我国非营利组织参与公共危机管理的深度剖析与策略转型

破局与赋能：我国非营利组织参与公共危机管理的深度剖析与策略转型一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景在全球化进程不断加速和社会变革持续深入的当下，我国面临着愈发复杂且频发的公共危机挑战。从自然灾害领域来看，地震、洪水、台风等灾害给人民生命财产和社会经济带来沉重打击。以2008年汶川地震为例，此次特大地震造成69227人遇难、17923人失踪，直接经济损失8451.4亿元，灾区的基础设施、居民生活以及区域经济发展均遭受重创。2021年河南遭遇的特大暴雨灾害，致使全省150个县（市、区）1478.6万人受灾，因灾死亡失踪398人，直接经济损失达1200.6亿元，城市交通瘫痪、大量房屋被淹、企业停工停产，对当地社会秩序和经济运行产生极大冲击。在公共卫生领域，危机同样不容忽视。2003年爆发的SARS疫情，迅速在全国乃至全球范围内传播，对人们的生命健康构成严重威胁，同时也对旅游业、餐饮业、交通运输业等多个行业造成巨大冲击，众多企业面临经营困境，大量人员失业，社会经济活动受到极大限制。2020年初爆发的新冠疫情，持续时间长、影响范围广，给全球经济社会发展带来深远影响。疫情期间，我国采取严格防控措施，部分地区实施封城、停工停产，企业经营受阻，学校停课，人们的日常生活和经济社会秩序遭受前所未有的挑战。除自然灾害和公共卫生事件外，社会安全事件也时有发生，如群体性事件、恐怖袭击等，这些事件不仅破坏社会秩序，还威胁社会稳定。例如一些因拆迁补偿、环境污染等问题引发的群体性事件，若处理不当，可能会升级为大规模冲突，严重影响当地社会和谐稳定。面对如此复杂多样且频发的公共危机，政府作为公共危机管理的核心主体，虽然承担着重要职责，但由于公共危机的突发性、复杂性和广泛性等特点，仅依靠政府的力量往往难以有效应对。在资源方面，政府的人力、物力和财力资源在应对大规模危机时可能会出现短缺。以应对重大自然灾害为例，在救援初期，可能会面临救援人员不足、救援物资短缺等问题。在信息收集与处理方面，政府在获取基层和民间的一些分散信息时可能存在一定滞后性和局限性。非营利组织作为社会治理的重要力量，在公共危机管理中具有独特优势和重要作用。非营利组织具有灵活性和专业性的特点，能够迅速响应危机，根据自身专业优势提供针对性服务。在新冠疫情期间，一些医疗领域的非营利组织迅速组织专业医疗团队，奔赴疫情严重地区参与救援和防控工作；一些公益慈善组织利用自身渠道，快速筹集医疗物资，为抗疫一线提供支持。非营利组织还能广泛动员社会力量，整合社会资源。在各类灾害发生后，非营利组织通过开展募捐活动、招募志愿者等方式，汇聚社会各界爱心人士的力量和资源，为受灾地区和群众提供帮助。因此，促进非营利组织有效参与公共危机管理，已成为提升我国公共危机管理水平、维护社会稳定和保障人民福祉的必然要求。1.1.2研究意义从理论层面来看，本研究有助于丰富公共危机管理理论体系。当前公共危机管理理论主要聚焦于政府的主导作用，对非营利组织等多元主体协同参与的研究相对不足。通过深入探究我国非营利组织参与公共危机管理的问题与对策，能够进一步拓展公共危机管理的研究视角，完善多元主体参与的理论框架。研究非营利组织参与公共危机管理过程中的角色定位、作用机制以及与政府等其他主体的互动关系，有助于从理论上明确各主体在公共危机管理中的职责和功能，填补相关理论空白，为后续学者深入研究公共危机管理提供新的思路和理论依据。在实践方面，本研究具有重要的指导价值。随着公共危机的频繁发生，提升非营利组织参与公共危机管理的效能迫在眉睫。通过分析非营利组织参与过程中存在的诸如法律法规不完善、资金短缺、专业能力不足等问题，并针对性地提出加强法规制度建设、拓宽资金筹集渠道、提升专业素养等对策建议，能够为非营利组织自身发展提供切实可行的指导，帮助其更好地应对公共危机。这也有助于优化政府与非营利组织在公共危机管理中的合作模式，促进两者之间的资源共享、信息互通和协同行动，提高公共危机管理的整体效率和效果，从而更好地保障人民生命财产安全，维护社会的稳定与和谐发展。1.2国内外研究现状国外对非营利组织参与公共危机管理的研究起步较早。在理论研究方面，学者们从不同理论视角深入剖析非营利组织在公共危机管理中的角色与作用。从公民社会理论角度出发，萨拉蒙（Salamon）指出非营利组织作为公民社会的重要组成部分，是公民参与社会事务的重要渠道，在公共危机管理中能够代表公民利益，反映社会多元需求，促进社会公平与正义的实现。从治理理论视角，罗茨（Rhodes）认为公共危机治理是一个多元主体协同合作的过程，非营利组织凭借其灵活性、专业性和贴近基层的特点，在危机治理网络中承担着独特职责，与政府、企业等主体相互协作，共同应对危机挑战。在实践研究领域，国外学者对不同类型公共危机事件中非营利组织的参与情况进行了大量案例分析。在自然灾害方面，以卡特里娜飓风为例，美国的众多非营利组织如美国红十字会、救世军等在灾害救援和灾后重建中发挥了关键作用。学者通过对这些案例的研究，总结出非营利组织在灾害救援中的资源动员机制、志愿者管理模式以及与政府的协作模式等经验。在公共卫生事件方面，针对埃博拉疫情，研究发现国际非营利组织如无国界医生组织，凭借其专业的医疗团队和丰富的应对传染病经验，在疫情防控、医疗救助和公共卫生教育等方面做出重要贡献，同时也分析了其在跨文化、跨国界应对公共卫生危机中面临的挑战及应对策略。国内对非营利组织参与公共危机管理的研究随着公共危机事件的频发逐渐受到重视。在理论研究层面，国内学者结合中国国情，深入探讨非营利组织参与公共危机管理的理论基础和现实意义。有学者基于社会资本理论，提出非营利组织在参与公共危机管理过程中，能够促进社会信任的构建和社会网络的完善，积累社会资本，从而提升社会整体应对危机的能力。还有学者从协同治理理论出发，强调政府与非营利组织在公共危机管理中协同合作的重要性，认为通过建立有效的协同机制，可以整合双方资源和优势，实现公共危机管理的高效化和科学化。在实践研究方面，国内学者对我国非营利组织参与各类公共危机事件的实践进行了深入分析。在汶川地震、玉树地震等自然灾害救援中，我国非营利组织积极参与人员搜救、物资发放、受灾群众心理疏导等工作。学者通过对这些案例的研究，分析了我国非营利组织在参与过程中暴露出的诸如法律法规不完善、资金短缺、专业能力不足等问题，并提出相应的改进建议。在新冠疫情防控期间，众多公益慈善组织、志愿服务组织等非营利组织在物资捐赠、社区防控、心理援助等方面发挥了积极作用，学者们对其参与的模式、效果以及面临的困境进行了详细研究，为进一步提升非营利组织在公共卫生危机中的参与效能提供了参考。尽管国内外在非营利组织参与公共危机管理方面取得了一定研究成果，但仍存在一些不足之处。在理论研究方面，目前的理论体系尚不够完善，不同理论之间的整合性和系统性有待加强，缺乏一套全面、系统且具有广泛适用性的理论框架来指导非营利组织参与公共危机管理的实践。在实践研究方面，对不同类型公共危机事件中非营利组织参与的比较研究相对较少，难以总结出具有普遍性和针对性的经验与模式。对非营利组织参与公共危机管理的长效机制研究不足，如何建立健全非营利组织参与公共危机管理的常态化、规范化和制度化机制，仍是需要深入探讨的问题。1.3研究方法与创新点本文综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析我国非营利组织参与公共危机管理的问题与对策。在研究过程中，主要采用了以下几种方法：文献研究法：通过广泛查阅国内外关于非营利组织、公共危机管理等领域的学术期刊论文、学位论文、研究报告、政策文件等文献资料，梳理了非营利组织参与公共危机管理的相关理论和研究成果，了解国内外研究现状及发展趋势，为本文的研究提供了坚实的理论基础和丰富的研究思路。例如，通过研读萨拉蒙关于公民社会理论的相关著作，深入理解非营利组织在公民社会中的角色定位以及在公共危机管理中代表公民利益的重要作用；分析罗茨治理理论的文献，明确非营利组织在多元主体协同治理网络中的职责和功能，从而为后续探讨我国非营利组织参与公共危机管理的理论依据和实践路径提供理论支撑。案例分析法：选取了具有代表性的公共危机事件案例，如汶川地震、新冠疫情等，深入分析在这些危机事件中我国非营利组织的参与情况。详细研究了非营利组织在危机应对各阶段的具体行动、发挥的作用以及面临的问题。以汶川地震为例，研究了众多非营利组织在救援物资筹集与发放、受灾群众心理疏导、灾后重建项目实施等方面的实际运作，通过对这些具体案例的分析，总结出具有针对性和可操作性的经验与启示，为提出有效的对策建议提供了实践依据。比较研究法：对国内外非营利组织参与公共危机管理的模式、机制和经验进行比较分析。一方面，研究了美国、日本、澳大利亚等发达国家非营利组织在公共危机管理中的成熟做法和先进经验，如美国非营利组织在灾害救援中的高效资源动员机制、日本非营利组织与政府长期稳定的合作模式以及澳大利亚非营利组织完善的志愿者培训与管理体系等；另一方面，结合我国国情和实际情况，找出国内外在非营利组织参与公共危机管理方面的差异，借鉴国外有益经验，为完善我国非营利组织参与公共危机管理的体系和机制提供参考。本研究的创新之处主要体现在以下两个方面：研究视角创新：以往对非营利组织参与公共危机管理的研究多侧重于单一主体的分析，而本研究从多元主体协同治理的视角出发，不仅关注非营利组织自身的发展和作用，还深入探讨非营利组织与政府、企业等其他主体在公共危机管理中的互动关系和协同合作机制，强调构建一个有机的多元主体协同治理网络，为提升公共危机管理效能提供了新的研究视角。对策建议创新：在提出对策建议时，本研究充分结合我国当前的社会经济发展状况和制度环境，注重对策的针对性、可行性和系统性。不仅从法律法规完善、资金筹集、能力建设等常规方面提出建议，还创新性地提出建立非营利组织参与公共危机管理的信息共享平台，加强大数据、人工智能等现代信息技术在非营利组织参与公共危机管理中的应用，以提高信息传递效率和决策科学性，同时强调加强国际交流与合作，借鉴国际先进经验提升我国非营利组织的国际化参与能力，为我国非营利组织更好地参与公共危机管理提供了全面、新颖且切实可行的对策方案。二、相关概念及理论基础2.1非营利组织概述非营利组织，作为区别于政府与企业的第三部门，在现代社会中发挥着独特且重要的作用。联合国国际标准产业分类体系将非营利组织界定为“从事为住户生产货物或服务的基层单位，不以获取收入或利润为主要目的”。从法律视角出发，我国《民法典》将非营利法人定义为“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人”，涵盖了事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等多种形式。综合各类定义，非营利组织是指那些不以营利为首要目标，旨在为社会公众提供公共服务、促进社会公益事业发展的社会组织。非营利组织具有诸多显著特征。组织性是其重要特征之一，这意味着非营利组织拥有正式的组织结构和规章制度，以确保组织的有序运作。如中国红十字会，其内部设有完备的组织架构，包括理事会、常务理事会等决策机构，以及负责具体业务的各个部门，同时制定了严格的工作流程和规范，保障在各类救援和公益活动中的高效执行。民间性体现为非营利组织独立于政府体系之外，由民间力量自发组建。像壹基金，它是由民间爱心人士发起成立，在组织运营和活动开展上保持相对独立性，自主决定项目方向和实施方式。非营利性是核心特征，组织的运营不以获取经济利润为目的，所有资源和活动都围绕公益目标展开。以中华慈善总会为例，其致力于开展各类慈善救助项目，将筹集到的资金和物资全部用于帮助贫困地区群众、受灾人群等，不向任何个人或组织分配利润。自治性赋予非营利组织自我管理、自我决策的权力，能够根据自身使命和社会需求灵活调整发展策略。许多行业协会能够自主制定行业规范、开展行业培训等活动，不受外部过多干预。志愿性则体现在组织的人员构成和活动开展依赖大量志愿者的无偿奉献。在各类社区服务组织中，众多志愿者主动参与社区关爱孤寡老人、环保宣传等活动，为组织的发展贡献力量。依据不同的标准，非营利组织可划分为多种类型。按照组织的活动领域分类，涵盖了教育领域的非营利组织，如希望工程，通过资助贫困地区教育事业，改善办学条件，让更多孩子接受教育；医疗卫生领域的非营利组织，像一些致力于罕见病研究和救助的机构，为患者提供医疗支持和关爱；文化艺术领域的非营利组织，例如各类艺术基金会，资助艺术创作、展览等活动，推动文化艺术的发展；环境保护领域的非营利组织，如自然之友，长期致力于开展环保宣传、推动生态保护行动；社会福利领域的非营利组织，像养老院、福利院等，为特殊群体提供生活照料和福利保障。根据组织的资金来源，可分为主要依靠社会捐赠的非营利组织，如中国扶贫基金会，大部分资金来自爱心企业和个人的捐赠；以政府资助为主的非营利组织，部分社区服务中心会得到政府的财政支持开展社区服务项目；通过服务收费获取资金的非营利组织，如一些职业培训类的非营利机构，向学员收取一定费用以维持运营。我国非营利组织的发展历程源远流长，历经多个重要阶段。追溯到古代，慈善和互助性质的组织便已初现端倪，如义仓、善堂等。义仓作为古代的一种民间储备粮食的设施，主要目的是在灾荒之年赈济灾民，保障百姓的基本生活。当遇到自然灾害导致粮食歉收时，义仓会开仓放粮，帮助受灾群众度过难关，发挥了重要的社会救助作用。善堂则多由民间士绅或慈善人士创办，为贫困、孤寡、残疾等弱势群体提供生活救助、医疗救治等服务，体现了早期社会对弱势群体的关怀和互助精神。这些组织虽与现代非营利组织在形式和规模上存在差异，但已具备了非营利组织的一些基本特征和功能，为后世非营利组织的发展奠定了基础。到了近代，随着社会变革的推进，各类行业协会、商会等非营利组织不断涌现。这些组织在促进经济发展、维护行业秩序等方面发挥了积极作用。行业协会能够协调行业内企业之间的关系，避免恶性竞争，促进企业之间的合作与交流，共同推动行业的发展。商会则为商业人士提供了一个交流合作的平台，帮助企业拓展业务渠道，同时也代表企业与政府沟通协调，反映企业的诉求和意见，维护企业的合法权益。它们在经济领域发挥了重要的桥梁和纽带作用，推动了近代经济的发展和社会的进步。新中国成立后，非营利组织的发展历程曲折且多元。在计划经济时期，非营利组织的发展受到较大限制，大多处于政府的严格管控之下，缺乏自主性和活力。许多组织成为政府行政部门的附属机构，其活动和决策受到政府的高度干预，难以充分发挥自身的特点和优势。改革开放以来，随着市场经济体制的逐步确立和社会治理理念的转变，我国非营利组织迎来了快速发展的黄金时期。在政策层面，政府出台了一系列支持非营利组织发展的政策法规，为其提供了更加宽松的发展环境。在社会需求层面，随着经济的快速发展和社会的进步，人们对公共服务、社会福利、环境保护等方面的需求日益多样化和个性化，为非营利组织的发展提供了广阔的空间。如今，我国非营利组织在数量和规模上都取得了显著增长，广泛分布于社会的各个领域，在教育、医疗、环保、扶贫、文化等诸多方面发挥着不可或缺的作用。在教育领域，众多公益教育组织通过开展支教活动、资助贫困学生、改善教学设施等方式，为促进教育公平、提高教育质量做出了积极贡献。在医疗领域，一些非营利性医疗机构和公益医疗组织致力于为贫困地区和弱势群体提供免费或低价的医疗服务、开展疾病防治宣传和培训等工作，有效缓解了部分群众看病难、看病贵的问题。在环保领域，大量环保组织积极开展环保宣传教育、推动生态保护行动、监督环境污染问题等，提高了公众的环保意识，推动了我国环保事业的发展。在扶贫领域，众多扶贫公益组织通过实施产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫等项目，帮助贫困地区群众脱贫致富，为我国打赢脱贫攻坚战发挥了重要作用。在文化领域，文化类非营利组织通过举办各类文化活动、保护和传承传统文化、推动文化创新等方式，丰富了人们的精神文化生活，促进了文化的繁荣发展。2.2公共危机管理概述公共危机是指那些突然发生、对社会公共秩序、人民生命财产安全以及社会稳定构成严重威胁的紧急事件。世界卫生组织将公共卫生领域的危机定义为“在某一地区突然发生的、对公众健康构成重大威胁的事件，如传染病的爆发、食品安全事故等”。从更广泛的社会层面来看，公共危机是一种能够打破正常社会秩序、经济秩序和生活秩序，使社会陷入紧急危险状态的事件。公共危机具有一系列显著特征。突发性是其最直观的表现，公共危机往往在毫无预兆或短时间内迅速爆发，让人猝不及防。例如，2011年日本发生的东日本大地震，在毫无预警的情况下突然来袭，瞬间对日本东北部地区的福岛县、岩手县、宫城县等地造成毁灭性打击。这场地震引发了强烈的海啸，海浪高达数十米，席卷了沿海的城镇和村庄，大量房屋、道路、桥梁等基础设施被冲毁，无数家庭失去了家园，民众生命安全受到严重威胁。地震还导致福岛第一核电站发生核泄漏事故，进一步加剧了危机的严重性，其影响范围不仅局限于日本国内，还对全球的核能发展和公共安全产生了深远影响。这种突发性使得社会和政府在危机初期难以迅速做出全面有效的应对。公共危机还具有高度不确定性，包括危机发生的时间、地点、规模、影响范围和发展态势等方面都难以准确预测。以新冠疫情为例，疫情最初在武汉被发现，但疫情的传播范围、持续时间以及对全球经济、社会和人们生活方式的影响程度，在疫情初期是难以预估的。疫情在全球范围内的传播路径复杂多变，不同国家和地区的疫情发展态势各不相同，给疫情防控和公共危机管理带来极大挑战。公共危机还具有社会性，其影响广泛，涉及社会的各个层面和群体，对社会的正常运转和公众的生活造成严重干扰。2019年香港发生的修例风波，本是一起因修订《逃犯条例》引发的事件，但在反中乱港势力的蓄意煽动和操弄下，演变成一场严重的社会安全危机。大量激进分子以“反修例”为幌子，进行各种暴力犯罪活动，冲击政府机关、破坏公共设施、袭击警察、打砸店铺，严重破坏了香港的社会秩序和法治根基。香港的旅游业、零售业、餐饮业等多个行业遭受重创，许多商家关门歇业，大量从业人员失业，市民的日常生活受到极大影响，社会矛盾不断激化，香港的国际形象也受到严重损害。此次事件充分体现了公共危机的社会性，对整个香港社会产生全方位的冲击。按照不同的标准，公共危机可分为多种类型。依据起因，可分为自然因素引发的危机，如地震、洪水、台风等自然灾害，这些灾害是由自然力量的异常变化导致，对人类社会的基础设施、生态环境和居民生活造成巨大破坏；人为因素引发的危机，如恐怖袭击、安全生产事故、群体事件等，这些危机是由于人类的故意行为、疏忽或管理不善等原因造成，对社会秩序和人民生命财产安全构成严重威胁；自然与人为共同作用引发的危机，例如由于人类对自然资源的过度开发和破坏，导致生态环境恶化，从而引发的自然灾害，如水土流失引发的泥石流、过度排放温室气体导致的极端气候事件等。根据应急预案的分类，公共危机主要包括自然灾害，像地震、洪水、台风、干旱等，这些灾害具有突发性和强大的破坏力，往往在短时间内给受灾地区带来巨大的人员伤亡和财产损失；事故灾难，如交通事故、工业爆炸、火灾等，通常是由于人为操作失误、设备故障或安全管理漏洞等原因引起，对相关区域的生产生活和人员安全造成严重影响；公共卫生事件，例如传染病疫情、食品安全事件等，这些事件直接关系到公众的身体健康和生命安全，容易引发社会恐慌，对社会经济和人们的生活秩序产生广泛影响；社会安全事件，包括恐怖袭击、群体性事件、社会治安事件等，这类事件破坏社会的和谐稳定，威胁人民的生命财产安全，对社会秩序造成严重冲击。公共危机管理是指政府及其他公共机构在危机事件发生前后，采取一系列措施，预防、应对和恢复危机，以保障公众生命财产安全，维护社会稳定和公共利益的活动。公共危机管理涵盖多个阶段，包括危机预防阶段，此阶段的主要任务是识别和评估潜在的危机风险，通过制定应急预案、加强监测预警、开展宣传教育等措施，提前做好防范准备，降低危机发生的可能性和影响程度。例如，政府加强对自然灾害频发地区的地质监测和气象预警，制定详细的防洪、抗震应急预案，并开展防灾减灾知识宣传教育，提高公众的危机意识和自我保护能力。危机应对阶段，当危机事件发生后，相关部门需要迅速启动应急预案，采取紧急措施，控制危机事态的发展，减少人员伤亡和财产损失。在这个阶段，政府会迅速组织救援力量，调配救援物资，开展抢险救援工作，同时加强信息发布和舆论引导，稳定社会情绪。以火灾事故为例，消防部门会在接到报警后迅速出动消防车和消防员，赶赴现场进行灭火救援，疏散被困群众，医疗部门会在现场设立临时医疗点，对受伤人员进行救治。危机恢复阶段，在危机得到初步控制后，重点是对受灾地区和受影响群体进行恢复和重建，包括基础设施的修复、经济的复苏、社会心理的安抚等工作。政府会投入资金和资源，帮助受灾地区重建房屋、修复道路、桥梁等基础设施，促进企业复工复产，提供心理辅导和社会救助服务，帮助受灾群众恢复正常生活。在汶川地震后的恢复阶段，政府组织了大规模的灾后重建工作，投入大量资金用于建设新的学校、医院、居民住房等基础设施，同时出台一系列政策措施，扶持当地企业发展，促进就业，帮助受灾群众重新过上正常生活。公共危机管理需要遵循一系列原则。生命至上原则是首要原则，即在危机管理过程中，始终将保障人民的生命安全放在首位，一切决策和行动都以保护人民生命为出发点和落脚点。在各类灾害救援中，救援人员不惜一切代价搜寻幸存者，全力抢救生命，体现了生命至上的原则。预防为主原则强调在危机管理中，要注重事前的预防和准备工作，通过加强风险评估、制定应急预案、开展演练等措施，将危机消灭在萌芽状态或降低其影响程度。政府定期组织消防演练、地震演练等活动，提高公众和相关部门的应急反应能力，就是预防为主原则的体现。快速响应原则要求在危机发生后，相关部门能够迅速做出反应，采取有效措施，控制危机的发展。快速响应能够争取宝贵的救援时间，减少损失。在天津港爆炸事故发生后，当地政府和相关部门迅速启动应急预案，消防、公安、医疗等救援力量在短时间内赶赴现场开展救援工作，最大限度地减少了人员伤亡和财产损失。协同合作原则注重各部门、各组织之间的协调配合，形成危机管理的合力。在应对重大公共危机时，政府部门、非营利组织、企业以及社会公众之间需要密切合作，共同应对危机。在新冠疫情防控期间，政府、医疗机构、科研单位、企业和社会组织等各方力量协同合作，政府负责统筹协调防控工作、制定政策措施，医疗机构承担患者救治和疫情监测任务，科研单位开展病毒研究和疫苗研发工作，企业积极生产医疗物资，社会组织参与志愿服务和物资捐赠等活动，共同抗击疫情。2.3理论基础治理理论起源于20世纪90年代，是对传统政府管理理论的反思与发展。全球治理委员会对治理的定义为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。该理论强调治理主体的多元化，认为在社会管理中，政府不再是唯一的主体，非营利组织、企业、公民等都应参与其中，共同发挥作用。在公共危机管理领域，治理理论为非营利组织的参与提供了理论支撑。在公共危机管理中，治理理论的应用具有重要意义。公共危机的复杂性和广泛性决定了仅依靠政府难以有效应对，需要整合各方资源和力量。非营利组织作为社会治理的重要主体之一，具有灵活性、专业性和贴近基层等优势，能够在公共危机管理中发挥独特作用。在自然灾害救援中，非营利组织可以凭借其快速响应机制，迅速组织志愿者和物资赶赴灾区，为受灾群众提供及时的救助和服务。非营利组织还能通过与政府、企业等主体的合作，实现资源共享、优势互补，提高公共危机管理的效率和效果。在疫情防控期间，政府负责制定防控政策、调配医疗资源，企业生产医疗物资，非营利组织则在社区防控、心理援助、物资捐赠等方面发挥积极作用，各方协同合作，共同抗击疫情。协同理论由德国物理学家哈肯于20世纪70年代提出，其核心思想是系统中各要素之间通过相互协作、相互作用，能够产生协同效应，使系统从无序走向有序，实现整体功能大于部分功能之和的效果。协同理论认为，在一个复杂系统中，各子系统之间存在着非线性的相互作用，当外界条件达到一定阈值时，子系统之间会产生协同作用，形成新的有序结构，从而使整个系统的功能得到提升。在公共危机管理中，协同理论强调政府、非营利组织、企业以及社会公众等多元主体之间的协同合作。公共危机的应对是一个复杂的系统工程，需要各方力量的共同参与和协同配合。政府在公共危机管理中具有资源调配、政策制定和宏观协调的优势，能够发挥主导作用；非营利组织具有专业性、灵活性和贴近基层的特点，能够在危机救援、心理疏导、物资捐赠等方面提供针对性的服务；企业拥有丰富的物资和技术资源，能够为公共危机管理提供物资保障和技术支持；社会公众则是公共危机管理的直接参与者和受益者，其积极参与和配合能够形成强大的社会合力。在地震灾害救援中，政府迅速组织救援力量，制定救援方案，调配救援物资；非营利组织组织专业的救援队伍和志愿者，开展人员搜救、受灾群众心理疏导等工作；企业提供救灾物资、运输设备和技术支持；社会公众积极参与捐赠、志愿服务等活动。各方通过协同合作，形成了一个有机的救援体系，能够最大限度地减少地震灾害造成的损失，提高救援效率和效果。在协同过程中，各主体之间需要建立有效的沟通协调机制，明确各自的职责和分工，避免出现职责不清、重复劳动等问题。通过加强信息共享、资源整合和行动协调，实现各主体之间的协同效应，提升公共危机管理的整体效能。社会资本理论由法国社会学家布迪厄于20世纪70年代提出，后经美国社会学家科尔曼、普特南等人的发展和完善，逐渐成为社会学、政治学、经济学等多学科关注的重要理论。社会资本是指个体或组织通过社会关系网络所获得的资源和能力，包括信任、规范、社会网络等要素。社会资本理论认为，社会资本能够促进社会成员之间的合作与交流，提高社会运行效率，增强社会凝聚力和稳定性。在公共危机管理中，社会资本发挥着重要作用。非营利组织作为社会资本的重要载体，能够通过自身的活动和网络，促进社会信任的构建和社会网络的完善。非营利组织在日常的公益活动中，通过与社会各界的互动和合作，建立起良好的声誉和信任关系，增强了社会成员对其的信任和认可。在公共危机发生时，这种信任关系能够促使社会成员积极响应非营利组织的号召，参与到危机救援和应对工作中。非营利组织还通过建立广泛的社会网络，整合社会资源，为公共危机管理提供支持。在灾害发生后，非营利组织可以通过其社会网络，迅速筹集物资、招募志愿者，将资源及时送达受灾地区，为受灾群众提供帮助。社会资本还能够促进信息的传播和共享，提高公共危机管理的决策效率和科学性。在危机应对过程中，社会成员之间的信任和合作能够促进信息的快速传递和共享，使决策者能够及时获取准确的信息，做出科学合理的决策。三、我国非营利组织参与公共危机管理的现状3.1参与的必要性在公共危机管理的复杂体系中，非营利组织的参与具有不可忽视的必要性，这一必要性体现在对政府、社会以及自身发展等多个关键层面。从政府角度而言，公共危机的突发性与复杂性使政府在资源和能力上面临挑战。在资源方面，以2020年初新冠疫情爆发初期为例，政府在应对疫情时，面临着医疗物资如口罩、防护服、护目镜等极度短缺的困境。尽管政府全力调配资源，但由于疫情的大规模爆发，对物资的需求量呈指数级增长，仅依靠政府的储备和常规调配渠道，难以在短时间内满足一线抗疫的巨大需求。在应对自然灾害时，如2021年河南特大暴雨灾害，大量受灾群众需要紧急安置，食品、饮用水、帐篷等生活物资的需求量巨大，政府在物资筹集和分发过程中面临着巨大压力。在能力层面，政府在信息收集与分析、专业服务提供等方面存在一定局限性。公共危机涉及的领域广泛，需要多方面的专业知识和技能。在疫情防控中，除了医疗救治外，还涉及流行病学调查、病毒溯源、心理干预等多个专业领域。政府部门虽然具备宏观协调和决策能力，但在某些专业领域的深度和广度上，难以满足危机应对的全部需求。在面对复杂的公共卫生事件时，政府可能缺乏对病毒传播规律、变异情况的深入研究能力，以及对公众心理问题进行有效干预的专业团队。非营利组织的参与能够有效弥补政府的不足。在物资筹集方面，非营利组织可以通过广泛的社会动员，汇聚社会各界的爱心和资源。在新冠疫情期间，众多公益慈善组织如中国慈善联合会、中华思源工程扶贫基金会等迅速行动，通过线上线下相结合的方式，向社会各界发起募捐倡议，动员企业、个人等爱心力量捐赠医疗物资和资金。这些组织利用自身的网络和渠道，将筹集到的物资及时送往抗疫一线，缓解了政府物资短缺的压力。在专业服务提供上，非营利组织拥有专业的人才和团队，能够提供政府所无法涵盖的细致服务。一些专注于心理援助的非营利组织，在疫情期间组织专业心理咨询师，通过热线电话、网络平台等方式，为因疫情而产生焦虑、恐惧等心理问题的民众提供免费的心理咨询和疏导服务，弥补了政府在心理干预方面的不足。从社会层面来看，非营利组织参与公共危机管理对维护社会稳定与促进社会和谐具有关键作用。公共危机的发生往往会导致社会秩序的混乱和民众心理的恐慌，而非营利组织能够在其中发挥稳定器和润滑剂的作用。在危机时期，非营利组织通过开展各种形式的志愿服务活动，为受灾群众提供生活帮助和心理支持，能够有效缓解社会矛盾，增强社会凝聚力。在地震、洪水等自然灾害发生后，一些志愿服务组织迅速组织志愿者前往灾区，帮助受灾群众清理废墟、搭建临时住所、分发生活物资，解决受灾群众的实际生活困难。同时，这些组织还关注受灾群众的心理创伤，安排专业的心理辅导人员为他们进行心理疏导，帮助他们走出灾难的阴影，重建生活信心。通过这些行动，非营利组织能够让受灾群众感受到社会的关爱和支持，从而减少社会不稳定因素，促进社会的和谐稳定。非营利组织还能促进社会资源的有效配置。在公共危机期间，社会资源的合理分配至关重要。非营利组织凭借其贴近基层、了解民众需求的优势，能够将社会捐赠的物资和资金精准地送到最需要的人群手中，避免资源的浪费和错配。在贫困地区发生灾害后，一些专注于扶贫和救助的非营利组织，能够根据当地受灾群众的实际需求，合理分配救援物资和资金，确保资源能够真正帮助到受灾的贫困群众，实现社会资源的优化配置。从非营利组织自身发展角度出发，参与公共危机管理为其带来了难得的发展机遇和广阔的成长空间。参与公共危机管理有助于提升非营利组织的社会影响力和公信力。在危机时刻，非营利组织积极投身救援和服务工作，能够让社会公众更加直观地了解其宗旨和使命，认识到其在社会发展中的重要作用。在新冠疫情期间，许多之前不为大众所熟知的非营利组织，通过积极参与抗疫行动，如筹集医疗物资、开展社区防控志愿服务等，赢得了社会的广泛赞誉和认可，其社会知名度和影响力得到了大幅提升。这种社会影响力和公信力的提升，能够吸引更多的社会资源和人才加入非营利组织，为其未来的发展奠定坚实的基础。参与公共危机管理还能促进非营利组织自身能力的提升。在应对公共危机的过程中，非营利组织需要不断提升自身的组织协调能力、资源整合能力、应急响应能力等。为了在短时间内筹集大量的救援物资并及时送往灾区，非营利组织需要优化自身的物资管理和调配流程，提高组织协调效率；为了更好地与政府、企业等其他主体合作，非营利组织需要提升自身的沟通协作能力，建立有效的合作机制。通过参与公共危机管理，非营利组织在实践中不断积累经验，改进自身的管理和运作模式，从而实现自身能力的全面提升。3.2参与的主要领域在自然灾害领域，非营利组织的身影频繁且活跃，发挥着不可或缺的作用。以2008年汶川地震为例，这场里氏8.0级的特大地震给当地带来了毁灭性的打击，大量房屋倒塌，人员伤亡惨重，基础设施严重受损。在这场灾难中，众多非营利组织迅速响应，积极投身救援和灾后重建工作。中国红十字会在地震发生后，第一时间启动应急预案，组织专业救援队伍赶赴灾区，开展人员搜救、医疗救助和物资发放等工作。他们携带先进的救援设备和大量的医疗物资，争分夺秒地抢救生命，为受伤群众提供及时的医疗救治。壹基金也迅速行动起来，通过广泛的社会动员，筹集了大量的善款和物资。他们不仅为受灾群众提供食品、饮用水、帐篷等生活必需品，还积极参与灾后心理援助工作，组织专业的心理咨询师为受灾群众进行心理疏导，帮助他们走出灾难的阴影，重建生活信心。在2013年雅安地震中，非营利组织同样发挥了重要作用。许多地方的志愿者组织自发组织起来，赶赴灾区参与救援。他们协助政府进行受灾群众的转移安置、废墟清理和基础设施的抢修等工作。一些专注于教育的非营利组织，在地震后迅速开展教育救助工作，为受灾地区的学校搭建临时教室，捐赠教学设备和图书，确保学生能够尽快恢复正常的学习生活。这些非营利组织在自然灾害救援和灾后重建中，通过提供物资援助、开展心理辅导、参与基础设施建设等多种方式，为受灾地区和群众提供了全方位的支持和帮助，有效地缓解了灾害造成的损失，促进了受灾地区的恢复和发展。在公共卫生事件领域，非营利组织在疫情防控等方面发挥了积极作用。2020年初，新冠疫情突然爆发，迅速席卷全球，给人类的生命健康和社会经济发展带来了巨大的冲击。在这场没有硝烟的战争中，我国的非营利组织积极响应，主动承担社会责任，为疫情防控做出了重要贡献。在疫情初期，医疗物资极度短缺，口罩、防护服、护目镜等成为了一线医护人员和广大民众急需的物资。众多公益慈善组织迅速行动起来，通过各种渠道筹集医疗物资。中华慈善总会、中国扶贫基金会等组织，积极与国内外企业、爱心人士联系，动员他们捐赠医疗物资。他们利用自身的资源和网络优势，克服重重困难，将筹集到的大量医疗物资及时送往疫情严重地区，为抗疫一线提供了有力的物资保障。一些专注于医疗卫生领域的非营利组织，还积极参与疫情防控的专业服务工作。他们组织专业的医疗团队，深入疫情防控一线，参与患者救治、流行病学调查、病毒检测等工作。一些心理援助类的非营利组织，关注疫情期间民众的心理健康问题，通过热线电话、网络平台等方式，为因疫情而产生焦虑、恐惧等心理问题的民众提供免费的心理咨询和疏导服务。在疫情防控的社区工作中，许多志愿服务组织组织志愿者参与社区防控工作，协助社区工作人员进行人员排查、体温检测、卡点值守等工作，为社区疫情防控构筑了一道坚实的防线。在社会安全事件领域，非营利组织在维护社会稳定与促进社会和谐方面发挥着重要作用。在一些群体性事件中，非营利组织凭借其独特的优势，能够深入了解群众的诉求和情绪，发挥沟通协调的作用。以某地区因环境污染问题引发的群体性事件为例，当地的环保公益组织积极介入，他们组织专业人员对环境污染问题进行调查和评估，了解事件的真相和群众的诉求。然后，该组织作为第三方，在政府、企业和群众之间进行沟通协调，传达群众的合理诉求，向群众解释政府的政策和企业的整改措施，促进了三方之间的相互理解和信任。通过组织座谈会、协商会等活动，该组织推动政府、企业和群众共同商讨解决方案，最终促使企业采取有效措施治理环境污染问题，满足了群众的合理诉求，化解了矛盾，维护了社会的稳定。在社会治安综合治理方面，一些非营利组织也发挥着积极作用。一些社区服务类的非营利组织，通过开展安全教育、法律援助、矛盾调解等活动，提高居民的法律意识和安全意识，帮助居民解决生活中遇到的法律问题和矛盾纠纷，促进了社区的和谐稳定。他们组织志愿者在社区内开展巡逻活动，协助公安机关维护社区治安，及时发现和处理安全隐患，为居民创造了一个安全、和谐的生活环境。3.3参与的方式与途径在物资捐赠方面，非营利组织凭借广泛的社会联系和动员能力，成为物资汇聚与输送的关键枢纽。在新冠疫情期间，中国慈善联合会积极发挥组织协调作用，通过线上线下相结合的方式，广泛动员企业、爱心人士等社会力量捐赠医疗物资和资金。众多企业纷纷响应，如阿里巴巴集团通过旗下公益基金会，向湖北等疫情严重地区捐赠了大量口罩、防护服、护目镜等医疗物资，以及生活必需品。个人捐赠者也踊跃参与，许多普通民众通过非营利组织的捐赠平台，献出自己的爱心。这些捐赠物资通过非营利组织高效的调配和运输体系，及时送达抗疫一线，为医护人员和患者提供了有力的物资保障。在2021年河南特大暴雨灾害中，众多公益慈善组织迅速行动，紧急筹集救援物资。腾讯公益慈善基金会联合多家爱心企业，捐赠了价值数亿元的食品、饮用水、帐篷、发电机等物资。这些物资通过组织专业的物流团队，克服道路受阻、交通中断等困难，及时运往受灾地区，为受灾群众解决了生活的燃眉之急。志愿服务是非营利组织参与公共危机管理的重要方式，涵盖多个关键领域。在救援抢险领域，以蓝天救援队为例，这是一支专业的民间救援队伍，在各类自然灾害和事故灾难中，他们总是冲锋在前。在地震、洪水等灾害发生后，蓝天救援队迅速组织队员赶赴灾区，利用专业的救援设备和技能，开展人员搜救、伤员转运等工作。队员们经过严格的培训，具备丰富的救援经验，能够在复杂危险的环境中高效地执行救援任务，为挽救生命争分夺秒。在物资分发环节，志愿服务同样不可或缺。在灾害发生后，大量捐赠物资需要及时、准确地分发给受灾群众。许多志愿服务组织组织志愿者参与物资分发工作，他们按照受灾群众的实际需求，将食品、饮用水、生活用品等物资有序地发放到群众手中。在分发过程中，志愿者们认真登记物资领取信息，确保物资分发的公平、公正和透明，让每一位受灾群众都能得到应有的帮助。在受灾群众生活照料方面，志愿服务发挥着温暖人心的作用。在地震、洪水等灾害中，许多受灾群众失去了家园，生活陷入困境。志愿者们主动承担起照顾受灾群众生活的责任，为他们提供饮食、住宿等基本生活保障。他们还关心受灾群众的心理状况，通过陪伴、聊天等方式，给予他们精神上的支持和安慰，帮助他们度过艰难时期。心理援助是非营利组织在公共危机管理中关注的重要领域，尤其是在重大灾害和疫情之后，受灾群众和相关人员往往会面临严重的心理创伤和压力。以壹心理公益为例，在新冠疫情期间，该组织迅速组建了一支由专业心理咨询师组成的心理援助团队，开通了24小时心理援助热线。他们通过电话、网络视频等方式，为因疫情而产生焦虑、恐惧、抑郁等心理问题的民众提供免费的心理咨询和疏导服务。咨询师们运用专业的心理学知识和技巧，倾听求助者的心声，帮助他们缓解负面情绪，重建心理平衡。在地震等自然灾害发生后，心理援助同样至关重要。一些专注于灾后心理重建的非营利组织，会在第一时间深入灾区，对受灾群众进行心理评估和干预。他们组织开展心理辅导课程、团体心理活动等，帮助受灾群众释放内心的痛苦和恐惧，增强他们面对灾难和重建生活的信心。通过长期的跟踪和辅导，这些组织致力于帮助受灾群众彻底走出心理阴影，恢复正常的生活状态。政策倡导是非营利组织参与公共危机管理的重要途径，能够从宏观层面推动公共危机管理体系的完善。在自然灾害领域，一些环保类非营利组织针对因生态破坏导致自然灾害频发的问题，积极开展政策倡导工作。自然之友长期关注生态环境保护，通过开展调研、发布报告等方式，揭示生态破坏与自然灾害之间的关联。他们向政府部门提出加强生态保护、推进可持续发展的政策建议，呼吁制定更加严格的环境保护法规和政策，加大对生态保护的投入和监管力度。这些建议得到了政府的高度重视，推动了相关政策的制定和完善，为预防和应对自然灾害提供了政策保障。在公共卫生领域，非营利组织也在积极发挥政策倡导作用。在新冠疫情期间，一些公共卫生类非营利组织针对疫情防控中暴露出的问题，如公共卫生体系建设不完善、应急物资储备不足等，向政府提出加强公共卫生体系建设、提高应急响应能力、完善应急物资储备机制等政策建议。他们通过组织专家研讨、向政府提交政策报告等方式，为政府决策提供专业的参考依据，推动了公共卫生政策的改进和完善，提升了我国应对公共卫生危机的能力。3.4典型案例分析2008年5月12日，四川汶川发生里氏8.0级特大地震，这场突如其来的灾难给当地人民的生命财产和社会发展带来了毁灭性的打击。据统计，此次地震造成69227人遇难、17923人失踪，受灾群众达4625.6万人，直接经济损失8451.4亿元，大量房屋倒塌，基础设施严重损毁，灾区的生产生活陷入了极度困境。在这场巨大的灾难面前，众多非营利组织迅速响应，积极投身于抗震救灾和灾后重建的各个环节，发挥了重要作用。中国红十字会作为我国重要的非营利组织之一，在地震发生后第一时间启动应急预案，充分发挥其专业救援和物资调配的优势。组织了多支专业救援队伍，携带先进的救援设备和丰富的医疗物资赶赴灾区，争分夺秒地开展人员搜救和医疗救助工作。在受灾严重的映秀镇，红十字会的救援队伍冒着余震的危险，深入废墟，成功解救出多名被困群众，并为受伤群众提供了及时有效的医疗救治，极大地降低了伤亡率。壹基金同样迅速行动起来，凭借其广泛的社会影响力和高效的动员能力，积极开展募捐活动。通过线上线下相结合的方式，向社会各界发出募捐倡议，得到了企业、个人等社会力量的积极响应，短时间内筹集到了大量善款和物资。壹基金还组织志愿者深入灾区，协助政府进行受灾群众的转移安置、物资分发等工作，保障了受灾群众的基本生活需求。在受灾群众安置点，壹基金的志愿者们为群众搭建帐篷、分发食品和饮用水，并组织开展心理辅导活动，帮助受灾群众缓解恐惧和焦虑情绪，重建生活信心。众多地方志愿者组织也自发组织起来，赶赴灾区参与救援。这些志愿者来自不同的行业和地区，他们凭借着自己的专业技能和奉献精神，在抗震救灾中发挥了独特的作用。一些具有建筑、工程专业背景的志愿者，协助政府进行受损建筑物的评估和拆除工作，防止次生灾害的发生；一些医护人员志愿者则加入到医疗救助队伍中，为受伤群众提供医疗护理服务；还有许多普通志愿者参与到物资搬运、受灾群众生活照料等工作中，为抗震救灾贡献自己的力量。在灾后重建阶段，非营利组织也发挥了持续的支持作用。一些专注于教育的非营利组织，积极参与受灾地区学校的重建和教育恢复工作。他们筹集资金，为学校建设新的教学楼、图书馆等教学设施，捐赠教学设备和图书，改善了学校的教学条件。还组织优秀教师到灾区支教，为学生提供高质量的教育教学服务，确保学生能够尽快恢复正常的学习生活。在绵竹市，某教育类非营利组织通过募捐筹集资金，为当地一所受灾严重的学校重建了现代化的教学楼，并配备了先进的教学设备。该组织还定期组织志愿者教师到学校开展课外辅导和兴趣培养活动，丰富了学生的课余生活，促进了学生的全面发展。2020年初，新冠疫情突然爆发，迅速在全国乃至全球范围内蔓延，给人类的生命健康和社会经济发展带来了巨大的冲击。疫情初期，医疗物资极度短缺，口罩、防护服、护目镜等成为了一线医护人员和广大民众急需的物资。在这场抗疫斗争中，我国的非营利组织积极行动，主动承担社会责任，为疫情防控做出了重要贡献。中华慈善总会迅速响应，通过多种渠道广泛动员社会力量捐赠医疗物资和资金。与国内外众多爱心企业、社会组织和个人建立紧密联系，积极协调各方资源。在短时间内，中华慈善总会筹集到了大量口罩、防护服、护目镜等医疗物资，并及时运往湖北等疫情严重地区，为抗疫一线提供了有力的物资保障。该组织还设立了专项抗疫基金，用于支持疫情防控工作和救助受疫情影响的困难群众。通过严格的资金管理和使用流程，确保每一笔善款都能精准地投入到抗疫最需要的地方。中国扶贫基金会也积极投身于疫情防控工作。该组织充分利用自身的网络优势和资源调配能力，积极组织物资捐赠和志愿服务。与各大企业合作，采购了大量生活物资，如食品、饮用水、日用品等，为疫情防控一线的医护人员和受灾群众提供生活保障。组织志愿者参与社区防控工作，协助社区工作人员进行人员排查、体温检测、卡点值守等工作，为社区疫情防控构筑了一道坚实的防线。在湖北的一些社区，中国扶贫基金会的志愿者们每天穿梭在各个小区，为居民测量体温、登记信息，协助社区工作人员进行物资配送，为社区居民的健康和安全付出了辛勤的努力。在疫情期间，一些专注于医疗卫生领域的非营利组织，积极参与疫情防控的专业服务工作。他们组织专业的医疗团队，深入疫情防控一线，参与患者救治、流行病学调查、病毒检测等工作。这些医疗团队由经验丰富的医生、护士和公共卫生专家组成，他们不顾个人安危，奋战在抗疫最前沿。一些心理援助类的非营利组织，关注疫情期间民众的心理健康问题，通过热线电话、网络平台等方式，为因疫情而产生焦虑、恐惧等心理问题的民众提供免费的心理咨询和疏导服务。在疫情最严重的时期，许多民众因为长时间居家隔离、对疫情的担忧等原因，出现了不同程度的心理问题。心理援助类非营利组织的专业心理咨询师们通过24小时热线电话和在线咨询平台，倾听民众的心声，为他们提供心理支持和疏导，帮助他们缓解负面情绪，保持良好的心态。四、我国非营利组织参与公共危机管理存在的问题4.1外部环境问题4.1.1法律法规不完善我国非营利组织相关法律法规存在立法层次较低的问题。当前，调整非营利组织的法律法规主要以行政法规和部门规章为主，如《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，缺乏一部统一的、高层次的专门法律。这种立法层次的局限性使得非营利组织在法律地位、权利义务等方面缺乏明确且权威的规定，导致其在参与公共危机管理时面临诸多不确定性。在面对复杂的公共危机事件时，由于缺乏明确的法律依据，非营利组织在开展救援、物资调配、人员组织等工作时，可能会受到来自各方面的质疑和阻碍，无法充分发挥其应有的作用。现有法律法规内容也不够健全。在非营利组织的设立方面，严格的双重管理体制增加了组织设立的难度和门槛。根据相关规定，非营利组织需要找到业务主管单位并获得其同意后，才能向民政部门申请登记，而许多组织往往难以找到愿意承担管理责任的业务主管单位，这使得大量非营利组织无法合法登记，只能以草根组织的形式存在，限制了其发展和参与公共危机管理的能力。在税收优惠政策方面，虽然我国对非营利组织有一定的税收优惠规定，但在实际执行过程中，存在政策不明确、操作流程复杂等问题。许多非营利组织不清楚自己可以享受哪些税收优惠政策，或者在申请税收优惠时面临繁琐的手续和严格的审核，导致一些组织无法充分享受税收优惠，增加了运营成本。在监督管理方面，相关法律法规也存在不足。对非营利组织的监督主体、监督内容、监督方式等规定不够清晰明确，导致监督不到位，容易出现非营利组织内部管理混乱、违规操作等问题。在一些非营利组织中，存在财务管理不规范、资金使用不透明等情况，由于缺乏有效的监督机制，这些问题难以被及时发现和纠正，损害了非营利组织的公信力，也影响了其在公共危机管理中的参与效果。4.1.2政策支持不足政府在资金方面对非营利组织的支持力度有待提高。目前，政府对非营利组织的资金投入相对有限，且资金分配存在不均衡的问题。一些与政府关系密切的大型非营利组织可能更容易获得政府资金支持，而众多小型草根非营利组织则很难获得政府的资金扶持。在公共危机管理中，资金的短缺严重制约了非营利组织的参与能力。在自然灾害救援中，非营利组织需要大量资金用于购买救援物资、组织救援队伍、开展灾后重建等工作，但由于缺乏足够的资金支持，许多组织无法充分发挥其作用，只能开展一些有限的救援活动。政府对非营利组织的税收优惠政策也存在不足。虽然我国在理论上为非营利组织提供了一定的税收优惠政策，但在实际执行过程中，存在诸多问题。税收优惠政策的覆盖范围较窄，许多非营利组织无法满足享受税收优惠的条件。一些从事特定公益事业的非营利组织，由于其业务活动的特殊性，可能无法符合现有的税收优惠政策要求，从而无法享受相应的税收减免。税收优惠政策的执行程序繁琐，增加了非营利组织的运营成本和时间成本。非营利组织在申请税收优惠时，需要提交大量的证明材料，经过多个部门的审核，这使得一些组织望而却步，放弃申请税收优惠。场地和设施方面，政府对非营利组织的支持也相对较少。许多非营利组织在开展活动时，面临场地紧张、设施不足的问题。在举办公益培训、讲座等活动时，非营利组织往往难以找到合适的场地，或者需要支付高额的场地租赁费用，这增加了组织的运营成本。政府在公共设施建设和管理中，对非营利组织的需求考虑不足，缺乏为非营利组织提供便利设施和场地的机制。在一些社区中，虽然有公共活动场所，但这些场所往往优先满足政府部门和商业活动的需求，非营利组织难以获得使用机会。4.1.3社会认知偏差社会对非营利组织存在误解和不信任的情况。一些人认为非营利组织是政府的附属机构，缺乏独立性和自主性，对其在公共危机管理中发挥的独特作用认识不足。在新冠疫情防控期间，部分民众认为非营利组织的物资捐赠和志愿服务活动是在政府的指令下进行的，对非营利组织的主动参与和积极贡献缺乏了解和认可。一些人对非营利组织的公益性和非营利性存在怀疑，担心非营利组织会利用公益活动谋取私利。近年来，个别非营利组织出现的财务丑闻和违规操作事件，进一步加剧了社会对非营利组织的不信任。这些负面事件经媒体曝光后，引起了社会的广泛关注，导致公众对整个非营利组织群体的信任度下降，影响了非营利组织在公共危机管理中的参与积极性和效果。媒体报道对非营利组织的影响也不容忽视。媒体作为信息传播的重要渠道，对非营利组织的形象塑造和社会认知具有重要作用。一些媒体对非营利组织的报道存在片面性和误导性。在报道非营利组织参与公共危机管理的活动时，媒体可能更关注一些负面事件，而对非营利组织的积极贡献和努力报道不足。对个别非营利组织在物资捐赠过程中出现的物资分配不及时、信息不透明等问题进行过度渲染，而忽视了大多数非营利组织在危机中所做出的巨大贡献，这使得公众对非营利组织的印象受到负面影响。媒体对非营利组织的报道还可能存在信息不准确的情况。由于对非营利组织的了解不够深入，一些媒体在报道时可能会出现错误的信息，误导公众对非营利组织的认识。将非营利组织的正常运营成本误解为不合理的开支，或者对非营利组织的项目效果进行夸大或歪曲报道，这些都不利于非营利组织在社会中树立良好的形象，也影响了其参与公共危机管理的社会支持环境。4.2自身能力问题4.2.1资金短缺资金短缺是我国非营利组织在参与公共危机管理中面临的关键难题，严重制约了其功能的有效发挥。非营利组织的资金来源较为单一，主要依赖社会捐赠、政府资助和少量服务收费。社会捐赠受经济环境、公众捐赠意愿等因素影响较大。在经济不景气时期，企业和个人的捐赠能力和意愿往往会下降，导致非营利组织的捐赠收入减少。公众捐赠意愿也受到社会舆论、慈善文化等因素的影响，一些负面事件可能会降低公众对非营利组织的信任，从而减少捐赠。政府资助方面，虽然政府对非营利组织的支持力度在逐渐加大，但资助的范围和额度仍有限。部分非营利组织由于与政府的沟通不畅或项目不符合政府资助重点，难以获得足够的政府资金支持。服务收费在非营利组织的资金来源中占比较小，且一些非营利组织为了保持公益性，对服务收费存在限制，导致服务收费难以成为稳定的资金来源。在应对自然灾害时，非营利组织需要大量资金用于购买救援物资、组织救援队伍、开展灾后重建等工作，但由于资金短缺，许多组织只能开展一些有限的救援活动，无法满足受灾群众的全部需求。非营利组织在资金管理上也存在不足，资金使用效率不高、财务管理不规范等问题较为突出。一些非营利组织缺乏专业的财务管理人才和完善的财务管理制度，导致资金使用缺乏透明度和规范性，资金浪费现象时有发生。在项目执行过程中，可能出现预算超支、资金挪用等问题，这不仅影响了项目的顺利进行，还损害了组织的信誉。部分非营利组织在资金筹集和运用过程中，缺乏有效的成本控制和风险管理措施，导致资金使用效率低下，进一步加剧了资金短缺的问题。4.2.2人才匮乏人才匮乏是非营利组织在参与公共危机管理中面临的又一突出问题，严重制约了其专业能力和服务水平的提升。与企业和政府部门相比，非营利组织的薪酬待遇普遍较低，难以吸引和留住优秀人才。许多非营利组织由于资金有限，无法为员工提供具有竞争力的薪酬和福利，导致一些专业人才流向薪酬待遇更好的企业和政府部门。在公共卫生事件中，非营利组织需要专业的医疗、公共卫生等方面的人才参与疫情防控工作，但由于薪酬待遇低，很难吸引到这些专业人才，影响了其在疫情防控中的作用发挥。非营利组织的发展空间相对有限，职业晋升渠道不够畅通，也使得一些有抱负的人才望而却步。许多非营利组织规模较小，组织架构相对简单，员工的职业发展机会较少，缺乏明确的职业晋升路径。这使得一些员工在工作一段时间后，感觉自身发展受限，从而选择离开。在参与社会安全事件的应对中，非营利组织需要具备良好沟通协调能力和危机处理能力的人才，但由于发展空间有限，难以吸引和留住这些人才，导致组织在应对社会安全事件时能力不足。由于缺乏足够的资金和资源，非营利组织对员工的培训投入相对较少，员工的专业技能和综合素质难以得到有效提升。在快速变化的社会环境和复杂的公共危机面前，员工的知识和技能更新速度跟不上实际需求，影响了非营利组织的应对能力。在自然灾害救援中，需要救援人员具备专业的救援技能和知识，但由于培训不足，一些非营利组织的救援人员在实际救援中可能无法有效地开展工作，降低了救援效率和效果。人才的匮乏还导致非营利组织在项目策划、组织实施、资源整合等方面能力不足，难以充分发挥其在公共危机管理中的作用。4.2.3组织管理不规范组织管理不规范是非营利组织在参与公共危机管理中存在的重要问题，影响了其运作效率和公信力。许多非营利组织的内部治理结构不完善，决策机制不健全，导致决策缺乏科学性和民主性。一些非营利组织的理事会、监事会等治理机构形同虚设，无法发挥应有的监督和决策作用，组织的重大决策往往由少数人决定，缺乏广泛的民主参与和科学论证。在参与公共危机管理时，这种不健全的决策机制可能导致组织在资源调配、项目实施等方面出现失误，影响危机应对效果。非营利组织的监督机制也存在缺陷，内部监督和外部监督都不到位。内部监督方面，由于组织内部缺乏有效的监督制度和专业的监督人员，对组织的财务状况、项目执行情况等监督不力，容易出现违规操作、贪污腐败等问题。外部监督方面，虽然有政府部门、社会公众和媒体等监督主体，但由于监督渠道不畅通、监督信息不对称等原因，外部监督难以发挥有效作用。一些非营利组织在资金使用、物资分配等方面存在不透明的情况，由于缺乏有效的监督，这些问题难以被及时发现和纠正，损害了非营利组织的公信力。部分非营利组织的规章制度执行不严格，存在有章不循、执行不到位的情况。在组织的日常运作中，一些员工对规章制度缺乏重视，随意违反规定，导致组织管理混乱。在参与公共危机管理时，这种不严格的规章制度执行情况可能导致组织在应对危机时行动迟缓、协调不畅，影响危机管理的效率和效果。一些非营利组织在物资管理方面有明确的规章制度，但在实际执行中，由于工作人员的疏忽或故意违规，可能出现物资丢失、浪费等问题，影响了物资的有效调配和使用。4.3协同合作问题4.3.1与政府合作不畅在信息沟通层面，非营利组织与政府之间存在明显的障碍。以新冠疫情初期为例，政府掌握着疫情的宏观数据和防控政策等关键信息，但在向非营利组织传递信息时，存在渠道不畅通、信息更新不及时等问题。许多非营利组织无法及时获取准确的疫情数据，导致在物资捐赠和志愿服务安排上出现盲目性。一些地方政府的疫情防控指挥部未能建立专门的信息发布平台或渠道，向非营利组织及时通报疫情的最新情况、物资需求和防控工作进展。这使得非营利组织在筹集物资时，难以准确了解哪些物资最为紧缺，以及物资应该送往哪些地区和单位，从而影响了物资捐赠的针对性和时效性。在资源整合方面，两者也存在诸多不足。在应对自然灾害时，政府拥有大量的物资储备和调配能力，非营利组织则能够通过社会捐赠筹集物资。然而，在实际操作中，双方缺乏有效的资源整合机制。政府和非营利组织在物资调配过程中，可能出现物资重复调配或调配不到位的情况。在地震灾害发生后，政府和非营利组织都向灾区调配了大量帐篷，但由于缺乏沟通协调，部分地区帐篷数量过多，而一些偏远受灾地区却未能及时得到足够的帐篷供应。双方在人力资源的整合上也存在问题，政府的救援队伍和非营利组织的志愿者队伍在行动中缺乏统一协调，导致救援效率低下。在行动协调方面，非营利组织与政府之间缺乏有效的协同机制。在应对公共危机时，政府通常会制定统一的应对方案和行动计划，但非营利组织往往难以参与到决策过程中，导致其行动与政府的整体部署脱节。在抗洪救灾中，政府制定了抗洪抢险和受灾群众转移安置的方案，但非营利组织由于未能及时了解方案内容，在开展救援和救助工作时，与政府的行动存在冲突和重复，影响了救援工作的整体效果。非营利组织在行动过程中，也缺乏与政府的实时沟通和反馈，导致政府无法及时掌握非营利组织的行动进展和需求，难以进行有效的协调和支持。4.3.2与其他社会组织合作不足非营利组织之间在合作过程中面临诸多障碍。在信息共享方面，不同非营利组织之间缺乏有效的信息共享平台和机制，导致彼此之间对各自的资源、能力和项目开展情况了解不足。在应对公共卫生事件时，一些专注于医疗物资筹集的非营利组织与开展心理援助的非营利组织之间，由于信息沟通不畅，无法形成有效的合作。医疗物资筹集组织不知道心理援助组织的工作进展和需求，心理援助组织也不了解医疗物资的筹集情况，使得双方在合作开展相关服务时，难以形成协同效应。在资源整合方面，非营利组织之间存在各自为政的现象，缺乏对资源的统筹规划和整合利用。不同非营利组织在筹集物资和资金时，往往各自开展募捐活动，缺乏合作与协调，导致资源分散，无法形成规模效应。在某地区发生自然灾害后，多个非营利组织都在当地开展物资捐赠活动，但由于缺乏沟通合作，捐赠物资种类重复，而一些急需的物资却未能得到充分筹集，造成资源浪费的同时，也无法满足受灾群众的全面需求。在项目合作方面，非营利组织之间缺乏长期稳定的合作关系和合作模式。许多非营利组织在开展项目时，往往只考虑自身组织的利益和目标，忽视了与其他非营利组织的合作与协同。在扶贫项目中，一些非营利组织各自开展扶贫活动，没有与当地其他从事扶贫工作的非营利组织进行合作，导致扶贫项目的覆盖范围有限，扶贫效果不佳。由于缺乏长期稳定的合作关系，非营利组织在合作过程中还容易出现信任危机，影响合作的深入开展。非营利组织与企业之间的合作也存在困难。在合作理念上，非营利组织以公益为目标，注重社会效益，而企业以营利为目的，追求经济效益，两者的理念差异导致在合作过程中容易产生矛盾和冲突。在合作过程中，企业可能更关注合作项目对自身品牌形象和经济效益的提升，而非营利组织则更关注项目对社会公益事业的推动作用。在开展环保公益项目时，企业可能希望通过项目宣传自身品牌，提高市场知名度，而非营利组织则更注重项目对环境保护的实际效果，这种理念差异可能导致双方在项目实施过程中出现分歧。在合作机制方面，非营利组织与企业之间缺乏完善的合作机制和规范。在合作协议的签订、项目的实施与监督、利益的分配等方面，都存在不明确和不规范的情况。一些企业与非营利组织在合作开展公益项目时，没有明确双方的权利和义务，导致在项目实施过程中出现问题时，无法及时解决，影响了合作的顺利进行。由于缺乏有效的监督机制，企业在履行合作协议时，可能存在敷衍了事、不按约定投入资源等问题，损害了非营利组织的利益和公益项目的实施效果。五、国外非营利组织参与公共危机管理的经验借鉴5.1美国经验美国非营利组织在参与公共危机管理方面拥有一套成熟且完善的体系，在法律政策、资金支持、人才培养以及协同合作机制等方面积累了丰富经验，值得深入研究与借鉴。在法律政策方面，美国构建了完备的法律体系以保障非营利组织的发展与参与。美国国内税收法典第501(c)(3)条款对非营利组织的法律地位、税收优惠等做出了明确规定。依据该条款，符合条件的非营利组织可享受联邦所得税豁免待遇，捐赠者向这些组织的捐赠也能获得相应的税收抵扣。这一规定不仅为非营利组织提供了稳定的法律框架，使其在开展活动时有法可依，还通过税收优惠政策鼓励了社会捐赠，为非营利组织参与公共危机管理提供了坚实的法律保障和资金支持。在应对卡特里娜飓风时，众多符合501(c)(3)条款的非营利组织如美国红十字会、救世军等能够迅速行动，开展救援和灾后重建工作，得益于法律政策给予的明确地位和支持。美国还出台了一系列危机应对相关法律，为非营利组织参与公共危机管理提供了具体的行动指南。《罗伯特・T・斯塔福德救灾和紧急援助法案》详细规定了在重大灾害和紧急事件发生时，联邦政府、州政府以及非营利组织等各方的职责和协调机制。在灾害发生后，非营利组织可依据该法案与政府紧密合作，参与救援物资的调配、受灾群众的救助等工作，确保危机应对工作的有序进行。在资金支持上，美国非营利组织参与公共危机管理的资金来源广泛且稳定。政府资助是重要组成部分，美国政府通过多种方式为非营利组织提供资金支持。在公共卫生领域，政府会向从事疾病预防、健康促进等工作的非营利组织提供专项拨款。疾病控制与预防中心（CDC）会资助一些非营利组织开展疫苗接种推广、传染病防控宣传等项目，以提高公众的健康意识和应对公共卫生危机的能力。政府还会通过购买服务的方式，委托非营利组织开展公共危机管理相关工作。在灾后重建中，政府会与非营利组织签订合同，由其负责受灾地区的住房重建、基础设施修复等项目，为非营利组织提供了稳定的资金来源。社会捐赠也是美国非营利组织的重要资金来源。美国有着浓厚的慈善文化，民众捐赠意识较高。在公共危机发生后，社会各界纷纷慷慨解囊。在9・11事件发生后，美国民众和企业通过各种渠道向相关非营利组织捐赠大量资金，用于救援、善后和受害者家属的救助等工作。许多企业会设立专门的慈善基金会，定期向非营利组织捐赠资金，支持其参与公共危机管理。一些大型企业如微软、谷歌等的慈善基金会，会在自然灾害、公共卫生事件等危机发生时，迅速响应，捐赠巨额资金，帮助非营利组织开展救援和恢复工作。美国的基金会在为非营利组织提供资金支持方面也发挥着重要作用。像福特基金会、盖茨基金会等大型基金会，会对致力于公共危机管理的非营利组织进行资助。盖茨基金会长期关注全球公共卫生危机，投入大量资金支持非营利组织开展抗击疟疾、艾滋病等传染病的项目，以及应对突发公共卫生事件的准备和响应工作。这些基金会通过专业的评估和筛选机制，将资金精准投入到最需要的非营利组织和项目中，提高了资金的使用效率和效果。在人才培养方面，美国高度重视非营利组织人才的培养与发展。美国的高校开设了丰富的非营利组织管理相关课程和专业。许多知名高校如哈佛大学、斯坦福大学等都设有公共管理、非营利组织管理等专业，为非营利组织培养专业人才。这些专业课程涵盖了非营利组织的财务管理、项目策划与管理、志愿者管理、公共关系等多个方面，使学生具备全面的知识和技能，为其日后在非营利组织工作奠定坚实基础。美国还建立了完善的培训体系，为在职的非营利组织工作人员提供持续的专业培训。一些专业培训机构会定期举办针对非营利组织的培训课程和研讨会，内容涉及危机管理、领导力提升、筹款技巧等。美国非营利组织协会（NationalCouncilofNonprofits）会组织各类培训活动，邀请行业专家和成功的非营利组织管理者分享经验和最佳实践，帮助非营利组织工作人员不断提升专业能力和综合素质。美国非营利组织还注重吸引和留住优秀人才，通过提供有竞争力的薪酬待遇、良好的职业发展机会和工作环境，吸引了大量优秀人才投身于公共危机管理领域。许多非营利组织会为员工制定个性化的职业发展规划，提供晋升机会和培训资源，鼓励员工不断成长和进步。一些大型非营利组织还会与企业和政府部门开展人才交流项目，为员工提供更广阔的发展空间和多元化的工作经验。在协同合作机制方面，美国非营利组织与政府之间建立了紧密且高效的合作关系。在信息共享上，政府和非营利组织通过建立统一的信息平台，实现了危机信息的实时共享。在自然灾害发生时，联邦紧急事务管理署（FEMA）会与相关非营利组织共享灾害的实时数据、受灾区域情况、救援需求等信息，使非营利组织能够根据准确信息合理安排救援行动和资源调配。政府在制定公共危机管理政策和决策时，会充分征求非营利组织的意见和建议。在应对公共卫生危机时，政府会邀请非营利组织的代表参与政策制定过程，共同商讨防控措施、物资分配方案等，确保政策的科学性和可行性。美国非营利组织之间也形成了良好的合作网络。在公共危机管理中，不同领域、不同规模的非营利组织会根据自身优势和专长，相互协作，共同应对危机。在卡特里娜飓风灾害中，美国红十字会主要负责受灾群众的紧急救助和安置工作，而一些专注于住房重建的非营利组织则与红十字会合作，在后续的灾后重建中承担起住房建设和修复的任务。这些非营利组织通过建立合作联盟、签订合作协议等方式，明确各自的职责和分工，实现资源共享和优势互补，提高了应对公共危机的整体能力。5.2日本经验日本作为自然灾害频发的国家，在长期与灾害斗争的过程中，形成了一套完善的非营利组织参与公共危机管理体系，其在法律法规、协同合作以及能力建设等方面的经验值得深入剖析与借鉴。在法律法规方面，日本构建了完备且细致的法律体系，为非营利组织参与公共危机管理提供了坚实的法律保障。《特定非营利活动促进法》明确了非营利组织的法律