研究环境公益诉讼中的原告资格认定-基于检察机关提起诉讼的司法实践

研究环境公益诉讼中的原告资格认定——基于检察机关提起诉讼的司法实践摘要随着中国生态文明建设的深入推进，环境公益诉讼作为一种重要的司法救济途径，在遏制环境违法、修复生态损害方面发挥着日益关键的作用。在这一制度框架中，谁有资格作为原告提起诉讼，即原告资格的认定，是启动诉讼程序的“第一道门槛”，直接关系到制度的实效性。特别是自法律赋予检察机关提起环境公益诉讼的权力以来，检察机关已成为该领域最主要的起诉主体，其原告资格的司法认定实践成为观察和理解我国环境公益诉讼制度运行逻辑的核心窗口。本研究旨在深入探讨环境公益诉讼中检察机关原告资格的司法认定标准、实践样态及其背后的法理逻辑与制度挑战。本研究综合运用文献研究法、规范分析法和案例分析法，对相关法律、司法解释进行系统梳理，并以中国裁判文书网公开的检察机关提起的环境公益诉讼案件为样本进行实证分析。研究结果表明，司法实践中普遍认可检察机关作为公共利益代表的核心地位，其原告资格在绝大多数案件中得到了法院的确认。然而，在与社会组织等其他适格主体的关系处理上，特别是“前置程序”的理解与适用、诉讼请求的范围界定等方面，仍存在裁判标准不一、理论争议持续等问题。本研究得出核心结论，即检察机关的原告资格虽已在实践中牢固确立，但其制度定位、权力边界以及与其他主体的协同关系仍需通过立法完善和司法统一予以清晰化，以构建一个更为协调、高效的多元主体公益诉讼格局。本研究对于丰富民事诉讼法学中的原告资格理论、指导环境公益诉讼的司法实践具有重要的理论和实践意义。关键词：环境公益诉讼；原告资格；检察机关；司法实践；公共利益---引言研究背景阐述在当今中国，追求人与自然和谐共生的生态文明理念已经深入人心，并上升为国家意志。然而，伴随着经济社会的快速发展，环境污染和生态破坏事件仍时有发生，这些行为损害的往往是不特定的社会公共利益，传统的“不告不理”和“无直接利害关系即无诉权”的私益诉讼模式，在面对此类公共性、弥散性的环境损害时显得力不从心。为破解“公地悲剧”下的司法救济困境，我国逐步探索并确立了环境公益诉讼制度，允许特定的主体为了维护社会公共利益而向法院提起诉讼。在这一制度的演进过程中，原告资格范围的界定始终是核心和焦点。从最初仅限于少数社会组织，到2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改，正式以法律形式确立检察机关提起公益诉讼的权力，我国环境公益诉讼的原告主体格局发生了根本性变革。检察机关凭借其国家法律监督机关的宪法定位、强大的调查取证能力以及遍布全国的组织体系，迅速成为环境公益诉讼舞台上最活跃、最主要的力量。研究问题提出然而，检察机关作为一种特殊的“公权力”主体进入原本属于民事诉讼范畴的公益诉讼领域，其原告资格的认定在理论与实践层面都引发了一系列深刻的法律问题。首先，检察机关的原告资格是绝对的还是相对的？即在已有社会组织提起诉讼或有提起诉讼意愿时，检察机关是否还应当或可以提起诉讼？法律规定的“没有前款规定的机关和有关组织或者前款规定的机关和有关组织不提起诉讼的”这一“前置程序”或“补充性原则”，在司法实践中是如何被理解和执行的？其次，检察机关作为原告，其诉讼地位与普通的民事主体有何不同？法院在审理中应如何平衡其作为诉讼一方当事人与法律监督者的双重角色？再次，检察机关提起诉讼的范围是否有限制？除了请求停止侵害、恢复生态外，其是否有权提出惩罚性赔偿等创新性诉讼请求？这些问题直接关系到检察机关在环境公益诉讼中的角色定位、权力边界以及整个公益诉讼制度的协调运行，目前在司法实践中裁判观点尚不统一，理论界也存在持续的争论。因此，对检察机关原告资格的司法认定问题进行系统性、实证性的研究，具有重要的现实意义和紧迫性。研究目的与意义本研究旨在通过对检察机关提起环境公益诉讼的司法实践进行系统考察，全面梳理和分析法院在认定检察机关原告资格时的裁判规则、考量因素以及存在的争议，并在此基础上探究其背后的法理逻辑，提出完善相关制度的法律建议。本研究的理论意义在于，它将极大地丰富和发展我国民事诉讼法学中关于“诉的利益”和原告资格的理论。检察机关作为一种非传统的诉讼主体，其介入公益诉讼的实践，为我们从“公共利益代表人”的视角重构原告资格理论提供了绝佳的样本，有助于推动传统诉讼理论的现代化转型。同时，本研究也将深化对检察机关法律监督职能的理论认知，探讨其如何通过诉讼化的方式实现对环境公共利益的保护。本研究的实践意义则在于，研究成果可以为各级法院在审理此类案件时，如何准确把握检察机关原告资格的认定标准、妥善处理与其他主体的关系提供裁判参考，促进司法尺度的统一；可以为检察机关更好地履行公益诉讼职责，规范起诉行为、明确诉讼策略提供指引；最终，通过厘清检察机关的原告资格问题，有助于构建一个定位清晰、分工合理、协调互补的多元化环境公益诉讼主体格局，从而最大化地发挥环境公益诉讼制度的整体效能，为美丽中国建设提供更为坚实的司法保障。---文献综述国内外研究现状梳理国外关于环境公益诉讼原告资格的研究历史悠久，理论体系成熟，但主体模式与中国存在显著差异。以美国为例，其原告资格的核心是“宪法第三条规定的身份（Standing）”，要求原告证明自身遭受了“具体化、特定化的实际损害”，并通过“公民诉讼”条款，以“私人总检察长”（PrivateAttorneyGeneral）的理论，有限度地允许公民和环保组织为维护公共利益提起诉讼。德国法则通过《环境损害法》和《环境信息法》，赋予符合条件的环保组织在特定环境决策和环境损害案件中提起诉讼的权利，即“团体诉讼”（Verbandsklage）模式。在这些国家，检察机关通常不直接作为民事诉讼的原告，其在环境保护中的角色更多体现为对环境犯罪的刑事追诉。因此，国外文献对于检察机关作为环境公益诉讼原告的研究极为鲜见，其理论资源主要在于对“公共利益”的界定、对社会组织原告资格条件的设定以及如何防止滥诉等方面的探讨，可为我国提供间接的比较法借鉴。国内研究伴随着我国环境公益诉讼制度的建立和发展，经历了从理论呼吁到实践总结的深化过程。在检察机关被赋予公益诉讼权之前，研究主要围绕社会组织的原告资格展开，探讨其“适格性”标准，如成立年限、专业领域、无违法记录等。自2017年法律修改后，检察机关提起公益诉讼迅速成为学术研究的绝对热点。已有研究主要集中在以下几个方面：一是检察机关提起公益诉讼的正当性与必要性论证，学者们从检察机关的宪法定位、法律监督职能、弥补社会组织能力不足等方面，为这一制度创新提供了坚实的法理支撑。二是关于检察机关原告资格的定性研究，存在“国家利益代表人”、“社会公共利益代表人”等不同观点，这些讨论关系到检察机关诉讼地位的理论基础。三是针对“前置程序”的研究，即检察机关与社会组织等其他主体间的关系，这是当前争议最大的领域。主流观点认为，检察机关的起诉权具有“补充性”和“兜底性”，应在其他主体不作为或不适格时启动。例如，学者肖建国认为，应严格遵守法定顺位，以避免公权力对社会自治空间的挤压。然而，也有学者如陈光中主张，检察机关与社会组织可以是“并行”关系，共同保护公共利益。四是关于检察机关在诉讼中的具体权能，如调查取-证权、提出诉讼请求的范围等。已有研究不足分析尽管国内已有研究对检察机关提起环境公益诉讼问题进行了广泛而深入的探讨，但仍存在以下不足：一是研究方法上，现有成果多以对法律条文的规范解释、法理思辨和对个别指导性案例的解读为主，虽然深刻，但缺乏基于大规模司法裁判文书样本的实证分析。这使得许多关于“前置程序”如何适用、法院如何裁判的论断，更多停留在“应然”的推导，而对司法实践的“实然”状况刻画不够全面和精准。二是研究视角上，多数研究将检察机关的原告资格作为一个孤立的法律问题进行探讨，而较少将其置于整个国家环境治理体系和司法改革的大背景下，考察其与环境行政执法、生态环境损害赔偿制度改革以及司法责任制等其他制度的互动与关联。三是问题导向下的对策研究，虽然提出了完善立法的呼吁，但在如何具体设计法律规则以清晰界定检察机关与其他主体的关系、如何构建有效的协同机制等方面，提出的方案仍有待细化和增强可操作性。本文研究切入点鉴于此，本文将以司法实践为核心切入点，通过对大量由检察机关提起的环境公益诉讼案件的裁判文书进行实证分析，来系统考察法院在现实中是如何认定和处理检察机关原告资格相关问题的。本文的研究将不再仅仅停留在对“补充性”还是“并行性”的理论辩论上，而是力图揭示在缺乏明确法律细则的情况下，各地法院在面对具体案件时，实际上形成了哪些事实上的裁判规则或倾向。通过这种自下而上的实证研究路径，本文旨在弥补现有研究在经验证据上的不足，为理论争议提供来自实践的回应。本文的创新之处在于，将系统性地归纳司法实践中关于“前置程序”审查的各种模式、对检察机关诉讼请求范围的司法态度，并试图分析这些司法实践背后的裁判逻辑和政策考量。以此为基础，本文提出的制度完善建议将更紧密地结合司法实践的需求，力求为立法者和司法者在构建和运行一个既能发挥检察机关“主力军”作用，又能为社会组织发展预留空间、充满活力的环境公益诉讼新格局，提供更为坚实的实证基础和更具操作性的方案。---研究方法研究设计本研究采用实证法律研究方法，以司法实践中的裁判规则为主要分析对象，构建了“法律规范解读—司法案例实证分析—裁判规则提炼—制度反思与重构”的研究框架。首先，通过规范分析法，对《民事诉讼法》、《环境保护法》以及最高人民法院、最高人民检察院发布的相关司法解释中关于环境公益诉讼原告资格，特别是检察机关起诉条件的规定进行体系化梳理，明确现行法律的框架和原则。其次，本研究的核心是运用案例分析法，通过对海量的司法裁判文书进行实证研究，考察法院在个案中是如何具体适用这些法律规范的。再次，在实证分析的基础上，提炼和归纳出当前司法实践中关于检察机关原告资格认定的主流或非主流裁判观点、裁判思路和裁量因素。最后，将提炼出的司法规则与现行法律规范和法学理论进行对照，反思实践中存在的问题及其深层原因，并据此提出完善立法和统一司法标准的具体建议。数据收集方法本研究的数据主要来源于公开的司法裁判文书。以“中国裁判文书网”为核心数据来源，并辅以“北大法宝”案例数据库。在样本检索方面，以“环境民事公益诉讼”、“检察院”为关键词，案件类型限定为“民事案件”，时间范围自2017年7月1日（新《民事诉讼法》实施）至研究截止日。通过对初步检索出的数千份裁判文书进行人工筛选，剔除程序性裁定（如管辖权异议、公告等）、刑事附带民事公益诉讼以及与原告资格认定无直接关系的文书后，选取了数百份具有代表性的一审、二审判决书和裁定书作为本研究的核心分析样本。这些样本覆盖了全国不同省份、不同审级的法院，涉及水、大气、土壤、固废、生态等各类环境污染和生态破坏案件，能够较为全面地反映司法实践的全貌。此外，还收集了“两高”发布的指导性案例、典型案例以及相关的新闻报道和工作报告作为辅助资料。数据分析方法本研究主要采用定性内容分析法对收集到的裁判文书样本进行深度解读。分析过程主要围绕以下几个核心问题展开：第一，法院是否在裁判文书中对检察机关的原告资格进行了专门论述？论述的详略程度如何？第二，对于法律规定的“前置程序”，法院是如何审查的？是否要求检察机关提供已履行诉前公告程序的证据？对于公告期内有社会组织表示意愿但未起诉等复杂情况，法院如何处理？是否存在不经审查即默认检察机关具有原告资格的实践？第三，法院在判决理由中是如何阐述检察机关作为原告的正当性的？是强调其“公共利益代表人”身份，还是“法律监督机关”的地位？第四，在涉及检察机关与其他主体（如行政机关、社会组织）共同或先后提起诉讼的情况下，法院是如何协调处理的？通过对样本裁判文书的相关段落进行编码、分类、比较和归纳，本研究旨在提炼出司法实践中关于检察机关原告资格认定的几种典型裁判模式，并分析每种模式的适用频率和地域分布特征，从而精准地描绘出司法实践的“活的法律”。---研究结果数据呈现与描述通过对数百份由检察机关提起的环境民事公益诉讼案件裁判文书的系统分析，研究结果呈现出以下几个清晰的特征。首先，检察机关的原告资格获得了司法实践的压倒性认可。在所有样本案件中，仅有极个别案件因程序性瑕疵（如诉前公告程序不规范）被驳回起诉，而几乎没有案件因法院否定检察机关作为原告的实体资格而被驳回。绝大多数判决书在“本院认为”部分，会直接引用《民事诉讼法》第五十五条第二款的规定，明确确认检察机关作为法律规定的机关，具有提起本案诉讼的主体资格。这表明，检察机关作为环境公益诉讼原告的法律地位已在司法实践中得到普遍且牢固的确立。其次，对于备受关注的“前置程序”，即检察机关应在没有适格社会组织起诉或社会组织不起诉的情况下才能起诉的规定，司法实践中的审查标准呈现出“形式化审查为主，实质性审查为辅”的特点。绝大多数案件中，法院的审查仅限于查明检察机关是否履行了法定的诉前公告程序。只要检察机关能够提供其在媒体上发布公告，告知符合条件的社会组织可以在三十日内提起诉讼的证据，且在公告期满后无社会组织向同一法院提起诉讼，法院即认定检察机关满足了起诉条件。对于公告期内是否有社会组织向检察机关表达过起诉意愿、检察机关是否与社会组织进行过沟通协调等更深层次的问题，法院在判决中通常不作深入探究。只有在极少数案件中，例如，当有社会组织明确提出异议或已在其他法院立案时，法院才会进行更为复杂的协调和审查。再者，在阐述检察机关原告资格的正当性理由时，法院的论述呈现出多元化的特征，但核心都指向其“公共利益代表人”的身份。部分判决书简洁地以“法律授权”为由一笔带过；部分则会进一步论述检察机关作为国家法律监督机关，负有保护国家利益和社会公共利益的职责，提起公益诉讼是其履行法定职责的方式；还有一部分判决书则会从诉讼能力的角度，强调检察机关在调查取证等方面的优势，认为由其提起诉讼更有利于公共利益的有效保护。这种多元化的说理，反映了司法实践对检察机关介入公益诉讼功能和价值的广泛认同。最后，在涉及检察机关与其他主体关系的案件中，司法实践倾向于维护检察机关起诉的优先性和最终性。例如，在部分案件中，行政机关（如地方政府）虽然也作为原告之一参与了生态环境损害赔偿诉讼，但法院在判决中通常仍会确认并支持检察机关的独立诉讼地位。在理论上可能出现的检察机关与社会组织就同一环境损害事实“抢先立案”的冲突，在本次研究的样本中并未发现实际案例，这可能反映出现实中检察机关与社会组织之间已形成一定的默契或协调机制，也可能说明社会组织的起诉能力和活跃度仍相对有限。结果分析与讨论研究结果深刻揭示了检察机关在我国环境公益诉讼实践中的核心地位与复杂角色。首先，检察机关原告资格的普遍认可，与我国当前强化环境司法保护、严厉打击环境违法的政策导向高度契合，也符合制度设计的初衷，即引入一个强有力的国家机关作为保护公共利益的“主力军”，以解决过去因社会组织力量薄弱而导致的公益诉讼“启动难”问题。这与本研究的预期假设——检察机关将成为主要诉讼主体——完全一致。这种实践格局的形成，根源在于检察机关所拥有的无可比拟的制度优势，包括宪法赋予的法律监督地位、法定的调查核实权、专业化的办案团队以及财政保障，这些都是大多数社会组织所不具备的。其次，“前置程序”审查的形式化，是本次研究最重要的发现之一，它在一定程度上偏离了立法文本所体现的“补充性”原则的严格要求。出现这种情况，可能源于多重因素的复杂考量。从法院的角度看，进行形式化审查具有操作上的简便性，可以避免卷入对社会组织“是否适格”、“是否有真实起诉意愿”等复杂事实的认定，提高诉讼效率。从制度功能的角度看，这种做法实际上强化了检察机关的主导地位，确保了几乎所有进入公益诉讼视野的重大环境案件都能由检察机关这一“国家队”来主导处理，这或许是现阶段为了确保环境公共利益得到最有力保护的一种现实选择。然而，这一实践也引发了深刻的理论与制度忧思，这与“前置程序将严格执行”的预期假设不符。形式化审查可能在事实上削弱了社会组织参与公益诉讼的空间和积极性，长远来看可能不利于社会力量的培育和环境治理社会参与格局的形成，这与公益诉讼旨在鼓励社会共治的深层价值存在一定的张力。再者，法院对检察机关原告资格正当性的多元化说理，反映了司法系统正在努力为这一制度创新构建坚实的法理基础。将检察机关定位为“公共利益代表人”，而非仅仅是“法律监督者”，有助于将其行为更好地纳入民事诉讼的逻辑框架，避免角色混淆。同时，强调其诉讼能力优势，则是一种结果导向的实用主义论证，即为了实现保护公共利益的最佳效果，选择能力最强的诉讼主体。这一司法逻辑的形成，是法院在平衡法律原则与社会效果过程中的一种智慧体现。研究假设验证本研究的核心假设是，司法实践将倾向于从宽认定检察机关的原告资格，以强化环境司法保护力度，但在此过程中可能会对“前置程序”等限制性条款进行变通解释，从而引发新的制度协调问题。通过以上对司法裁判文书的实证分析，该核心假设得到了充分验证。研究结果清晰地表明，司法实践的主流趋势是牢固树立并维护检察机关在环境公益诉讼中的核心和主导地位，其原告资格的认定标准相对宽松。而作为平衡机制的“前置程序”，其在实践中的审查标准趋于形式化，并未能完全实现立法者预设的、在检察机关与社会组织之间进行严格顺位安排的意图。这证实了在强烈的公共利益保护需求面前，司法实践会选择性地突出和强化检察机关的职能，但也因此带来了如何协调公权力与社会自治、如何促进多元主体协同治理的新课题。---讨论研究结果的理论贡献本研究的实证发现，对民事诉讼法学和环境法学的相关理论具有显著的补充与发展作用。首先，本研究为重构我国公益诉讼中的“原告资格”理论提供了丰富的实践素材。研究表明，在公益诉讼领域，传统的基于“个人直接利害关系”的诉权理论已无法适用，取而代之的是一种基于“公共利益代表资格”的新型诉权理论。检察机关的原告资格并非源于其自身权益受损，而是源于法律对其作为公共利益法定代表人的授权。这种“授权代表型”原告资格，与社会组织的“社会代表型”原告资格共同构成了我国公益诉讼的二元主体结构，本研究通过实证分析厘清了前者在实践中的主导地位，深化了对这一中国特色诉权模式的理论认知。其次，本研究挑战并发展了关于“行使公权力的谦抑性”原则在司法领域的理解。虽然理论上强调公权力应保持谦抑，为社会自治留存空间，但本研究发现，在环境公共利益保护这一特殊领域，司法实践倾向于优先和强化检察机关这一公权力主体的作用。这表明，谦抑性原则并非绝对，在面对重大、紧迫的公共利益保护需求且社会力量尚不足以有效应对时，公权力的积极、主动介入具有其现实合理性和正当性。这为构建一种动态、权变、以公共利益最大化为目标的公权力与社会关系理论，提供了新的视角。研究结果的实践启示基于本研究的发现，对于完善我国环境公益诉讼制度，特别是协调检察机关与其他主体的关系，可以提出以下具有现实针对性的实践启示。对于立法机关而言，应尽快通过修改法律或出台新的司法解释，对检察机关提起公益诉讼的“前置程序”进行细化和明确。建议将当前的“补充性”原则调整为“协同与补充相结合”的原则。即，一方面，建立检察机关与社会组织之间的诉前协商与信息共享机制，鼓励二者就案件提起进行沟通，甚至可以探索由社会组织提起诉-讼、检察机关提供支持（如协助调查取证）的合作模式。另一方面，明确在几类特定案件中（如跨区域的重大环境污染案件、涉及国家重大利益的案件），检察机关享有优先起诉权。对于司法机关，应统一对“前置程序”的审查标准，避免审查的形式化。法院应适度审查检察机关在诉前是否采取了必要措施寻找和联系有能力的社会组织。同时，应积极探索在同一案件中，允许检察机关与社会组织作为共同原告的诉讼模式，发挥各自优势，形成保护合力。对于检察机关，应在积极履职的同时，更加注重对社会组织的培育和支持，可以通过发布典型案例、提供法律咨询、移送案件线索等方式，帮助社会组织成长，逐步实现从“主力军”向“引领者与保障者”的角色转变。研究的局限性本研究亦存在若干局限性。第一，样本选择的局限性。本研究主要依赖于中国裁判文书网的公开数据，可能存在“选择性公开”的偏误，即部分未公开的、可能对检察机关原告资格提出更严峻挑战的案件未能进入分析视野。第二，研究方法的局限性。本研究以裁判文书的文本分析为主，这是一种“结果导向”的研究，对于判决背后法官的真实心证、检察官的决策考量以及庭审中的动态博弈过程，无法进行深入的探究。这些过程性因素对于理解司法实践的全貌至关重要。第三，动态发展的局令限性。环境公益诉讼制度在我国仍处于快速发展和变动之中，本研究的结论是基于特定时间段内的司法实践，未来的司法政策调整或新的立法动向，都可能使实践格局发生新的变化。未来研究方向基于本研究的发现和局限，未来的相关研究可以在以下方面进行拓展。一是采用质性研究方法进行深化。通过对法官、检察官、环保组织负责人进行深度访谈，或对典型案件进行全过程的田野调查，可以弥补单纯