特别行政区的管理制度

特别行政区的管理制度去年深秋，我作为省级政策研究部门的工作人员，跟随中央驻港联络办调研组赴香港参与“特别行政区管理制度实践成效”专题调研。在为期21天的行程中，我们走访了特区政府政务司、律政司、民政事务总署，与立法会议员、大律师公会代表、社区组织负责人深入座谈，更在油麻地、荃湾等社区观察基层治理实况。这段经历让我对“特别行政区的管理制度”有了立体而深刻的认知——它不是书本上的抽象条文，而是扎根“一国两制”土壤、兼顾历史传统与现实需求的动态治理体系，从法律根基到运行机制，从权力配置到民生服务，每个环节都体现着“一国”原则底线与“两制”差异包容的有机统一。要理解这套管理制度，首先要回到最根本的法律依据。在特区政府律政司的法律资料中心，高级助理法律政策专员李女士翻开《中华人民共和国宪法》和《香港特别行政区基本法》合订本，指尖划过宪法第三十一条：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”她特别强调：“基本法正是根据宪法制定的‘小宪法’，明确了特区的法律地位——直辖于中央人民政府，享有高度自治权，但并非‘完全自治’。”我们在调研中发现，这种法律定位渗透在每个治理场景里：2023年特区政府提出的《维护国家安全条例》修订草案，专门增设“不得与宪法和基本法抵触”的兜底条款；教育部门在中小学推广的“宪法与基本法”通识课，通过“国家结构形式”“中央与地方关系”等案例，让青少年直观理解“一国”是“两制”的前提。法律根基之上，是行政主导的运作框架。在与政务司司长办公室的座谈中，我们拿到一份2022年特区政府施政报告落实进度表：137项政策承诺中，92项由行政长官直接统筹，35项由各局局长牵头跨部门协作，仅10项需立法会审议配合。“行政主导不是‘行政独大’，而是强调决策效率与责任明确。”政务司副司长解释道，“比如应对2022年初的第五波疫情，行政长官当天召开跨部门会议，48小时内启动‘居安抗疫’计划，卫生署、食物及卫生局、运输署、民政处立即联动，3天内设立15个社区检测中心，这种效率离不开行政主导下的快速协调机制。”我们在观塘区社区中心看到的“地区治理联络组”更印证了这一点：由民政事务专员任组长，整合警区指挥官、屋邨管理处、区议员、商户代表，每月召开两次联席会议，2023年共解决237宗交通疏导、楼宇维修、长者服务等民生问题，平均处理周期从过去的45天缩短至18天。司法独立是这套管理制度的另一块基石。在香港高等法院，我们旁听了一宗涉及商业纠纷的案件审理，大律师、法官、陪审团严格按照普通法程序推进，法庭外没有任何行政力量干预的痕迹。“基本法第八十五条明确‘法院独立进行审判，不受任何干涉’，这是香港法治的核心价值。”高等法院原讼法庭法官陈志强举了个例子：2021年某上市公司起诉特区政府环保署的行政诉讼中，法院最终判决环保署部分行政行为越权，要求重新作出评估。“判决公布后，行政机关不仅接受，还主动邀请法律专家参与修订相关操作指引，这种‘司法监督行政’的良性互动，正是制度成熟的体现。”值得关注的是，2023年特区政府推出“法律人才培育计划”，每年资助50名本地学生到内地高校攻读法律硕士，重点学习宪法、行政法和内地司法制度，这种“双向认知”正在为“一国两制”下的司法协作打牢基础。中央与特区的关系，则是管理制度中最具中国特色的部分。在中联办的协调下，我们参与了一场“粤港澳大湾区建设专题研讨会”，广东省发改委、香港创新科技及工业局、澳门经济及科技发展局的代表围坐讨论。“中央出台的《粤港澳大湾区发展规划纲要》不是‘指令性文件’，而是‘指导性框架’。”广东省发改委区域处负责人翻开笔记本，“比如在科技合作方面，我们提出‘广深港科技走廊’构想，香港特区政府结合自身优势，重点推动‘香港科学园—落马洲河套区’创新带建设，中央通过‘财政专项’‘科研资质互认’等政策支持，形成‘顶层设计引导、特区自主落实’的协作模式。”数据最有说服力：2023年大湾区内地九市与港澳的技术合同成交额达478亿元，同比增长32%，其中85%的合作项目是特区政府根据自身产业需求主动对接的。走访到最后一站——澳门时，这种制度的包容性与适应性更让我感慨。在澳门特别行政区政府行政法务司，司长张永春展示了《澳门基本法》实施25周年的“民生账本”：永久性居民每人每年获发9000澳门元现金分享，65岁以上长者每月有3580元敬老金，免费教育从15年延长至18年。“这些福利政策不是‘拍脑袋决定’，而是通过‘社会协商平台’收集了8.7万份市民意见后调整的。”他特别提到2023年修订的《行政程序法》，新增“居民参与行政决策”章节，要求涉及民生的重大政策必须开展“社区咨询会”“网络问卷”“焦点小组讨论”，“比如轻轨东线的线路规划，我们开了23场社区会议，调整了4个站点位置，这种‘制度刚性’与‘治理柔性’的结合，让市民真正感受到‘当家作主’。”离开澳门那天，我在议事亭前地遇到一位正在派发《基本法问答手册》的中学生志愿者。“阿姐，你知道为什么澳门的区旗有莲花吗？”她指着手册里的插画，“老师说莲花代表清廉，也象征我们和祖国紧紧相连。”那一刻，我忽然明白：特别行政区的管理制度之所以充满生命力，不仅因为它有严密的法律框架、高效的运行机制，更因为它始终扎根于民众的生活，让“一国两制”从制度文本变成了可触摸、可感知的日常。那些在社区联络组里讨论垃圾站选址的阿伯，在法庭上为权益据理力争的律师，在科创中心里研发新药的青年，都是这套制度最生动的注脚——它既坚守“一国”的底线，又包容“两制”的差异；