英国“学院制学校”（Academies）的自主权与问责平衡-基于2010年《学院法案》实施分析

英国“学院制学校”（Academies）的自主权与问责平衡——基于2010年《学院法案》实施分析一、摘要与关键词摘要：英国自二零一零年《学院法案》实施以来，学院制学校（Academies）的数量和影响力急剧扩张，成为英格兰公共教育体系的主流形态。该制度的核心在于通过赋予学校对课程、人事、财务的自主权，同时建立强力的中央问责机制，以实现教育质量的提升。本研究旨在系统分析二零一零年《学院法案》框架下，学院制学校的“自主权”与“问责制”之间如何实现平衡。本研究采用政策文本分析法，聚焦于《学院法案》的核心条款、《拨款协议》范本以及中央监管机构的职责文件。核心发现是：学院制学校的治理模式是一种“契约化、高风险、中央集权问责”模式。自主权是实质性的，主要体现在“过程”的灵活性（课程豁免、人事自主）；而问责制是刚性的，主要体现在“结果”的刚性（督导评级、绩效数据）。这种平衡是通过以《拨款协议》为核心的“准契约”关系实现的，该契约赋予中央政府极大的干预权和终止权，将教育责任从地方政府的科层控制，转化为学校信托与中央政府之间的绩效承诺。本研究认为，学院制是新公共管理理念在教育治理领域的深度实践，其本质是在“放权”与“问责”之间进行风险与责任的系统性重构。关键词：学院制学校；自主权；问责制；学院法案2010；教育治理二、引言在过去十余年间，英国英格兰地区的义务教育体系经历了被称为“学院化”（Academisation）的深刻结构性变革。这一变革的法律基石是二零一零年《学院法案》（AcademiesAct2010）。在该法案的推动下，学院制学校（原指工党时期用于改善薄弱学校的特定学校类型）被大规模推广至所有公立学校，无论是表现优异的“名校”，还是尚未达标的“弱校”，都被鼓励或要求转变为由中央政府直接资助、但享有高度自主权的独立法人实体——学院。学院制学校的核心制度特征，是其独特的“自主权”与“问责制”并存的治理结构。在自主权方面，学院制学校不再受地方教育局的管辖，获得了在课程设置、教师聘用、财务管理和学制安排上的巨大自由度，这被视为激发办学活力、实现教育创新的关键。然而，这种自主权并非“自由放任”，而是受到了严格的外部问责。中央政府通过一套精密的监管体系，确保这些由公共财政资助的学校必须对教育质量和公共利益负责。这种“放权”与“监管”的平衡设计，是学院制学校成为全球教育治理模式典范或争议焦点的原因所在。支持者认为，这种模式成功地将“市场活力”与“公共责任”相结合，通过竞争和问责，有效提升了学校的办学效率和学生学业成就。反对者则担忧，自主权的过度授予可能导致监管真空、财务风险、以及教育资源分配不公，特别是地方教育局的职能被削弱，使得问责责任过于集中于中央，难以应对地方教育生态的复杂性。本研究的核心问题正是聚焦于这一治理模式的内在张力：在二零一零年《学院法案》所构建的法律框架下，学院制学校的“自主权”与“问责制”是如何被界定、分配与平衡的？中央政府是如何通过《拨款协议》等核心文本，将自主权转化为可问责的绩效承诺的？理解这一平衡机制的运行逻辑，对于评估英国教育改革的深远影响，以及为其他国家推进教育治理现代化提供政策镜鉴，具有重大的理论和现实意义。本研究旨在通过对英国核心政策和法律文本的规范性分析，系统性地解构学院制学校的自主权内容、问责机制的运作方式，并最终揭示其“自主与问责”平衡的内在逻辑。本文的结构安排如下：首先对相关文献进行系统性梳理；其次阐明研究方法；接着集中剖析自主权的三个核心维度和问责制的三重刚性机制，并进行深入讨论；最后进行总结，并提出未来展望。三、文献综述学院制学校的自主权与问责平衡问题，是教育经济学、教育治理和教育政策研究的经典议题。既有文献主要从自主权的获得、问责机制的运作和平衡的成效三个角度展开。3.1学院制学校的自主权与组织变革自主权是学院制学校的核心特征。文献普遍肯定，学院制学校获得了对课程、人事、财务和结构的广泛自主权，这是其区别于地方教育局控制下的公立学校（MaintainedSchools）的关键。在组织层面，学院制学校被设置为独立的慈善公司（AcademyTrusts），这使得其治理结构从传统的“地方政府—学校”的科层模式，转变为“中央政府—学院信托”的契约模式。学者们将此视为教育治理的“去中心化”与“去地方化”，并强调这种组织形态的转变，赋予了学校董事会和校长更大的创新空间和风险承担能力。3.2教育问责制的理论与实践问责制是平衡自主权的核心对策。在学院制学校体系中，问责机制的运作具有鲜明特点。首先，它是一种“高利害关系问责”（High-StakesAccountability）。教育标准办公室（Ofsted）的督导结果和学校绩效排行榜直接决定了学校的生存命运（如“再托管”或“关停”），这与新公共管理理论中的“以结果为导向”的问责理念高度一致。其次，它是一种“多重问责”。学院制学校不仅对中央政府（教育大臣）负责（通过《拨款协议》），对教育拨款机构（ESFA）负责（财务合规），还要对家长负责（通过学校选择市场）。然而，文献也指出，这种问责模式对学业成果的过度强调，可能导致学校为追求高绩效而采取“筛选学生”、“应试化教学”等不符合教育公平的“问责反应”。3.3自主权与问责平衡的挑战与争议关于自主权与问责平衡的成效，学术界存在巨大争议。支持论：大量研究（特别是政府委托的研究）认为，学院制学校，尤其是由“不合格”学校转制而成的学院，在转制后的学业成绩提升方面取得了显著成效，证明了“自主权+问责制”组合的有效性。批判论：批判性研究指出，这种平衡是脆弱且有偏向性的。第一，地方教育局（LA）的“中间层”监管功能被削弱后，中央监管（特别是财务监管）被认为存在“鞭长莫及”的风险，导致部分信托出现财务管理不善。第二，问责制的压力导致了“自主性规训”，即学校获得了“做不同的事情”的自主权，但为了在高利害问责中存活，反而选择“做相同的事情”（如过度关注核心科目、模仿成功案例），使自主权带来的创新潜力被问责压力所扼杀。第三，随着“多学院信托”（MATs）的出现，信托内部的“中央集权”也引发了对信托内部学校自主权丧失的担忧。3.4现有研究的不足与本文的创新之处既有研究已充分探讨了学院制的“自主权”和“问责制”的现象和效应，但仍缺乏对两者“制度性平衡机制”的深入解构。1.缺乏对核心契约文本的深入分析：《拨款协议》是界定自主权和问责制的法律契约，但对其条款的细致、规范性分析相对不足。要理解平衡，必须理解这个核心契约是如何在条款中实现“放权”与“收权”的。2.缺乏对“平衡点”的精确定位：现有研究多为定性描述，未能精确地将自主权界定为“过程的自主”，将问责制界定为“结果的问责”，从而揭示其平衡的核心逻辑是“过程放手、结果收紧”。3.对“中央集权”逻辑的认识不足：学院制被视为“去地方化”，但本研究将揭示其是以中央集权为代价的，这种集权是通过契约关系而非科层命令实现的。因此，本研究的创新之处在于：将学院制学校的治理模式视为一个“契约模型”，通过对《拨款协议》等核心文本的规范性分析，系统地描绘出自主权的“赋权清单”和问责制的“风险清单”，并最终构建一个“契约—绩效问责”的平衡模型，揭示其“过程自主权”与“结果刚性问责”的深层逻辑。四、研究方法本研究旨在解构英国学院制学校“自主权”与“问责制”之间的平衡机制，因此采用政策文本分析法（PolicyTextAnalysis）和规范分析法（NormativeAnalysis）的定性研究范式。4.1整体研究设计本研究采用“赋权—约束—契约”的三段式逻辑框架。首先，从《学院法案》中分离出学院制学校所享有的核心自主权（赋权）。其次，从《拨款协议》和监管框架中识别出对这些自主权施加的刚性约束（约束）。最后，通过分析《拨款协议》的性质，重构自主权与问责制之间的契约性平衡（契约）。这种方法将确保研究结论基于制度的“法定”设计，而非“实践”的零星现象。4.2数据来源与文本选择本研究的数据来源具有高度的权威性和限定性，集中于规定学院制学校治理结构的核心法律和政策文本：1.法律基础：《二零一零年学院法案》（AcademiesAct2010）。作为学院制学校的法律授权文件，用于界定核心自主权。2.契约核心：《学院拨款协议（单一模式）范本》（ModelSingleAcademyFundingAgreement）。作为中央政府与学院信托之间的准法律契约，用于界定双方的权利、义务和最刚性的问责条款（如终止条款）。3.问责机制：英国教育标准办公室（Ofsted）的督导框架（InspectionFramework）和教育拨款机构（ESFA）的《学院财务手册》（AcademiesFinancialHandbook）。用于界定问责的标准和财务合规的边界。4.3数据分析技术本研究的数据分析采用主题内容分析法和二元对立逻辑重构法。1.主题内容分析：对核心文本进行编码，归纳为两个相互对立的核心主题：自主权清单：编码所有涉及“豁免”、“不受……约束”、“可自主决定”等授权性条款，并归纳为课程、人事、财务三个维度。问责清单：编码所有涉及“必须遵守”、“教育大臣有权干预”、“不合格将导致……”等约束性、问责性条款，并归纳为法律问责、绩效问责、财务问责三个维度。2.二元对立逻辑重构：在编码的基础上，本研究将自主权和问责制的清单进行系统性比对，以揭示其平衡的内在机制：自主权的本质：是否是过程（Process）的自主？问责制的本质：是否是结果（Outcome）的问责？平衡点：通过分析《拨款协议》中的“终止条款”，理解中央政府在何种条件下（即问责失衡的临界点）会行使最高权力，从而界定自主权的最终边界。通过这一方法，本研究旨在超越对学院制学校的简单描述，揭示其治理模式在“放权”与“问责”之间进行风险和责任重构的深层逻辑。五、研究结果与讨论通过对《学院法案》、《拨款协议》及监管文本的分析，本研究系统地描绘了学院制学校自主权与问责平衡的治理模型，其核心是“过程的自主权”与“结果的刚性问责”的契约式耦合。5.1结果呈现一：自主权的“过程”赋权清单学院制学校获得的自主权是实质性的，且集中体现在对办学过程的灵活性和控制权上。1.课程自主权：豁免国家课程。《学院法案》最重要的赋权是，学院无需强制教授国家课程，这为其在课程内容和教学法上提供了巨大的创新空间。这一自主权使学院能够根据自身定位和社区需求，自由开发特定的课程，例如专注于STEM或人文学科。2.人事自主权：非认证教师的聘用与薪酬自定。学院享有对教师和员工的完全聘用权，无需强制要求所有教师必须持有“合格教师身份”（QTS）。同时，学院可以自主决定教师的薪酬结构和标准，摆脱了地方政府统一的薪酬体系，理论上可以更灵活地吸引和保留高水平人才。3.财务自主权：中央直接拨款与预算使用自决。学院获得了中央政府的直接拨款，这使得其在运营和资本预算上有更大的控制权和灵活性。学校可以自主决定经费如何分配到师资、设备和教学支持上，不受地方政府繁琐的行政审批程序的限制。5.2结果呈现二：问责制的“结果”刚性清单与上述“过程”自主权相对应，学院制学校的问责制是刚性且高度聚焦于“结果”的。1.绩效问责：教育标准办公室与学业成果。这是最核心的问责机制。学院必须定期接受教育标准办公室（Ofsted）的督导。督导的评级（“不合格”是临界点）是问责链条启动的关键。同时，学院的学业成果（如GCSE成绩）必须公开发布，接受市场和社会的检验。这种问责的本质是“结果问责”：中央政府并不关心学校如何教学，只关心学生是否在学业上取得了“良好进展”。2.法律与财务问责：《拨款协议》与ESFA。学院与中央政府签订的《拨款协议》是问责的法律载体。协议规定了学院在招生准则、学生保护、财务合规等方面的基本义务。教育拨款机构（ESFA）对学院的财务状况进行持续监管，通过《学院财务手册》设定了严格的财务合规边界。任何财务违规都可能触发干预。3.最终问责：教育大臣的干预与终止权。《拨款协议》中最刚性的条款是“终止条款”。如果学院的绩效持续不达标（如连续被Ofsted评为“不合格”），或出现严重的财务管理不善，教育大臣有权单方面终止《拨款协议》。终止协议的后果是该学院的关闭或被强制转交给另一个成功的学院信托进行“再托管”。这是问责制的最终武器，它界定了自主权的绝对边界。5.3结果分析与讨论：平衡的契约逻辑与问责风险本研究发现，“自主权”与“问责制”的平衡是通过一种契约式的制度逻辑实现的，这种逻辑同时伴随着风险的系统性转移。5.3.1核心逻辑：过程放手，结果收紧学院制学校治理模式的核心平衡点是“过程的自主权”与“结果的刚性问责”的耦合。过程自主：中央政府放手让学院自主决定如何使用资源（财务自主）、如何组织教学（课程自主）和如何配置人员（人事自主）。这极大地激发了办学的创新潜力。结果刚性：中央政府则通过Ofsted督导和绩效数据，对学校的产出（学生学业成果和学校效能）设定了极高的、不可妥协的绩效门槛。这种逻辑的优势在于其高效率：它减少了地方政府的官僚主义，让学校专注于教育产出。然而，其风险在于高利害关系：一旦学校的自主性选择（例如聘用非QTS教师，或推行激进课程）未能转化为绩效提升，学校将面临“关停”的致命风险。自主权在此被转化为一种“绩效契约”，即学校以承担极高问责风险为代价，换取了办学过程的自由。5.3.2治理转型：从科层到契约的中央集权问责学院制学校的推广，标志着英格兰教育治理的深刻转型：去地方化：地方教育局作为“中间层”的监管和资源配置功能被大幅削弱，使学校直接面对中央政府。再监管化：这种转型并非“去监管化”，而是“再监管化”。监管的主体从地方政府转为中央政府，监管的方式从“科层命令”转为“契约管理”，监管的焦点从“合规”（过程）转为“绩效”（结果）。这种契约模式通过《拨款协议》赋予中央政府对学校的绝对控制权（终止权），实际上是以契约的形式实现了对教育系统的中央集权问责。5.3.3平衡的张力：风险转移与自主性规训这种平衡机制也带来了其内在张力：风险的系统性转移：学院信托获得了自主权，同时也承担了所有的运营风险、财务风险和声誉风险。这种风险转移，在理论上是公平的（高自主权对应高风险），但在实践中可能会导致不公（如弱势地区的学院，其风险抵御能力更低）。自主性规训的风险：强大的“结果问责”压力，可能导致学校在获得“过程自主权”后，反而放弃激进的、但风险高的创新，转而进行“安全”的、专注于提升可测量指标的教学实践，从而造成“自主性规训”，使得多元化创新的目标难以实现。六、结论与展望6.1研究总结本研究通过对二零一零年《学院法案》及其核心配套文本的系统分析，深入剖析了英国学院制学校“自主权”与“问责制”的平衡机制。研究的核心结论是：学院制学校的治理模式是一种“过程自主、结果刚性”的契约化问责体系。自主权是实质性的，集中在课程、人事和财务的过程灵活性上；而问责制是刚性的，体现在以Ofsted督导和学业绩效为核心的结果产出上。这种平衡的关键在于具有法律约束力的《拨款协议》，它构建了学院信托与中央政府之间的绩效契约，并通过“终止条款”赋予中央政府对问责失衡的最终干预权。学