墨西哥的水资源治理-从政治和经济的夹缝中看国家与公民的关系转变

墨西哥的水资源治理-

从政治和经济的夹缝中看国家与公民的关系转变序论政治和经济的夹缝方法

萨利纳斯，塞迪略行政管理:1988–2000改革的内外压力经济和政治夹缝民间社会行动者北美自由贸易协定和新自由主义的结构调整1992年国家水资源法改革变动关键的政府代表：环境部长Carabias福克斯和卡尔德龙的行政部门：2000

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20082004年国家水资源法修正与规则的探讨新的水资源政策对西北部索诺拉州的冲击在灌溉区的影响流域议会的影响

政策动态的账单讨论结论

墨西哥政经情况1930年初墨西哥革命胜利之后，惟持军事独裁与党国制度。1980年代，全球化摧毁党国政治的基础，资本主义改造了墨西哥及其各项制度。大型国有企业大都落入跨国公司之手。墨西哥政府已经变成企业家小组或它们的代表。把偿还债务和金融服务放在优先的地位上，因而国内的市场和发展受到冲击。依赖从美国进口粮食、工业品和技术，同时又向美国出口石油和劳动力。农业部门还遭受自然资源恶化和日益严重的水资源短缺。墨西哥水资源政策之变迁1988年颁布环境法。成为墨西哥水资源管理模式转变的关键点。1992年12月，1992年国家水资源法改革，代表一个新的国家与公民的关系。2004年，1992年国家水资源法修正，提出永续性和权力下放的方式，如果完全通过，也许是一种最有潜力的变革。2006年举办的第四届世界水论坛，在数千人次面前展示其现代化的水务部门。采取三个关键的策略—市场化、权力下放和永续性。ABSTRACT摘要

1992年墨西哥的国家水政策改革的经验研究的基础在对于西北部索诺拉州流域灌溉区和流域议会所做的调查本文利用文献中指出的政策科学框架来检视水政策转变的轨迹。序论

近20年来，墨西哥的水政策面临严峻考验，尤其是被用来检视政治民主化与开放程度。三个关键的策略—市场化、权力下放和永续性(镶嵌在政治开放和经济结构调整这个更大的背景下)墨西哥的国家水政策改革的经验研究的基础在对于西北部索诺拉州流域灌溉区和流域议会所做的调查本文利用文献中指出的政策科学框架来检视水政策转变的轨迹。序论-文献回顾Assettoetal.2003成熟的民主国家其将环境政策权力下放，预期将提升当地的自主能力，但在民主发展中国家，可能会受到缺乏资金和技术资源和根深蒂固的政治背景等限制。WilderandRomeroLankao2006在寻求水务部门更有效率及永续发展的过程中，多样且互相冲突的议程被加在水资源政策中，却将沉重的财政负担转移到用水户身上。

序论-本文主要论点(一)墨西哥水资源政策-建立新的国家公民关系方面，仅完成部分的目标。大部分的民主权力下放和永续性的改革已形诸文件，但尚未执行。水资源管理归为市有或市营、流域议会的综合管理，由于缺乏资源，有限的管辖权，以及缺乏财政权，还没有得到有效执行。索诺纳灌溉区的改革，导致小型生产者在用水取得的经济弱势和损失。索诺纳流域议会仅具象征意义，缺乏影响力及实权。

序论-本文主要论点(二)2004年的修法将促使墨西哥的水资源管理模式更加民主化，但已经停止了。部分原因是政治因素创造了一个更加分裂的政治结构。墨西哥的水资源综合管理和永续决策，似乎处于暂停模式下，显示出缺乏与对永续性及民主改革的全面整合性的承诺。Politicalandeconomicapertures政治和经济缝隙水资源政策是一个特定政治进程的转变。墨西哥接纳新的政治党派和民间社会行动者，代表选举和政治决策过程转变。经济结构调整、承认私有化、全球市场和贸易协定，则可视为是经济层面。本文的概念，即为将水的民主过渡进程，如何展现在政治和经济的具体政策上。政策科学方法简要概述Huitema和Meijerink所采取的政策科学方法，侧重于政策创办者的作用、关键变革的推动者、创造或利用的机会，以转变水管理典范。作者强调「过程」，导致水资源政策转变和条件的变化与稳定都造成了转型的进程。在政策科学方法通过重点事件或因冲击而愿意采取新的激励政策，故需要倡导建立新的用水政策。创办者利用机会进行变革，引起重大变化并在不同地方落实政策的改变。本文利用政策科学的参考方法，并在结论中评估墨西哥政策转变与其相关性。Methods方法研究时间为1999年至2008年1999年至2001年，在墨西哥西北方边境的两个灌溉区（theRioYaquiIrrigationDistrict—041andtheAltar-Pitiquito-CaborcaIrrigationDistrict—037）采访了130多个灌溉区管理人员、民选区官员、独立生产者代表、私人生产者和ejidatarios（小型地方生产者）2005、2006、2008年于当地进行田野调查。抽样方法属有目的性、非随机性，适合针对特定组织或管理行为进行取样。非概率抽样适合用于研究对象，以确定水资源管理和参与者对于了解灌溉区与流域议会所发挥的作用。我的研究小组访谈了近40个市、州和联邦政府的流域管理议会，并出席相关流域议会的会议。由美国国家海洋和大气管理局所成立的流域管理单位是研究项目的一部分。SALINAS—ZEDILLOADMINISTRATIONS:1988-2000

萨利纳斯，塞迪略行政管理:1988-20001988年以前直到1980年代末期，墨西哥的水资源政策是高度集中在总统手上。水资源管理局其总部设在墨西哥首都，负责国家与首都级的81个灌溉区之水资源运作和组织决策。集中控制政府财政收入，地方依赖墨西哥城的财政补贴。决策是自上而下且相关政策并没有建立社会参与水改革的内部压力政府花大钱兴建水坝以灌溉新开辟的土地，确仅以有限的开支维持现有的基础设施。灌溉渠道遭致侵蚀、淤塞，以及海水盐化已经损害灌溉系统。~修复每年3000亿美元一半的灌溉供水因泄漏和径流，而从来没有引到需用耕地。80％的灌溉用水，只有20％的灌溉成效。80年代后期，墨西哥的水利基础设施的情况相当糟糕，政府没有资源解决。水改革的外部压力1982年，货币贬值引发的连锁反应，使整个拉丁美洲受到国际债务违约的影响。1985年大地震，1986年石油危机，和1987年的股灾，造成墨西哥政府和商业活动因此受到衰退，在1980年代，每人平均收入亦受到很大的冲击。新任总统MigueldelaMadrid(1982–1988)，继承该国史上最严重的经济危机。到1985年，墨西哥被迫寻求国际援助以及债务重组。经济缝隙由于墨西哥经济出现危机，导致国家体制改变，并且凝聚共识—自由市场是墨西哥进入世界经济的可行方式。1986年，墨西哥改变以往不签署国际条约的态度，并加入GATT（亦即现今的WTO）。delaMadrid总统就任期间（1987年），其带领工、商、农等部门代表，进行一系列新的经济措施，随后1988年获选的CarlosSalinas总统亦采取此措施。（pacto协议），其目的是结合财政紧缩下的结构改革和收入政策（亦即控制工资和价格）。北美自由贸易协定和新自由主义的结构调整1墨西哥经济战略的核心是根据1994年1月1日与加拿大、美国所签订的北美自由贸易协定（NAFTA），内容系关于15年境内贸易关税优惠协定。未来12年墨西哥亦与以色列、智利、欧盟、日本和中美洲国家签订自由贸易协定。北美自由贸易协定和新自由主义的结构调整2然为了参加北美自由贸易协定，墨西哥的水资源管理与供水系统政策亦受到不少压力。由于用水基础设施需要进行改善，故有必要建立新的水资源管理政策，以增加工业和农业生产力、保护水质，以解决供应和维修问题。北美自由贸易协定和其他自由贸易协定加强工业用水、提高生产力和重新调整墨西哥高产值农作物的出口，该协议促使墨西哥的小规模厂商变得更有效率和竞争力。政治夹缝从

1980年代末期开始，来自反对派政党的左翼和右翼获得国家和地方各级的州长、立法和市长等以前所未有的席次。这个转变的过程或政党的改变，代表水资源管理所面临之新的可能性和挑战。民间社会行动者11990年代，政治的改革不仅反映了政党的变化，亦代表社会上正形成一股民间力量。公民参与浪潮正逐渐改变墨西哥，并将形成自治的可能性。300个非政府组织所组成的公民联盟，成为监督政府机关的重要角色。1990年，Nahuas的原住民发起反兴建大型水坝的活动。民间社会行动者2在墨西哥城附近的居民则走上街头，抵制原先由政府供水服务转为私有化。抗议边境环境合作委员会（系根据NAFTA的环境协议所组成）未将公众咨询过程公开。同时环保主义在边境地区逐渐发酵。墨西哥公民要求参与的全力，并成为环境政策拟定过程中重要的一环。

1992年的水资源改革影响墨西哥早期的水资源政策改革之因素1水资源政策是墨西哥在1992年所发起的环境政策改革开放其中之一项。墨西哥于早期即开始进行水资源政策之改革，其部分资金系由世界银行所提供，其政策改革原则为市场化、权力下放和永续性。最终的目标是明确新的水文化。该政策改革主要由LuísTellez所负责，其为制度改革党的一员，同时亦是麻省理工学院的经济学博士。影响墨西哥早期的水资源政策改革之因素2墨西哥在1992年的变革，刚好遇上同年于里约热内卢举办的地球高峰会。根据都柏林原则，要求以最大效率进行水资源保护，使水资源可以成为一种经济财，水的私有化被视为是一种代替传统行政上的替代方案，希望可以改善以往水权被国家集中、毫无弹性、脱离当地使用情形的刻板印象。因此在新的政策制度建立过程中，则希望可以增加地方政府、水资源管理部门和公民之间在决策的参与。继智利、巴西，阿根廷，秘鲁和哥伦比亚等拉丁美洲开发中国家，转型为分散的水管理模式，墨西哥继而成为以市场为导向的开发中国家之一。墨西哥的水治理模式墨西哥的水治理模式由世界银行和美洲开发银行规范主要内容，包括:设立一个公共登记水权，以提供安全的水的权利建立正式的水市场交易计算成本与价格及消除补贴管理灌溉区域内的用水户管理城市用水和卫生服务补贴私人供水服务机构建立水资源管理的制度与提升参与度建立当地主要流域理事会全国水资源委员会受到上述所提到影响，萨利纳斯政府（1988-1994）进行现代化水管理和权力下放。

1989年2月，「全国水资源委员会」成立为一个隶属农业部和水利部的独立机构。

「全国水资源委员会」作为联邦水资源管理机构，负责决策和监督，使大多数运作的管区与灌溉区域，可以发挥关键的策略功能。变动关键的政府代表：环境部长

Carabias新任总统Zedillo（1994-2000）建立新的环境部（负责管理环境、自然资源和渔业），他任命一位在环保界与学术界德高望重学者JuliaCarabiasLillo，负责带领这个新部门。在她任职环境部长期间，Carabias策划将「全国水资源委员会」从农业部转移至环境部。就政策科学而言，这是一个重要的事件，将原先以农业部门用水需求为主的政策内容，转为节约用水的保育措施。在Carabias的领导下，这种变化显示墨西哥用水将从生产导向转向为环境保育的一种治理模式。Carabias设立国家水资源法的一些基本目标，包括转让技术给灌溉区用水户协会，并在议会采取流域水资源综合管理。经济合作与发展组织（OECD）观察墨西哥的环境方面表现，同意环境部（SEMARNAT）在这段期间的成就。另一方面，将「全国水资源委员会」转移到环境部的预算，是环境部及其相关机构的10倍。1992年全国水资源法之下作相当的规范-如增加社会参与和权力下放...。1992年的改革相较于先前是一个相当大的进步，由于已将水资源的管理单位转移到环境部，所以2004年该国法令也配合修法。1992年至2004年，主要的变化是将永续发展纳入视野；否则，永续发展伦理可能就不会发生。FOXANDCALDERON

ADMINISTRATIONS:2000–2008

The2004modificationof

theNationalWaterLaw

福克斯和卡尔德龙的行政部门：2000-2008

2004年国家水资源法修正政党轮替2000年7月2日的总统选举由比森特福克斯克萨达（VicenteFoxQuesada）当选，代表墨西哥新时代的开始，因为在这之前已经由制度革命党掌权71年。墨西哥证明自己是一个民主国家，其反对党的候选人能够在公平，非暴力的过程中当选。福克斯的选举是一个高潮，代表墨西哥政治的开放，从反对党可以赢得总统、州长、参议员和国会代表等席次，获得证明。政党轮替后的第一任环境部长最初的喜悦很快消散，由于总统无力实现重大承诺，包括财政改革、反腐败政策，以及移民美国政策的改革。福克斯任命VictorLichtinger，这位环境经济学家和前三边（加拿大/墨西哥/美国）北美环境合作委员会执行董事，作为新任环境部长。

Lichtinger支持环保团体，并继续推动墨西哥的水资源政策走向分散的管理结构，强调永续利用水资源的重要性，同时强调由私人和市场来解决墨西哥的供水设施。Lichtinger定位自己是打击腐败官僚机构的执行者。由于他对某些人的既得利益构成威胁，因此在2003年9月被中途解雇，并以一位工程师取而代之。2004年LAN的改革与规则的探讨2003年4月，参议院的水利委员会，革命制度党为首的参议员乌利塞斯鲁伊斯提为竞选州长，故以水资源改革作为诉求，提出条例草案:引入更多的权力下放，建立13个区域

「全国水资源委员会」总部办事处在1992年的法律基础上建立流域议会，并规定具体的成员和职责。定义合法的用水户，虽然尚未有明确的权利或指定的条件。2004年LAN的改革与搁置2003年9月1日（在同一个月

Lichtinger被驱逐），福克斯政府否决修正案。福克斯总统反对激进下放「水资源委员会」，声称其区域的权威并没有超越宪法。乌利塞斯举办一系列公众咨询，并回应总统的否决权，在未来数个月的用水户组织、非政府组织、农业生产者和水服务供应商应重新考虑改革。

2003年12月，乌利塞斯和参议院水利委员会呼吁国会特别会议，以469票通过重新审议并建立一套新法令，福克斯于2004年4月19日签署新修订法律。2004年LAN的修改原来应该在通过的12个月内执行。然而，迄今为止，法规仍被搁置在墨西哥议会，且似乎没有任何运动的走向是采取LAN。因此，今天，2004年的法律地位是不明确的，高层的承诺在推动2004出现了不确定。第二次政党轮替2006年总统大选，是由保守的国家行动党总统候选人卡尔德龙获胜。迄今，卡尔德龙并未表现出狂热追求的水资源政策改革的目标。卡尔德龙认为人类永续发展是他的政府和国家的中心目标，环境的永续性是该计划的主导轴。报告强调流域议会在促进公众参与和促进新的水文化的所扮演的角色。墨西哥受到全球经济衰退的重击，也不可能分配如此大规模的资源到水务部门。「全国水资源委员会」提出了对于LAN的新的变革，那将打退2004年版本的法律对环境的改善。由于农业、工业用水户的抱怨，「全国水资源委员会」推动降低对使用超过分配水量或排放未经处理污水者的最低罚款。IMPACTSOFTHENEWWATERPOLICYINTHENORTHWESTSTATEOFSONORA

在西北部索诺拉州新的水资源政策的冲击

在西北部索诺拉州

新的水资源政策的冲击

灌溉使用了超过80％的水源供给，因此在评估水资源政策转变方面是一个极为重要的部分。流域议会表现出水资源政策变迁的主要的制度创新，反映了供水部门在规划和决策中更多参与过程的开放。

在西北部索诺拉州

新的水资源政策的冲击

索诺拉州是墨西哥最被灌溉的州，是一个和美国亚利桑那州为邻的边境州（墨西哥的主要贸易伙伴）。索诺拉州人口迅速增长，有着密集的商业农业、武断的工业和沿海开发，以及干旱的沙漠气候。预计气候变化的影响，包括温度升高，更干燥的条件，水供给的减少，更严重持续的干旱。索诺拉州对现代化中的墨西哥是一个严苛挑战，它具有高密度的外商独资边境加工装配厂，七大商业灌溉区生产小麦，葡萄，柑橘，芦笋，瓜类，主要出口到美国和日本，加速的人口成长是基于国内家庭迁移和大规模的观光旅游，而住宅度假村沿着加利福尼亚湾沿岸发展。然而，尽管其优势资源财产和对全球经济的融入，索诺拉州在水资源政策改革所取得的成就仍然是有限制的。在灌溉区的影响1

灌溉地区的转移在索诺拉洲代表了在整套水资源政策的权力下放政策方面最成功的主张。索诺拉灌溉报告对政治权益的提升表示满意，表现在区内水用户管理，允许watermodules（区域次一层级的协会）来管理自己的业务，包括领导人选举（每年由小型、社区农民和大的私人生产者间轮流），建立自己的配额（超出全区的基本费用外），并设定再投资策略，将收入用于有利于协会的项目（例如，水滴灌溉的安装，特定范围内运河的清理）。但总体而言，由于全球农业市场的波动性、缺乏信贷、贸易自由化、消除补贴和投入成本的增加，灌溉区都经历了经济权益的净减少。在灌溉区的影响2

改革的前六年，Altar-Pitiquito-Caborca地区，光水的成本，在小麦就增加了89％，在食用葡萄增加了118％，在芦笋增加了186。小型的社区生产者放弃了积极生产，转向将土地和水权租赁给私人生产商。水资源政策改革，整体上导致灌溉者在一些重要的政治权益提升，但却被经济权益的损失所淹没。当边际生产者正在努力守住他们的水，土地和生计时，即使是大型生产商也已经逐渐失去竞争力。流域议会的影响1

1992年建立国家水资源法(LAN)，要在主要河流创建25个流域议会，并连结相关的配套网络和在次流域层级的各委员会。每个主要用水部门，包括农业，农产品加工业，城市/家庭部门，水文化和渔业，服务和工业用途，均有一个民选代表与一票表决权。理论上，有一个代表是为了“生态保育”而受任命。国家水资源委员会(「全国水资源委员会」)的领导人主持着流域议会;包含流域的州长，也在流域议会服务。国家水资源委员会(「全国水资源委员会」)的技术性阁员、市议会、非政府组织(NGO)以及学术界人士被允许参加讨论，但不投票。流域议会的参与大多是政府代表，而只有极少的公民投入。

流域议会的影响22004年以前，索诺拉州有三个流域组织，创建于1999年和2000年，却没有积极组织会员及会议。2004年国家水资源法(LAN)的修正，要求加强流域议会和公民的参与。流域议会可能代表着利用水资源综合管理策略来解决冲突的一个进步，进行长远规划，在流域中发展更多永续的成果。在现实中，许多障碍限制了流域议会的有效运作，包括议会管辖权的限制，和一个普遍的看法认为他们只是咨询性质，而不是在决策结构中有效。

流域议会的影响3议会的成员并不能反映当地的实际用水。灌溉使用了超过80％的水供给量，但农业部门再议会只有一票。政府的参与是不成比例的高，公民的利益却代表性不足，且程序缺乏透明度和责任。（why，想想我国的环评制度）流域议会将公民参与编入新的程序和制度，但他们拥有的潜在可能性，例如国家公民合作以解决冲突的诺言，及长期永续性的规划仍未实现。

ACCOUNTINGFORPOLICYDYNAMICS

政策动态的账单

讨论1

1992年及2004年的国家水资源法(LAN)，让墨西哥过渡到一个新的水文化，但转变仍是片面且非常不完整。过渡到市场逻辑和效率的原则已得到很好的巩固，而由于国家政治的分散和缺乏强烈的政治意愿使权力下放议题发展和扎根，但法律的权力下放和永续性的行动却陷入困境。1992年的国家水资源法(LAN)修改，被萨利纳斯政府强加了自上而下的改变。2000年后，政党轮替代表在墨西哥在水资源政策的基本方向上的冲突和缺乏共识。党的政治优势在一个国家在横跨时间和空间内外都正处于不断地变动。

讨论2

水资源政策的转变有一个时间的观点。一开始，社区政治的改变与要求在政治领域成形。当改革成熟，为避免政治联盟的形成所造成的风险和精英破坏，他们可能不愿将权力下放到新兴机构。（想一想我国的政党轮替）政策变化将最好应遵循着政策的稳定性，过渡政策本身将转变为新的稳定政策。墨西哥的民主过渡已经启动，但绝不是全面稳固的。爰此，在近20年，墨西哥的水资源政策似乎也陷入了一个过渡阶段。

讨论3由于内外压力的多重影响、政治和经济缝隙和国际间对永续水资源管理的规定，墨西哥的水资源政策产生了一种将所有必要的成份混合在内的巨大的汤锅。这食谱让永续发展的议题被转嫁到墨西哥水资源管理更有效率和生产力的基本经济议题。

讨论4分权和中央权力下放的水资源规划的责任从