明诺布鲁克会议03公共选择理论04新公共行政理论本章导言传统公共行政通过提出政治与行政的二分法，阐释了公共行政学与民主政治之间的关联，并成功地将公共行政从贵族制与政党分肥制的困境中解脱出来。然而，自20世纪40年代起，传统公共行政理论遭遇了猛烈批判，导致公共行政学的学科合法性备受质疑。公共行政学所面临的危机的核心在于其固有的民主责任与行政效率之间的张力。因此，如何重新构建公共行政与民主政治之间的关系成了公共行政学亟待解决的问题。在这一背景下，产生了多种理论观点，其中最具影响力的是公共选择理论和新公共行政理论。7.1公共行政实践的民主困境7.1.1实践中的民主困境

传统理论的预设与现实脱节传统理论假设民主建设已完成，仅需提升行政效率。然而，像“水门事件”这类政府丑闻暴露了行政权力滥用，严重动摇了公众对民主制度的信任，凸显理论与现实的差距。

奥斯特罗姆的批评奥斯特罗姆指出，传统行政知识可能引发“社会病症”，损害人类福利。同时，政府权力集中与命令-服从模式极有可能破坏民主根基，不利于民主制度的健康发展。7.1.2公私部门的差异及挑战企业管理模式在政府中的局限私人部门注重效率，民主与否对其影响不大。但公共部门权力集中会给社会带来系统性伤害，例如解雇那些“不服从”却依法行事的官员，这体现了企业管理模式在政府应用的局限。民主建设的未完成性民主并非是一种既定状态，而是一个需要持续构建的进程。公共行政学必须思考并回答，哪种行政模式能够保障公民权利，同时充分体现民主的本质。7.2公共选择理论与官僚行为7.2.1公共选择理论的兴起

起源与代表人物公共选择理论始于邓肯·布莱克的“中间选民理论”，詹姆斯·布坎南为核心开拓者。布坎南主张用经济学方法研究政治，为该理论的发展奠定了重要基础。

核心界定公共选择是“非市场决策的经济学研究”，它将政治过程视为类似市场的交换过程，这种独特视角为研究政治问题提供了新的思路和方法。7.2.2公共选择理论的主要观点

公众选择理论主要特征公共选择理论的方法论基础包括方法论个人主义，以个人为分析单位；采用经济学交换范式，认为政治是交换与交易过程；还基于经济人假设，即政治家、官僚与选民皆为自利、理性的效用最大化者。

政治市场与经济市场的类比在公共选择理论中，选民用选票“购买”政策，政治家提供政策以换取支持，政府行为被看作官员与私人利益的无形谈判，这种类比有助于理解政治决策过程。7.2.3公共选择模型的具体运用投票理论选举被视为“政策市场”，个体基于自利投票。但多数规则可能导致“多数人暴政”，不符合帕累托改进，阿罗不可能定理也表明无法通过投票将个人偏好完美聚合为社会选择。官僚行为分析官僚被认为是追求个人效用最大化的经济人，存在权力寻租风险，可能以公共利益之名谋私，这凸显了对官僚行为进行监督和约束的重要性。宪制、体制与规则的重要性决策规则如一致通过与多数通过会影响政策效率与公正性，政策失败常源于规则缺陷，而非政策内容本身，因此完善规则对于政策制定至关重要。7.2.4公共选择理论对民主行政问题的回应

诊断公共选择理论诊断官僚制已异化为“利维坦”，具有扩张、低效且难以控制的特点，这一诊断揭示了官僚制在民主行政中存在的问题。

方案该理论主张以个人为决策单位，打破单一官僚垄断，公共服务多元化供给，允许公民选择，建立“小政府”，通过市场机制与多元组织实现民主与效率。7.3新公共行政理论

与行政过程的民主性7.3.1明诺布鲁克会议与新公共行政理论

01背景20世纪60年代社会动荡，越战、种族冲突、贫困等问题凸显，而传统公共行政研究脱离现实，在此背景下明诺布鲁克会议应运而生，旨在探索新的公共行政理论。

02三次明诺布鲁克会议1968年首次会议，聚焦伦理、公平、参与，挑战传统范式；1988年会议更务实，关注民主法治、行政伦理、理论精进、问题解决取向、公民参与；2008年会议规模扩大，主题涵盖社会公平、网络化、国际化等。

03核心精神新公共行政理论的核心精神是让行政成为“民主行政”，改造而非取代官僚制，以适应社会发展需求，更好地实现行政的民主性。7.3.2新公共行政理论的主要观点切题的公共行政

新公共行政理论强调研究应紧扣社会变革、实际问题与行政实践.后逻辑实证论

该理论反对价值中立观，主张研究应包含价值判断，追求社会公平与正义。适应动荡不安的环境

倡导公共行政要开放、参与、对话，直面社会复杂性。建构新的组织形态

组织目标应是减少社会苦难、创造机会、推动社会正义，提倡“调和型组织”，如项目团队、多元权威、顾客导向、短期雇佣，以提升组织的效能。发展以服务对象为重心的组织

强调“服务对象忠诚感”与“计划忠诚感”。7.3.3新公共行政理论主张的特质

公共利益的有效表达行政人员应主动感知并回应公民利益。

代表性原则的应用政府人员构成应反映社会多样性。

开放性原则政府信息应公开透明，保障公民知情权。

超越党派团体利益行政决策以公共利益为准绳。

谨慎应对专业主义的挑战防止技术理性侵蚀民主参与。

强调参与的重要性利害关系人参与决策，能够提升决策的合法性与认同感。7.3.4新公共行政理论对传统公共行政理论的再界定

政治与行政打破政治与行政二分法，行政人员应主动制定政策、运用裁量权。

事实与价值反对价值中立，研究应公开价值立场并倡导政策。

效率与公平以“社会公平”补充乃至取代“效率”作为核心价值。

层级制与参与强调公民参与，而非仅依赖层级权威。

不公平与公平政策应倾向弱势群体，促进社会平等。

传统与创新寻求组织与政治形式的创新，以实现社会公平。7.4黑堡宣言对新公共行政理论的发展7.4.1黑堡宣言的产生

背景20世纪80年代反政府、市场化思潮盛行，公共行政被贬低，在这样的大环境下，学者们意识到需要为公共行政正名，以改变其在社会舆论中的不利地位。

提出1983年万斯莱等学者发表《公共行政与治理过程：政治对话的转向》，正式提出黑堡宣言，其核心定位公共行政是“宪法的保障机构”，负有直接维护公共利益的责任。7.4.2黑堡宣言的基本主张

宪法主义视角黑堡宣言认为公共行政应对宪法秩序负责，具备独立维护公共利益的能力，可弥补“宪法缺陷”。

公共利益与共同体构建公共行政是构建共同体的过程，超越简单的服务供给。强调公务员具有多种角色，如宪法执行者、公民受托者等。

对市场神话的批判如斯蒂福斯强调“积极公民”参与，还有人认为其可能过度主张行政权力。本章小结传统公共行政理论的核心聚焦于如何提升管理效率，同时推动公共部门的专业化。然而，在实际的行政操作中，常常会出现与行政首长的意愿和指令相悖的各种障碍，这揭示了传统公共行政理论内在的逻辑矛盾，并在美国公共行政的实践中体现为民主危机。针对这一危机，公共选择理论和新公共行政理论分别提出了不同的解决路径。公共选择理论以理性经济人为假设基础，指出政府体制因其自身的运作逻辑而趋向于不断扩张，甚至有可能侵蚀社会领域。因此，该理论主张将更多公共事务交由非政府性的组织来处理，实现公民对公共事务的直接参与和管理，以此作为解决由官僚制行政所引发的社会问题的途径。

相比之下，新公共行政理论则着重于为公共行政赋予新合法性。它突出了行政人员作为“主权受托者”的角色定位，这意味着他们必须凭借自身专业知识和良知，妥善运用职权和裁量权，坚守高尚的道德情操，致力于在公共行政体系和过程中实现公共利益的最大化。同时，新公共行政理论还强调了对弱势群体的公平正义的追求，并将其付诸真正的实践。黑堡学者在新公共行政理论的基础上进行了进一步的思考。他们认为，为了确保公共行政的稳定性和可预测性，必须运用宪法精神来指导和约束公共行政的变革。这样一来，公共行政就能够在相对明确的轨迹上发展，从而更好地服务于公共利益。思考题01传统公共行政理论在民主实践中暴露出哪些主要问题？02公共选择理论如何运用经济学假设分析政治与官僚行为？其对民主行政的主张是什么？03新公共行政理论的核心观点有哪些？它与传统公共行政理论在哪些关键问题上存在分歧？04黑堡宣言在新公共行政理论基础上提出了哪些发展？其如何定位公共行政在宪政体系中的角色？05比较公共选择理论与新公共行政理论在实现“民主行政”路径上的根本差异。THEEND谢谢公共行政学史（第二版）何艳玲著第8章

拓展：管理主义的复归

与政策科学的兴起关键词01管理主义02新公共管理03政府再造04政策科学05政策分析本章导言自20世纪60年代以来，政府管理一直面临着内部和外部两方面的挑战：一方面是如何有效解决日益严重的行政效率低下问题，另一方面是如何应对不断增长的、日趋复杂的公共管理需求。在这样的背景下，新公共管理理论和公共政策理论在传统公共行政管理主义基础上应运而生并得到了进一步深化。尽管这些理论在内容上存在显著差异，但它们的共同目标都是指向了优化政府管理。管理主义的回归，通过强调科学性、专业性以及科学技术与制度的创新，致力于激发公共部门的活力并提升其效率。与此同时，政策科学的崛起则借助社会科学领域多学科交叉融合的力量，协助政府更好地应对复杂多变的管理需求。8.1管理主义的复归8.1.1管理主义复归的背景财政与效率压力20世纪70年代欧美国家财政赤字严重，政府规模膨胀，传统行政模式难以应对。这使得政府亟需能缩减支出、提升效率的理论支持，以缓解财政与效率的双重压力。私人部门的示范效应企业的高效管理与政府的低效形成了鲜明对比，让政府意识到借鉴企业管理方法的必要性。在这种示范效应的推动下，政府开始积极探索引入企业管理模式。技术进步信息技术的发展为政府管理创新提供了可能。借助先进的信息技术，政府能够优化管理流程、提升管理效率，从而推动管理主义的复归。国际化趋势公共行政学趋向探讨共性管理议题，淡化政治文化差异，强调科学性。这种国际化趋势促使管理主义复归，让各国政府在公共管理领域有了更多的交流与合作。8.1.2管理主义公共行政学的基本主张去规制化与明确权责：确保管理者充分行使职权，落实责任。明确的绩效标准与考核：目标具体化、可量化，注重结果评估。结果控制优于过程控制：以产出质量为导向，结合奖惩机制。公共部门内部放权：分解效率指标，避免“搭便车”，实现单位独立考核。政府内部引入竞争：相似职能部门间竞争，优胜劣汰。借鉴企业管理文化和技术：改革人力资源、目标制定与公共关系管理。强化节约与规范行为：遏制浪费，参照企业标准控制开支。8.2新公共管理理论与政府再造8.2.1新公共管理理论的主要观点

对传统公共行政理论的批判新公共管理理论批判传统公共行政理论僵化、程序繁琐，抑制创造力。现代社会发展需要扁平化、弹性化的行政模式，传统理论已无法适应社会的快速变化和发展需求。

对市场主义和管理主义的推崇该理论推崇市场主义和管理主义，将公民视为消费者，强调效率竞争。主张公私部门界限模糊，公共服务可外包给更高效的私人部门，还借鉴企业经验，如弹性组织、合同外包等。8.2.2民营化

理论背景民营化的理论背景是新自由主义兴起，以哈耶克、弗里德曼为代表，他们反对国家过度干预，强调市场机制的作用，为民营化提供了理论支撑。

现实动因现实中，政府规模膨胀、财政压力大、效率低下促使民营化的发展。政府亟