中央经济工作会议解读：农村集体经营性建设用地

中央经济工作会议解读：农村集体经营性建设用地汇报人：***（职务/职称）日期：2025年**月**日政策背景与战略意义政策要点全面解读产权制度创新突破市场体系建设路径产业融合发展机遇农民权益保障机制配套制度改革衔接目录试点经验总结推广法律保障体系完善实施风险防范措施城乡融合发展路径地方实施主体责任监测评估体系建设中长期发展展望目录政策背景与战略意义01会议强调坚持稳中求进工作总基调，将农村集体经营性建设用地入市作为深化农村改革的重要抓手，旨在盘活土地资源、激发乡村振兴内生动力。稳中求进总基调中央经济工作会议核心精神城乡融合发展高质量发展导向明确提出打破城乡二元结构，通过土地要素市场化配置推动城乡基础设施互联互通和公共服务均等化，缩小城乡发展差距。要求土地入市与产业升级相结合，优先支持现代农业、乡村旅游等新业态，避免低效开发，确保土地集约利用。农村土地制度改革历程回顾家庭联产承包责任制（1978年）01首次实现土地所有权与承包权分离，释放农业生产活力，但集体建设用地流转仍受严格限制。《土地管理法》修订（2019年）02明确集体经营性建设用地可直接入市，与国有土地同权同价，标志着土地市场化改革迈出关键一步。试点探索阶段（2015-2023年）03全国33个县（市、区）开展试点，累计入市土地面积超20万亩，为全国推广积累经验，如浙江德清模式。三权分置深化（2020年后）04在承包地“三权分置”基础上，探索宅基地资格权、使用权分置，为集体建设用地入市配套制度铺路。集体经营性建设用地入市意义激活农村资产价值允许集体土地通过出让、出租等方式入市，显化土地资产属性，为村集体和农民增加财产性收入渠道。打破政府垄断供地模式，推动土地要素向高效领域流动，缓解城市建设用地紧张与农村土地闲置矛盾。通过土地收益反哺农村基础设施、产业培育，形成“以地兴产、以产促富”的良性循环，巩固脱贫攻坚成果。优化土地资源配置助推乡村振兴战略政策要点全面解读02集体经营性建设用地定义与范围法律界定根据《土地管理法》修正案，集体经营性建设用地指具有生产经营性质的农村集体建设用地，包括工业、商业等用途，不包括宅基地和公益性用地。权属要求土地所有权归属农村集体经济组织，使用权可通过出让、出租等方式流转，需经集体成员民主决策程序确认。规划约束入市地块必须符合国土空间规划，纳入土地利用年度计划管理，确保与城乡建设、生态保护等规划相协调。历史遗留处理对已形成的存量集体经营性建设用地，需完成确权登记、消除权属争议后，方可纳入入市范围。前置条件包括地块勘测定界、价格评估、编制入市方案、公开交易（招标/拍卖/挂牌）、签订合同、登记发证等环节。交易程序监管机制建立入市交易服务平台，实行统一信息发布、交易规则和监管标准，自然资源部门负责全过程监督。需完成土地确权登记，取得不动产权证书；集体经济组织需制定入市方案并经三分之二以上成员表决同意。入市条件与程序规定优先保障乡村产业项目用地，禁止用于商品住宅开发，严格控制高耗能、高污染项目准入。产业导向土地用途管制要求执行与国有建设用地相同的容积率、建筑密度等规划指标，确保土地集约高效利用。开发强度涉及生态红线、永久基本农田的区域禁止入市，已入市地块需落实污染防治和生态修复责任。生态保护建立用地绩效评价制度，对闲置、低效用地采取收回、置换等措施，实行全生命周期管理。动态监管产权制度创新突破03集体土地所有权确权登记权属关系明晰化通过开展集体土地所有权确权登记，明确农村集体土地的所有权主体和边界，解决历史遗留的权属争议问题，为后续市场化流转奠定法律基础。农民权益保障强化在确权过程中充分尊重农民意愿，确保集体成员对土地所有权状况的知情权、参与权和监督权，防止基层权力侵占集体资产。数字化管理平台建设建立全国统一的农村集体土地确权登记信息管理系统，实现土地权属、面积、用途等数据的动态更新和共享，提升确权成果的应用效率。市场化交易规则完善制定集体经营性建设用地使用权流转的准入条件、交易程序、价格形成机制等规范，推动建立城乡统一的建设用地市场。差别化流转模式探索根据土地区位和产业需求特点，创新"作价入股""弹性年期""先租后让"等流转方式，满足不同经营主体的用地需求。风险防控体系构建建立流转资格审查、项目审核、履约担保等制度，防范改变土地用途、闲置浪费等行为，确保土地可持续利用。配套服务机制健全培育专业化的土地评估、经纪、法律等中介服务机构，为流转双方提供产权确认、价值评估、合同签订等全流程服务。使用权流转机制设计收益分配制度改革按照"确权到户、量化到人"原则，建立兼顾集体积累与成员分红的收益分配制度，明确提取比例、分配方式及监管程序。集体内部分配机制探索建立土地增值收益调节金征收管理办法，平衡不同区域间土地收益差距，确保收益主要用于农业农村发展。政府调节金制度创新"保底收益+按股分红""土地入股+优先就业"等模式，确保农民不仅能获得一次性补偿，还能持续分享土地增值收益。农民长效受益机制市场体系建设路径04城乡统一建设用地市场构建产权登记基础夯实完善集体土地所有权确权登记颁证工作，推进使用权、经营权等用益物权分置登记，为市场交易提供清晰的产权保障。规划管控衔接机制建立国土空间规划对集体建设用地的全覆盖管控体系，确保入市地块符合用途管制和生态保护要求，实现城乡土地资源统筹配置。破除二元结构壁垒通过法律修订和政策调整，明确集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价的法律地位，消除城乡土地市场分割的制度性障碍。交易平台与规则设立全国统一交易系统建设依托现有土地交易机构构建覆盖城乡的电子化交易平台，实现信息发布、竞价交易、合同签订等全流程线上办理。02040301市场监测预警机制建立交易数据实时采集分析系统，对异常交易、价格波动等风险实施动态监测，维护市场秩序稳定。标准化交易规则设计制定集体建设用地使用权出让、转让、抵押等交易实施细则，明确交易主体资格、程序要求及违约责任等核心条款。纠纷调处仲裁体系设立专业化的土地权益纠纷调解仲裁机构，完善行政裁决与司法衔接机制，保障市场主体合法权益。价格形成机制完善基准地价体系覆盖开展集体建设用地分等定级和价格评估，定期发布区域基准地价及修正体系，为市场交易提供价值参考。推行招标拍卖挂牌等公开竞价方式，探索长期租赁、先租后让等弹性供地模式下的差异化定价策略。构建兼顾国家、集体、个人的收益分配机制，明确土地增值收益调节金征收比例及集体内部分配原则。市场化定价方式推广增值收益分配制度产业融合发展机遇05乡村旅游与休闲农业用地保障用地政策创新通过集体经营性建设用地入市，盘活闲置宅基地和农房资源，为乡村旅游项目提供合法用地保障，避免违规占用耕地。01配套设施完善允许在符合规划前提下，利用集体建设用地建设游客中心、停车场等配套设施，提升乡村旅游服务能力与体验品质。生态保护优先严格限制开发强度，优先支持生态友好型项目用地，确保休闲农业与乡村生态环境协同发展。利益联结机制鼓励农民以土地入股或租赁方式参与项目开发，形成“资源变资产、资金变股金”的可持续收益模式。020304农村新产业新业态培育数字农业用地支持优先保障冷链物流、农产品电商等新业态用地需求，推动农村一二三产数字化融合。特色产业集聚引导土地资源向县域特色产业集群倾斜，如手工艺品加工、预制菜生产等，形成规模效应。整合集体建设用地建设创业园区，为返乡人才提供低成本创业空间，激活乡村创新活力。返乡创业孵化工商资本下乡规范引导1234负面清单管理明确禁止资本下乡圈地、变相房地产开发等行为，划定农业用地保护红线。建立资本下乡项目事前评估、事中跟踪、事后审计机制，确保投资方向与乡村振兴目标一致。全链条监管农民权益保障强制推行合同规范化，要求资本方与村集体签订保底分红协议，防止农民利益受损。产业联农带农鼓励资本投向农产品深加工、品牌营销等环节，强化与农户的利益联结，提升价值链收益共享水平。农民权益保障机制06优先考虑户籍在本集体且长期居住的农民，通常要求连续居住满5年以上，确保成员与集体有稳定的经济和社会联系。拥有集体土地承包经营权或参与集体土地分配的农民，应被认定为集体成员，体现土地权益的延续性。成员需履行缴纳公共积累、参与集体公益事业等义务，未履行义务者可能被暂停或取消资格。对婚嫁妇女、新生儿、退役军人等特殊群体，制定差异化认定规则，避免因身份变动导致权益流失。集体成员资格认定标准户籍与居住年限土地承包关系履行集体义务特殊群体保护民主决策程序规范规定涉及土地出租、转让、抵押等重大事项必须经成员（代表）会议表决，细化需2/3以上成员同意的情形。议事范围明确要求会议提前15日公示议题，采用书面通知与线上平台同步发布，确保外出务工成员知情权。流程透明化建立决策结果7日内申诉制度，由乡镇农经站复核程序合法性，防止"多数人暴政"侵害少数人权益。异议处理机制收益分配监督体系每年由会计师事务所对集体土地收益账目进行专项审计，重点核查大额支出与关联交易。实行分配方案草案（村务栏）、修改稿（乡镇备案）、终稿（县级平台）的三级公示，每次公示不少于10个工作日。开发手机APP实时公开收益明细，支持成员按姓名、地块编号等多维度查询个人及集体分配数据。对挪用、截留收益的行为，明确经济赔偿+职务撤销的双重处罚，涉案金额超5万元移送司法机关。三级公示制度第三方审计介入成员查询通道责任追究机制配套制度改革衔接07农村集体经济组织改革强化集体所有权明确农村集体经济组织对集体经营性建设用地的所有权主体地位，完善集体成员权登记制度，确保集体资产收益分配公开透明。健全治理机制推动集体经济组织建立现代法人治理结构，规范成员代表大会、理事会、监事会运行机制，提升集体资产运营效率。培育市场主体能力支持集体经济组织通过资源整合、资产量化等方式提升市场化运营能力，探索与社会资本合作开发的有效模式。完善"三权分置"制度建立有偿退出机制在保障农户宅基地资格权基础上，适度放活使用权流转范围，允许通过租赁、入股等方式盘活闲置宅基地资源。探索建立农户自愿有偿退出宅基地的补偿标准与程序，将腾退指标优先用于集体经营性建设用地入市。宅基地制度改革联动统筹空间规划衔接将宅基地布局调整纳入村庄规划整体考量，通过增减挂钩政策实现建设用地指标跨区域优化配置。加强历史遗留问题处理分类处置"一户多宅"、超占面积等问题，为集体经营性建设用地入市扫清产权障碍。农村金融创新支持创新权益融资模式探索集体建设用地使用权证券化路径，支持符合条件的项目通过REITs等工具进行直接融资。建立风险分担机制推动政府性融资担保体系覆盖集体土地入市项目，设立风险补偿基金缓释金融机构信贷风险。开发专项信贷产品鼓励金融机构针对集体经营性建设用地开发抵押贷款、预期收益质押等融资工具，降低融资门槛。试点经验总结推广0833个试点地区典型案例工业用地盘活安徽省金寨县通过整合分散的集体经营性建设用地，集中入市用于工业园区开发，带动当地农产品加工产业链形成，实现土地增值与产业升级双赢。江苏省武进区利用集体建设用地建设乡村文旅综合体，保留传统建筑风貌的同时引入现代商业业态，形成"田园+消费"的新型乡村经济模式。宁夏平罗县将闲置集体建设用地用于建设农民工公寓，既解决外来务工人员住房问题，又通过租金收益反哺村集体公共服务设施建设。商业综合体开发保障性住房建设地方创新模式比较江西余江建立"政府+集体+农户"三级分成体系，明确土地增值收益按比例用于基础设施、集体积累和农户分红，确保各方利益均衡。收益分配机制北京市大兴区开发线上交易平台，实现地块信息发布、竞价交易、合同签订全流程电子化，显著提高土地流转效率。四川郫都区建立入市地块履约保证金制度，配套开发监管信息系统，实时监控土地利用状况，防止出现闲置或违规使用。入市程序优化浙江德清对符合乡村旅游、现代农业等方向的入市项目给予容积率奖励，引导社会资本投向乡村振兴重点领域。产业引导政策01020403风险防控体系可复制经验提炼01.确权赋能基础所有试点地区均完成集体土地所有权确权登记，建立产权明晰、权能完整的制度框架，为入市交易奠定法律基础。02.规划引领作用试点地区普遍将集体经营性建设用地纳入国土空间规划，与国有建设用地同图斑管理，确保土地利用符合整体发展导向。03.协同改革路径宅基地整理节余指标与集体建设用地入市联动实施，形成"空间置换-指标交易-收益共享"的良性循环机制。法律保障体系完善09土地管理法修订要点破除国有土地垄断删除原法关于建设项目必须使用国有土地的规定，明确集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，为城乡土地要素流动提供法律基础。允许集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或个人有偿使用，用途扩展至工业、商业等经营性领域，并赋予转让、抵押等权能。要求集体经营性建设用地入市必须符合国土空间规划，明确"规划先行"原则，确保土地利用与区域发展目标相协调。扩大使用权能规划管控强化省级自然资源主管部门正制定集体经营性建设用地入市交易规则，明确地价评估、交易程序、合同范本等操作规范，预计2023年底前完成试点地区全覆盖。入市实施细则自然资源部完善集体建设用地使用权登记规程，要求完成权籍调查、确权登记后方可入市，建立与国有建设用地统一的不动产登记体系。产权登记规范农业农村部牵头制定集体土地增值收益调节金征收办法，明确地方政府、集体经济组织、农民个体之间的分配比例（建议为20%、50%、30%）。收益分配机制银保监会研究集体经营性建设用地抵押贷款指引，允许金融机构开展使用权抵押融资，试点地区已发放首批抵押贷款超50亿元。金融配套政策配套法规制定进展01020304司法保障机制建设最高人民法院明确将集体建设用地权属争议、合同纠纷纳入民事诉讼范围，建立"巡回法庭+土地仲裁"双轨制解决机制。纠纷解决通道检察机关试点集体土地公益诉讼制度，重点监督违规占用、低价出让等损害农民权益行为，2022年已立案相关行政公益诉讼127件。权益救济程序建立集体建设用地执行联动机制，对拒不履行土地裁决的被执行人，法院可联合自然资源部门实施信用惩戒直至强制收回土地使用权。执行保障措施实施风险防范措施10耕地保护红线坚守严格用途管制明确农村集体经营性建设用地不得占用永久基本农田，建立动态监测机制，确保耕地数量不减少、质量不降低。优化占补平衡推行耕地“进出平衡”制度，要求建设占用耕地的必须通过土地整治、复垦等方式补充同等数量质量的耕地，并纳入省级监管平台统一管理。强化执法监督完善土地执法监察体系，运用卫星遥感等技术手段开展常态化巡查，对违规占用耕地行为实行“零容忍”问责。规范流转程序建立集体经营性建设用地入市前的民主决策机制，要求三分之二以上集体经济组织成员表决同意，确保农民知情权、参与权。完善收益分配制定土地增值收益调节金征收办法，明确集体经济组织与农民个体分配比例，探索股权量化到户等长效保障模式。加强法律援助在县乡层面设立土地权益保护工作站，为农民提供合同审查、纠纷调解等法律服务，防范强征强租风险。建立反馈渠道开通全国农村土地权益监督热线，配套快速响应机制，对侵害农民权益线索实行挂牌督办、限期整改。农民权益受损预防市场波动应对预案分级预警机制根据区域地价波动幅度设置红黄蓝三级预警线，对异常交易区域暂停新增入市审批并开展专项评估。风险准备金制度要求土地受让方按成交价一定比例缴纳市场调节基金，用于平抑地价剧烈波动时的补偿支出。弹性供地计划建立建设用地储备库，在市场过热时加大供应量，低迷时减少投放，保持供需动态平衡。城乡融合发展路径11推动农村集体经营性建设用地入市，与国有土地同权同价，激活农村土地资源潜力。土地要素市场化配置鼓励城市资本、技术和管理经验向农村流动，同时支持农村劳动力向非农产业转移，实现城乡人力资源优化配置。人才与技术互通完善城乡金融服务体系，引导社会资本参与农村基础设施建设，并通过数字化手段缩小城乡信息鸿沟。资金与信息共享要素双向流动机制基础设施互联互通交通网络一体化重点建设县域至乡镇三级公路网，推进城乡公交线路延伸和客运班线公交化改造，实现物流配送网络村级全覆盖。数字基础设施共建实施农村5G基站建设专项行动，推动智慧农业物联网平台与城市大数据中心对接，消除城乡数字鸿沟。能源设施协同布局建设城乡联通的智能电网体系，推进生物质能、光伏等分布式能源在农村地区的规模化应用。水利设施统筹规划构建城乡供水一体化系统，实施农村供水保障工程，建立水源保护联合监测机制。公共服务均等化推进教育资源共享机制推行县域内义务教育教师"县管校聘"，建设城乡学校联盟和远程教育协作体系。推动县级医院与乡镇卫生院组建紧密型医共体，建立城市三级医院对口帮扶长效机制。完善城乡居民基本养老保险待遇确定机制，实现医保跨区域即时结算全覆盖。医疗联合体建设社会保障制度衔接地方实施主体责任12政策框架制定针对土地资源分布不均问题，省级层面应建立跨市县协调机制，统筹区域间土地指标调配和产业布局，避免重复建设和恶性竞争。跨区域协调联动监督考核机制建立省级督查评估体系，定期对市县入市工作进展、政策执行效果、农民权益保障等情况开展专项检查，确保改革方向不偏离。省级政府需结合中央精神和地方实际，制定农村集体经营性建设用地入市的实施细则和配套政策，明确入市范围、程序、收益分配等关键环节，为市县实施提供制度保障。省级统筹协调职责市县具体实施要求土地确权登记市县需全面完成集体土地所有权、使用权确权登记颁证工作，建立产权明晰的数据库，为入市交易奠定法律基础。01市场平台建设县级政府应搭建统一的农村产权交易平台，制定交易规则，提供信息发布、产权鉴证、资金监管等全流程服务，规范交易行为。产业项目对接结合本地产业规划，市县要主动对接农业龙头企业、合作社等市场主体，引导入市土地优先用于农产品加工、乡村旅游等涉农产业。风险防控体系建立入市风险评估机制，严格审查用地主体资质和项目可行性，设立纠纷调解委员会，防范集体资产流失和金融风险。020304030201基层执行能力建设开展村“两委”成员专项培训，重点提升土地管理法规、合同谈判、财务管理等实务能力，确保集体决策程序合法合规。建立村民议事会监督机制，对入市方案、收益分配等重大事项实行“四议两公开”，保障农民知情权与参与权。村级组织作用强化选派乡镇干部驻村指导，协助村级组织处理入市中的技术性问题，如测绘勘界、法律文书起草等。引入社会力量参与，鼓励规划师、律师等专业人员以志愿服务或购买服务形式下沉基层，弥补农村专业人才短板。专业人才支撑体系开发集体建设用地入市管理信息系统，实现地块信息查询、交易进度跟踪、资金流向监管等功能“一网通办”。推广“区块链+土地管理”模式，将合同签订、分红发放等关键环节上链存证，增强透明度和公信力。数字化管理工具应用监测评估体系建设13实施效果评估指标土地利用率指标通过统计集体经营性建设用地的实际开发面积与规划面积的比率，评估土地资源利用效率，重点关注闲置或低效用地情况。经济收益指标考察土地入市后对农村就业、基础设施改善、公共服务提升等社会效益的影响，包括新增就业岗位数量、道路硬化率等具体数据。测算集体经营性建设用地入市后的集体经济收入增长、农民分红水平及地方财政贡献，衡量政策对农村经济发展的拉动作用。社会效益指标动态监测机制建立信息化平台建设依托全国农村集体资产监督管理平台，整合土地权属、交易流转、用途变更等数据，实现实时录入与更新，确保监测数据准确性。多部门协同监测农业农村部门联合自然资源、财政等部门，定期交叉核查土地交易合同、资金流向及项目进展，形成跨部门联动的动态监管网络。村级数据直报制度要求村集体经济组织按月上报土