我国政府购买公共服务风险的法律控制：理论、实践与优化路径

我国政府购买公共服务风险的法律控制：理论、实践与优化路径一、引言1.1研究背景与意义20世纪70年代，西方主要发达国家掀起以新公共管理为标志的行政改革运动，推行政府购买服务，将部分公共服务事务外包给社会组织、企业等社会力量，以此发挥市场机制作用。我国的政府购买服务实践始于上世纪90年代，上海、深圳、杭州等地率先探索，随着市场经济的发展取得了一定成效。党的十八大明确提出改进政府提供公共服务方式，十八届三中全会《决定》指出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。此后，国务院及相关部门大力推进，发布了一系列指导意见和管理办法，推动政府购买服务在全国全面推广。在国家政策的大力推动下，政府购买公共服务在我国迅速发展，在基础教育、养老服务、公共卫生服务、就业服务等众多领域广泛应用，已然成为公共服务供给的重要途径。这一举措在增加公共服务供给、提升服务效率和质量、推动政府职能转变等方面发挥了积极作用。但在实践过程中，政府购买公共服务也面临着诸多风险与挑战。例如，在购买过程中可能出现信息不对称问题，导致政府难以准确了解社会组织或企业的真实服务能力和成本，从而影响服务质量和价格合理性；部分领域存在竞争不充分现象，容易形成供应商垄断，无法实现通过竞争降低成本、提高质量的目标；还可能存在监管不到位的情况，对服务质量和资金使用的监督不力，造成公共资源的浪费和公共利益的损害。此外，一些地方政府购买公共服务的决策过程不够科学合理，缺乏充分的需求调研和论证，导致购买的服务与公众实际需求不匹配。面对这些风险，法律控制显得尤为重要。从理论上来说，法律具有明确性、稳定性和权威性，能够为政府购买公共服务提供清晰的规则和框架。通过法律规定，可以明确政府、社会组织和企业等各方在购买过程中的权利义务关系，规范购买流程和行为，减少不确定性和争议。从现实角度看，目前我国政府购买公共服务在实践中出现的诸多问题，迫切需要法律的有效规制。例如，通过完善相关法律法规，可以加强对供应商的资格审查和监管，防止不合格供应商进入市场；明确服务质量标准和违约责任，保障公共服务的质量和公众权益；建立健全争议解决机制，及时处理购买过程中出现的纠纷。本研究对我国政府购买公共服务风险的法律控制进行深入探讨，具有重要的理论和实践意义。在理论方面，有助于丰富和完善政府购买公共服务的理论体系，从法学视角为政府购买公共服务的研究提供新的思路和方法，促进公共管理与法学学科的交叉融合。在实践方面，通过分析风险类型并提出针对性的法律控制措施，能够为政府部门制定政策和开展实际工作提供有益参考，推动政府购买公共服务的规范化、法治化发展，保障公共服务的有效供给和公共利益的实现。1.2国内外研究现状国外对政府购买公共服务的研究起步较早，取得了较为丰硕的成果。在理论研究方面，新公共管理理论为政府购买公共服务提供了重要的理论支撑，强调政府应引入市场机制，将部分公共服务职能外包给社会组织和企业，以提高服务效率和质量。西方国家在实践中积累了丰富的经验，对政府购买公共服务的风险及应对策略也有深入探讨。学者E.S.萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》中，详细阐述了公共服务民营化的多种形式，包括政府购买服务，并分析了其在不同领域应用时可能面临的风险，如合同执行风险、服务质量下降风险等，提出了建立健全合同管理机制、加强绩效评估等应对措施。在法律控制方面，美国、英国等国家形成了较为完善的法律体系和监管制度。美国通过一系列法律法规，如《联邦采购条例》等，对政府购买公共服务的采购程序、合同管理、监督审计等进行了详细规定，明确了各方的权利义务，保障购买活动的规范有序进行。英国则建立了以《公共合同条例》为核心的法律框架，强调公平、公正、公开的原则，同时注重对供应商的资格审查和服务质量的监管。国内对政府购买公共服务的研究随着实践的发展不断深入。近年来，众多学者从不同角度对政府购买公共服务进行了探讨。在风险研究方面，有学者分析了政府购买公共服务过程中存在的多种风险，如购买方（政府）面临着服务需求信息失真、逆向选择、寻租腐败以及监管失效等风险；源自供给方（社会组织）的风险主要包括内部化购买风险、竞争不充分的垄断风险、道德风险以及能力不足风险等。也有学者指出，政府购买公共服务还可能存在公共性拆解风险，即在追求协同增效时受市场趋利性影响，在公共性扩散中产生结构失衡与价值困境，最终导致公共服务质量下降。在法律控制研究方面，部分学者从行政法学角度出发，研究政府购买公共服务的法律关系，认为以订立购买合同行为为逻辑起点而形成的购买合同法律关系，是政府购买公共服务法律关系的一个组成部分，供应商与政府、消费者组合成一种三角形法律关系结构，应明确各主体之间的权利义务关系。还有学者探讨了政府购买公共服务的法律规制路径，提出应完善相关法律法规，加强对购买过程的规范和监督，建立健全纠纷解决机制等。然而，现有研究仍存在一些不足之处。一方面，对于政府购买公共服务风险的系统性研究还不够深入，不同类型风险之间的关联和综合影响分析不够全面。另一方面，在法律控制方面，虽然已有学者提出了一些法律规制建议，但在具体制度设计和实施细则方面还存在欠缺，缺乏对实际操作层面的深入探讨，如何将法律规定有效落实到政府购买公共服务的各个环节，仍有待进一步研究。此外，国内外研究成果在结合我国国情进行本土化应用方面也存在一定的不足，未能充分考虑我国特殊的政治、经济和社会环境对政府购买公共服务的影响。与现有研究相比，本文的创新点在于：一是构建全面系统的政府购买公共服务风险分析框架，综合考虑购买过程中各阶段、各主体面临的风险，深入剖析风险之间的相互关系和作用机制。二是从法律控制的角度出发，不仅提出宏观的法律规制原则和思路，还注重具体制度设计和实施细则的研究，结合我国实际情况，提出具有可操作性的法律控制措施，为政府购买公共服务的规范化、法治化发展提供更具实践指导意义的建议。三是加强对国内外先进经验的比较研究，筛选出适合我国国情的部分，进行本土化改造和应用，提高研究成果的适用性。1.3研究方法与思路本研究综合运用多种研究方法，以确保研究的科学性和全面性，具体研究方法如下：文献研究法：广泛收集国内外关于政府购买公共服务风险及法律控制的相关文献资料，包括学术论文、研究报告、政策文件等。通过对这些文献的梳理和分析，了解该领域的研究现状和发展趋势，总结已有研究成果和不足，为本研究提供坚实的理论基础。例如，通过研读国外相关法律法规和政策文件，借鉴美国、英国等国家在政府购买公共服务法律控制方面的先进经验；梳理国内学者对政府购买公共服务风险的研究成果，明确不同风险类型的表现形式和形成原因。案例分析法：选取具有代表性的政府购买公共服务案例，深入分析其中存在的风险以及现有法律控制措施的实施效果。通过对具体案例的剖析，揭示风险产生的深层次原因，找出法律控制的薄弱环节，从而提出针对性的改进建议。比如，对某地区政府购买养老服务过程中出现的服务质量不达标、资金挪用等问题进行详细分析，探讨如何通过完善法律制度加强对养老服务购买的监管。比较分析法：对国内外政府购买公共服务风险的法律控制模式、制度和实践经验进行比较研究。分析不同国家和地区在法律体系、监管机制、合同管理等方面的特点和差异，结合我国国情，吸收借鉴国外有益经验，为完善我国政府购买公共服务风险的法律控制提供参考。例如，对比美国和英国在政府购买公共服务合同管理方面的不同规定，分析其对保障服务质量和控制风险的作用，思考如何在我国的法律制度中加以应用。本文的研究思路是以政府购买公共服务风险的法律控制为核心，从理论分析、风险识别、国外经验借鉴到提出法律控制措施，层层递进展开研究，具体内容如下：第一章引言：介绍研究背景与意义，阐述我国政府购买公共服务的发展现状以及面临的风险，说明法律控制的重要性。梳理国内外研究现状，分析已有研究的不足，提出本文的创新点。同时，介绍本文采用的研究方法和研究思路，为后续研究奠定基础。第二章政府购买公共服务风险法律控制的理论基础：阐述政府购买公共服务的相关理论，包括新公共管理理论、公共产品理论和委托代理理论，说明这些理论对政府购买公共服务实践的指导意义。分析政府购买公共服务的法律关系，明确政府、社会组织和企业等各方在购买过程中的权利义务关系。探讨法律控制政府购买公共服务风险的必要性和可行性，从理论层面论证法律控制的重要性和实施路径。第三章我国政府购买公共服务的风险识别与分析：从购买前、购买过程和购买后三个阶段，对政府购买公共服务中存在的风险进行全面识别。购买前的风险包括决策风险和信息不对称风险，如决策缺乏科学论证导致购买的服务与公众需求不匹配，信息不对称使得政府难以准确了解供应商的真实情况。购买过程中的风险有竞争不充分风险和合同风险，竞争不充分可能形成供应商垄断，合同风险则包括合同条款不完善、合同执行不严格等问题。购买后的风险主要是监管风险和绩效评估风险，监管不到位可能导致服务质量下降，绩效评估不合理则无法准确衡量服务效果。对这些风险的形成原因进行深入剖析，为提出法律控制措施提供依据。第四章国外政府购买公共服务风险法律控制的经验借鉴：选取美国、英国、日本等国家，对其政府购买公共服务风险的法律控制实践进行详细介绍。分析这些国家在法律体系建设、监管机制、合同管理等方面的做法和经验，总结其成功之处和可借鉴之处。例如，美国完善的政府采购法律体系和严格的合同管理机制，英国注重公平竞争的采购制度和多元化的监管模式，日本对社会组织的培育和支持政策等。结合我国实际情况，提出对我国政府购买公共服务风险法律控制的启示，为我国相关制度的完善提供参考。第五章我国政府购买公共服务风险法律控制的具体措施：针对前文识别出的风险，提出完善我国政府购买公共服务风险法律控制的具体措施。在立法完善方面，构建系统的政府购买公共服务法律体系，明确各主体的权利义务、购买程序、监管责任等内容。在监管制度方面，建立健全多元化的监管机制，加强对购买全过程的监督，包括强化内部监督、引入第三方监督、鼓励公众参与监督等。在合同法律制度方面，完善合同订立、履行和变更的法律规范，加强合同管理，明确违约责任，保障合同的有效执行。在纠纷解决机制方面，建立健全多元化的纠纷解决途径，如协商、调解、仲裁和诉讼等，及时解决购买过程中出现的纠纷，维护各方合法权益。第六章结论与展望：总结本文的主要研究成果，概括我国政府购买公共服务风险的类型、成因以及提出的法律控制措施。指出研究的不足之处，对未来相关研究进行展望，为进一步深入研究政府购买公共服务风险的法律控制提供方向。二、政府购买公共服务风险的理论剖析2.1政府购买公共服务概述2.1.1概念与内涵政府购买公共服务是指政府通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。这一概念包含多方面内涵：从主体来看，购买主体主要是各级国家机关，包括行政机关、人大机关、监察机关、审判机关、检察机关等，此外，党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位、使用行政编制的群团组织机关等也可根据实际需要，使用财政性资金购买服务。而承接主体则涵盖在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。政府购买公共服务的范围广泛，应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。其范围涵盖大多数公共服务领域，特别是教育、公共卫生、文化、社会服务等主要领域。例如，在教育领域，政府可向专业教育机构购买课外辅导、职业技能培训等服务；在公共卫生领域，购买疾病防控宣传、社区医疗服务等；在社会服务领域，购买养老服务、残疾人帮扶服务等。与传统公共服务供给方式相比，政府购买公共服务具有显著区别。传统模式下，公共服务主要由政府部门直接生产和提供，政府既是服务的安排者，也是生产者。这种方式容易导致政府职能过于庞杂，效率低下，且缺乏竞争，难以满足公众多样化、个性化的服务需求。而政府购买公共服务则打破了政府单一供给的格局，引入市场机制和竞争机制。政府从直接生产者的角色转变为服务的组织者和监督者，通过公开招标、定向委托、邀标等形式，将公共服务事项交给更具专业优势和效率的社会组织、企业等社会力量承担。这使得公共服务供给更加多元化，社会力量凭借其专业技术、管理经验和创新能力，能够提供更优质、高效、灵活的服务，更好地满足公众需求。同时，政府购买公共服务强调“契约化”管理和“结果导向”，明确约定买卖双方权利义务和责任，按照合同约定付费，改变了传统的“养人办事”和“财政拨款”模式，更加注重服务质量和资金使用效益。2.1.2理论基础政府购买公共服务的兴起和发展，有着深厚的理论基础，主要包括公共选择理论、新公共管理理论和委托代理理论。公共选择理论由经济学家詹姆斯・布坎南提出，其理论基础包含个人主义、经济理性和政治交易。该理论从个体角度探寻人的社会行为原因，认为个体行为的集合构成集体行为，且人的天性是理性追求个人利益最大化，政府官员在公务行为中也体现这一特征。在公共服务供给中，政府可能因政治家迎合短见、代表少数人利益、信息不完整等造成决策失误，因对公共事务的垄断而缺乏竞争压力、没有降低成本的激励机制，导致机构工作效率低下，还可能因官僚机构自我权力扩大的冲动和权力寻租而产生腐败。基于这些弊端，公共选择理论主张改变政府职能，还权于市场，将经济和大部分社会事务的管理建立在公共选择基础上，通过集体行动和政治过程决定资源在公共物品间的分配，将个人选择转化为集体选择。这为政府购买公共服务提供了理论依据，即通过引入市场机制，利用市场主体的竞争和逐利性，提高公共服务供给的效率和质量，避免政府直接供给可能出现的低效率和资源浪费问题。新公共管理理论强调以市场为导向，将私营部门的管理方法和技术引入公共部门，主张政府应像企业一样注重效率、成本和效益。该理论认为，传统的公共行政模式过于僵化，缺乏灵活性和创新性，难以适应社会发展的需求。政府购买公共服务正是新公共管理理论在实践中的应用体现，通过将公共服务的生产环节外包给社会力量，政府可以借助市场的力量，实现资源的优化配置，提高公共服务的供给效率。同时，新公共管理理论强调绩效评估和结果导向，要求对政府购买公共服务的项目进行严格的绩效评估，以确保服务质量和资金使用效益，这也促使政府更加关注公共服务的实际效果，推动政府职能从“重管理”向“重服务”转变。委托代理理论关注委托人与代理人之间的关系，在政府购买公共服务中，政府作为委托人，将公共服务的生产任务委托给社会组织、企业等代理人。由于委托人和代理人之间存在信息不对称、目标不一致等问题，可能导致代理人出现道德风险和逆向选择行为。例如，代理人可能为追求自身利益最大化，而忽视公共服务的质量和公共利益，或者在签约前隐瞒自身真实情况，导致政府选择到不合适的服务提供者。因此，委托代理理论强调通过设计合理的契约和监督机制，明确双方的权利义务，激励代理人按照委托人的期望提供服务，降低代理成本和风险。在政府购买公共服务实践中，需要制定完善的合同条款，加强对承接主体的监督和管理，建立有效的绩效评估和激励机制，以保障公共服务的质量和公共利益的实现。这些理论从不同角度为政府购买公共服务提供了理论支撑，公共选择理论为政府购买公共服务提供了理念基础，促使政府转变职能，引入市场机制；新公共管理理论为政府购买公共服务提供了实践方法和操作指南，强调效率和绩效；委托代理理论则为政府购买公共服务过程中的合同管理和监督提供了理论依据，有助于解决委托代理关系中可能出现的问题。它们相互关联、相互补充，共同推动了政府购买公共服务这一公共服务供给模式的发展和完善。2.2政府购买公共服务风险的类型政府购买公共服务在实践中面临着多种风险，这些风险贯穿于购买的各个环节，对公共服务的质量、效率和公共利益的实现产生着重要影响。根据风险的来源和性质，可以将政府购买公共服务的风险主要分为制度风险、市场风险、合同风险和监督风险四大类。2.2.1制度风险制度风险主要源于法律法规不完善、政策不稳定以及相关制度体系不健全等因素。在政府购买公共服务领域，目前我国虽然出台了一系列政策文件，如《政府购买服务管理办法》等，但整体法律体系仍不够完善，缺乏一部统一的专门法律来规范政府购买公共服务的行为。这导致在实际操作中，对于一些关键问题，如购买主体和承接主体的权利义务、购买程序的具体规范、违约责任的界定等，缺乏明确且具有权威性的法律依据。例如，在某些地区的政府购买养老服务项目中，由于缺乏明确的法律规定，对于承接主体的资质审核标准不够清晰，导致一些不具备相应服务能力和条件的社会组织或企业参与投标并中标，最终无法提供高质量的养老服务，损害了老年人的权益。政策的不稳定也给政府购买公共服务带来风险。政府购买公共服务政策可能会因不同时期的经济社会发展目标、财政状况等因素而发生调整，这种调整如果缺乏连贯性和可预期性，会使承接主体难以制定长期稳定的发展战略和服务计划。例如，一些地方政府对环保服务购买的政策频繁变动，导致环保服务企业在设备投入、人员培训等方面面临不确定性，影响了服务的持续性和稳定性，也增加了企业的经营成本和风险。此外，相关制度体系的不健全还体现在缺乏完善的准入和退出机制。在准入环节，对承接主体的资格审查不够严格，可能导致一些实力不足、信誉不佳的主体进入市场；在退出环节，对于那些不能履行合同义务、服务质量不达标的承接主体，缺乏有效的强制退出机制和后续处理措施，使得劣质服务提供者难以被淘汰，影响了整个市场的健康发展。2.2.2市场风险市场风险主要包括市场竞争不充分、价格波动和供应商信用等方面的问题。在部分政府购买公共服务领域，存在市场竞争不充分的情况。一方面，由于公共服务项目的专业性和特殊性，符合条件的承接主体数量有限，容易形成垄断或寡头垄断的市场结构。例如，在一些大型基础设施建设项目的购买中，具备相应技术和资金实力的企业数量较少，这些企业在投标过程中具有较强的议价能力，可能导致政府无法通过充分的市场竞争获得合理的价格和优质的服务。另一方面，地方保护主义、行业壁垒等因素也限制了市场竞争的充分开展，一些外地的优质服务供应商难以进入本地市场参与竞争，影响了资源的优化配置和服务质量的提升。价格波动也是政府购买公共服务面临的一个重要市场风险。公共服务的价格受到多种因素的影响，如原材料价格上涨、劳动力成本上升、市场供求关系变化等。在购买合同签订后，如果出现价格大幅波动，可能会导致承接主体的成本增加，从而影响其提供服务的积极性和质量。例如，在政府购买农产品配送服务时，若农产品价格因自然灾害、市场供求失衡等原因大幅上涨，配送企业可能会面临成本压力，为了维持利润，可能会降低配送服务质量，如减少配送次数、降低农产品新鲜度等。供应商信用风险同样不容忽视。部分供应商可能存在信用缺失的问题，在承接公共服务项目后，不履行合同约定的义务，如偷工减料、拖延工期、擅自转包等。一些供应商为了追求短期利益，在服务过程中降低服务标准，以次充好，严重影响了公共服务的质量和效果。还有些供应商可能在合同执行过程中出现财务困难，无法按时完成服务任务，导致政府购买公共服务的目标无法实现。2.2.3合同风险合同风险主要涉及合同条款不严谨、履行监管不力以及变更与终止机制不完善等方面。合同条款不严谨是合同风险的重要来源之一。在政府购买公共服务合同中，如果对服务内容、质量标准、服务期限、价格支付方式、违约责任等关键条款约定不明确或存在漏洞，容易引发争议和纠纷。例如，某市政府与一家教育培训机构签订购买课外辅导服务合同，合同中对辅导课程的具体内容、教学质量评估标准等约定模糊，在服务过程中，双方就教学内容是否符合要求、教学质量是否达标等问题产生分歧，导致合同执行受阻，影响了学生接受辅导服务的效果。履行监管不力也是导致合同风险的重要因素。政府在购买公共服务后，对合同履行过程的监督管理不到位，无法及时发现和纠正承接主体的违约行为。一些地方政府在购买公共服务项目时，缺乏专业的监管人员和有效的监管手段，对承接主体的服务过程和服务质量监督流于形式，未能及时发现服务质量下降、资金挪用等问题。例如，在政府购买污水处理服务项目中，监管部门未能定期对污水处理厂的运行情况进行检查，导致污水处理厂在运行过程中存在违规操作，出水水质不达标，对环境造成了污染。合同变更与终止机制不完善同样会带来风险。在政府购买公共服务过程中，由于各种原因，可能需要对合同进行变更或终止。如果合同中没有明确规定变更和终止的条件、程序以及相应的法律后果，容易引发双方的争议和纠纷。例如，某市政府购买公共交通服务，由于城市规划调整，需要对公交线路进行变更，但合同中未对线路变更的协商程序和补偿方式作出明确规定，导致政府与公交公司在协商过程中产生分歧，影响了公共交通服务的正常运营。2.2.4监督风险监督风险主要体现在监督主体缺失、监督方式单一以及监督标准不明确等方面。在政府购买公共服务中，存在监督主体缺失的情况。虽然政府是购买公共服务的主体，有责任对承接主体进行监督，但在实际操作中，由于涉及多个部门和环节，容易出现监督职责不清、推诿扯皮的现象，导致监督缺位。例如，在政府购买医疗卫生服务项目中，卫生部门、财政部门、审计部门等都有监督职责，但各部门之间缺乏有效的协调配合机制，对于一些问题，如医疗服务质量不达标、资金使用不合理等，可能出现无人监管或重复监管的情况。监督方式单一也是监督风险的一个重要表现。目前，政府对购买公共服务的监督主要依赖于内部监督，即政府部门自身对承接主体的监督，缺乏外部监督力量的参与。内部监督可能存在局限性，如监督人员与被监督对象之间存在利益关联、监督过程不够透明等，难以保证监督的公正性和有效性。同时，过度依赖行政监督手段，如定期检查、文件审查等，缺乏利用信息化技术、大数据分析等现代化监督手段，难以实现对服务过程的实时动态监督。监督标准不明确也给监督工作带来困难。在政府购买公共服务中，对于服务质量、资金使用等方面的监督，缺乏明确、具体、可量化的标准。这使得监督人员在进行监督时，难以准确判断承接主体的行为是否符合要求，容易出现监督尺度不一致的情况。例如，在政府购买文化服务项目中，对于文化活动的质量评估，缺乏明确的评估指标和评分标准，监督人员只能凭借主观判断来评价服务质量，导致监督结果缺乏客观性和公正性。三、我国政府购买公共服务风险法律控制的现状3.1法律控制的相关政策法规目前，我国已初步构建起政府购买公共服务风险法律控制的政策法规体系，这些政策法规在规范购买行为、控制风险方面发挥着重要作用。从国家层面来看，《中华人民共和国政府采购法》是规范政府采购行为的重要法律，虽并非专门针对政府购买公共服务，但其中关于采购程序、供应商管理、质疑投诉等规定，为政府购买公共服务提供了基本的法律框架和程序规范。例如，该法规定政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则，政府购买公共服务同样需遵循这些原则，以保障购买过程的公平公正，降低风险。2020年颁布实施的《政府购买服务管理办法》对政府购买服务的各个环节进行了全面规范，明确了购买主体和承接主体的范围、购买内容和目录的确定方式、购买活动的实施程序以及合同及履行的相关要求等。在购买主体方面，规定各级国家机关是政府购买服务的购买主体；承接主体包括依法成立的企业、社会组织等，这为明确主体资格和责任提供了依据。在购买内容上，详细列举了不得纳入政府购买服务范围的事项，如不属于政府职责范围的服务事项、应当由政府直接履职的事项等，避免了购买范围的随意扩大和模糊不清，从源头上控制风险。在地方层面，各地结合自身实际情况，出台了一系列政府购买公共服务的实施办法和细则。上海市出台的相关实施办法，对政府购买公共服务的预算管理、购买方式、绩效评价等方面作出了具体规定。在预算管理方面，强调政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，确保资金的稳定和合理使用。在绩效评价方面，建立了较为完善的绩效评价指标体系，从服务质量、服务效果、资金使用效率等多个维度对政府购买公共服务项目进行评价，加强了对服务质量和资金使用的监督，有助于及时发现和解决风险问题。深圳市制定了《政府购买社工服务合同》《社工机构行为规范指引》等文件，对政府购买社工服务这一特定领域进行规范。通过明确合同条款、规范社工机构行为，保障了政府购买社工服务的顺利进行，降低了合同风险和服务质量风险。从构成来看，我国政府购买公共服务的政策法规体系呈现出多层次的特点，包括国家层面的法律、行政法规，以及地方层面的实施办法、细则和规范性文件。这种多层次的体系结构既保证了全国范围内政府购买公共服务的基本规范和统一要求，又给予地方一定的自主性和灵活性，使其能够根据本地实际情况进行细化和补充。从特点上看，这些政策法规注重对购买程序的规范，通过明确招标、投标、评标等环节的具体要求和操作流程，保障购买过程的公开、公平、公正，减少人为因素导致的风险。同时，开始逐步重视对服务质量和绩效的管理，通过建立绩效评价机制，加强对承接主体服务效果的监督和考核，促使其提高服务质量，保障公共利益。但也应看到，当前政策法规体系仍存在一些不足，如部分规定不够细化，在实际操作中缺乏明确的标准和指引；不同地区、不同部门之间的政策法规存在一定的差异和冲突，影响了政策的统一性和协调性等。3.2法律控制的实践模式与案例分析3.2.1不同地区实践模式我国不同地区在政府购买公共服务风险的法律控制方面进行了多样化的实践探索，形成了各具特色的模式，以下以上海、深圳、北京等地为例进行介绍。上海在政府购买公共服务风险法律控制方面，注重构建全面的制度体系和规范的操作流程。在制度建设上，制定了一系列地方政府规章和规范性文件，对政府购买公共服务的各个环节进行细化规定。在购买流程方面，明确了从项目立项、采购招标到合同签订、服务实施以及绩效评估等全过程的操作规范。以上海某区政府购买社区养老服务项目为例，在项目立项阶段，通过深入的社区调研，了解老年人的实际需求，科学确定购买服务的内容和标准。在采购招标环节，严格按照相关规定，采用公开招标的方式，确保竞争的公平性和充分性。在合同签订时，合同条款详细明确，对服务质量、服务期限、费用支付方式以及违约责任等都作出了清晰的约定。在服务实施过程中，建立了定期巡查和不定期抽查制度，加强对服务质量的监督。同时，引入第三方评估机构，对项目进行全面的绩效评估，评估结果作为后续资金拨付和服务机构选择的重要依据。这种模式的优势在于制度完善、流程规范，能够有效降低风险，但也存在一定的不足，如制度执行过程中可能存在部门协调不畅的问题，影响工作效率。深圳以创新的思维和市场化的理念推进政府购买公共服务风险法律控制。深圳在全国率先开展政府购买社工服务试点，建立了以规范性文件为主、法律为辅的规范体系。在购买服务时，充分发挥市场机制作用，强调民营化和市场化。深圳市民政局通过制定《政府采购社工服务合同》《社工机构行为规范指引》等文件，明确了购买社工服务的具体操作措施和各方权利义务。政府与社工机构建立平等的合作关系，按照购买协议实施契约化管理。在监管方面，建立了较为完善的监督机制，除了政府部门的监督外，还鼓励社会公众参与监督。例如，深圳某区在购买青少年心理健康服务时，通过公开招标选择专业的社工机构承接服务。合同中明确规定了服务的具体内容、服务次数、服务效果指标等。同时，建立了服务对象反馈机制，服务对象可以随时对服务质量进行评价和反馈。这种模式的优点是市场化程度高，能够充分激发社会力量的积极性和创造力，但也可能面临市场波动带来的风险，如服务机构因市场竞争压力过大而降低服务质量。北京则侧重于强化绩效管理和监督机制来控制政府购买公共服务风险。北京市文化和旅游局制定的《政府购买公共文化服务项目绩效评价实施办法（试行）》，对政府购买公共文化服务项目的绩效评价进行了全面规范。评价指标涵盖绩效目标完成情况、过程管理、项目效益和满意度等多个方面，权重设置合理，突出需求和效果导向。在监督方面，建立了多部门协同监督机制，文化和旅游部门、财政部门、审计部门等各司其职，共同对政府购买公共文化服务项目进行监督。以北京市某区政府购买文化演出服务为例，在项目实施前，购买主体根据绩效评价实施办法编制量化的绩效评价目标。在服务期限届满后，承接主体需对照绩效目标进行自评，并向购买主体提交绩效自评报告。同时，多部门组成联合检查组，对项目进行实地检查和评估。这种模式能够有效保障服务质量和资金使用效益，但对监督资源的投入要求较高，可能存在监督成本较大的问题。3.2.2典型案例分析四川达州养老服务机构弄虚作假事件是政府购买公共服务风险的一个典型案例，该事件暴露出法律控制在实践中的诸多问题与挑战。2024年6月5日，四川达州一电视新闻节目曝光了一家养老服务机构在上门给老人服务时走过场作秀的情况，为老人洗脚不到5秒钟，理发就是照个相摆个样子了事。涉事养老中心承接的是8116名老人的养老服务，每名老人享受价值150元的服务，由政府财政付费交付给企业。此事件引发了社会的广泛关注，也凸显了政府购买养老服务中存在的风险和法律控制的薄弱环节。从法律控制的角度来看，该事件反映出以下问题：一是合同风险突出，合同条款对服务质量标准的约定不够明确和细化，导致服务机构有机可乘，能够以敷衍的方式完成服务任务。在合同中，对于洗脚、理发等服务的具体操作流程、时间要求、质量验收标准等缺乏详细规定，使得服务机构在执行过程中没有明确的约束，容易出现服务质量不达标的情况。二是监督风险显著，监督主体缺失和监督方式单一的问题在该事件中暴露无遗。虽然政府是购买服务的主体，有责任对承接主体进行监督，但在实际操作中，相关部门未能有效履行监督职责，对服务机构的服务过程缺乏有效的监督和检查。监督方式主要依赖于定期检查等传统手段，难以实现对服务全过程的实时动态监督，无法及时发现服务机构的违规行为。三是制度风险方面，虽然我国有相关的政策法规规范政府购买公共服务行为，但在具体执行过程中，存在制度落实不到位的情况。对于服务机构的准入和退出机制执行不够严格，对违规服务机构的处罚力度不足，导致劣质服务机构难以被淘汰，影响了整个养老服务市场的健康发展。该事件带来的教训是深刻的。在政府购买公共服务过程中，必须加强法律控制，完善合同条款，明确服务质量标准和违约责任，从源头上降低合同风险。要强化监督机制，建立多元化的监督主体，除了政府部门的监督外，引入第三方监督和公众监督，丰富监督方式，利用信息化技术实现对服务过程的实时监控。同时，要严格落实相关制度，加强对服务机构的准入和退出管理，加大对违规行为的处罚力度，保障公共服务的质量和公共利益的实现。通过对这一典型案例的分析，可以为完善我国政府购买公共服务风险的法律控制提供有益的参考，推动政府购买公共服务的规范化、法治化发展。三、我国政府购买公共服务风险法律控制的现状3.3法律控制存在的问题3.3.1法律体系不完善我国政府购买公共服务领域的法律体系尚不完善，存在诸多空白、冲突和滞后问题。在立法现状方面，目前缺乏一部统一的政府购买公共服务专门法律，现有的相关法律法规分散在不同的法律文件中。《政府采购法》虽对政府采购行为包括部分政府购买服务行为进行了规范，但主要侧重于货物和工程采购，对于政府购买公共服务的特殊需求和特点考虑不足，难以全面涵盖政府购买公共服务的各个环节和具体问题。《政府购买服务管理办法》虽对政府购买服务的管理进行了规定，但作为部门规章，其法律效力相对较低，在实际执行中缺乏足够的权威性和强制力。法律空白问题较为突出，例如，对于政府购买公共服务中承接主体的市场准入和退出标准，目前缺乏明确、统一的法律规定。这导致在实践中，各地对承接主体的资格审查标准不一，一些不具备相应能力和条件的主体可能进入市场，而对于那些服务质量不达标的承接主体，也缺乏有效的法律手段将其强制退出市场，影响了公共服务的质量和市场的健康发展。在违约责任方面，虽然相关法规有所提及，但对于具体的违约情形、责任承担方式以及赔偿标准等规定不够细化，在实际纠纷处理中难以准确适用。法律冲突现象也时有发生。不同层级、不同部门制定的法律法规之间可能存在不一致的情况。地方政府在制定本地政府购买公共服务实施办法时，可能会出现与国家层面法律法规相冲突的条款，导致执行过程中无所适从。在政府购买公共服务的预算管理方面，财政部门的规定与其他相关部门的要求可能存在差异，影响了资金的合理安排和使用。法律滞后性同样不容忽视。随着政府购买公共服务实践的不断发展，新的问题和挑战不断涌现，但法律法规的修订和完善相对滞后。在互联网技术快速发展的背景下，政府购买公共服务开始广泛采用线上采购、电子合同等新方式，但现有的法律法规对此缺乏明确规范，导致在这些新领域存在法律监管的空白。新兴的公共服务领域，如大数据服务、人工智能服务等，由于发展迅速，相关法律规范未能及时跟上，使得政府在购买这些服务时面临诸多不确定性和风险。3.3.2监管机制不健全监管机制不健全是我国政府购买公共服务风险法律控制中存在的又一突出问题，主要体现在监管主体职责不清、监管手段落后以及监管力度不足等方面。在监管主体职责方面，目前政府购买公共服务涉及多个部门，如财政部门、审计部门、行业主管部门等，但各部门之间的监管职责划分不够清晰。财政部门主要负责资金的预算和拨付管理，审计部门侧重于对资金使用的合规性进行审计，行业主管部门则负责对服务内容和质量进行监管。然而，在实际操作中，这些部门之间缺乏有效的协调与沟通机制，容易出现职责交叉和空白地带。对于一些综合性的公共服务项目，可能存在多个部门都有监管职责，但在实际监管过程中却相互推诿、扯皮的情况，导致监管不到位。在政府购买医疗卫生服务项目中，卫生部门、财政部门、审计部门等都有监督职责，但在对服务质量和资金使用的监督上，各部门之间的职责划分不够明确，容易出现无人监管或重复监管的现象。监管手段方面，当前政府购买公共服务的监管主要依赖传统的行政手段，如定期检查、文件审查等，这些手段存在明显的局限性。定期检查的频率有限，难以实现对服务全过程的实时动态监管，容易使一些违规行为在检查间隙发生。文件审查主要关注书面材料的合规性，难以深入了解服务的实际执行情况和质量效果。在信息技术飞速发展的今天，政府购买公共服务的监管手段未能充分利用信息化技术，缺乏对大数据、云计算、物联网等技术的有效应用。通过大数据分析可以对服务供应商的历史业绩、信用记录等进行全面评估，及时发现潜在风险；利用物联网技术可以实现对服务设施和服务过程的实时监测，提高监管的准确性和及时性。但目前这些现代化的监管手段在政府购买公共服务监管中应用较少，导致监管效率低下，难以适应新形势下的监管需求。监管力度不足也是一个亟待解决的问题。一方面，对于政府购买公共服务中出现的违规行为，处罚力度不够，难以形成有效的威慑。一些服务供应商在承接公共服务项目后，存在偷工减料、拖延工期、擅自转包等违规行为，但由于处罚较轻，如仅给予警告、罚款等轻微处罚，这些供应商可能会继续违规操作，而不会付出沉重的代价。另一方面，监管资源有限，监管人员的专业素质和数量难以满足日益增长的政府购买公共服务监管需求。随着政府购买公共服务范围的不断扩大和项目数量的增加，监管任务日益繁重，但监管人员的配备却没有相应增加，且部分监管人员缺乏专业的知识和技能，难以对复杂的公共服务项目进行有效的监管。在政府购买大型基础设施建设服务项目中，由于监管人员对工程技术和建设标准了解不足，难以发现项目中的质量隐患和违规行为。3.3.3合同管理不规范合同管理不规范在政府购买公共服务中较为常见，在合同签订、履行、变更和终止过程中都存在诸多不规范行为，蕴含着较大的法律风险。合同签订环节，部分合同条款存在不严谨、不完善的问题。对服务内容、质量标准、服务期限、价格支付方式、违约责任等关键条款约定不明确或存在漏洞。一些政府购买公共服务合同对服务内容的描述过于笼统，缺乏具体的服务项目清单和详细的操作流程，导致在服务实施过程中容易产生歧义。在质量标准方面，缺乏明确、可量化的指标，使得难以准确判断服务是否达标。在价格支付方式上，付款时间、付款条件等约定模糊，容易引发纠纷。某市政府与一家环保企业签订购买污水处理服务合同，合同中对污水处理的水质标准、处理量、服务期限等关键条款约定不够明确，在合同履行过程中，双方就服务质量是否达标、费用支付是否合理等问题产生争议，影响了污水处理服务的正常进行。合同履行阶段，存在监管不力的情况。政府作为购买方，对合同履行过程的监督不到位，未能及时发现和纠正承接主体的违约行为。一些地方政府在购买公共服务项目后，缺乏专业的监管人员和有效的监管手段，对承接主体的服务过程和服务质量监督流于形式。一些承接主体在服务过程中降低服务标准、偷工减料，但政府未能及时察觉并采取措施。在政府购买教育服务项目中，承接主体未能按照合同约定的教学计划和师资配备提供服务，政府却没有及时发现和督促整改，导致教育服务质量下降，损害了学生的利益。合同变更和终止环节同样存在不规范现象。在合同变更方面，一些政府购买公共服务合同变更随意，缺乏严格的变更程序和审批手续。在合同履行过程中，由于各种原因需要对合同进行变更时，双方未按照规定的程序进行协商和审批，而是私下达成变更协议，这可能导致合同变更无效，引发法律纠纷。在合同终止方面，对于合同终止的条件和程序规定不够明确，一些承接主体在不符合合同终止条件的情况下擅自终止服务，而政府在面对这种情况时，缺乏有效的法律手段进行约束和追究责任。某市政府购买公共交通服务，在合同履行过程中，由于城市规划调整需要对公交线路进行变更，但政府与公交公司未按照合同约定的变更程序进行协商和审批，而是口头达成变更协议，后因双方对变更后的权利义务产生分歧，引发了合同纠纷。3.3.4信息公开与公众参与不足信息公开与公众参与不足是我国政府购买公共服务风险法律控制中不容忽视的问题，主要表现为信息公开不及时、不全面以及公众参与渠道不畅等方面。在信息公开方面，政府购买公共服务过程中存在信息公开不及时的情况。一些政府部门在购买公共服务项目的招标、中标结果公示等环节，未能按照规定的时间及时发布信息，导致潜在供应商无法及时获取信息，参与投标。在项目实施过程中，对于服务进展情况、资金使用情况等信息，也未能及时向社会公开，公众难以了解项目的实际运行情况。某市政府购买养老服务项目，在招标过程中，招标公告发布时间较晚，且在项目实施过程中，服务质量和资金使用情况的信息公开不及时，使得公众对该项目的监督受到限制。信息公开不全面也是一个突出问题。部分政府部门在公开政府购买公共服务信息时，只公开一些基本的、表面的信息，而对于一些关键信息，如服务供应商的详细资质信息、评标过程中的具体评分细则、合同的具体条款等，往往不予公开。这使得公众无法全面了解政府购买公共服务的相关情况，难以对购买过程进行有效监督。在一些政府购买工程建设服务项目中，对于供应商的业绩、技术能力等详细资质信息不公开，公众无法判断供应商是否具备相应的能力承接项目，也无法对评标过程的公正性进行监督。公众参与渠道不畅严重影响了公众在政府购买公共服务中的参与度。目前，虽然一些地方政府在政府购买公共服务过程中设置了公众意见反馈渠道，如设立投诉电话、邮箱等，但这些渠道往往缺乏有效的管理和回应机制，公众的意见和建议难以得到及时处理和反馈。一些地方政府在制定政府购买公共服务的相关政策和项目规划时，没有充分征求公众的意见，导致购买的服务与公众的实际需求不匹配。在政府购买社区文化服务项目中，政府在确定服务内容和服务方式时，未广泛征求社区居民的意见，导致购买的文化服务不能满足居民的文化需求，造成资源浪费。四、国外政府购买公共服务风险法律控制的经验借鉴4.1美国模式美国在政府购买公共服务领域有着较为成熟的经验，其法律体系、监管机制和合同管理等方面都有许多值得借鉴之处。美国建立了完备且复杂的政府采购法律体系，为政府购买公共服务提供了坚实的法律基础。美国宪法授权美国政府支付债务并为美国人民提供国防和福利的服务，这是美国联邦政府进行政府采购包括购买公共服务的宪法渊源。联邦层面的公共采购法律体系由基本法律和实施规则构成。基本法律主要包括《联邦财产与行政服务法》《联邦采购政策办公室法》《合同争议法》以及与招标采购有关的《小企业法》等。其中，《联邦财产与行政服务法》规定了联邦政府采购的基本政策和程序，对采购机构的职责、采购方式的选择等进行了明确规范。《联邦采购政策办公室法》则设立了联邦采购政策办公室，负责制定和协调联邦政府采购政策。实施规则主要包括《联邦采购规则》以及联邦政府各部门为招标和补充《联邦采购规则》而制定的各部门采购规则。《联邦采购规则》对政府采购的各个环节，从采购计划的制定、招标程序、合同签订到合同履行和验收等，都作出了详细而具体的规定。国防部的《联邦国防采购补充规则》更是以其严密、完备的规定以及充分良好的执行闻名遐迩，针对国防领域的公共服务采购，该规则充分考虑了国防项目的特殊性，对供应商的资格审查、保密要求、技术标准等方面都有严格且针对性的规定。这些法律法规相互配合，形成了一个层次分明、内容全面的法律体系，确保政府购买公共服务的每一个环节都有法可依。美国构建了全方位、多层次的监管机制。在监管主体方面，形成了内部监督与外部监督相结合的格局。内部监督主要由政府部门自身负责，各采购部门都设有专门的监督机构或人员，对本部门的采购活动进行日常监督。例如，美国联邦政府各部门的监察长办公室负责对本部门的采购行为进行审计和监督，确保采购活动符合法律法规和部门政策。外部监督则来自多个方面，国会通过立法和监督预算执行等方式对政府购买公共服务进行监督，有权对重大采购项目进行调查和听证。美国国会曾对一些涉及巨额资金的政府购买公共服务项目进行调查，以确保资金使用的合理性和透明度。审计部门如美国审计署（GAO）在监管中发挥着重要作用，GAO独立于行政部门，直接对国会负责，有权对政府购买公共服务项目进行全面审计和评估，包括对采购过程的合规性、合同履行情况、资金使用效益等进行审查。GAO通过发布审计报告，指出政府购买公共服务中存在的问题，并提出改进建议，对规范政府购买行为起到了重要的监督和约束作用。公众和媒体也积极参与监督，通过信息公开制度，公众可以获取政府购买公共服务的相关信息，对采购活动进行监督，媒体则通过曝光不良采购行为，形成舆论压力，促使政府和供应商规范行为。美国高度重视合同管理，在合同管理方面积累了丰富的经验。在合同订立阶段，严格遵循法律法规规定的程序，确保合同条款的严谨性和明确性。政府在发布招标公告时，会详细说明服务需求、技术标准、质量要求、合同期限、价格支付方式等关键信息，供应商根据这些信息进行投标。在评标过程中，严格按照事先确定的标准对投标文件进行评审，确保选择最符合要求的供应商。合同签订时，合同条款经过专业法律人员的审核，对双方的权利义务、违约责任、争议解决方式等都作出清晰且具体的约定。在合同履行过程中，政府建立了严格的监督机制，定期对供应商的服务质量进行检查和评估。如果发现供应商存在违约行为，及时要求其整改，对于严重违约的供应商，依法追究其违约责任。美国某市政府在购买城市垃圾处理服务时，合同中明确规定了垃圾处理的标准、处理时间、费用支付方式以及违约责任等条款。在合同履行过程中，政府相关部门定期对垃圾处理情况进行检查，发现供应商在某一时间段内垃圾处理不达标，及时向供应商发出整改通知，并按照合同约定扣除了相应的服务费用。在合同变更和终止方面，有着明确的程序和规定，必须经过双方协商一致，并签订书面协议，确保合同变更和终止的合法性和合理性。4.2英国模式英国作为公共服务改革的先驱者，在政府购买公共服务领域有着丰富的经验和成熟的做法，对社会组织的培育、监管以及风险防控措施独具特色。在社会组织培育方面，英国政府长期致力于为社会组织发展创造良好环境，通过政策支持、资金扶持等多种方式，促进社会组织成长，使其成为公共服务供给的重要力量。政策支持上，英国早在1998年就颁布了《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》，首次以协议形式明确政府与社会组织间的合作伙伴关系，为社会组织参与公共服务供给提供了政策依据。2010年卡梅伦提出“大社会”计划后，对该协议进一步修订细化，引入严格问责机制，强化政府责任，激发社会组织参与公共服务的积极性。资金扶持力度也较大，英国政府建立了严格的公共资金核算体系，规定政府向社会组织购买公共服务时遵循专款专用、公平合理和物有所值原则，确保资金有效使用。据英国国家志愿组织委员会统计，在2005年6月至2006年7月间，英国政府向社会组织购买公共服务的金额从109亿英镑增加到115亿英镑。政府还通过设立专项基金、提供项目资助等方式，支持社会组织开展公共服务项目，帮助社会组织提升服务能力和专业水平。在社区养老服务领域，政府为社会组织提供资金支持，用于建设养老设施、培训养老服务人员等，促进了社区养老服务的发展。英国构建了完善的监管体系来加强对政府购买公共服务的监督管理。在监管主体上，形成了多主体协同监管格局。政府部门内部设有专门的监督机构，负责对购买服务项目进行日常监督。英国财政部负责对公共资金使用进行监管，确保资金按照规定用途使用。外部监管方面，议会发挥着重要监督作用，通过立法和监督预算执行等方式，对政府购买公共服务进行监督，有权对重大项目进行调查和听证。社会公众和媒体也积极参与监督，政府通过信息公开制度，及时向社会公布购买服务项目的相关信息，包括采购计划、中标结果、服务质量评估报告等，方便公众和媒体监督。在伦敦某区政府购买环保服务项目中，当地媒体对项目实施过程进行跟踪报道，对发现的问题及时曝光，促使政府和供应商改进服务。在监管方式上，注重全过程监管。购买前，对社会组织的资质和能力进行严格审查，确保其具备承接服务的条件。购买过程中，对采购程序进行监督，保证采购的公平、公正、公开。购买后，通过绩效评估等方式对服务质量和效果进行监督，英国政府建立了严格的合同管理机制，在与社会组织合作时签订具有法律效力的合同，合同内容涵盖服务数量、质量、价格以及双方责任权限等。政府按照合同规定对社会组织进行质量监控、绩效评价，确保社会组织保质保量完成公共服务供给。如果发现社会组织存在违约行为，及时采取措施，如要求整改、扣除服务费用甚至终止合同等。英国在风险防控方面也有许多值得借鉴的措施。在法律体系建设上，英国遵循立法先导原则，注重相关法律体系建设。2012年，《公共服务(社会价值)》提案经英国上议院终审一致通过，该提案要求政府在公共服务购买中选择目标机构时，更应考虑其服务带来的社会、经济和环境价值，以公平价格购买真正造福当地社区的服务，以法律形式规范政府购买公共服务行为。通过完善法律法规，明确各方权利义务和责任，减少风险发生的可能性。在购买程序上，建立了完备的购买程序，主要包括制订购买计划、确定购买负责人及配备人员、公布购买信息、接受社会问询、划定购买对象候选者、招标或者直接购买、合同监督、独立审计这八个环节。各个环节层层递进，有效降低购买风险发生几率，也为及时纠错提供条件。在购买计划制定阶段，充分进行需求调研和论证，确保购买的服务符合公众实际需求，避免因需求不明确导致的资源浪费和服务质量问题。在合同管理上，重视合同管理，严格按照合同规定执行，对合同履行过程进行实时监控，及时发现和解决合同执行中出现的问题，保障合同的顺利履行。4.3日本模式日本在政府购买公共服务风险法律控制方面形成了独特的模式，主要体现在完善的政策支持体系、严格的质量控制机制和有效的纠纷解决机制等方面。日本构建了完善的政策支持体系，通过一系列法律和制度为政府购买公共服务提供保障。早在1960年代，日本就已着手将下水道、医院以及交通等公共服务进行民间委托，实施“具有特定法律依据的民间委托业务”和“不具有特定法律依据的民间委托业务”。1999年，日本推出《利用民间活力等以促进公共设施建设之法律》（通称PFI法），旨在激活并创新政府购买服务制度。PFI法坚持效率性、公平性、透明性、客观性以及合同主义等基本原则，允许政府部门充分利用社会力量在资金、管理以及技术等方面的优势，通过“性能发包”和“项目融资”的方式，将公共设施等的设计、建设、维护以及管理运营等业务一揽子外包给由不同企业等组成的“特定目的公司”。作为承接主体的特定目的公司可以通过服务购买型、独立核算型或者混合型项目模式，采取BTO（BuildTransferOperate）、BOT（BuildOperateTransfer）、BOO（BuildOperateOwn）、RO（RehabilitateOperate）等方式实施项目。截至2015年3月末，日本PFI项目总数已达到45,015件，项目资金累计高达489亿日元，基本实现以最少的经费获得最大的效果、构建政府与社会力量之间的合作伙伴关系以及激活经济并创造新型产业等政策目的。2003年，日本修订地方自治法，废除“公共设施委托管理制度”并创设“指定管理者制度”，各地方自治体可以自行制定条例，对作为承接主体（指定管理者）的遴选方式、遴选基准、外包年限、外包范围、外包质量要求以及其他必要事项进行详细规定。这些法律和制度的出台，明确了政府购买公共服务的操作流程、各方权利义务和责任，为政府购买公共服务提供了清晰的政策指引，降低了制度风险。日本建立了严格的质量控制机制，确保政府购买公共服务的质量。在承接主体的选择上，无论是PFI制度下的特定目的公司，还是指定管理者制度下的承接主体，都有严格的遴选标准和程序。地方自治体在选择承接主体时，会综合考虑其资质、业绩、信誉、服务能力等多方面因素。在指定管理者制度中，承接主体从原有的政府部门和准政府部门扩大至包括NPO（非营利组织）和私营企业在内的“法人及其他团体”，地方自治体通过明确的遴选方式和基准，选择最适合的承接主体。在服务过程中，政府加强对服务质量的监督和管理。承接主体在每年度末必须向政府部门提交管理业务报告书以接受监管，地方自治体的首长或第三方机构（合议制机构）可以随时要求承接主体就某项管理业务或财务会计业务提交报告书或派人进行实地调查。如果发现问题，可对承接主体提出改善要求甚至撤销其指定管理者资格。以日本某城市的公共交通服务购买为例，政府与承接企业签订的合同中明确规定了服务的线路、班次、准点率、车辆卫生等质量标准，政府相关部门定期对公交服务进行检查，对于不达标的情况，会按照合同约定进行处罚，并要求企业限期整改。在纠纷解决方面，日本形成了一套有效的机制。当政府购买公共服务过程中出现纠纷时，首先鼓励双方通过协商解决。协商是一种成本较低、效率较高的纠纷解决方式，有助于维护双方的合作关系。如果协商不成，可以通过调解解决。日本有专门的调解机构或组织，这些机构通常由专业的调解人员组成，他们具有丰富的调解经验和专业知识，能够在双方之间进行斡旋，促使双方达成和解。在一些政府购买公共服务项目中，当政府与承接主体就服务质量或费用支付等问题产生纠纷时，调解机构会介入，通过听取双方意见、分析问题原因，提出合理的调解方案，帮助双方解决纠纷。对于一些复杂的纠纷，还可以通过仲裁或诉讼等方式解决。日本的仲裁机构具有独立性和专业性，能够依据相关法律法规和合同约定，对纠纷进行公正的裁决。如果纠纷涉及到法律问题，双方也可以向法院提起诉讼，通过司法途径解决纠纷。4.4对我国的启示美国、英国和日本在政府购买公共服务风险法律控制方面的成功经验，为我国提供了多方面的启示，有助于我国完善相关制度，提升政府购买公共服务的质量和效益，有效控制风险。在法律体系建设方面，我国应加快构建完备的政府购买公共服务法律体系。美国和英国都高度重视立法，拥有完善的法律体系来规范政府购买公共服务行为。我国目前虽有一些相关政策法规，但缺乏统一的专门法律，导致实践中存在诸多不确定性和法律适用难题。我国应借鉴美国、英国的经验，制定一部统一的政府购买公共服务法，明确政府购买公共服务的基本原则、购买主体和承接主体的资格与权利义务、购买程序、合同管理、监督机制、法律责任等关键内容，提高立法层级，增强法律的权威性和强制力。制定相关实施细则和配套法规，形成层次分明、内容全面的法律体系，确保政府购买公共服务的每一个环节都有法可依。同时，加强对现有法律法规的清理和整合，避免不同法律法规之间的冲突和矛盾，保障法律体系的协调性和一致性。监管机制是政府购买公共服务风险控制的关键环节，我国应建立健全多元化的监管机制。美国构建了全方位、多层次的监管机制，英国形成了多主体协同监管格局，注重全过程监管。我国应强化内部监督，明确财政、审计、行业主管等部门的监管职责，加强部门之间的协调与配合，建立有效的沟通机制，避免职责交叉和空白。积极引入第三方监督，委托专业的评估机构、行业协会等对政府购买公共服务项目进行评估和监督，充分发挥其专业性和独立性优势。鼓励公众参与监督，通过信息公开制度，及时向社会公布政府购买公共服务的相关信息，包括采购计划、中标结果、服务质量评估报告等，畅通公众意见反馈渠道，如设立投诉热线、网络平台等，方便公众对购买过程和服务质量进行监督和投诉。利用现代信息技术，建立信息化监管平台，实现对政府购买公共服务项目的实时动态监管，提高监管效率和准确性。合同管理是保障政府购买公共服务顺利实施的重要手段，我国应加强合同管理，规范合同行为。美国和英国在合同管理方面都有严格的程序和规定，注重合同条款的严谨性和明确性。我国在合同签订阶段，应加强对合同条款的审查和规范，明确服务内容、质量标准、服务期限、价格支付方式、违约责任等关键条款，避免合同条款模糊不清引发纠纷。在合同履行过程中，建立严格的监督机制，加强对承接主体服务质量的检查和评估，及时发现和纠正违约行为。对于合同变更和终止，要明确规定变更和终止的条件、程序以及相应的法律后果，确保合同变更和终止的合法性和合理性。同时，加强对合同管理人员的培训，提高其法律意识和合同管理能力。社会组织在政府购买公共服务中发挥着重要作用，我国应加强对社会组织的培育和支持。英国长期致力于为社会组织发展创造良好环境，通过政策支持、资金扶持等多种方式，促进社会组织成长。我国应加大对社会组织的政策扶持力度，制定相关优惠政策，如税收减免、财政补贴等，降低社会组织的运营成本，提高其参与公共服务供给的积极性。加强对社会组织的资金扶持，设立专项基金，为社会组织开展公共服务项目提供资金支持。同时，加强对社会组织的能力建设，通过培训、指导等方式，提升社会组织的专业服务能力、管理水平和公信力。完善社会组织的登记注册和管理制度，简化登记程序，加强对社会组织的监督管理，促进社会组织健康发展。五、完善我国政府购买公共服务风险法律控制的建议5.1健全法律法规体系5.1.1制定专门立法我国应加快制定一部统一的政府购买公共服务专门法律，这对于完善政府购买公共服务风险法律控制体系具有至关重要的意义。从必要性来看，目前我国政府购买公共服务领域缺乏一部高位阶、系统性的法律，现有的分散法规难以满足日益增长的实践需求，导致在购买过程中出现诸多不确定性和法律适用难题，制定专门法律迫在眉睫。在立法模式上，可参考美国、英国等国家的经验，采用综合立法模式，对政府购买公共服务的各个环节进行全面规范。这部专门法律应构建清晰的法律框架，明确政府购买公共服务的基本原则，包括公平、公正、公开原则，物有所值原则，公共利益最大化原则等。公平、公正、公开原则要求在购买过程中，所有符合条件的供应商都有平等的机会参与竞争，采购程序和结果应向社会公开，接受公众监督。物有所值原则强调在购买公共服务时，要综合考虑服务质量、价格、效率等因素，确保财政资金的使用效益最大化。公共利益最大化原则是政府购买公共服务的根本出发点和落脚点，要求购买的服务必须符合公共利益需求，保障公众的基本权益。在主体权利义务方面，明确购买主体（各级国家机关）和承接主体（社会组织、企业等）的资格条件、权利义务和责任。购买主体有权根据公共服务需求制定采购计划、选择承接主体、监督服务质量等，但也有责任确保采购过程合法合规、资金使用合理、信息公开透明。承接主体有获得服务费用的权利，但也有义务按照合同约定提供高质量的服务，接受购买主体和社会的监督。法律应详细规定政府购买公共服务的程序，包括项目立项、采购方式选择、招标、投标、评标、合同签订、履行、变更、终止等环节的具体要求和操作流程。在项目立项环节，要进行充分的需求调研和可行性论证，确保项目的必要性和可行性。在采购方式选择上，应根据项目特点和市场情况，合理选择公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式。在合同签订环节，要明确合同条款，包括服务内容、质量标准、服务期限、价格支付方式、违约责任等，避免合同漏洞。法律还应完善监督机制和法律责任，明确监督主体（如财政部门、审计部门、监察机关等）的职责和权限，建立健全内部监督与外部监督相结合的监督体系。财政部门负责对政府购买公共服务的资金使用进行监督管理，审计部门对项目资金的收支情况进行审计，监察机关对参与购买活动的国家机关及其工作人员进行监察。对于违反法律规定的行为，要明确相应的法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任，加大对违法违规行为的处罚力度，形成有效的法律威慑。5.1.2完善配套法规除了制定专门立法外，还需完善相关配套法规和实施细则，以增强法律的可操作性。在预算管理方面，制定详细的政府购买公共服务预算管理办法，明确预算编制、审批、执行、调整和监督的具体程序和要求。规定购买主体在编制预算时，要充分考虑公共服务的需求和成本，合理安排资金。预算审批部门要严格审核预算的合理性和合规性。在预算执行过程中，要加强对资金使用的监控，确保资金按照预算安排和合同约定使用。对于预算调整，要规定严格的审批程序，防止随意调整预算。在采购程序方面，制定政府购买公共服务采购程序细则，对采购方式的适用条件、操作流程、评标标准和方法等进行细化。明确公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等采购方式的适用范围和具体操作步骤。例如，公开招标适用于采购需求明确、市场竞争充分的项目，应规定招标公告的发布渠道、投标文件的编制要求、开标和评标的程序等。在评标标准和方法上，要根据项目特点，合理设置技术、商务、价格等方面的评分因素和权重，确保评标结果的公正性和科学性。在合同管理方面，制定政府购买公共服务合同管理办法，规范合同的订立、履行、变更、终止和违约责任等。在合同订立环节，要加强对合同条款的审查，确保合同条款符合法律法规和采购需求。在合同履行过程中，要建立合同履行跟踪机制，及时发现和解决合同履行中出现的问题。对于合同变更和终止，要规定严格的条件和程序，确保合同变更和终止的合法性和合理性。明确违约责任，对于承接主体违约的情况，要规定相应的赔偿方式和金额；对于购买主体违约的情况，也要承担相应的法律责任。在监督管理方面，制定政府购买公共服务监督管理办法，明确监督主体的职责、监督内容、监督方式和程序，以及对违规行为的处理措施。规定财政部门、审计部门、监察机关等监督主体的具体职责和权限，避免监督职责不清和推诿扯皮。监督内容应包括采购程序的合规性、服务质量的达标情况、资金使用的合理性等。监督方式可以采用定期检查、不定期抽查、专项审计等。对于发现的违规行为，要及时进行处理，包括责令整改、罚款、暂停或取消承接主体资格等。通过完善这些配套法规和实施细则，能够使政府购买公共服务的各项法律规定更加细化和具体，便于在实践中操作和执行，从而有效控制政府购买公共服务的风险。五、完善我国政府购买公共服务风险法律控制的建议5.2强化监管机制5.2.1明确监管主体与职责为了有效控制政府购买公共服务的风险，首要任务是清晰界定各监管主体的职责权限，从而构建起协调统一的监管体系。在这一体系中，财政部门承担着重要职责，其核心任务在于对政府购买公共服务的资金使用情况进行全面监管。财政部门需严格审核购买服务项目的预算编制，确保预算编制科学合理，符合实际需求和财政承受能力。在资金拨付环节，要严格按照合同约定和项目进度进行，防止资金挪用、截留等问题的发生。通过对资金流向和使用情况的持续监控，财政部门能够及时发现资金使用过程中的违规行为，并采取有效措施加以纠正，保障财政资金的安全和有效使用。审计部门在监管体系中扮演着不可或缺的角色，其主要职责是对政府购买公共服务项目进行全方位的审计监督。这包括对项目资金收支的合规性进行严格审查，确保每一笔资金的收支都符合法律法规和相关政策的规定；对项目执行情况进行详细审计，检查项目是否按照合同约定和既定计划推进，是否达到预期的目标和效果。审计部门通过出具专业的审计报告，能够及时揭示项目中存在的问题，并提出针对性的改进建议，为政府购买公共服务项目的规范运行提供有力的审计支持。监察机关作为监督行政机关履行职责的专门机关，在政府购买公共服务监管中发挥着重要的监督作用。其主要负责对参与政府购买公共服务的国家机关及其工作人员进行监察，重点监督他们在购买过程中是否存在滥用职权、贪污腐败等违法违纪行为。监察机关通过运用监察调查、问责等手段，对违规行为进行严肃查处，形成强大的威慑力，促使相关人员依法依规履行职责，保障政府购买公共服务的公平、公正和廉洁。行业主管部门在监管体系中具有专业性优势，其职责是对本行业内的政府购买公共服务项目进行直接监管。行业主管部门熟悉本行业的业务特点和服务标准，能够根据行业规范和标准，对服务质量进行严格把关，确保服务符合行业要求和公众需求。对教育服务的监管，行业主管部门可以依据教育教学质量标准，对教学内容、师资配备、教学设施等方面进行检查评估，确保教育服务的质量和效果。行业主管部门还可以对承接主体的资质和能力进行动态审查，及时发现和处理不符合要求的承接主体，维护行业的健康发展。除了明确各监管主体的职责权限，还需要建立有效的协调机制，以确保各监管主体之间能够实现信息共享和协同监管。可以建立定期的联席会议制度，由财政部门、审计部门、监察机关、行业主管部门等相关监管主体参加，共同商讨政府购买公共服务监管中的重大问题，协调各方行动，形成监管合力。搭建信息化监管平台，实现各监管主体之间的信息互联互通，提高监管效率和协同性。通过这些措施，能够避免各监管主体之间出现职责交叉和空白的情况，确保政府购买公共服务的各个环节都能得到有效的监管，从而降低风险，保障公共服务的质量和公共利益的实现。5.2.2创新监管方式与手段在当今数字化时代，充分运用信息化技术和大数据分析等手段创新监管方式，加强对政府购买公共服务的全过程监管，已成为提升监管效能、有效控制风险的必然选择。信息化技术在政府购买公共服务监管中具有显著优势，能够实现对服务过程的实时动态监管。通过建立政府购买公共服务信息化监管平台，将采购信息、合同执行情况、服务进度、资金流向等关键信息纳入平台管理，监管部门可以实时获取这些信息，及时掌握项目的进展情况。利用物联网技术，对一些涉及公共设施运行、服务现场等的项目，如污水处理、垃圾处理、公共交通等，可以实现对设施设备的实时监测和服务现场的远程监控。在政府购买污水处理服务项目中，通过在污水处理厂安装物联网监测设备，监管部门可以实时获取污水处理的各项指标数据，如水质、水量、处理效率等，一旦发现数据异常，能够及时通知承接主体进行整改，确保污水处理服务的质量和稳定运行。大数据分析技术则能够为监管决策提供有力支持，提高监管的精准性和科学性。监管部门可以收集和整合政府购买公共服务项目的相关数据，包括供应商的历史业绩、信用记录、服务质量评价等，运用大数据分析技术对这些数据进行深入挖掘和分析。通过建立数据分析模型，对供应商的信用风险、服务质量风险等进行评估和预测，提前发现潜在的风险隐患。在选择供应商时，通过大数据分析，可以筛选出信用良好、业绩优秀、服务质量高的供应商，降低采购风险。利用大数据分析还可以对购买服务项目的绩效进行评估，通过对比不同项目的数据指标，分析项目的实施效果和存在的问题，为改进监管措施和优化服务提供依据。除了信息化技术和大数据