公共行政学史（第二版）课件 第13、14章 重构：基于本体论反思的公共行政理论；回归：走向自主创新的中国公共行政学

公共行政学史（第二版）何艳玲著第13章

重构：基于本体论反思的公共行政理论关键词01本体论02公共行政学03公共特质04理论重构05中国场景本章导言在某种程度上，本体论框定了公共行政学的研究对象、研究边界与研究价值。这不仅从更全面、更深刻的角度明确了公共行政本体，使得公共特质成为贯穿公共行政学研究过程中的核心属性，同时也在方法论意义上提供了回应公共行政学发展危机与所处时代的思路。事实上，长期的本体模糊是引发公共行政学科危机的根源。但基于本体论的公共行政学理论重构远不止于回应公共行政学科危机，还要更好地回应当前我们所处的时代。在具象层面，要重构特定情境下公共行政的合法性；在抽象层面，要有针对性地建构专业化的概念体系和反映现实场景的理论框架。本章重点

公共行政学回归本体论的必要性与意义。

公共行政学本体论的分歧及其导致的学科危机。

公共行政理论在具象与抽象两个层面的演变逻辑。

公共行政理论重构的锚定点：语言与概念集、现代国家建构与理性、历史文化的影响。

公共行政理论重构的时代背景与中国场景的特殊性。13.1公共行政学回归本体论的意义学科知识的基础：本体论的作用

本体论定义学科知识的内涵与结构

示例：信息科学、商业研发、公共行政学中的本体建构理论重构的前提：回归本体论

回应学科危机与时代需求

从知识本体入手，探讨本土化理论重构的逻辑13.2本体论分歧与学科危机的产生13.2.1何为公共行政：本体模糊的症结

01研究对象定义的困难：以“政府”为本体

02研究对象定义的困难：以“行政效率”为本体

03其他尝试：公共组织、现象学、后现代能量场等

04本质问题：本体边界无法清晰划定13.2.2本体模糊导致学科危机：理论和实践的断裂

公共行政实践中的危机：非专业人士优于科班出身者

公共行政实践中的危机：理论与实践的脱节

学科知识危机：本土知识体系缺失

学科知识危机：知识性危机决定实践性危机13.2.3从现代社会到后现代社会：公共行政危机的社会根源

现代社会与官僚制：理性官僚制为现代社会基石

后现代社会的冲击：个性化、差异化需求冲击官僚制逻辑

政府理论重构的社会背景：从理性秩序到个体自由的转型期13.3学科的变与不变：政府及其公共特质13.3.1具象层面：政府公共特质的演变

政府职能的变迁政府职能在纵向层面上，从行政管理逐渐转变为公共政策；在横向层面，不同的文化差异塑造了人们对政府职能的不同认知，这体现了政府职能在时间和空间上的演变特点。公共特质的三个锚定点公共特质具有三个锚定点，职能可界定政府边界，明确政府的职责范围；问责体现人民主权，体现了政府对人民负责；权利是公共性的根本标志，反映了公共特质的本质属性。13.3.2抽象层面：学科概念及其意涵的变化催生理论重构

概念内涵的多样性不同语境下，概念内涵存在多样性。例如“民主”“公民权”“行政”等概念，在不同的背景和使用中有着不同的理解，这增加了学科概念的复杂性和丰富性。

概念移植的问题将舶来概念引入中国场景时会出现“水土不服”的问题。这是因为不同国家的文化、社会环境等存在差异，直接移植概念无法适应本土的现实情况。

理论重构的必要性由于概念内涵多样和概念移植存在问题，所以需要重新梳理概念体系，以更好地反映本土现实，满足公共行政学在本土的发展需求，推动理论的有效建构。13.4公共行政理论重构及其锚定点13.4.1语言与概念集

语言作为思维模式语言作为思维模式，定义了信息的排列与理解方式。在公共行政理论重构中，它能影响人们对相关信息的处理和解读，为理论思考提供特定方向。比如不同的语言习惯可能使对公共行政问题的认知产生差异。

概念集的本土建构概念集的本土建构十分重要，像美国与中国公共行政概念集就存在差异。只有构建符合本土实际的概念集，理论才能更好地反映现实，避免出现概念移植带来的“水土不服”问题。13.4.2现代国家建构与理性

国家建构路径的差异国家建构路径存在差异，例如公务员聘任制与永聘制就有不同逻辑。不同的建构路径会影响公共行政的组织形式和运行机制，在理论重构时需考虑这些差异对行政实践的影响。

理性主体的边界与断裂理性主体存在边界与断裂，扩展的“自我”与差序格局体现了这一点。组织理性与个人能动性之间存在张力，这在公共行政理论重构中必须加以考量，平衡二者关系以适应国家建构需求。13.4.3历史文化对规制、权力和权利的塑造规则的文化嵌入性规则具有文化嵌入性，如FDA在美国与中国情境中的合法性存在差异。不同的历史文化使规则在不同地区有不同的适用性，在公共行政理论重构中需考虑规则背后的文化因素对规制的影响。权力的实际运作权力的实际运作是正式权力与非正式影响力的交织。在历史文化影响下，这两种力量相互作用，影响着公共行政的决策和执行，理论重构应全面考虑其复杂关系以优化行政过程。权利的文化建构权利的文化建构受历史文化深刻影响。不同的历史文化背景会塑造人们不同的权利认知，在公共行政理论重构中，需重视这种文化差异对权利观念和保障机制的影响。13.4.4本体论变化与我们所处的时代

具象层面具象层面存在科层制与个性化服务的矛盾，需要重构公共行政合法性。这意味着要适应时代发展，调整行政模式，满足公众个性化需求，以增强公共行政的公信力和有效性。

抽象层面抽象层面需重新建构概念体系，避免封闭排斥与机械移植。要结合时代特点和本土实际，打造符合时代需求的公共行政抽象架构，为行政实践提供科学理论指导。

中国场景的优势中国场景具有优势，社会形态重叠且知识积淀深厚，在官僚制中存在寻找“人”的理论契机。这有利于形成具有中国特色的公共行政理论，更好地适应中国社会发展需求。本章小结公共行政学的理论重构，需从其知识本体的内在张力与现实危机出发。这要求必须厘清学科本体论中的“所指”与“所不能指”，进而揭示本土实践对理论重建的影响。作为学科核心的“政府”概念，以其在历史演进中形成的共识性内涵，界定了公共行政研究领域中变与不变的对象范畴；而“公共性”则构成这一领域不可动摇的价值基石——任何议题若与其相脱离，便不再属于公共行政学的理论疆域。

公共行政学的理论重构，本质上是一场关于政府理论的深层重建——这不仅涉及行政场景的重塑、价值理性的回归，更关乎公共秩序的逻辑奠基。重构的关键，在于公共行政学能否对我们所处的时代作出有力回应，能否在变动不居的社会中确立自身的理论自觉与实践价值。这既是一代代公共行政学人不可推卸的历史担当，也是学科发展的内在趋势与必然方向。在知识碎片化、治理复杂化的今天，回归理论本源、重建学科共识，不仅具有学术意义，更关乎人类集体生活的可能未来。应该说，这场以史为鉴、向实而思的理论探索，正是本书探讨公共行政学史背后的初心。思考题公共行政学本体论模糊的主要表现有哪些？它对学科发展造成了哪些影响？如何理解“政府”与“公共特质”在公共行政理论重构中的核心地位？在中国场景下，公共行政理论重构应特别注意哪些方面的本土特征？你认为公共行政学应如何回应从现代社会到后现代社会的转型挑战？结合本章内容，谈谈你对“理论重构”与“实践指导”之间关系的理解。推荐阅读单击此处添加正文

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DUNLEAVYP,MARGETTSH,BASTOWS,etal.NewPublicManagementisDead:LongLiveDigital-eraGovernance.JournalofPublicAdministrationResearchandTheory,2006,16(3):467–494.THEEND谢谢公共行政学史（第二版）何艳玲著第14章

回归：走向自主创新的中国公共行政学关键词01公共行政学发展02身份危机03知识创新本章导言

现在，让我们回到中国公共行政学。本章将介绍中国公共行政学的发展概况，并从历史与结构视角呈现其发展路径。中国公共行政学发轫于20世纪30年代，在经历了短暂的初创发展后陷入学科停办的尴尬境遇。直到20世纪80年代，行政学科开始被重视并被提上恢复建立的议程。从实践角度看，改革开放提供了中国公共行政学恢复建立与发展创新的契机，不仅在实际运作中赋予了学科包容开放的理论建构环境，同时在诸多行政改革与发展问题中倒逼着学科研究体系的完善。面对日益深化的治理现代化改革，公共行政学面临前所未有的机遇和挑战，如何建构契合本土行政实践的、蕴含自主性知识的学科体系成为中国公共行政学的发展使命和学科基点。本章重点中国公共行政学发展的三个阶段：重建与推进、发展与反思、转型与创新。中国公共行政学在学科边界、大问题、研究起点、研究路径和研究方法等方面的自我反思与争论。中国公共行政学知识演进的逻辑：从“适应市场”到“发展社会”，再到“人民满意”。自主创新主导的未来公共行政学：立足“公共”、紧扣“大时代”、置入“中国场景”。14.1中国公共行政学的发展历程14.1.1重建与推进：1982—1995年

背景改革开放初期，思想解放、政治民主化、经济体制改革、外交政策转变、社会结构变化等为中国公共行政学的重建与推进提供了良好的环境和契机。

标志性事件与成果1982年夏书章在《人民日报》发文倡议建立社会主义行政学；此后行政学讲习班、相关研讨会等陆续举办；《中国行政管理》创刊；高校设立行政学专业，招收硕士；学会和学院也相继成立。14.1.2发展与反思：1996—2012年

学科地位确立1996年行政学并入管理学门类，1997年公共管理一级学科设立，行政管理成为二级学科，1999年MPA专业学位教育试点，1998年后公共管理博士点设立，学科地位逐步稳固。

学科反思兴起张成福1996年提出“行政学中国化”，何艳玲等学者开展量化评估研究，《中国人民大学学报》《公共行政评论》开设反思专栏，引发学科反思热潮。

现实驱动2001年加入WTO推动依法行政、透明政府研究，行政机构改革推动电子政务、大部门体制研究，现实需求促使学科不断发展。14.1.3转型与创新：2013年至今社会背景互联网技术带来新矛盾与伦理风险，社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，为公共行政学转型创新带来新挑战。治理理论兴起与争论治理概念泛化与适用性引发争论，推动公共行政研究的情境化回归，促使学科在理论层面不断探索创新。行政改革深化2013年国务院机构改革强调政府职能转变，“治理现代化”成为核心议题，行政改革不断深化推动公共行政学持续转型创新。14.2中国公共行政学的自我反思之争14.2.1学科边界之争：学科的性质是什么

狭义界定狭义界定以政府行为与行政活动为核心，这一观点聚焦于政府自身的行政行为和活动，将学科范围主要限定在政府领域，为理解公共行政学提供了一种较为传统和基础的视角。

广义界定广义界定拓展至政府与非政府组织协同处理公共事务，突破了仅关注政府的局限，强调了政府与非政府组织在公共事务处理中的合作，使学科研究范围更加广泛和多元。

问题关联界定问题关联界定以民生议题为边界，把公共行政学的研究与民生问题紧密相连，突出了学科对于解决实际民生问题的作用，从问题导向的角度确定了学科的边界。14.2.2学科大问题之争：何谓公共行政学的“大问题”

以实质内容为中心以实质内容为中心聚焦中国特色的政府行政理念、角色、结构与行动，从合法行政、有效行政、责任行政三个维度展开研究，旨在深入探讨公共行政学的核心内容，为学科发展提供实质方向。

以形式方法为中心以形式方法为中心强调“大问题”研究的实效性、规范性，主张“小切口”与“大问题”结合，立足实践提炼“真问题”，注重研究方法的科学性和实用性，以推动学科发展。14.2.3研究起点之争：是对策研究还是问题研究

对策研究对策研究强调为现实问题提供解决方案，侧重于直接解决实际问题，具有很强的现实针对性，能及时应对公共行政领域出现的各种问题，为政府决策提供具体的办法。

问题研究问题研究强调解释问题、提供学理启示，更注重对问题的深入分析和理论探讨，通过挖掘问题背后的原理和规律，为学科发展提供理论支持和学理指导。

共识共识是应平衡对策与理论建构，避免被实践问题“牵着鼻子走”，这意味着在研究中要兼顾解决实际问题和理论创新，使公共行政学既能满足现实需求，又能实现理论突破。14.2.4研究路径之争：是实证研究还是规范研究

实证研究实证研究追求价值中立、精确的科学路径，通过收集和分析实际数据来验证假设和理论，以客观、准确的方式揭示公共行政现象背后的规律，为学科研究提供科学依据。

规范研究规范研究强调公平、正义等规范性价值，关注公共行政应该遵循的原则和标准，从价值层面引导公共行政的发展方向，使公共行政活动更加符合社会的道德和伦理要求。

共识共识是两者应互补，共同推动学科科学化，实证研究和规范研究各有优势，相互结合能更全面地研究公共行政学，促进学科的科学发展和进步。14.2.5研究方法之争：是定量研究还是定性研究定量研究

定量研究强调精确描述、因果推断，运用数学和统计方法对公共行政现象进行量化分析，以揭示现象之间的因果关系，为决策提供精确的数据支持和科学依据。定性研究

定性研究强调深入理解、理论建构，通过对现象的观察、访谈和文本分析等方法，深入探究公共行政现象的本质和意义，为学科发展构建理论框架和提供理论解释。共识

共识是方法应为问题服务，避免滥用或偏废，在公共行政学研究中，应根据具体问题选择合适的研究方法，充分发挥各种方法的优势，以更好地解决问题。14.3中国公共行政学的知识演进及其逻辑14.3.1适应市场：初创公共行政知识（改革开放后）

引介与分析国外公共行政学知识这一阶段积极引介国外行政学知识，为中国公共行政学的发展提供了借鉴。在改革开放初期，思想解放等背景下，学者们开始将国外先进的行政学理念引入国内，推动学科的重建与发展。初步建构与诠释市场化改革下的行政学知识初步建构了适应市场化改革的行政学知识，如政府经济职能、行政效率等方面。这是为了回应改革开放初期的市场化诉求，满足经济体制改革对行政体制的新要求。14.3.2发展社会：深化公共行政学知识（1998—2014年）

和谐社会、社会管理此阶段核心议题包括和谐社会与社会管理。随着社会发展，平衡市场发展与社会公正成为重要任务，政府需加强社会管理职能，以应对转型期日益复杂的经济社会挑战。

政府改革、电子政务、绩效评估政府改革、电子政务和绩效评估也是关键内容。行政机构改革推动了电子政务、大部门体制研究，通过绩效评估提升政府效能与公共服务水平，“公共管理”范式也逐渐突显。14.3.3人民满意：创新公共行政学知识（2012至今）01国家治理、社会治理、基层治理新时代社会主要矛盾转化，国家治理、社会治理和基层治理成为核心议题。以“人民满意”为导向，回应治理现代化与数字时代挑战，推动公共行政研究的情境化回归。02精准扶贫、乡村振兴、营商环境精准扶贫、乡村振兴和营商环境也是重要方面。这些议题紧密围绕人民需求，旨在提升人民生活质量，促进经济社会发展，体现了公共行政学在新时代的创新发展。03大数据、人工智能、数字政府大数据、人工智能和数字政府成为新的关注点。随着互联网技术发展，利用这些技术提升政府治理能力，构建数字治理理论体系，融合技术逻辑与公共价值。14.4自主创新主导的未来公共行政学14.4.1立足“公共”以推进知识创新“公共”是学科精神内核“公共”是中国公共行政学的精神内核，它强调对公共利益与公共价值的关怀。这种关怀体现了学科的本质特征，是推动公共行政学发展的重要动力。以政府为锚点以政府为锚点，阐释政府在公共价值实现中的角色与逻辑。政府在公共事务中起着关键作用，明确其角色与逻辑有助于更好地实现公共价值，推动公共行政学知识创新。建立自主知识体系目标是建立既扎根本土又具普遍对话能力的自主知识体系。这需要结合中国实际情况，在本土实践中不断探索和总结，同时积极与国际交流，提升学科的影响力。14.4.2紧扣“大时代”以推进理论创新扎根治理现代化实践扎根治理现代化实践，研究行政审批改革、“接诉即办”、机构改革、数字政府等现实问题。这些实践问题是大时代的产物，研究它们有助于推动公共行政学理论与实践相结合。回应技术革命回应技术革命，构建数字治理理论体系，融合技术逻辑与公共价值。在当今技术飞速发展的时代，数字治理成为重要课题，融合技术与价值能使理论更具时代性。参与全球治理话语塑造参与全球治理话语塑造，提出中国视角，推动包容性学科发展。中国在全球治理中越来越重要，提出中国视角能为全球公共行政学发展贡献力量。14.4.3置入“中国场景”以推进方法创新

“中国作为方法论”“中国作为方法论”，将中国从案例库转变为主体性知识生产中心。这意味着重视中国自身的经验和实践，挖掘其中的知识和智慧，为学科发展提供新的思路。

提炼“真问题”提炼“真问题”，如“政策试点”中蕴含的制度创新逻辑与治理智慧。通过对中国实际场景中真问题的研究，能更好地推动学科方法创新，解决实际问题。

制度支持制度支持，改革学术评价体系，鼓励理论建构与本土研究。良好的制度环境能为学科方法创新提供保障，促进学者积极开展本土研究，推动学科发展。本章小结

本章梳理了中国公共行政学的演进脉络，并对其发展逻辑与未来方向进行了总结。总体而言，中国公共行政学始终在理论与现实的张力中、在持续的学术争鸣中逐步构建自身的知识体系与学科认同。中国公共行政学的生成与发展始终受到现实问题的强力驱动。如何构建与社会主义市场经济相适应的行政体制？如何应对转型期日益复杂的经济社会挑战？如何通过机构改革提升政府效能与公共服务水平？如何回应治理现代化？这些紧迫的现实议题，不断推动着中国公共行政学在回应中建构、在反思中创新。作为根植于改革实践的应用型学科，其知识生产从一开始就紧密嵌入中国的现实场域，表现出鲜明的实践导向与问题意识。本章小结