研究京津冀协同发展中的大气污染联防联控-基于区域立法协调的实践

研究京津冀协同发展中的大气污染联防联控——基于区域立法协调的实践摘要随着京津冀协同发展国家战略的深入推进，区域一体化进程显著加速，但与此同时，以大气污染为代表的区域性、流域性环境问题日益凸显，成为制约区域高质量发展和影响人民群众健康福祉的突出短板。京津冀地区地缘相接、生态相连，大气污染具有显著的跨区域传输特征，“同呼吸、共命运”的现实格局决定了任何单一城市的治理努力都难以从根本上解决问题，必须建立并实施有效的联防联控机制。本研究旨在深入探讨京津冀协同发展背景下大气污染联防联控的核心制度保障——区域立法协调的实践状况，系统性地剖析其在运行过程中取得的成效、面临的困境与深层原因，为构建更为高效、权威的区域环境治理法律体系提供理论依据与实践指导。本研究综合运用规范分析法、案例分析法与比较法研究，在对国家层面和京津冀三地关于大气污染防治的地方性法规、规章及规范性文件进行系统梳理的基础上，重点选取了机动车污染防治、重点行业排放标准等关键领域的立法协调实践作为典型案例，对其协调模式、具体内容与实施效果进行了深度剖析。研究结果表明，京津冀大气污染防治的区域立法协调已取得了突破性进展，实现了从早期临时性、政策性合作向法制化、常态化协作的重大转型，成功构建了“以协同立法引领和保障协同治理”的新范式。然而，在实践中，这种立法协调仍面临三大深层次困境：其一，立法步调与标准的“梯度差”问题，即北京作为首都往往设定最高标准、最先立法，津冀两地则呈现出跟随式、滞后性以及标准适度放宽的特征，导致区域法律体系的真正“统一”尚未实现；其二，法律制度的“碎片化”与“空白点”问题，协同立法多集中于重点领域，但在能源结构调整、产业布局优化、非道路移动源监管等更深层次的结构性污染源头治理方面，缺乏系统性的、一体化的法律规制；其三，执法与司法的“区域壁垒”问题，尽管立法层面有所协调，但行政处罚标准、执法信息共享、跨区域案件移送与司法裁决等方面仍存在显著差异和衔接不畅，削弱了协同立法的最终成效。本研究得出核心结论，即京津冀大气污染防治的区域立法协调，其未来完善路径必须实现从“点状突破”向“体系整合”、从“形式协同”向“实质等效”的深刻转变。这要求在顶层设计上，建立常态化的、具有权威性的区域立法协调议事与决策机构；在立法内容上，推动从单一事项的协同向区域空气质量统一规划、统一标准、统一监管的系统性立法过渡；在实施保障上，则需着力构建跨区域的统一执法与司法协作平台，确保法律的刚性约束力在整个区域内无差别适用。这一研究对于丰富我国区域协同治理的法学理论，指导其他城市群（如长三角、粤港澳大湾区）开展跨区域环境立法协调，以及推进国家环境治理体系和治理能力现代化具有重要的理论和实践意义。关键词：京津冀协同发展；大气污染；联防联控；区域立法协调；实践困境引言在当今中国，区域协调发展已上升为关系国家现代化建设全局的核心战略。京津冀地区，作为我国北方经济规模最大、最具活力的地区，是引领全国高质量发展的重要引擎。然而，在这片承载着国家千年大计、协同发展宏伟蓝图的土地上，长期以来，严重的大气污染如同挥之不去的阴霾，不仅深刻影响着超过一亿人口的健康福祉，也成为制约区域经济社会可持续发展的最突出瓶颈之一。在特定的气象条件下，整个区域常常被笼罩在“同一片天空，同一种雾霾”之下，这一方面直观地揭示了大气污染物跨区域流动的自然规律，另一方面也深刻地反映了区域内产业结构、能源结构和交通结构的深层次矛盾。北京的车辆、天津的港口、河北的钢铁水泥，其排放的污染物在复杂的物理化学反应下，共同构成了区域大气污染的“贡献源”。这一严峻的现实，使得“各自为战”、“头痛医头、脚痛医脚”的传统城市治理模式在应对区域性大气污染问题时显得捉襟见肘、力不从心。任何一个城市，无论其投入多大的治理力度、采取多严的控制措施，其成效都可能被周边地区的污染输入所抵消。因此，建立和实施强有力的区域联防联控机制，便成为破解京津冀大气污染困局的唯一正确路径。然而，目前关于区域联防联控的实践，在很大程度上仍面临着“行政区经济”与“自然生态区”的深刻冲突。京津冀三地分属不同的行政主体，拥有独立的立法权、行政权和司法权，其经济发展水平、产业结构特征、环境承载能力和治理诉求存在巨大差异。这种行政区划的分割，极易导致地方保护主义的产生，形成“以邻为壑”的治理困境，使得统一规划、统一标准、统一执法的联防联控目标难以真正落地。因此，深入研究如何突破行政壁垒，实现有效的协同治理，具有极其重要的现实意义。本研究旨在系统探究京津冀大气污染联防联控中最为核心、也最具根本性的制度保障——区域立法协调的实践。法律是治国之重器，是实现协同治理的最高形式和最可靠保障。只有将联防联控的要求，从临时的政策文件、脆弱的行政协议，上升为具有普遍约束力和刚性执行力的区域性法律规范，才能为区域环境治理提供稳定、明确、可预期的制度框架。本研究将以京津冀三地在机动车污染防治等领域的协同立法实践为切入点，构建一个从“立法动因—协调过程—制度文本—实施绩效”的全链条分析模型，旨在深入剖析当前区域立法协调的内在运行逻辑、主要成就以及在标准统一、制度衔接和实施保障等方面存在的深层障碍。此举不仅旨在填补当前学术界对区域环境立法协调实践进行系统性实证研究的空白，更致力于为京津冀乃至全国其他重点区域，构建一个权责清晰、标准统一、运行高效、保障有力的跨区域环境治理法律体系，提供兼具理论深度与实践价值的对策方案，从而丰富和完善中国特色社会主义环境法治理论与实践。文献综述区域性大气污染的联防联控，作为一个典型的“公地治理”难题，一直是国内外环境科学、公共管理学和法学等领域关注的焦点。对相关研究成果的梳理，有助于我们精准把握该问题的理论脉络与实践前沿。在国际上，对跨界空气污染的法律规制，主要形成了两种代表性模式。一是以美国为代表的联邦制国家模式。其《清洁空气法》（CleanAirAct）通过“好邻居条款”（GoodNeighborProvision），明确要求上风向的州不得因其排放影响下风向州的空气质量达标，并授权联邦环保局（EPA）在州际污染纠纷中进行干预和强制规制，形成了“州为主体、联邦监督”的强有力法律框架。二是以欧盟为代表的超国家一体化模式。欧盟通过发布一系列具有法律约束力的“指令”（Directives），为各成员国设定了统一的空气质量标准、重点行业排放限值以及监测评估方法，并由欧洲法院对违反指令的行为进行司法裁决，构建了一套以“共同体法”为核心的、超越国家主权的规制体系。这些域外经验的共同特点在于，它们都依赖于一个更高层级的、具有最终决定权的法律权威（联邦政府或超国家机构）来克服地方或国家间的利益冲突，确保统一规则的制定与实施。国内关于京津冀大气污染联防联控的研究，伴随着该地区污染治理的实践进程而不断深化。早期的研究，多集中于对污染成因的自然科学分析和对治理困境的公共管理学描述，普遍指出了行政区划分割、地方保护主义、经济发展差距是阻碍协同治理的三大核心障碍，并大力呼吁建立区域性协调机构。随着协同发展战略的提出和治理实践的深入，研究焦点开始转向对具体协调机制的探讨。学者们对京津冀及周边地区大气污染防治协作小组等议事协调机构的运行模式、APEC会议和奥运会期间采取的临时性强力管控措施（所谓的“运动式治理”）的成效与弊端，进行了深入的案例分析。近年来，随着法治建设的推进，学者们的研究视角开始更多地转向法律制度层面，强调通过立法来固化和稳定联防联控机制的重要性。在区域立法协调这一具体议题上，国内研究近年来取得了显著进展。学者们普遍认识到，立法协调是实现区域协同治理的治本之策。研究主要围绕以下几个方面展开：首先，是对协同立法模式的探讨。学界提出了包括“联合立法”、“委托立法”、“同步立法”等多种设想，并就不同模式的合法性、可行性及其在京津冀地区的适用性进行了理论辨析。其次，是对协同立法重点领域的分析。学者们指出，应优先在机动车排放标准、重点行业准入、重污染天气预警与应急响应等方面实现立法统一。最后，是对协同立法保障机制的研究。许多学者建议，应建立一个常态化的区域立法协调工作机构，并探索建立跨区域的联合执法与司法协作机制。尽管已有研究为本课题的深入开展提供了丰富的理论资源和实践素材，但仍存在以下不足：一是研究的实证性与深度有待加强。现有关于区域立法协调的研究，多数仍停留在理论探讨和宏观对策建议层面，对于京津冀地区究竟已经出台了哪些协同性法规、这些法规在文本上是如何实现协调的、在实践中的具体实施效果如何，缺乏基于一手资料的、系统性的实证分析。二是问题的诊断不够精准。现有研究多笼统地指出立法协调存在困难，但对于困难的具体表现形态，例如，是立法理念的冲突、技术标准的分歧，还是执法环节的脱节，未能进行更为精细化的类型学剖析。三是研究的整体性视角有待提升。多数研究将立法、执法、司法作为孤立的环节进行分析，缺乏一种将“区域法治系统”视为一个整体，考察立法协调的成效如何传导至执法和司法环节，以及执法、司法实践中的障碍又如何反作用于立法完善的系统性、循环性视角。鉴于此，本文的研究切入点在于，以京津冀地区近年来在大气污染防治领域的协同立法实践为具体、微观的分析对象，采用一种“文本细读+实践检验”的研究路径。本文将不再满足于对协同立法的宏观呼吁，而是致力于通过对《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》与津、冀两地相应法规的逐条比对，以及对相关联合执法行动的案例分析，来精准地“测量”出当前立法协调的“协同度”与“温差”。通过这种深入实践的诊断，本文旨在弥补现有研究在实证深度和问题剖析精准度上的不足，以期为构建一个从立法到执法再到司法，环环相扣、无缝衔接的京津冀大气污染防治法律共同体，提供更具操作性的制度完善方案。研究方法本研究的核心任务是对京津冀大气污染联防联控中的区域立法协调实践进行系统性评估，诊断其内在的运行逻辑、主要成就与深层困境，并在此基础上提出具有建设性的制度完善路径。为了实现这一研究目标，本研究采用了以规范分析法和案例分析法为主，比较法研究为辅的综合性质性研究设计。整体的研究框架遵循“宏观政策解读—中观制度分析—微观实践检验”的逻辑层次，力求将顶层战略设计、地方立法文本与一线执法实践紧密结合起来，构建一个立体化的分析视角。本研究的数据来源主要涵盖以下三个层面。第一，法律法规与政策文件。这是本研究进行规范分析的基础。本研究将全面收集并系统梳理与京津冀大气污染防治相关的国家层面法律（如《大气污染防治法》）、战略规划（如《京津冀协同发展规划纲要》）、行动计划（如《大气污染防治行动计划》及其后续的“蓝天保卫战”系列方案），以及北京市、天津市、河北省三地人民代表大会及其常务委员会颁布的地方性法规，三地政府发布的规章和规范性文件。本研究将特别聚焦于那些明确体现了“协同”意图的法规，如三地先后出台的机动车排放污染防治条例等。第二，典型案例与实践资料。为了检验协同立法的实际运行效果，本研究将案例分析法作为核心研究工具。本研究将通过官方新闻报道、政府工作报告、学术调研论文等渠道，搜集和筛选能够反映区域立法协调实践的典型案例。案例的选择将围绕两个维度展开：一是“成功的协同立法”案例，如三地在统一重污染天气预警标准、机动车排放标准和跨区域执法联动等方面的实践，本研究将深入分析其成功的关键因素与制度设计；二是“协调不畅或失败”的案例，如在产业结构调整、能源替代等领域，由于利益冲突而导致立法步调不一或标准存在巨大差异的情形，本研究将深入剖析其背后的深层原因。第三，比较法资料。为了给本研究提供更广阔的理论视野和可资借鉴的制度经验，本研究将对美国加州与周边州份在机动车排放标准上的协调与冲突、欧盟在跨国大气污染治理中的立法指令与实施监督机制，进行文献层面的比较研究。通过对他山之石的考察，本研究旨在为京津冀构建更为成熟的区域立法协调机制提供有益的启示。在数据分析方法上，本研究将采用一种“对照分析”的质性研究方法。首先，在规范分析层面，本研究将对京津冀三地的相关地方性法规进行“平行文本比对”。通过逐条、逐款地比较三地法规在适用范围、核心定义、监管标准、处罚力度等关键条款上的异同，本研究旨在精确地识别出立法的“协同点”、“差异点”与“冲突点”。其次，在案例分析层面，本研究将运用“过程追踪”的方法，对协同立法的动议、起草、协商、出台和实施的全过程进行追溯，并将其与执法和司法实践中的具体案件相结合，分析法律文本的规定在现实中是如何被遵守、被规避或被扭曲的。最后，在综合分析的基础上，本研究将运用归纳法，提炼出当前京津冀区域立法协调实践中存在的共性问题与模式化困境，并结合比较法的经验，提出一套旨在提升区域法治协同水平的、系统性的制度完善建议。研究结果通过对京津冀大气污染防治相关的法律规范体系进行系统梳理，并结合对机动车污染协同治理等典型案例的深度剖析，本研究发现，京津冀区域立法协调实践已经取得了历史性的突破，标志着区域环境治理从以往依赖临时性行政命令和政策倡议的“软法之治”，迈入了以地方性法规为核心的“硬法共治”新阶段。然而，这一转型过程并非一蹴而就，其在实践中呈现出显著的阶段性特征与内在的结构性矛盾。首先，在宏观成效上，区域立法协调的顶层设计与实践框架已初步形成，并成功推动了若干重点领域治理标准的实质性统一。最为标志性的成果体现在机动车和非道路移动机械排放污染防治领域。京津冀三地通过“分别立法、时间同步、内容协同”的方式，在2020年前后相继出台或修订了本地的防治条例。通过文本比对可以发现，三地法规在核心制度上实现了高度协同，例如，共同建立了统一的区域机动车排放污染防治协调机制、统一的非道路移动机械登记管理与使用规范、统一的重型柴油车和非道路移动机械远程在线监控标准，并建立了跨区域的联合执法、信息共享与案件移送机制。这一系列“统一”的实现，为区域内车辆的自由流动与有效监管提供了前所未有的、统一的法律基础，极大地减少了因标准不一而产生的执法壁垒与监管套利空间。其次，在协调模式的内在逻辑上，呈现出一种以问题为导向、以首都为核心的“中心-外围”扩散式立法格局。分析协同立法的动议过程可以发现，其往往源于区域内某个最为突出的共性环境问题（如重污染天气频发、重型柴油车跨区域污染），并首先由北京市先行先试，探索出较为成熟的立法与监管经验。随后，在国家层面的强力推动和区域协作机制的协调下，天津、河北再以北京的立法为蓝本，结合本地实际情况进行跟进和转化。这种模式的优势在于，能够集中力量解决当前最紧迫的矛盾，且由立法资源和技术能力最强的北京承担“探路者”的角色，降低了另外两地的立法成本和制度风险。然而，在这种成就和模式背后，深层次的困境与矛盾也日益凸显。第一，立法标准与实施步调上存在难以忽视的“梯度差”。尽管在形式上实现了协同，但在实质标准上，北京往往扮演着“领跑者”的角色，其设定的排放限值、监管要求通常是全国最严的。天津作为直辖市，其标准紧随北京，但仍存在一定的缓冲期或变通性规定。而河北省作为产业结构偏重、经济发展压力较大的地区，其立法在吸收京津经验的同时，不可避免地要考虑到本地产业的承受能力，其标准与执法力度客观上与京津存在“落差”。这种“梯度差”虽然在一定程度上是区域发展不平衡的客观反映，但它也使得污染产业和高排放车辆向标准洼地转移的风险依然存在，削弱了区域协同治理的整体效能。第二，协同立法的覆盖范围呈现“点状化”，深层次的结构性问题尚未触及。目前的协同立法，主要集中在机动车、扬尘等末端治理或易于形成共识的领域。但对于大气污染的根源性问题，如区域整体的产业结构与空间布局优化、能源消费结构的清洁化转型（特别是河北省对煤炭的高度依赖）、跨区域的生态补偿机制等，尚未出台系统性的、具有强制约束力的协同性法规。这些领域的改革触及到更为复杂的经济利益与发展权限调整，地方间的博弈更为激烈，单纯依靠现有协作机制难以达成有效的立法共识。第三，执法与司法的协同严重滞后于立法协同，导致“法律在纸面，落实在风偏”。尽管三地法规中都写入了联合执法、信息共享的条款，但在实践中，跨区域执法的常态化、制度化程度依然不高。联合执法多表现为特定时期的“专项行动”，而非日常性的、无缝衔接的监管合作。三地尚未建立起一个统一的、实时的环境违法信息数据库与处罚裁量标准，导致“同案不同罚”的现象依然存在。在司法层面，跨区域的环境公益诉讼、污染损害赔償案件的管辖与审理，也缺乏明确的协调机制。这种执法与司法环节的“肠梗阻”，使得立法层面达成的协同效应，在向现实治理效果转化的过程中被层层削弱。讨论本研究的实证发现，在理论层面上，为区域协同治理和环境法治理论的研究提供了新的分析视角和经验证据。其核心理论贡献在于，通过对京津冀立法协调实践的深入剖析，本研究揭示了在中国这一单一制、但地方拥有较大自主权的特殊政治体制下，跨区域环境治理的法治化演进路径，呈现出一种“政治驱动下的技术整合与利益博弈”的复杂范式。这既不同于美国依靠联邦权威的“自上而下”强制整合模式，也不同于欧盟基于成员国让渡主权的“超国家”模式，而是一种具有中国特色的、在强大中央统筹协调下，地方政府作为平等主体，通过反复协商、试点先行、逐步趋同的方式，共同构建区域法律秩序的渐进式道路。本研究提出的“中心-外围扩散式立法格局”和“立法梯度差”等概念，为理解和分析中国式区域协同治理的内在机理，提供了本土化的理论工具。这一发现，丰富了比较法治和区域治理的研究，为世界范围内面临类似跨界治理难题的国家，提供了不同于西方经典模式的“中国方案”样本。在实践启示层面，本研究的诊断性结论为推动京津冀大气污染联防联控从“初步协同”迈向“深度一体化”，提供了一套系统性的、操作性强的制度完善方案。这一方案旨在克服当前立法协调的局限性，构建一个权责清晰、标准统一、运行高效、监督有力的区域环境法治共同体。首先，针对立法标准与实施步调的“梯度差”问题，必须建立一个更具权威性和实质性的“区域立法规划与标准审查机制”。建议在京津冀协同发展领导小组的框架下，设立一个常设的“区域生态环境立法协调委员会”，由三地人大、政府法制部门、生态环境部门的负责人以及相关领域专家组成。该委员会的核心职能，应从目前的事后协调、备案，转向事前规划与同步审查。即，三地在制定各自年度立法计划时，应将涉及区域环境的立法项目提交该委员会进行统一规划，确保立法议程的同步。在法规草案的起草阶段，委员会应组织进行联合审查，重点就核心技术标准、关键法律制度的统一性进行协调，力求最大限度地“拉平”梯度差。对于因经济发展差异确实无法一步到位的，应在立法中明确规定达标的“时间表”和“路线图”。其次，针对协同立法覆盖范围的“点状化”问题，必须推动立法议程从末端治理向源头预防和结构调整的深水区迈进。未来的协同立法，应聚焦于三大战略性领域：一是“区域国土空间生态环境分区管控协同立法”，共同划定生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，从空间上优化产业布局，严控“两高”项目在区域内的转移。二是“区域能源结构清洁化转型协同立法”，共同制定削减煤炭消费总量、推广清洁能源和可再生能源的法律目标与激励政策。三是“区域生态保护补偿协同立法”，通过立法明确下游地区对上游生态功能区的补偿义务与标准，以经济杠杆激励河北等上游地区进行产业结构调整和生态涵养。最后，针对执法与司法协同的“滞后”问题，必须大力推进实施层面的“一体化”建设。在行政执法层面，应借鉴长三角地区的经验，由三地政府联合发布统一的《区域生态环境行政处罚裁量基准》，实现“同案同罚”。同时，依托现代信息技术，加快建设一个统一的、能够实时更新和共享的“京津冀生态环境智慧监管平台”，将污染源监控、执法记录、企业信用等信息全部纳入，实现“一网通管”。在司法协作层面，三地高级人民法院应尽快签署并落实《环境资源审判协作框架协议》，明确跨区域污染案件的管辖权分配、证据采信、判决互认与协助执行等具体规则，为区域环境正义提供无缝衔接的司法保障。本研究的局限性在于，主要侧