老年健康促进中的政策协同路径

老年健康促进中的政策协同路径演讲人2026-01-09

CONTENTS老年健康促进中的政策协同路径老年健康促进的时代背景与政策协同的必然性老年健康促进政策协同的核心路径构建老年健康促进政策协同的保障机制老年健康促进政策协同的总结与展望目录01ONE老年健康促进中的政策协同路径02ONE老年健康促进的时代背景与政策协同的必然性

老龄化进程加速与老年健康问题的复杂性当前，我国正处于深度老龄化阶段，截至2023年底，60岁及以上人口已达2.97亿，占总人口的21.1%。老年群体健康需求呈现出“多病共存、功能衰退、社会参与受限”的复合特征——据《中国老年健康蓝皮书》显示，我国75%以上的老年人患有一种及以上慢性病，20%存在失能/半失能状态，同时老年抑郁症、认知障碍等心理健康问题检出率逐年攀升。这种“生理-心理-社会”多维健康问题，决定了老年健康促进绝非单一政策或单一部门能够应对，必须通过跨领域、跨层级的政策协同，构建“预防-治疗-康复-照护”一体化服务网络。在基层调研中，我曾遇到这样的案例：一位82岁的糖尿病患者，因高血压引发脑卒中导致半身不遂，需同时接受社区卫生站的慢性病管理、三甲医院的康复治疗以及民政部门的居家照护服务。

老龄化进程加速与老年健康问题的复杂性然而，由于医保报销目录、服务转诊标准、照护补贴政策分属卫健、人社、民政不同部门，家属在“医保报销比例”“康复项目衔接”“照护补贴申领”等问题上往返奔波，不仅增加了家庭负担，更延误了康复最佳时机。这一案例深刻揭示：老年健康服务的“碎片化”现状，本质上是政策分割导致的“服务缝隙”，而政策协同正是弥合缝隙的关键抓手。

政策体系的现状与协同需求近年来，我国已初步构建起覆盖老年健康的政策框架：从《“健康中国2030”规划纲要》提出“积极老龄化”战略，到《关于推进养老服务发展的意见》明确医养结合路径，再到《长期护理保险制度试点方案》探索失能照护保障，政策工具箱不断丰富。但深入分析发现，现行政策体系仍存在“三重三轻”问题：一是重单点突破、轻系统集成。例如，慢性病防治政策聚焦“医”，养老服务政策侧重“养”，但“医养结合”的支付衔接、服务标准等协同机制尚未完全打通，导致“医养两张皮”现象普遍；二是重顶层设计、轻基层落地。中央层面政策方向明确，但地方在执行中常因部门职责交叉、资源分配不均出现“选择性执行”，某省民政部门曾反映，其推动的社区老年食堂建设，因卫健部门对“营养配餐”的监管标准不明确，导致部分食堂因“合规风险”而停办；

政策体系的现状与协同需求三是重供给端管理、轻需求端响应。政策制定多从部门职能出发，对老年人“多元化、个性化”需求（如农村留守老人的远程医疗、城市高龄老人的喘息服务）关注不足，导致政策供给与需求错位。这些问题实质上是“政策协同失灵”的表现——即不同政策在目标、工具、执行层面缺乏有效衔接，导致整体效能低于各政策简单加总。老年健康促进的系统性、复杂性，决定了政策协同不是“可选项”，而是“必选项”，唯有通过协同才能打破部门壁垒、优化资源配置、提升服务可及性。

政策协同的理论逻辑与实践价值政策协同的理论基础源于协同治理理论，该理论强调“多元主体通过互动合作，实现1+1>2的整体效应”。在老年健康领域，政策协同的核心价值体现在三个层面：其一，目标协同：将卫健部门的“疾病防控”、民政部门的“养老服务”、人社部门的“保障支撑”等分项目标，统一于“提升老年人健康水平和生活质量”的总体目标下，避免政策目标冲突；其二，资源协同：整合医疗、养老、社区等分散资源，通过“设施共享、人员共用、信息互通”实现资源利用最大化，例如某市将社区卫生服务中心与日间照料中心相邻建设，既节省土地成本，又方便老人“医养”无缝转诊；其三，服务协同：构建“预防-治疗-康复-照护”连续服务链条，满足老年人在不同健康阶段的需求，如上海通过“1+1+1”医联体（三级医院+社区医院+家庭医生），实现老年人“小病在社区、大病转医院、康复回社区”的闭环管理。

政策协同的理论逻辑与实践价值从实践层面看，政策协同是应对老龄化挑战的“关键一招”。浙江省通过建立“老年健康工作联席会议制度”，由省政府牵头，卫健、民政、医保等12个部门定期会商，仅用1年时间就解决了困扰基层的“家庭医生签约服务与长护险待遇衔接”“老年人体检结果跨机构互认”等12个协同难题，老年人健康服务满意度提升23%。这充分证明：政策协同不仅是理念创新，更是破解老年健康难题的实践路径。03ONE老年健康促进政策协同的核心路径构建

老年健康促进政策协同的核心路径构建基于老年健康服务的系统性需求和政策协同的理论逻辑，需从目标、主体、工具、领域、区域五个维度，构建“五位一体”的协同路径，实现政策从“分割”到“融合”的转变。

目标协同：构建“健康老龄化”导向的统一目标体系政策协同的前提是目标一致，需打破部门“本位主义”，以“健康老龄化”为核心目标，整合分散的政策目标，形成“上下贯通、左右协同”的目标体系。

目标协同：构建“健康老龄化”导向的统一目标体系确立分层分类的目标框架-宏观层面：将“健康老龄化”纳入地方政府绩效考核核心指标，参考世界卫生组织“积极老龄化”框架，设定“健康寿命提升比例”“失能发生率下降幅度”“老年健康素养水平”等量化指标，避免各部门仅从“职责范围”设定目标（如卫健部门关注“就诊率”、民政部门关注“养老机构覆盖率”）。-中观层面：建立跨部门目标衔接机制，例如将卫健部门的“慢性病规范管理率”与民政部门的“社区养老服务覆盖率”挂钩，要求新建社区养老服务设施必须配备“慢性病管理站”，确保“养”中有“医”；-微观层面：以老年人需求为导向，制定个性化服务目标，如为失能老人设定“压疮发生率”“康复训练频率”等指标，为高龄老人设定“居家安全改造率”“紧急呼叫响应时间”等指标，确保政策目标精准落地。

目标协同：构建“健康老龄化”导向的统一目标体系建立动态目标调整机制老年健康需求具有动态变化特征，需定期开展政策目标评估与调整。例如，随着老年抑郁症问题凸显，可将“老年心理健康服务覆盖率”从“软指标”变为“硬约束”，纳入卫健、民政部门的年度考核；针对农村地区“空巢老人”照护难题，可设定“农村互助养老服务点覆盖率”目标，由民政部门牵头、财政部门保障资金、卫健部门提供医疗支持，形成“目标共担”格局。

主体协同：构建“政府主导、多元参与”的协同治理网络老年健康服务涉及政府、市场、社会、家庭等多方主体，需明确各主体权责边界，形成“政府引导、市场驱动、社会补充、家庭尽责”的多元协同格局。

主体协同：构建“政府主导、多元参与”的协同治理网络强化政府主导与部门联动-建立高位协调机制：建议在国家和省级层面成立“老年健康促进委员会”，由政府主要领导牵头，卫健、民政、人社、发改、财政等核心部门参与，统筹制定老年健康政策、协调跨部门资源、解决重大协同难题。例如，江苏省建立的“老年健康服务联席会议制度”，每月召开专题会议，2023年协调解决了“医养结合机构医保定点”“老年护理人才培养”等8个跨部门问题，政策执行效率提升40%。-明确部门职责清单：制定《老年健康促进部门职责分工细则》，避免“多头管理”或“责任真空”。例如，明确卫健部门负责“医疗健康服务供给”、民政部门负责“养老服务兜底”、人社部门负责“医疗保障与长护险筹资”、发改部门负责“设施规划与投入保障”，并建立“责任追溯机制”，对因职责不清导致服务缺位的部门进行问责。

主体协同：构建“政府主导、多元参与”的协同治理网络激发市场主体与社会组织活力-引导市场参与：通过税收优惠、土地支持、购买服务等政策，鼓励社会力量兴办医养结合机构、老年康复医院、智慧养老服务平台等。例如，对民办医养结合机构，在医保定点、床位补贴上与公办机构同等对待，激发市场投资热情；支持企业研发老年健康科技产品（如智能穿戴设备、远程医疗终端），通过“政府+企业”联合攻关，降低老年人使用门槛。-培育社会组织：引导老年协会、志愿者组织、慈善机构等参与老年健康服务，例如开展“银龄互助”活动，组织低龄健康老人为高龄、失能老人提供日常陪伴；支持慈善基金会设立“老年健康公益基金”，为困难老人提供医疗救助、康复补贴等补充保障。

主体协同：构建“政府主导、多元参与”的协同治理网络强化家庭照护责任支持家庭是老年健康的第一道防线，需通过政策协同减轻家庭照护负担。例如，人社部门可探索“家庭照护假”制度，允许员工每年带薪休假照顾患病老人；民政部门可对家庭照护者开展“照护技能培训”，发放“照护补贴”；卫健部门可提供“家庭医生签约服务”，指导家庭照护者科学护理。通过“政策组合拳”，让家庭“愿意照护、能够照护、照护得好”。

工具协同：整合“法律、财政、信息、服务”多元政策工具政策工具是政策目标实现的载体，需打破单一工具依赖，通过法律保障、财政激励、信息支撑、服务优化等工具的协同，提升政策整体效能。

工具协同：整合“法律、财政、信息、服务”多元政策工具强化法律保障与制度规范-完善法律法规体系：加快《老年健康促进法》立法进程，明确各部门协同责任，将“医养结合”“长期护理”“老年心理健康”等协同机制上升为法律制度；-制定统一服务标准：针对老年健康服务中的“医养衔接”“康复护理”等关键环节，制定跨部门服务标准。例如，统一“医养结合机构”的建设标准（既满足医疗服务资质，又符合养老服务规范）、“老年人健康档案”信息采集标准（实现卫健、民政、医保数据互通）、“长期护理保险”服务标准（明确护理等级划分与服务内容），消除“标准壁垒”。

工具协同：整合“法律、财政、信息、服务”多元政策工具优化财政投入与资源分配-建立“专项+整合”的财政投入机制：设立“老年健康促进专项资金”，重点支持跨部门协同项目（如社区医养结合服务中心建设、老年健康信息平台开发）；同时整合分散在各部门的老年健康资金（卫健的“基本公共卫生服务经费”、民政的“养老服务补贴”、医保的“长护险基金”），由“老年健康委员会”统筹分配，避免资金重复投入或闲置。-实施差异化财政政策：对农村地区、欠发达地区、失能老人集中群体给予倾斜支持，例如提高农村老年健康服务的医保报销比例，对困难老人的长期护理保险保费由政府代缴，缩小城乡、区域间老年健康服务差距。

工具协同：整合“法律、财政、信息、服务”多元政策工具构建信息共享与数据互通平台老年健康服务的“碎片化”，很大程度上源于“信息孤岛”。需加快建设“全国老年健康信息平台”，整合卫健的电子病历、公共卫生数据，民政的养老服务数据，医保的报销结算数据，人社的长期护理保险数据，形成“一人一档”的老年健康档案。例如，上海市通过“健康云”平台，实现老年人“体检结果、慢病记录、用药情况、服务记录”等信息跨机构共享，医生调阅档案无需重复检查，老人就医时间缩短30%。

工具协同：整合“法律、财政、信息、服务”多元政策工具创新服务供给与模式协同-推动“医养康护”服务融合：在社区层面，推广“社区卫生服务中心+日间照料中心+家庭医生”一体化服务模式，为老年人提供“上门医疗、社区康复、日间照料、喘息服务”等组合服务；在医院层面，开设“老年病科”，整合内科、外科、康复科、心理科资源，为老年患者提供“一站式”诊疗服务。-发展“智慧+健康”服务：利用5G、人工智能、物联网等技术，发展远程医疗、健康监测、紧急呼叫等智慧养老产品。例如，为独居老人配备智能手环，实时监测心率、血压等指标，异常数据自动同步给家庭医生和社区网格员，实现“早发现、早干预”。

领域协同：聚焦“慢性病、康复、心理、社会参与”关键领域老年健康促进需聚焦老年人最迫切的健康需求，在慢性病管理、康复护理、心理健康、社会参与等关键领域实现政策协同，破解“痛点”问题。

领域协同：聚焦“慢性病、康复、心理、社会参与”关键领域慢性病管理领域的“防治养”协同慢性病是老年人健康的“头号杀手”，需构建“预防-筛查-治疗-管理”全链条协同政策：-预防环节：卫健部门开展“老年健康素养提升行动”，普及慢性病防治知识；民政部门在社区老年大学开设“慢性病自我管理课程”；教育部门鼓励医学院校开设“老年医学”专业，培养慢性病管理人才；-筛查环节：基层医疗机构为65岁及以上老人免费提供“慢性病筛查服务”，筛查结果录入健康档案，并同步告知民政部门，对筛查出的高风险老人纳入“重点管理对象”，提供定期随访服务；-治养环节：医保部门将慢性病用药纳入“门诊慢特病”报销范围，民政部门对行动不便的慢性病患者提供“送药上门”服务，形成“医中有养、养中有医”的协同模式。

领域协同：聚焦“慢性病、康复、心理、社会参与”关键领域康复护理领域的“医险养”协同失能老人的康复护理需求迫切，需打通“医疗-保险-养老”协同链条：-医疗服务：卫健部门加强康复医学科建设，鼓励二级医院转型为“康复医院”；社区卫生服务中心设立“康复室”，为失能老人提供上门康复服务；-保障支撑：人社部门扩大长期护理保险试点范围，将居家康复护理、社区康复护理纳入保障；民政部门对长护险覆盖外的困难失能老人，提供“兜底性照护补贴”；-养老服务：养老机构内设“康复护理站”，配备专业康复师，与周边医疗机构建立“康复转诊绿色通道”，实现“住院-康复-养老”无缝衔接。

领域协同：聚焦“慢性病、康复、心理、社会参与”关键领域心理健康领域的“医社家”协同老年人心理健康问题常被忽视，需构建“专业干预-社区支持-家庭关爱”协同网络：-专业干预：卫健部门在二级以上医院开设“老年心理科”，培养专业心理医生；民政部门支持社会心理服务机构开展“老年心理疏导”服务；-社区支持：社区建立“老年心理服务站”，组织心理咨询师、志愿者开展“团体心理辅导”“上门心理慰藉”；将心理健康服务纳入“家庭医生签约服务”，定期为老年人提供心理评估；-家庭关爱：通过“老年健康讲座”“家庭关系工作坊”等，引导家属关注老年人心理需求，建立“家庭-社区-专业机构”联动的心理危机干预机制。

领域协同：聚焦“慢性病、康复、心理、社会参与”关键领域社会参与领域的“文教养”协同积极的社会参与有助于老年人健康老龄化，需整合“文化、教育、养老”资源，支持老年人社会参与：-文化参与：文旅部门在社区建设“老年文化活动中心”，开设书法、绘画、合唱等兴趣班；民政部门组织“老年文化艺术节”，鼓励老年人参与文化创作；-教育参与：教育部门发展“老年教育”，在高校开设“银发课堂”，支持老年人学习新知识、新技能；人社部门为有意愿再就业的老年人提供“就业技能培训”，开发“老年人才库”，鼓励老年人参与社区治理、公益服务等；-养老服务融合：养老机构与周边学校、企业合作，开展“代际互动”活动（如“祖孙共读”“老年课堂进校园”），让老年人在服务他人中实现自我价值。

区域协同：缩小“城乡、区域”老年健康服务差距我国老年健康服务存在明显的城乡差距和区域差距，需通过政策协同推动资源下沉，促进基本公共服务均等化。

区域协同：缩小“城乡、区域”老年健康服务差距城乡协同：推动优质资源向农村延伸-建立“城市医院+乡镇卫生院+村卫生室”三级联动机制：城市三甲医院与县级医院建立“医联体”，通过专家下沉、远程会诊提升农村医疗水平；乡镇卫生院增设“老年病科”，村卫生室配备“老年健康服务包”（含血压计、血糖仪、常用药品等）；-整合农村养老服务资源：民政部门在村级建设“互助养老服务点”，与乡镇卫生院合作开展“定期义诊”“健康讲座”；人社部门为农村老人提供“医保异地就医直接结算”，解决“看病跑远路、报销跑断腿”问题。

区域协同：缩小“城乡、区域”老年健康服务差距区域协同：建立“东西部对口支援”机制-按照东西部协作框架，东部发达省市与西部欠发达省市建立“老年健康对口支援”关系：通过“资金援助+人才支援+技术帮扶”，支持西部地区建设老年健康服务机构；组织东部老年医学专家到西部开展“巡回诊疗”“技术培训”；鼓励东部社会养老机构到西部连锁运营，输出先进管理经验。04ONE老年健康促进政策协同的保障机制

老年健康促进政策协同的保障机制政策协同路径的有效落地，需从制度、资源、技术、评估四个维度构建保障机制，确保协同“不空转”“不走偏”。

制度保障：完善协同政策与责任体系1.健全法律法规体系：加快《老年健康促进法》《长期护理保险条例》等立法进程，明确政策协同的法律依据；制定《老年健康促进协同工作细则》，细化各部门在政策制定、执行、监督中的协同流程和责任分工。2.建立“首接负责”制度：针对老年人“跨部门办事难”问题，明确第一个受理部门为“首接责任部门”，负责协调其他部门共同解决，杜绝“推诿扯皮”。例如，老人申请“医养结合服务”，由社区养老服务中心首接，协调卫健、医保等部门完成资格审核、服务对接等全流程服务。

资源保障：优化投入与人才支撑1.加大财政投入力度：建立“中央引导、省级统筹、市县落实”的老年健康投入机制，将老年健康促进经费纳入财政预算，并建立与老龄化程度挂钩的增长机制；优化财政投入结构，重点向基层、农村、欠发达地区倾斜，提高资金使用效率。2.加强人才队伍建设：在高校增设“老年医学”“老年护理”等专业，扩大招生规模；建立“老年健康人才培训基地”，开展多学科协同培训（如医生、护士、康复师、社工共同参与案例研讨）；完善职称评定、薪酬激励等政策，吸引优秀人才从事老年健康服务。

技术保障：构建智慧协同支撑平台1.建设全国统一的老年健康信息平台：整合各部门数据资源，实现老年人健康档案、电子病历、养老服务、医保结算等信息的互联互通；利用大数据、人工智能技术，开展老年人健康风险预测、服务需求分析，为政策制定提供数据支撑。2.推广“互联网+老年健康”服务：发展远程医疗、在线健康咨询、智能健康监测等服务，让老年人足不出户享受优质医疗资源；开发“适老化”智能设备，简化操作界面，提供语音辅助、一键呼叫等功能，降低老年人使用门槛。

评估保障：建立动态监测与反馈机制1.构建协同效果评价指标体系：从“政策协同度”“服务可及性”“老人满意度”“健康改善效果”等维度，建立量化评价指标体系；引入第三方评估机构，定期开展政策协同效果评估，评估结果向社会公开，接受公众监督。2.建立“政策-反馈-调整”闭环机制：根据评估结果和老年人需求变化，及时调整政策内容和协同方式；建立“老年人意见征集平台”，通过座谈会、问卷调查、热线电话等方式，收集老年人对政策的反馈意见，确保政策“接地气”“暖民心”。05ONE老年健康促进政策协同的总结与展望

老年健康促进政策协同的总结与展望老年健康促进中的政策协同，本质上是应对老龄化社会挑战的“治理创新”，其核心在于通过打破部门壁垒、整合多元资源、凝聚多方力量，构建“人人参与、人人享有”的老年健康服务体系。从目标协同到主体协同，从工具协同到领域协同，再到区域协同，“五位一体”的