英国Free Schools的创新空间与监管边界-基于2010年《学院法案》扩展

英国“免费学校”（FreeSchools）的创新空间与监管边界——基于2010年《学院法案》扩展一、摘要与关键词摘要：英国二零一零年《学院法案》及其推动的“免费学校”计划，是英国现代教育治理领域一场深刻的结构性变革。该政策旨在通过下放自主权来激发办学活力和教育创新。本研究聚焦于“免费学校”这一核心政策工具，旨在系统性地剖析其“创新空间”与“监管边界”之间的内在张力。本研究采用政策文本分析法，以《二零一零年学院法案》、《拨款协议》范本以及英国教育标准办公室的督导框架为核心分析对象。研究发现，“免费学校”被授予的创新空间是实质性的，尤其体现在对国家课程的豁免权、教师聘用资格的灵活性以及学制安排的自主权上。然而，这种自由并非没有边界。其监管边界从传统的地方政府“过程控制”转变为一种以中央政府为核心的“结果问责”体系。这一体系主要通过三个刚性机制实现：具有法律约束力的《拨款协议》、以绩效为导向的教育标准办公室督导，以及作为市场信号的学校绩效排行榜。本研究认为，“免费学校”的治理模式是一种“受控的自主权”，其本质并非“去监管化”，而是“再监管化”——即以契约式的中央集权问责，取代了地方性的官僚科层控制。关键词：免费学校；学院法案；教育创新；监管边界；教育治理二、引言在全球化和知识经济的浪潮下，提升教育质量、促进教育公平与激发办学活力已成为各国教育改革的共同诉求。自二十世纪末以来，以市场化、自主化和问责制为核心的新公共管理理念深刻地渗透到公共教育领域。在这一宏观背景下，英国二零一零年联合政府上台后，迅速推出了《学院法案》（AcademiesAct2010），这被视为继《一九八八年教育改革法案》之后，英格兰教育体系最激进的一次重构。《学院法案》的核心举措是大规模扩展“学院”（Academies）项目，并创新性地引入了“免费学校”（FreeSchools）这一全新形态。与工党时期主要针对弱势学校的“学院”项目不同，“免费学校”允许家长、教师、慈善机构、大学乃至企业等多元主体，在获得中央政府批准后，使用国家财政创办全新的公立学校。该政策的理论根基在于，相信打破地方政府对公立学校的“垄断”，赋予办学者充分的自主权，能够通过竞争和创新，催生出更高质量、更多元化的教育供给，以回应家长的“选择权”。这一模式的诞生，立即在英国乃至国际教育界引发了巨大争议，其核心便在于“创新”与“监管”的内在张力。一方面，为了实现政策预设的“创新”目标，“免费学校”被授予了前所未有的自由，包括偏离国家课程、自主聘用教职工、自由设定学制和薪酬。这构成了其广阔的“创新空间”。另一方面，作为百分之百由纳税人资助的公立学校，它们必须对公共财政负责，对学生的安全和学业成果负责。这构成了其必须遵守的“监管边界”。因此，一个根本性的研究问题摆在面前：基于《二零一零年学院法案》的法律框架，英国“免费学校”被授予的实质性“创新空间”究竟有多大？与此同时，中央政府又是通过哪些核心治理机制（如拨款协议、督导体系）来界定和执行其“监管边界”，以确保公共利益和教育质量的？这种“自主”与“问责”并存的新型治理模式，其内在的运行逻辑是什么？本研究旨在通过对相关法案、政策文本和监管文件的规范性分析，深入解构“免费学校”的“创新空间”与“监管边界”的具体内涵，揭示这一“受控的自主权”模式的本质特征，即从地方过程控制向中央结果问责的治理转型。本文的结构安排如下：首先，系统梳理关于学院、免费学校、教育治理与问责制的文献；其次，阐明本研究的政策文本分析方法；接着，集中呈现和讨论创新空间的具体赋权与监管边界的刚性建构；最后，对研究进行总结，并为理解现代教育治理改革提供学理启示。三、文献综述围绕英国“学院”与“免费学校”的研究已相当丰富，学术界主要从教育治理、学校选择与市场化、教育公平性三个维度展开了深入探讨。首先，在教育治理与自主权方面，文献普遍认为《二零一零年学院法案》标志着英格兰教育治理的根本性转变。核心特征是“去地方化”与“中央集权化”。学者们指出，该法案绕过了传统的地方教育局（LocalAuthorities），建立了由中央政府（教育大臣）通过教育拨款机构（ESFA）直接与学院信托（AcademyTrusts）签订《拨款协议》的治理模式。这种模式被描述为一种“准契约”关系。在自主权的具体实践上，研究发现学院和免费学校在课程设置、教师聘用（尤其是聘用无“合格教师身份”认证的教师）和学制安排上确实行使了法定自由。然而，这种自由是否必然带来创新，学术界存有争议。其次，在学校选择与准市场理论方面，免费学校的设立被视为教育领域“准市场”理论的经典实践。理论上，多元化的办学主体和家长“用脚投票”的权利，能够激发学校间的良性竞争，从而提升整体教育质量。文献中不乏对免费学校在特定领域（如STEM教育、古典教育）展现出课程创新和特色办学的案例研究。但批判性的观点认为，这种“市场”并不完善，家长的选择往往受制于地理位置、信息不对称和学校的隐性筛选，市场竞争的压力反而可能导致学校行为的“趋同性”而非“多元化”。再次，在教育公平与监管问责方面，这是争议最大的领域。批评者指出，免费学校加剧了教育分层。实证研究表明，免费学校的创办更集中于中产阶级聚居区，其招收的贫困家庭学生比例（FSM）在初期普遍低于周边公立学校。在监管层面，学者们探讨了“学院”体系下“中间层缺失”的问题。随着地方教育局的监督功能被削弱，监管责任高度集中于中央政府及其执行机构（如区域学校专员）和英国教育标准办公室（Ofsted）。这种“高风险、高回报”的监管模式（即以督导结果和绩效数据为主要依据，不合格则面临强制“再托管”），被认为是一种“远程的”但“强硬的”问责制。综上所述，既有文献为本研究提供了坚实的理论基础，清晰地指出了免费学校在“自主权”与“公平性”之间的张力。然而，现有研究存在一个明显的不足：虽然许多研究评估了免费学校的“结果”（如学生成绩、社会公平效应），或描述了其“创新”的“现象”，但鲜有研究系统性地回归政策文本本身，从“法理”和“契约”的源头上，深入解构《学院法案》和《拨款协议》这一“顶层设计”是如何同时界定“创新空间”和“监管边界”的。本研究的创新之处在于，不预设“创新”或“监管”的优劣，而是将二者视为一个硬币的两面，采用规范性的政策文本分析方法，“绘制”出免费学校这一政策工具在法律文本中所被赋予的“行动地图”。本研究的理论价值在于，通过对这一“受控的自主权”模型的精细解剖，揭示现代教育治理中“国家—市场—学校”三者之间“再监管化”的复杂机制。四、研究方法本研究的核心目标是剖析英国“免费学校”政策文本中所蕴含的“创新空间”与“监管边界”的内在结构与张力。这一目标决定了本研究的性质是一项定性研究，核心研究方法是政策文本分析法（PolicyDocumentAnalysis）。4.1整体研究设计本研究采用规范分析的研究范式。整体设计是围绕“创新赋权”与“监管约束”两个核心主题，对相关政策法律文本进行系统性的解构、编码和归纳。本研究不旨在评估免费学校的“实际”运行效果，而是旨在“重构”其在《二零一零年学院法案》框架下的“法定”治理模型。4.2数据来源与文本选择本研究的数据来源具有高度的权威性和限定性，均为英国政府及相关公共机构发布的官方文件。文本的选择遵循“核心—配套”的原则：1.核心法律文本：《二零一零年学院法案》（AcademiesAct2010）。这是免费学校（作为学院的一种新类型）获得法律地位和核心自主权的法律基础。2.核心契约文本：《学院拨款协议（单一模式）范本》（ModelSingleAcademyFundingAgreement）。这是中央政府（教育大臣）与每个免费学校所属的学院信托之间签订的、具有法律约束力的“契约”。它是界定监管边界的最核心文件。3.核心监管文本（一）：《学院财务手册》（AcademiesFinancialHandbook）。这是由教育拨款机构（ESFA）发布的、所有学院（含免费学校）必须遵守的财务管理“铁律”。4.核心监管文本（二）：《英国教育标准、儿童服务与技能办公室督导框架》（OfstedInspectionFramework）。这是对免费学校进行外部质量评估和问责的主要标准。4.3数据分析技术本研究的数据分析过程是一个“解构—归纳—重构”的阐释性过程，主要采用主题内容分析法（ThematicContentAnalysis）：1.第一阶段：文本解构与开放式编码。分析单元一：创新空间的赋权条款。深入研读所有文本，将所有涉及“授予学校自主权”、“豁免某种义务”或“提供灵活性”的条款进行编码。例如，对《学院法案》中“豁免国家课程”的条款进行编码。分析单元二：监管边界的约束条款。将所有涉及“学校必须遵守”、“教育大臣有权干预”、“……如不合格”、“必须报告”等具有约束性、问责性、惩罚性的条款进行编码。例如，对《拨款协议》中的“终止条款”进行编码。2.第二阶段：轴心编码与主题归纳。将“创新空间”的编码归纳为几个核心主题，如“课程与教学创新空间”、“人事与薪酬创新空间”、“学制与结构创新空间”。将“监管边界”的编码归纳为几个核心主题，如“基于契约的法律边界”、“基于结果的绩效边界”、“基于规范的财务边界”。3.第三阶段：逻辑重构与讨论。在归纳的基础上，分析“创新”与“监管”两大范畴之间的逻辑关系。回答：监管边界是如何“反向”塑造创新空间的？（例如，绩效边界是否导致了创新的“趋同”？）创新空间是否为规避监管提供了可能？最终，重构“免费学校”的“受控的自主权”治理模型。五、研究结果与讨论通过对《二零一零年学院法案》、《拨款协议》范本、《学院财务手册》及教育标准办公室督导框架的系统性文本分析，本研究清晰地揭示了“免费学校”模式所内嵌的“创新”与“监管”的双重逻辑。其“创新空间”是广泛而实质的，而其“监管边界”则是刚性且结果导向的。5.1结果呈现一：创新空间的法律赋权与“去地方化”特征《二零一零年学院法案》及其配套政策，从法律源头上为“免费学校”的创新提供了广阔空间。这种空间的核心特征是“去地方教育局化”，即摆脱地方政府的传统“过程控制”。1.课程与教学的自主权。这是最核心的创新空间。《学院法案》明确规定，学院（含免费学校）无需遵循《二零零二年教育法案》中关于“国家课程”（NationalCurriculum）的规定。这意味着免费学校可以完全自主设计其课程体系、教学大纲和评估方式。这为那些希望实践特定教育理念（如华道夫教育、知识核心课程）或专注于特定领域（如STEM、艺术）的办学团体提供了法律保障。2.人事与薪酬的自主权。免费学校在教师聘用上享有极大灵活性，它们无需强制要求所有教师必须持有“合格教师身份”（QTS）认证。这一条款旨在打破教师行业的准入壁垒，吸引企业、科研机构等领域的专业人士进入课堂。同时，免费学校可以自主设定教职工的薪酬标准和工作条件，不受地方政府统一的教师工资等级和工作条件协议（如“勃艮第书”）的约束。3.学制与结构的自主权。免费学校在学校的日常运营上具有高度灵活性，可以自主决定学年起止日期、学期长度、每日作息时间（如推行“朝九晚五”的更长在校日）。5.2结果呈现二：监管边界的刚性建构与“中央集权”特征在授予广泛自主权的同时，一个以中央政府为核心的、刚性的监管边界被同步建立起来。这种监管的逻辑是“结果导向”的。1.契约边界：《拨款协议》的法律约束。免费学校的“生命线”是与中央政府教育大臣签订的《拨款协议》（FundingAgreement）。这份长达数十页的法律文件，是其最根本的监管边界。核心约束：协议明确规定了学校必须遵守的刚性义务，如必须遵守全国统一的《招生准则》（SchoolAdmissionsCode）、必须为所有能力水平的学生服务（即非选择性）、必须提供广泛且均衡的课程（即使不遵循国家课程）。干预与终止条款：协议中最刚性的边界是“干预与终止条款”。如果学校的教育标准被教育标准办公室评定为“不合格”，或者学校出现严重的财务管理不善，教育大臣有权单方面终止《拨款协议》。这意味着学校将被关闭或被强制移交给其他更成功的学院信托（即“再托管”）。2.绩效边界：教育标准办公室（Ofsted）的督导。免费学校和所有公立学校一样，必须接受教育标准办公室的定期督导。督导的判断（如“杰出”、“良好”、“需要改进”、“不合格”）是衡量学校绩效的权威标准，也是触发《拨款协议》干预条款的关键依据。这种督导高度关注学生学业成果、领导力与管理效能，是一种典型的“结果问责”。3.财务边界：《学院财务手册》的合规要求。免费学校虽然在预算使用上有自主权，但必须严格遵守《学院财务手册》的规定。该手册对财务报告、内部审计、关联交易、首席执行官薪酬等做出了极其详细的规定。教育拨款机构（ESFA）对学校的财务状况进行持续监控，任何违规都可能导致财务调查乃至干预。4.市场边界：绩效排行榜的声誉压力。所有免费学校的学生学业成绩（如GCSE成绩）都必须上报并公布在全国学校绩效排行榜上。这种透明度使其直接暴露在家长和社会的“检视”之下，构成了强大的市场声誉压力，迫使其必须专注于提升可量化的学业指标。5.3讨论：受控的自主权——从“过程控制”到“结果问责”的治理转型本研究的结果揭示了“免费学校”模式的真正本质：它并非“去监管化”，而是深刻的“再监管化”。这是一种以“受控的自主权”（ControlledAutonomy）为核心的新型教育治理模式。1.治理逻辑的根本转型：旧模式（地方政府控制）：其监管逻辑是“过程控制”和“事前审批”。地方政府规定了学校必须使用什么课程（国家课程）、聘用什么人（持证教师）、如何安排时间。新模式（免费学校）：其监管逻辑是“结果问责”和“事后干预”。中央政府说：“我不在乎你如何实现目标（你可以不用国家课程、不用持证教师），但我极度在乎你是否实现了目标（学生成绩、Ofsted评级）。”这种转型，将责任和风险从“系统”（地方政府）大规模地转移到了“学校”（学院信托）这一办学个体。2.创新空间与监管边界的内在张力：这种“受控的自主权”模型，其“创新”与“监管”之间存在着深刻的内在张力。创新被“绩效”所规训：理论上，课程和人事上的巨大创新空间，为教育多元化提供了可能。但在实践中，来自教育标准办公室（Ofsted）和绩效排行榜的“强结果导向”压力，可能迫使免费学校不敢进行过于激进的创新。为了在“高风险”的评估中幸存，许多免费学校反而会选择最传统、最能“出分”的教学模式和课程（如知识核心课程），导致了实践上的“趋同”而非“多元”。自主权的双重属性：“自主权”既是“赋权”也是“负担”。学校获得了财务自主权，同时也必须承担起复杂的财务合规责任和因管理不善而“破产”的风险。学校获得了人事自主权，同时也必须承担因聘用了“不合适”的教师而导致教学质量下降的全部后果。3.理论贡献与启示：本研究通过对政策文本的解构，在理论上证实了“免费学校”是新公共管理理念和契约式治理在教育领域的深度实践。它不是一个“自由放任”的市场模型，而是一个精心设计的、以中央集权为特征的“国家—契约”模型。对实践的启示：这一模式启示我们，在推进“管办评分离”和“激发办学活力”的改革时，必须同步思考“边界”在哪里。当“过程控制”被放开时，一个更强大、更刚性的“结果问责”体系必须被建立起来。对“学院化”的再认识：《学院法案》的扩展，特别是免费学校的设立，其本质不是“私有化”（因为它们仍由国家全额资助），而是教育治理责任的“重组”。它用“契约”取代了“科层”，用“中央”取代了“地方”，用“绩效”取代了“合规”。六、结论与展望6.1研究总结本研究以《二零一零年学院法案》的扩展为背景，通过对核心政策与法律文本的规范性分析，系统探究了英国“免费学校”的“创新空间”与“监管边界”。研究的核心结论是：“免费学校”模式是一种精心设计的“受控的自主权”治理架构。在“创新空间”层面，免费学校被法律授予了广泛且实质的自主权，特别是“豁免国家课程”、“自主聘用教师”（含无资格认证者）和“自主决定学制”这三项核心自由。这种赋权旨在打破传统地方政府的“过程控制”，为多元化和创新性的教育实践提供土壤。在“监管边界”层面，这种自由被一个以中央政府为核心的、刚性的“结果问责”体系所平衡。这一体系主要由四大支柱构成：一是具有法律约束力的《拨款协议》，构成了“契约边界”，明确了干预和终止机制；二是教育标准办公室（Ofsted）的督导，构成了“绩效边界”；三是《学院财务手册》，构成了“财务边界”；四是公开的绩效排行榜，构成了“市场边界”。综上所述，“免费学校”政策的本质并非“去监管化”，而是从“地方—过程—官僚”的监管模式，向“中央—结果—契约”的“再监管化”模式的深刻转型。6.2研究局限本研究具有明确的局限性。第一，本研究是基于文本的“应然”分析