我国页岩气开发中水资源法律规制的困境与突破

我国页岩气开发中水资源法律规制的困境与突破一、引言1.1研究背景与意义随着全球能源需求的持续增长和对传统化石能源环境影响的日益关注，页岩气作为一种重要的非常规天然气资源，其开发利用在全球范围内受到了广泛重视。我国页岩气储量丰富，根据《页岩气发展规划(2011—2015年)》，我国页岩气可采资源量达25.2万亿立方米，超过常规天然气资源。自2009年启动重庆彭水县彭页1井以来，我国在页岩气开发领域取得了显著进展，成为继美加之后实现页岩气开发突破的第三个国家。2011年12月，国务院批准页岩气列为我国第172个独立矿种，这进一步推动了我国页岩气产业的发展。截至目前，我国已在四川盆地、鄂尔多斯盆地等多个地区开展了页岩气勘探开发工作，并取得了一系列重要成果，如涪陵页岩气田成为我国首个实现商业开发的大型页岩气田，累计提交探明地质储量达10188.8亿立方米。然而，页岩气开发过程中存在较为严重的水资源问题。页岩气开采，尤其是水力压裂过程，需要消耗大量水资源。单口页岩气井耗水量通常在1.5万吨以上，这些水资源主要来自地表水、地下水以及市政供水等。我国页岩气承载层深度为3000-5000米，地势复杂，且储量丰富地区地表条件较差，人口密集，一些地区为山区，这不仅为页岩气的勘探开发带来困难，也使得水资源运输面临诸多挑战。同时，页岩气开发短期内缺乏市政污水处理设施，开采过程中产生的废水含有化学物质、地层中的化学物质以及天然放射性物质，如果处理不当，将会对地表水和地下水造成严重污染，威胁当地居民的用水安全和生态环境。例如，2010年拥有我国40%页岩气储备的西南地区5个省份遭受了持续6个月的严重干旱灾害，而该地区页岩气开发对水资源的大量需求，进一步加剧了当地水资源紧张的局面。完善水资源法律规制对于页岩气开发和水资源保护具有至关重要的意义。从页岩气开发角度看，合理的水资源法律规制能够为页岩气开发提供明确的水资源获取、使用和保护规则，保障页岩气开发的可持续性。通过法律手段规范水资源的利用，可以促使企业采用先进的节水技术和设备，提高水资源利用效率，降低开发成本，从而推动页岩气产业的健康发展。从水资源保护角度而言，健全的法律规制能够加强对水资源的监管，防止页岩气开发过程中的水资源浪费和污染，维护水生态平衡，保障人类健康和生物多样性。完善水资源法律规制有助于实现能源开发与环境保护的协调发展，促进我国经济、社会和环境的可持续发展。1.2国内外研究现状国外对页岩气开发水资源法律规制的研究起步较早，尤其是美国作为页岩气开发的领先国家，积累了丰富的研究成果。美国在页岩气开发过程中，充分认识到水资源保护的重要性，其相关法律体系较为完善，包括《清洁水法》《安全饮用水法》等都对页岩气开发中的水资源问题进行了规范。学者们对这些法律在页岩气开发中的实施效果进行了深入研究，如分析《清洁水法》对页岩气开采废水排放的监管作用，以及《安全饮用水法》如何保障页岩气开发区域的地下水安全。有研究指出，尽管美国已有较为完善的法律框架，但在实际执行过程中，仍存在监管漏洞，部分小型页岩气开发企业存在废水违规排放等问题，对当地水资源造成了一定程度的污染。在欧洲，由于水资源相对匮乏，对页岩气开发水资源问题更为关注。英国、法国等国家在考虑页岩气开发时，对水资源的可持续利用进行了严格评估。相关研究侧重于从政策层面探讨如何平衡页岩气开发与水资源保护的关系，例如通过制定严格的水资源许可制度，限制页岩气开发的用水规模，确保水资源的合理分配。同时，欧洲的研究还关注页岩气开发对区域水生态系统的影响，以及如何通过法律手段保护水生态系统的完整性。国内对于页岩气开发水资源法律规制的研究也在不断深入。随着我国页岩气开发的推进，学者们开始关注页岩气开发中的水资源问题，并从法律角度提出解决方案。一些学者对我国现有的水资源法律体系在页岩气开发中的适用性进行了分析，认为我国《水法》《水污染防治法》等法律在一定程度上能够规范页岩气开发的水资源利用行为，但存在针对性不足的问题。针对这些问题，有学者提出应制定专门的页岩气开发水资源管理法规，明确页岩气开发企业的水资源权利和义务，加强对水资源开发、利用和保护的监管。也有研究从水资源权属、水权交易等角度出发，探讨如何通过完善水资源产权制度，提高页岩气开发中的水资源利用效率。然而，现有研究仍存在一些不足之处。一方面，国内外研究在水资源法律规制与页岩气开发技术的结合方面存在欠缺。页岩气开发技术不断更新，如水平井钻井技术、水力压裂技术的改进，这些技术变化对水资源的需求和影响也在不断改变，但现有法律规制未能及时跟上技术发展的步伐，导致法律与实际技术应用之间存在脱节。另一方面，在跨区域水资源协调管理方面的研究相对薄弱。我国页岩气资源分布广泛，部分地区的页岩气开发涉及跨流域、跨行政区域的水资源利用，如何通过法律手段协调不同区域之间的水资源利益关系，实现水资源的统筹管理，现有研究尚未形成系统的解决方案。此外，对于页岩气开发水资源法律规制的经济分析研究较少，未能充分考虑法律规制对页岩气开发成本、企业经济效益以及社会整体福利的影响，这在一定程度上影响了法律规制的科学性和可行性。本文将针对这些不足，深入研究我国页岩气开发中的水资源法律规制问题，以期为我国页岩气产业的可持续发展提供有益的法律建议。1.3研究方法与创新点本论文在研究我国页岩气开发中的水资源法律规制问题时，综合运用了多种研究方法，力求全面、深入地剖析这一复杂议题，并在研究视角和法律规制体系构建等方面有所创新。文献研究法是本研究的重要基础。通过广泛搜集国内外与页岩气开发、水资源法律规制相关的学术论文、研究报告、法律法规、政策文件等资料，全面梳理了国内外在该领域的研究现状和实践经验。在梳理国内研究时，详细分析了学者们对我国现有水资源法律体系在页岩气开发中适用性的观点，以及针对页岩气开发水资源问题提出的各种法律建议。对国外研究的回顾，则聚焦于美国、欧洲等国家和地区在页岩气开发水资源法律规制方面的先进经验和教训，如美国《清洁水法》《安全饮用水法》在页岩气开发中的实施情况，以及欧洲在水资源许可制度、水生态系统保护等方面的做法。通过对这些文献的整理和分析，明确了研究的重点和方向，为后续研究提供了坚实的理论支撑。案例分析法为本研究提供了现实依据。深入研究了国内外页岩气开发过程中因水资源问题引发的典型案例，如美国部分地区因页岩气开采废水排放导致地下水污染的案例，以及我国涪陵页岩气田在开发过程中水资源管理的成功经验。在分析美国污染案例时，探讨了其背后的法律漏洞和监管缺失问题；对于涪陵页岩气田的成功经验，则总结了其在水资源循环利用、废水处理等方面的有效措施和法律保障机制。通过对这些案例的剖析，揭示了页岩气开发水资源法律规制在实践中存在的问题和挑战，以及成功实践的关键因素，为完善我国相关法律规制提供了宝贵的实践参考。比较研究法用于对比国内外页岩气开发水资源法律规制的差异。对美国、欧洲等国家和地区与我国在页岩气开发水资源法律规制的立法理念、法律体系、监管机制等方面进行了细致比较。在立法理念上，分析了国外如何注重能源开发与环境保护的平衡，以及我国在这方面的理念发展和转变；在法律体系方面，对比了国外专门立法与我国现有法律体系的结构和内容差异；在监管机制上，探讨了国外独立监管机构的设置和运行模式，以及我国监管机构的职责分工和协调机制。通过比较，借鉴国外先进经验，结合我国国情，提出适合我国页岩气开发水资源法律规制的改进建议。本研究在研究视角上具有创新性。突破了以往单纯从法律角度或能源开发角度研究页岩气开发水资源问题的局限，将能源开发与水资源保护紧密结合，从两者相互关联、相互影响的视角出发，全面分析页岩气开发中的水资源法律规制问题。同时，关注页岩气开发技术的发展对水资源法律规制的影响，探讨如何使法律规制更好地适应技术进步，实现能源开发与水资源保护的协调共进。在法律规制体系构建方面，本研究提出了创新性的思路。不仅注重完善现有法律法规，还从水资源权属、水权交易、跨区域水资源协调管理等多个维度出发，构建全方位、多层次的页岩气开发水资源法律规制体系。在水资源权属方面，明确页岩气开发中水资源的所有权、使用权和收益权，为水资源的合理利用提供产权基础；在水权交易方面，探索建立适合页岩气开发的水权交易制度，提高水资源的配置效率；在跨区域水资源协调管理方面，提出建立跨区域的水资源管理协调机构和法律机制，解决页岩气开发中跨区域水资源利用的矛盾和冲突。二、我国页岩气开发与水资源法律规制现状2.1我国页岩气开发的现状2.1.1开发规模与产量增长近年来，我国页岩气开发规模不断扩大，产量持续增长，在能源领域的地位日益重要。自2011年页岩气被列为独立矿种后，我国页岩气开发进入快速发展阶段。2017年，我国首个大型页岩气田——涪陵页岩气田如期建成100亿立方米年产能，标志着我国页岩气开发实现重大突破。此后，开发规模持续扩张，新的页岩气田不断被勘探和开发，如川南页岩气田、威（远）荣页岩气田等，形成了多个页岩气产区。产量方面，我国页岩气产量呈现爆发式增长。2012年，我国页岩气产量仅为2.3亿立方米，而到2022年，这一数字已攀升至240亿立方米，十年间增长超过100倍。2020年，我国页岩气产量突破200亿立方米，同比增长超过30%，在国产气中的占比突破10%，成为国产天然气产量增长的主力军。这一增长趋势不仅反映了我国页岩气开发技术的进步，也体现了国家对页岩气产业的大力支持。页岩气产量的增长对我国能源结构产生了积极影响。随着页岩气在能源供应中占比的增加，我国能源结构逐渐优化，天然气在一次能源消费中的比重不断提高。天然气作为相对清洁的能源，其使用有助于减少煤炭消费带来的环境污染，降低碳排放，对我国实现“双碳”目标具有重要意义。页岩气的开发也提高了我国能源的自给率，减少了对进口天然气的依赖，增强了国家能源安全保障能力。2.1.2主要开发区域分布我国页岩气主要开发区域集中在四川盆地及其周边地区，包括重庆、四川、云南北部等地。其中，涪陵页岩气田分布于重庆市涪陵、南川、武隆、忠县、梁平、丰都等区县境内，是我国首个投入商业开发的大型页岩气田。川南页岩气田则位于四川南部地区，涵盖泸州、宜宾、内江等地，近年来产量增长迅速，成为我国重要的页岩气产区。这些区域分布特点的形成主要有以下原因。从地质条件来看，四川盆地及其周边地区具有丰富的页岩气资源。该地区页岩层厚度大、分布广，有机质含量高，且具备良好的储集条件，有利于页岩气的富集和保存。四川盆地的构造相对稳定，减少了地质活动对页岩气藏的破坏，为页岩气开发提供了有利的地质基础。从水资源条件考虑，页岩气开发，尤其是水力压裂过程，需要大量水资源。四川盆地及其周边地区水资源相对丰富，有长江、乌江等多条河流，能够满足页岩气开发的用水需求。这些地区人口密集，基础设施相对完善，为页岩气开发提供了人力、物力和技术支持，降低了开发成本，提高了开发效率。2.1.3开发技术的应用与发展我国在页岩气开发中应用了一系列先进技术，取得了显著进展。水平井技术和多级压裂技术是我国页岩气开发的核心技术。水平井技术通过将钻井从垂直方向转变为水平方向，能够有效地增加井长，并最大程度地暴露页岩气储层，提高产气能力。多级压裂技术则在水平井中设置多个压裂段，将压裂液依次注入，增大了有效的产气面积，同时减少了压裂液之间的交叉干扰，提高了压裂效果。在涪陵页岩气田开发中，这些技术的应用使得单井产量大幅提高，实现了页岩气的高效开发。随着页岩气开发的深入，我国在开发技术上不断创新，呈现出智能化、绿色化的发展趋势。智能化方面，利用大数据、人工智能等技术，实现对页岩气井的实时监测和智能控制，提高开采效率和安全性。通过建立页岩气生产大数据平台，对气井的压力、流量、温度等参数进行实时采集和分析，及时调整开采策略，优化生产流程。绿色化方面，研发环保型压裂液和废水处理技术，减少对环境的影响。一些企业采用无水压裂技术或低伤害压裂液，降低了压裂过程对水资源的消耗和对储层的损害；同时，加强对开采废水的处理和循环利用，实现废水达标排放或零排放。然而，我国页岩气开发技术仍面临一些挑战。我国页岩气藏地质条件复杂，部分地区页岩气储层埋藏深、渗透率低，增加了开采难度。深层页岩气开发对技术和设备的要求更高，需要进一步研发耐高温、高压的钻井和压裂技术。页岩气开发成本较高，技术创新虽然在一定程度上降低了成本，但与常规天然气相比，仍缺乏竞争力。因此，如何进一步降低开发成本，提高经济效益，是技术发展面临的重要问题。2.2我国水资源法律规制的现状2.2.1水资源相关法律法规体系我国已构建起相对完备的水资源相关法律法规体系，这些法律法规在水资源保护中发挥着关键作用。《中华人民共和国水法》是我国水资源管理的基本法律，其涵盖了水资源规划、开发利用、保护、配置和节约使用等多个方面。在水资源规划方面，规定了国家制定全国水资源战略规划，对水资源进行统筹安排，明确流域综合规划和区域综合规划的编制要求，为水资源的合理开发利用提供宏观指导。在水资源保护章节，强调保护水资源、水域和水工程，禁止破坏水资源的行为，规定了水功能区的划分和管理，保障水资源的质量和生态功能。《中华人民共和国水污染防治法》专注于水污染的防治，旨在保护和改善水环境，保障饮用水安全。该法对水污染防治的标准和规划、监督管理、防治措施等作出详细规定。在防治措施上，针对工业、城镇、农业和农村、船舶等不同污染源，制定了相应的防治要求。对于工业水污染防治，要求工业企业采用清洁生产工艺，减少污染物排放；对于城镇水污染防治，规定城镇污水应当集中处理，提高污水处理率。此外，还有一系列行政法规、地方性法规和部门规章作为补充。《取水许可和水资源费征收管理条例》细化了取水许可制度和水资源费征收管理，规范了取水行为，促进水资源的合理利用。地方性法规根据各地水资源特点和实际需求，制定了更具针对性的水资源保护措施。如一些水资源短缺地区制定了严格的用水定额标准，限制高耗水行业的发展。部门规章如《建设项目水资源论证管理办法》，要求建设项目进行水资源论证，从源头上保障水资源的合理配置。这些法律法规相互配合，形成了多层次、全方位的水资源法律保护网，为水资源保护提供了有力的法律依据。2.2.2水资源管理体制与制度我国实行流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，在国家确定的重要江河、湖泊设立流域管理机构，在所管辖范围内行使水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。这种管理体制旨在充分发挥流域管理的整体性和行政区域管理的灵活性，实现水资源的合理配置和有效管理。在黄河流域，黄河水利委员会作为流域管理机构，负责黄河水资源的统一调度和管理，协调流域内各省区的用水需求，保障黄河水资源的合理利用。我国建立了一系列水资源管理制度。取水许可制度要求直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。这一制度有效控制了水资源的开采量，防止过度取水。用水总量控制和定额管理制度对用水总量进行控制，同时制定各行业、各领域的用水定额，实行定额管理。工业企业根据用水定额进行生产用水管理，超定额用水将受到相应的处罚，从而促进企业节约用水，提高水资源利用效率。水资源保护规划制度通过编制水资源保护规划，明确水资源保护目标、任务和措施，为水资源保护提供了科学指导。在实践中，这些管理体制和制度取得了一定成效。通过流域管理与行政区域管理的结合，在一些跨区域河流的治理中，实现了上下游、左右岸的协同治理，改善了河流水质。然而，也存在一些问题。流域管理机构与地方行政区域管理部门之间的协调配合有时不够顺畅，存在职责不清、沟通不畅的情况，影响了水资源管理的效率。一些地区在用水总量控制和定额管理执行过程中，存在监管不到位的问题，导致部分企业超定额用水现象时有发生。2.2.3水环境保护与污染防治规定我国在水环境保护与污染防治方面制定了详细规定，对水资源保护成效显著。《水污染防治法》明确了水污染防治的目标和任务，要求各级政府采取有效措施，防治水污染，保护和改善水环境。在饮用水水源保护方面，划定饮用水水源保护区，对保护区内的建设项目和活动进行严格限制，确保饮用水水源安全。在工业水污染防治方面，要求工业企业采用清洁生产工艺，减少污染物排放，对含有毒有害物质的工业废水进行妥善处理，达标后排放。《地表水环境质量标准》《地下水质量标准》等标准的制定，为水环境保护提供了量化依据。这些标准对地表水和地下水的水质指标进行了详细规定，根据不同水域的功能要求，划分了不同的水质类别，为水质监测和评价提供了科学标准。环保部门依据这些标准对地表水和地下水进行定期监测，及时掌握水质变化情况，对超标水体进行治理。通过这些规定的实施，我国在水环境保护与污染防治方面取得了一定成效。一些重点流域的水质得到改善，如太湖、滇池等湖泊通过多年的治理，水质逐渐好转，水生态系统得到一定程度的恢复。然而，水环境保护与污染防治仍面临挑战。随着经济的快速发展，新的污染物不断出现，如抗生素、内分泌干扰物等，现有法律法规和标准对这些新型污染物的监管存在不足。部分地区的水污染治理能力仍有待提高，一些小型企业的污染治理设施不完善，存在偷排、漏排现象，影响了水环境保护的整体效果。2.3我国页岩气开发中水资源法律规制的现状2.3.1相关法律规定的梳理在我国，页岩气开发中水资源法律规制主要依托于现有的水资源法律法规体系。《中华人民共和国水法》作为水资源管理的基本法，为页岩气开发中的水资源利用提供了基础性规范。该法规定水资源属于国家所有，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。这意味着页岩气开发企业在取水时，需遵循流域和区域的水资源规划，向相应的水行政主管部门申请取水许可。对于位于长江流域的页岩气开发项目，企业需要向长江水利委员会或地方水行政主管部门申请取水许可，获批后方可取水。《中华人民共和国水污染防治法》则重点关注页岩气开发过程中的水污染防治问题。该法要求企业采取有效措施，防止、减少水环境污染和生态破坏，并对造成水污染的行为承担责任。页岩气开发企业在废水排放方面，必须严格遵守该法规定的排放标准，确保废水达标排放。若企业排放的废水超过规定标准，将面临行政处罚，情节严重的，可能会被追究刑事责任。为了进一步规范页岩气开发中的水资源利用，我国还制定了一些专门性的政策文件和标准。2013年发布的《页岩气产业政策》明确提出，要加强页岩气开发的环境保护，落实节能减排措施，实现资源开发与环境保护的协调发展。在水资源利用方面，强调要合理规划用水，提高水资源利用效率，减少废水排放。2022年发布的《页岩气开发过程水资源保护要求》国家标准，对页岩气开发过程中的取水、用水、废水处置、水污染预防和控制、监测等方面提出了具体要求。在取水要求上，规定页岩气开发取水应遵循合理利用、节约使用、有效保护的原则，且符合江河流域或区域的综合规划及水资源保护规划等专项规划，遵守经批准的水量分配方案或协议。2.3.2现有法律规制的实施情况现有法律规制在一定程度上规范了我国页岩气开发中的水资源利用行为，取得了一些积极成效。在取水管理方面，通过严格执行取水许可制度，有效控制了页岩气开发企业的取水量。许多页岩气开发企业按照法律规定，向水行政主管部门申请取水许可，并根据许可的水量进行取水，避免了过度取水对水资源造成的破坏。在废水处理方面，部分企业加大了对废水处理设施的投入，采用先进的废水处理技术，实现了废水的达标排放或循环利用。涪陵页岩气田投运了国内首个页岩气产出水处理工程，对开采过程中产生的废水进行集中处理，废水处置合格率达到100%，并将处理后的水回用于压裂等生产环节，提高了水资源的利用效率。然而，现有法律规制在实施过程中也存在一些问题。部分页岩气开发企业存在法律意识淡薄的情况，存在违规取水、超标排放废水等违法行为。一些小型页岩气开发企业为了降低成本，未按照规定申请取水许可，私自抽取地表水或地下水；还有一些企业的废水处理设施不完善，存在废水未经处理直接排放的现象，对当地水资源和生态环境造成了严重威胁。监管部门在执法过程中也面临一些困难。页岩气开发区域往往较为偏远，监管难度较大，部分监管人员的专业素质和执法能力有待提高，导致一些违法行为未能及时被发现和处理。跨区域的页岩气开发项目在水资源管理上存在协调困难的问题，不同地区的水资源管理标准和执法力度存在差异，容易出现管理漏洞。三、页岩气开发对水资源的影响及法律规制的必要性3.1页岩气开发对水资源的影响3.1.1水资源的大量消耗页岩气开发过程中，水力压裂是关键环节，这一过程对水资源的消耗十分巨大。以美国为例，美国能源信息署（EIA）的数据显示，每口页岩气水平井的压裂平均需要注入约500万加仑（约18927立方米）的水。在美国页岩气开发较为集中的宾夕法尼亚州，该州拥有众多页岩气井，大量的页岩气开发活动导致水资源消耗急剧增加。据统计，该州部分页岩气开发区域的用水量在短时间内大幅上升，对当地水资源供需平衡造成了显著影响。在一些干旱或半干旱地区，这种大量的水资源消耗问题更为突出。当地本身水资源就相对匮乏，农业灌溉和居民生活用水需求都难以充分满足，而页岩气开发的大规模用水进一步加剧了水资源紧张的局面。部分地区为了满足页岩气开发的用水需求，不得不减少农业灌溉用水，导致农作物减产，影响了当地农业经济的发展。同时，居民生活用水也受到一定程度的限制，给居民的日常生活带来诸多不便。我国页岩气开发同样面临水资源大量消耗的问题。在四川盆地的页岩气开发区域，单口页岩气井的平均用水量也在1.5万吨以上。随着页岩气开发规模的不断扩大，开发区域的水资源需求持续增长。在涪陵页岩气田开发初期，由于缺乏有效的水资源统筹管理和节水措施，水资源消耗增长速度较快，给当地水资源供应带来了较大压力。虽然近年来我国在页岩气开发中不断推广水资源循环利用技术，但由于部分企业技术应用成本较高、推广难度较大等原因，水资源大量消耗的问题仍未得到根本解决。3.1.2水资源污染问题页岩气开发过程中，多个环节都可能导致水资源污染，对水环境造成严重威胁。美国宾夕法尼亚州曾发生一起因页岩气开采导致水资源污染的典型案例。该州某页岩气开采区域，由于压裂液泄漏，其中含有的化学添加剂，如表面活性剂、抗菌剂、破乳剂等，以及地层中的重金属、放射性物质等，进入了附近的地表水和地下水系统。这些污染物不仅改变了水体的化学性质，使水体酸碱度失衡，还对水生生物的生存造成了严重危害。该区域河流中的鱼类大量死亡，水生植物种类和数量锐减，水生态系统遭到严重破坏。同时，当地居民的饮用水安全也受到威胁，部分居民出现健康问题，如皮肤过敏、呼吸道疾病等，经检测与受污染的饮用水有关。在我国，页岩气开发中的水资源污染问题也不容忽视。在川渝地区的页岩气开发中，压裂返排液和钻井返排液是主要的污染源。这些返排液成分复杂，盐度高，并含有多种重金属，如汞、镉、铅等。如果处理不当，直接排放到地表水体或渗入地下，会对当地的地表水和地下水造成严重污染。部分页岩气开发企业在早期由于环保意识淡薄，废水处理设施不完善，存在将未经处理或处理不达标的返排液直接排放的情况，导致附近河流、湖泊的水质恶化，水体富营养化，影响了周边居民的生产生活用水。此外，钻进过程产生的巨量废油基泥浆和含油钻屑，如果随意堆放，其中的有害物质会随着雨水冲刷等进入水体，进一步加剧水资源污染。3.1.3对水生态系统的破坏页岩气开发对水生态系统的破坏较为明显，通过具体案例可清晰展现其影响。在美国得克萨斯州的页岩气开发区域，由于长期的页岩气开发活动，该地区的水生态系统发生了显著变化。大量的水资源被抽取用于页岩气开采，导致河流流量减少，部分小型溪流甚至干涸。河流流量的减少使得河流水体的自净能力下降，污染物在水体中积累，进一步恶化了水质。水生生物的生存环境遭到破坏，鱼类、两栖类等生物的栖息地减少，种群数量大幅下降。一些依赖河流生态系统生存的鸟类，由于食物来源减少，也面临生存危机。在我国重庆的页岩气开发地区，由于当地溶洞、裂缝、暗河发育，钻井过程中易发生井漏或井喷等事故。这些事故一旦发生，会导致大量的压裂液、钻井液等有害物质直接进入地下水体和地表水体，对水生态系统造成严重破坏。暗河中的水生生物种类独特，对生态环境变化较为敏感，受到污染后，一些珍稀水生生物濒临灭绝。地表水体的污染也影响了周边湿地生态系统，湿地的净化功能下降，生物多样性减少，生态平衡被打破。水生态系统的破坏还会引发一系列连锁反应，影响整个区域的生态环境和生态服务功能，如影响农业灌溉用水的质量，进而影响农作物的生长和产量。3.2法律规制的必要性3.2.1保障水资源可持续利用法律规制在保障水资源可持续利用方面具有不可替代的作用，尤其在页岩气开发这一背景下，其重要性更为凸显。水资源是人类社会赖以生存和发展的基础性自然资源，具有稀缺性和不可替代性。我国虽然水资源总量丰富，但人均水资源量仅为世界平均水平的1/4，且水资源时空分布不均，部分地区水资源短缺问题严重。页岩气开发过程中对水资源的大量消耗，如前文所述，单口页岩气井耗水量通常在1.5万吨以上，进一步加剧了水资源供需矛盾。如果缺乏有效的法律规制，任由页岩气开发企业无序取水，将会导致水资源过度开采，破坏水资源的自然循环和再生能力，严重威胁水资源的可持续利用。法律规制能够从多个方面平衡页岩气开发与水资源保护的关系。法律可以明确页岩气开发企业的取水权和用水义务，规定企业必须在符合水资源规划和取水许可的前提下进行取水，防止企业过度取水。通过制定严格的用水定额和节水标准，法律能够促使企业采用先进的节水技术和设备，提高水资源利用效率，减少水资源浪费。对于采用高效节水技术的页岩气开发企业，法律可以给予税收优惠、财政补贴等政策支持，激励企业积极参与节水行动。法律还可以建立水资源补偿机制，要求页岩气开发企业对因开发活动造成的水资源损失进行补偿，用于水资源的保护和修复，从而实现页岩气开发与水资源保护的协调发展。3.2.2维护生态环境平衡法律规制在维护生态环境平衡方面意义重大，是保护水生态系统的关键手段。水生态系统是生态环境的重要组成部分，具有调节气候、涵养水源、净化水质、维护生物多样性等多种生态服务功能。页岩气开发过程中对水资源的大量消耗和污染，以及可能引发的水生态系统破坏，如导致河流流量减少、水体自净能力下降、水生生物栖息地减少等问题，会对整个生态环境平衡产生负面影响。在美国得克萨斯州的页岩气开发区域，由于长期的页岩气开发活动，该地区的水生态系统发生了显著变化，河流流量减少，水生生物种群数量大幅下降。在我国重庆的页岩气开发地区，钻井过程中易发生井漏或井喷等事故，导致大量有害物质进入水体，对水生态系统造成严重破坏，一些珍稀水生生物濒临灭绝。法律规制能够通过一系列措施保护水生态系统。法律可以设定严格的水环境保护标准，对页岩气开发过程中的废水排放、污染物浓度等进行限制，确保开发活动不对水生态系统造成不可逆转的损害。明确规定页岩气开发企业的废水处理责任，要求企业建设完善的废水处理设施，对压裂返排液、钻井返排液等进行有效处理，达标后排放。法律还可以加强对水生态系统的监测和评估，建立健全水生态监测网络，及时掌握水生态系统的变化情况，为法律规制的调整和完善提供科学依据。对于违反水生态保护法律规定的企业，依法给予严厉的处罚，包括罚款、停产整顿、吊销许可证等，提高企业的违法成本，从而促使企业自觉遵守法律，保护水生态系统。3.2.3促进页岩气产业健康发展法律规制对促进页岩气产业健康发展起着至关重要的作用，在规范开发行为、降低环境风险方面具有重要意义。页岩气产业作为我国能源领域的新兴产业，对于优化能源结构、提高能源自给率、保障能源安全具有重要战略意义。然而，页岩气开发过程中存在的水资源问题，如果得不到有效解决，将会制约页岩气产业的可持续发展。部分页岩气开发企业由于缺乏法律约束，存在违规取水、超标排放废水等行为，不仅对环境造成了污染，也引发了社会公众对页岩气开发的质疑和反对，影响了页岩气产业的社会形象和发展环境。法律规制能够规范页岩气开发企业的行为，促使企业在法律框架内进行开发活动。通过制定详细的开发规范和标准，法律可以指导企业科学合理地进行页岩气开采，包括合理规划井位、优化开采工艺、采用环保型压裂液等，减少对水资源的消耗和污染。法律还可以加强对页岩气开发企业的监管，建立健全监管机制，明确监管部门的职责和权限，加强对开发过程的全程监管，及时发现和纠正企业的违法行为。监管部门可以定期对页岩气开发企业进行检查，对企业的取水、用水、废水处理等情况进行监督，确保企业遵守相关法律法规。法律规制有助于降低页岩气开发的环境风险，增强社会公众对页岩气产业的信任和支持，为页岩气产业的健康发展营造良好的外部环境。四、我国页岩气开发中水资源法律规制存在的问题4.1法律法规体系不完善4.1.1缺乏专门立法目前，我国尚未制定专门针对页岩气开发水资源管理的法律法规，这使得页岩气开发在水资源管理方面缺乏系统、全面的法律依据。与美国等页岩气开发较为成熟的国家相比，美国针对页岩气开发制定了一系列专门法律，如《能源政策法》对页岩气开发中的能源政策和水资源管理进行了规定，《清洁水法》和《安全饮用水法》也对页岩气开发过程中的水资源保护和污染防治作出了详细规范。而我国在这方面存在明显不足，现有的水资源法律法规体系虽对水资源管理作出了一般性规定，但页岩气开发具有特殊性，其开发过程中水资源的大量消耗和污染问题较为突出，现有法律法规难以满足页岩气开发水资源管理的特殊需求。缺乏专门立法导致在页岩气开发水资源管理中出现诸多问题。在水资源利用方面，由于没有专门法律对页岩气开发的取水标准、用水定额等进行明确规定，部分企业存在取水无序、用水浪费的现象。一些页岩气开发企业在取水时，未充分考虑当地水资源的承载能力，过度抽取地表水或地下水，导致水资源短缺问题加剧。在水资源污染防治方面，缺乏专门法律对页岩气开发废水的处理标准、排放要求等作出具体规定，使得部分企业对废水处理不重视，存在废水未经处理或处理不达标的情况下直接排放的情况，对当地地表水和地下水造成严重污染。缺乏专门立法也使得监管部门在执法过程中缺乏明确的法律依据，难以对页岩气开发企业的水资源利用和污染防治行为进行有效监管。4.1.2现有法律规定的冲突与空白我国现有法律规定在页岩气开发水资源管理方面存在冲突和空白，影响了法律规制的有效性。在法律冲突方面，《水法》和《矿产资源法》在页岩气开发水资源管理上存在一定的矛盾。《水法》强调水资源的统一管理和合理利用，注重水资源的保护和生态平衡；而《矿产资源法》主要侧重于矿产资源的勘探、开发和利用，对水资源的保护相对重视不足。在页岩气开发中，当涉及到水资源与矿产资源的开发顺序、利益分配等问题时，两部法律的规定可能会产生冲突，导致管理部门和企业无所适从。在一些页岩气开发区域，水行政主管部门和矿产资源管理部门对于企业的取水和采矿许可存在不同的审批标准和程序，容易引发管理混乱。在法律空白方面，对于页岩气开发中一些新出现的水资源问题，现有法律缺乏相应的规定。随着页岩气开发技术的不断发展，一些新型压裂液和钻井液被广泛应用，这些物质对水资源的潜在影响尚不明确，但现有法律对其使用和监管缺乏规定。对于页岩气开发过程中产生的含有放射性物质的废水，现有法律在处理和排放标准上存在空白，无法有效保障水资源的安全。此外，在跨区域页岩气开发水资源协调管理方面，现有法律也存在不足。我国部分页岩气开发区域跨越多个行政区域，涉及不同地区的水资源利益，但现有法律缺乏跨区域水资源协调管理的机制和规定，导致在实际开发中，不同地区之间容易出现水资源争夺和管理协调困难的问题。4.2水资源管理体制存在缺陷4.2.1部门间协调不畅我国水资源管理涉及多个部门，包括水利、环保、自然资源等，在页岩气开发水资源管理中，部门间协调不畅的问题较为突出。在川南页岩气开发区域，水利部门负责水资源的调配和取水许可审批，环保部门负责水污染防治和环境监管，自然资源部门负责矿产资源开发管理。在实际工作中，这些部门之间缺乏有效的沟通与协调机制。在页岩气开发项目的审批过程中，水利部门在审批取水许可时，可能未充分考虑环保部门对水污染防治的要求，导致部分项目虽然获得了取水许可，但在后续开发过程中，因废水处理不当，对水环境造成污染。而环保部门在进行环境监管时，也可能因不了解水利部门的水资源调配计划，无法及时对水资源利用情况进行有效监督。这种部门间协调不畅的情况，严重影响了页岩气开发水资源管理的效率和效果。由于缺乏统一的协调机制，各部门在制定政策和执行任务时，往往从自身部门利益出发，难以形成合力。这不仅导致管理成本增加，还容易出现管理漏洞，使得一些页岩气开发企业有机可乘，存在违规取水、超标排放废水等行为。在某页岩气开发项目中，由于水利部门和环保部门之间信息沟通不畅，企业在未经环保部门同意的情况下，私自改变取水地点，导致该地区水资源分布失衡，影响了周边居民的生活用水和农业灌溉用水。同时，由于环保部门未能及时掌握企业的取水情况，对企业的废水排放监管也不到位，使得企业长期存在超标排放废水的问题，对当地水环境造成了严重破坏。4.2.2监管职责不明确我国水资源管理中监管职责不明确的问题在页岩气开发监管中表现明显，带来了诸多危害。在页岩气开发监管中，水利部门、环保部门和自然资源部门等都承担着一定的监管职责，但具体职责划分不够清晰。在水资源保护方面，水利部门主要负责水资源的合理利用和调配，环保部门负责水污染防治和环境监管，然而在实际操作中，对于页岩气开发过程中水资源的保护责任，两个部门之间存在交叉和模糊地带。对于页岩气开发中产生的含有多种污染物的废水，水利部门认为废水处理和污染防治主要是环保部门的职责，而环保部门则认为水利部门在水资源调配过程中，应考虑废水对水资源的影响，对废水排放源头进行管控。监管职责不明确导致在页岩气开发监管中出现一系列问题。当出现页岩气开发企业违规取水、污染水资源等违法行为时，各部门之间可能相互推诿责任，导致违法行为得不到及时纠正和处罚。监管职责不明确还会导致监管重复或监管空白。一些地区可能出现多个部门对同一页岩气开发项目进行重复监管，增加了企业的负担；而在一些偏远地区或监管难度较大的区域，可能存在监管空白，使得企业的违法行为得不到有效监管。监管职责不明确也不利于监管部门之间的信息共享和协同工作，降低了监管效率，影响了页岩气开发水资源管理的效果。4.3法律责任追究机制不健全4.3.1责任主体认定困难在我国页岩气开发水资源污染责任主体认定方面，存在诸多困难，其背后有着复杂的原因，且产生了一系列负面影响。页岩气开发涉及多个环节和众多主体，从勘探、钻井、压裂到开采、运输等，每个环节都可能对水资源造成影响。在实际情况中，由于页岩气开发项目通常由多个企业合作完成，或者存在转包、分包等情况，导致责任主体较为复杂。在某页岩气开发项目中，勘探工作由A企业负责，钻井工程转包给B企业，压裂作业由C企业承担，在开发过程中出现了水资源污染问题，此时很难明确究竟是哪个环节、哪个企业的行为导致了污染，从而使得责任主体难以认定。此外，部分页岩气开发企业存在内部管理混乱的情况，在水资源管理方面职责不清，进一步增加了责任主体认定的难度。一些企业内部没有明确划分各个部门在水资源保护中的职责，当出现水资源污染事件时，各部门之间相互推诿责任，使得监管部门难以确定具体的责任主体。而且，页岩气开发区域往往较为偏远，监管难度较大，部分违法行为难以被及时发现和调查取证，这也为责任主体认定带来了阻碍。责任主体认定困难会导致污染治理和赔偿工作难以开展，受污染的水资源无法得到及时治理，受害者的权益得不到有效保障，进而影响社会公平正义和公众对页岩气开发的信任。4.3.2处罚力度不足我国对页岩气开发中水资源违法行为的处罚力度不足，这一问题通过具体案例可得到清晰呈现，其对法律威慑力产生了严重影响。在某页岩气开发地区，一家企业违规排放未经处理的压裂返排液，导致附近河流严重污染，河水变黑发臭，周边农作物因灌溉受污染的河水而大面积死亡，居民生活用水也受到严重影响。然而，根据相关法律法规，该企业仅被处以少量罚款，罚款金额远远低于其违法所得和对环境造成的损害。这种处罚力度对于企业来说，违法成本极低，难以起到有效的震慑作用。类似的案例并不少见，部分页岩气开发企业在利益驱使下，心存侥幸，宁愿缴纳少量罚款，也不愿意投入资金完善废水处理设施，导致水资源违法行为屡禁不止。处罚力度不足严重削弱了法律的权威性和威慑力，使得企业对法律缺乏敬畏之心，无法有效遏制页岩气开发中的水资源违法行为。长此以往，不仅会加剧水资源污染和生态破坏，还会影响我国页岩气产业的可持续发展，损害国家和社会的长远利益。五、国外页岩气开发中水资源法律规制的经验借鉴5.1美国的法律规制经验5.1.1完善的法律法规体系美国在页岩气开发水资源管理方面构建了一套完善的法律法规体系，涵盖联邦和州两个层面。在联邦层面，《清洁水法》是规范水资源污染防治的重要法律，对页岩气开发废水排放制定了严格标准。该法明确规定，页岩气开发企业排放的废水必须达到相应的水质标准，包括化学需氧量（COD）、生化需氧量（BOD）、悬浮物（SS）以及各种重金属和有害物质的含量标准。企业在排放废水前，需获得国家污染物排放消除系统（NPDES）许可证，许可证详细规定了企业的废水排放种类、数量和浓度限制。《安全饮用水法》则重点保障页岩气开发区域的地下水安全，对可能影响地下水水质的页岩气开发活动进行严格监管。该法要求对页岩气开发中的压裂液成分进行披露，确保公众知情权，防止有害成分污染地下水。在州层面，各产页岩气州根据自身实际情况制定了更为具体的法律法规。宾夕法尼亚州颁布了《石油和天然气法》，对页岩气开发中的水资源利用、废水处理和排放等方面作出详细规定。在水资源利用上，该法要求企业在取水时，必须充分考虑当地水资源的承载能力，优先利用再生水和非常规水资源，减少对新鲜水资源的依赖。在废水处理方面，规定企业必须建设符合标准的废水处理设施，对压裂返排液和钻井返排液等进行有效处理，确保废水达标排放。得克萨斯州也制定了相关法规，明确了页岩气开发企业在水资源保护方面的责任和义务，对违规企业给予严厉处罚。这种联邦与州相结合的法律法规体系具有显著优势。联邦法律提供了统一的基本标准和框架，确保全国范围内页岩气开发水资源管理的一致性和协调性。州法律则能够根据各地的地质、水资源和经济社会特点，制定更具针对性和可操作性的规定，适应不同地区的实际需求。两者相互补充，形成了全面、系统的法律规范，为页岩气开发水资源管理提供了坚实的法律保障。5.1.2严格的监管制度美国对页岩气开发水资源监管建立了严格的制度，从监管机构设置到监管流程都有明确规定。在监管机构方面，美国环境保护署（EPA）在页岩气开发水资源监管中发挥核心作用。EPA负责制定和执行国家层面的水资源保护法规和标准，对页岩气开发项目进行环境影响评估，监督企业的水资源利用和污染防治行为。在页岩气开发项目审批阶段，EPA会对项目的水资源利用方案、废水处理计划等进行严格审查，确保项目符合水资源保护要求。各州也设立了相应的监管机构，如宾夕法尼亚州环境保护部，负责本州页岩气开发水资源的日常监管。这些州监管机构与EPA密切配合，形成了从联邦到州的多层次监管网络。在监管流程上，美国实行全过程监管。在页岩气开发项目的规划阶段，监管机构要求企业提交详细的水资源利用和保护计划，包括取水来源、用水量预测、废水处理方案等。监管机构对这些计划进行评估，提出修改意见，确保计划的合理性和可行性。在项目实施过程中，监管机构定期对企业进行现场检查，检查内容包括取水设施的运行情况、废水处理设施的处理效果、污染物排放是否达标等。监管机构还会对企业的环境监测数据进行审核，确保数据的真实性和准确性。在项目结束后，监管机构会对项目进行后评估，评估项目对水资源和环境的实际影响，总结经验教训，为后续项目提供参考。这种严格的监管制度在实践中取得了良好成效。通过全过程监管，有效遏制了页岩气开发企业的违规行为，减少了水资源浪费和污染。在一些页岩气开发区域，由于监管严格，企业积极改进技术，提高水资源利用效率，实现了废水的达标排放和循环利用。监管制度的实施也增强了公众对页岩气开发的信任，促进了页岩气产业的可持续发展。5.1.3有效的法律责任追究机制美国在页岩气开发水资源违法行为法律责任追究方面建立了有效的机制，包括责任主体认定和处罚措施等。在责任主体认定上，美国法律明确规定，页岩气开发企业对其开发活动造成的水资源污染和破坏承担直接责任。如果企业在开发过程中，因违规取水、超标排放废水等行为导致水资源污染，无论企业是否存在主观故意，都要承担相应的法律责任。当多个企业参与同一页岩气开发项目时，各企业根据其在项目中的责任大小，对水资源违法行为承担连带责任。在某页岩气开发项目中，多家企业共同参与，其中一家企业违规排放废水导致水资源污染，其他参与企业也需承担相应的赔偿责任。在处罚措施上，美国对页岩气开发水资源违法行为采取严厉的处罚手段。对于违规企业，除了要求其承担污染治理费用，赔偿受害者的损失外，还会给予高额罚款。罚款金额根据违法行为的严重程度、对环境造成的损害大小等因素确定。对于情节严重的违法行为，企业的相关责任人可能会面临刑事指控，被判处有期徒刑。美国还建立了环境公益诉讼制度，当页岩气开发企业的违法行为损害公共利益时，环保组织、公民等可以提起公益诉讼，要求企业承担法律责任。美国的法律责任追究机制对我国具有重要启示。我国应明确页岩气开发水资源违法行为的责任主体，避免出现责任推诿的情况。加大对违法行为的处罚力度，提高企业的违法成本，使其不敢轻易违法。建立健全环境公益诉讼制度，充分发挥公众和社会组织在水资源保护中的监督作用，维护公共利益。5.2其他国家的法律规制经验5.2.1加拿大的水资源管理模式加拿大在页岩气开发水资源管理方面形成了独特的模式，与美国模式既有相同点，也存在差异，对我国具有一定的借鉴意义。在水资源管理体制上，加拿大与美国类似，都实行联邦与地方相结合的管理体制。联邦政府负责制定全国性的水资源政策和法规，为页岩气开发水资源管理提供宏观指导。如加拿大《渔业法》对水资源保护作出了规定，要求在页岩气开发过程中，不得对渔业资源和水生生态系统造成损害。地方政府则根据本地区的水资源状况和页岩气开发需求，制定具体的管理措施和标准。在不列颠哥伦比亚省，该省对页岩气开发的取水许可、废水处理等方面制定了详细的规定，要求企业在取水时必须经过严格的审批程序，确保取水不会对当地水资源造成过度影响。在监管方面，加拿大同样建立了严格的监管制度，对页岩气开发水资源利用进行全程监管。监管机构会对页岩气开发项目的水资源利用计划进行审核，确保其合理性和可行性。在项目实施过程中，定期对企业的取水、用水和废水处理情况进行检查，确保企业遵守相关规定。与美国不同的是，加拿大更注重社区参与监管。在页岩气开发项目审批过程中，会充分征求当地社区居民的意见，社区居民有权参与项目的环境影响评估等环节。如果社区居民对项目的水资源利用等问题存在疑虑，监管机构会要求企业进行解释和改进。加拿大在水资源管理模式上对我国的借鉴意义主要体现在以下几个方面。在管理体制上，我国可以借鉴加拿大联邦与地方相结合的模式，明确中央和地方在页岩气开发水资源管理中的职责，充分发挥地方的积极性和主动性。中央政府制定统一的政策和法规，地方政府根据当地实际情况制定具体的实施细则，提高管理的针对性和有效性。在监管方面，我国可以加强社区参与监管的力度，提高公众的环保意识和参与度。建立健全公众参与机制，让当地居民能够参与到页岩气开发水资源管理的决策和监督过程中，增强公众对页岩气开发的信任和支持。5.2.2澳大利亚的相关法律规定与实践澳大利亚在页岩气开发水资源管理方面有着严格的法律规定和丰富的实践经验，对我国具有重要的启示。在法律规定方面，澳大利亚通过一系列法律法规对页岩气开发水资源进行规范。《水法》是澳大利亚水资源管理的基本法律，该法对水资源的分配、利用和保护等方面作出了详细规定。在页岩气开发中，企业必须遵守《水法》的相关规定，合理利用水资源，防止水资源污染。澳大利亚还制定了《环境保护和生物多样性保护法》，要求页岩气开发项目进行环境影响评估，评估项目对水资源和生态环境的影响，并采取相应的保护措施。在实践中，澳大利亚对页岩气开发水资源实行严格的审批和监管制度。在取水审批方面，企业需要向相关部门提交详细的取水申请，包括取水用途、取水量、取水方式等信息。审批部门会根据当地水资源状况和项目需求，对申请进行严格审核，只有符合条件的申请才能获得批准。在废水处理方面，澳大利亚要求页岩气开发企业采用先进的废水处理技术，对压裂返排液和钻井返排液等进行有效处理，确保废水达标排放。一些企业采用膜分离技术、蒸发结晶技术等对废水进行处理，实现了废水的循环利用和零排放。澳大利亚的法律规定与实践对我国的启示主要有以下几点。我国应进一步完善页岩气开发水资源管理的法律法规，明确企业在水资源利用和保护中的权利和义务，提高法律的可操作性。加强对页岩气开发水资源的审批和监管，严格控制取水量，确保企业按照规定处理废水，减少水资源浪费和污染。借鉴澳大利亚先进的废水处理技术，加大对废水处理技术研发的投入，提高我国页岩气开发废水处理水平，实现水资源的可持续利用。五、国外页岩气开发中水资源法律规制的经验借鉴5.3对我国的启示5.3.1加强立法完善法律法规体系借鉴美国、加拿大、澳大利亚等国的经验，我国应加快制定专门针对页岩气开发水资源管理的法律法规。在立法过程中，明确页岩气开发水资源利用的基本原则，如可持续利用原则、生态保护原则、合理补偿原则等。规定页岩气开发企业的取水、用水和废水处理标准，对取水来源、取水量、用水效率以及废水的处理工艺、排放标准等作出详细规定。建立健全页岩气开发水资源管理的监管制度，明确监管部门的职责、监管程序和监管手段，确保法律法规的有效实施。同时，对现有水资源法律法规进行修订和完善，消除法律冲突和空白。协调《水法》《矿产资源法》《水污染防治法》等相关法律在页岩气开发水资源管理方面的规定，使其相互衔接、相互配合。针对页岩气开发中出现的新问题，如新型压裂液的使用、跨区域水资源协调管理等，及时补充和完善相关法律规定。5.3.2优化水资源管理体制参考美国、加拿大等国的监管模式，我国应进一步明确水利、环保、自然资源等部门在页岩气开发水资源管理中的职责，避免职责不清和推诿现象。建立部门间的协调机制，加强信息共享和沟通协作，形成监管合力。成立专门的页岩气开发水资源管理协调小组，由各相关部门的代表组成，定期召开会议，共同商讨解决页岩气开发水资源管理中的重大问题。加强对页岩气开发水资源管理的监管力度，建立健全监管网络，提高监管效率。利用现代信息技术，建立页岩气开发水资源管理信息平台，实现对页岩气开发企业取水、用水和废水处理等情况的实时监测和动态管理。5.3.3健全法律责任追究机制学习美国等国的做法，我国应明确页岩气开发水资源违法行为的责任主体，无论企业还是个人，只要其行为导致水资源污染或破坏，都应承担相应的法律责任。加大对违法行为的处罚力度，提高违法成本。除了行政处罚外，对于情节严重的违法行为，依法追究刑事责任。引入惩罚性赔偿制度，对于故意或重大过失造成水资源严重污染或破坏的企业，要求其承担高于实际损失的赔偿责任，以起到威慑作用。完善环境公益诉讼制度，鼓励环保组织、公民等对页岩气开发水资源违法行为提起公益诉讼，维护公共利益。六、完善我国页岩气开发中水资源法律规制的建议6.1健全法律法规体系6.1.1制定专门的页岩气开发水资源管理法规制定专门的页岩气开发水资源管理法规具有迫切的必要性和重要性。随着我国页岩气开发规模的不断扩大，水资源问题日益凸显，现有的水资源法律法规难以满足页岩气开发的特殊需求。专门法规能够针对页岩气开发过程中水资源的大量消耗、污染等问题，提供系统、全面的法律规范，填补法律空白，为页岩气开发水资源管理提供明确的法律依据。该法规应涵盖多方面的主要内容和关键条款。在水资源利用方面，明确页岩气开发的取水标准和用水定额，规定企业必须在符合水资源规划和取水许可的前提下进行取水，严格控制取水量，防止过度取水。对不同地质条件和开发规模的页岩气项目，制定差异化的用水定额标准，鼓励企业采用节水技术和设备，提高水资源利用效率。在水资源污染防治方面，详细规定页岩气开发废水的处理标准、排放要求和监测机制，要求企业建设完善的废水处理设施，对压裂返排液、钻井返排液等进行有效处理，确保废水达标排放。建立废水排放监测制度，要求企业定期向监管部门报送废水监测数据，监管部门加强对企业废水排放的监督检查。专门法规还应涉及水资源保护责任和法律责任追究等内容。明确页岩气开发企业在水资源保护中的主体责任，要求企业制定水资源保护计划，采取有效措施减少对水资源的影响。对于违反法规的企业，制定严厉的法律责任条款，包括行政处罚、民事赔偿和刑事责任等，提高企业的违法成本，确保法规的有效实施。6.1.2协调相关法律法规之间的关系我国现有与页岩气开发水资源管理相关的法律法规，如《水法》《矿产资源法》《水污染防治法》等，在具体实施过程中存在一定的冲突和不协调之处。《水法》主要侧重于水资源的宏观管理和保护，强调水资源的合理利用和可持续发展；《矿产资源法》则着重于矿产资源的勘探、开发和利用，对水资源的保护考虑相对不足。在页岩气开发中，当涉及到水资源与矿产资源的开发顺序、利益分配等问题时，两部法律的规定可能会产生矛盾，导致管理部门和企业在实际操作中无所适从。为了协调这些法律法规之间的关系，首先需要明确各法律法规在页岩气开发水资源管理中的侧重点和适用范围。《水法》应在水资源的统一规划、调配和保护方面发挥主导作用，确保页岩气开发的用水需求在水资源承载能力范围内，保障水资源的可持续利用。《矿产资源法》在规范页岩气开发活动时，应充分考虑水资源保护的要求，将水资源保护纳入矿产资源开发的全过程管理。《水污染防治法》则应聚焦于页岩气开发过程中的水污染防治，严格控制废水排放，保障水环境质量。建立法律法规之间的协调机制至关重要。可以成立专门的协调机构，由水利、环保、自然资源等相关部门的代表组成，负责协调各法律法规在页岩气开发水资源管理中的实施。该机构定期召开会议，研究解决法律法规实施过程中出现的矛盾和问题，制定统一的政策和标准，确保各部门在执法过程中能够协同合作，形成监管合力。对现有法律法规进行修订和完善，消除法律冲突和空白。在修订过程中，充分征求各方面的意见和建议，加强不同法律法规之间的衔接和配合，提高法律体系的协调性和有效性。六、完善我国页岩气开发中水资源法律规制的建议6.2优化水资源管理体制6.2.1加强部门间的协调与合作建立健全部门间协调机制是优化水资源管理体制的关键环节。首先，应明确水利、环保、自然资源等部门在页岩气开发水资源管理中的职责。水利部门主要负责水资源的调配、取水许可审批以及水资源的合理利用等工作。在页岩气开发项目取水审批中，水利部门需严格审查企业的取水申请，根据当地水资源状况和用水总量控制指标，合理确定取水量，并监督企业按照许可要求取水。环保部门则重点负责水污染防治、环境监测以及对页岩气开发项目的环境影响评价等工作。在环境监测方面，环保部门应定期对页岩气开发区域的地表水、地下水和土壤进行监测，及时掌握环境质量变化情况，对企业的废水排放进行严格监管，确保企业废水达标排放。自然资源部门主要负责矿产资源开发管理，在页岩气开发中，需确保开发活动符合矿产资源规划和相关政策，同时协调好矿产资源开发与水资源保护的关系。为了加强部门间的沟通与协作，可成立专门的页岩气开发水资源管理协调小组。该小组由各相关部门的代表组成，定期召开会议，共同商讨解决页岩气开发水资源管理中的重大问题。在页岩气开发项目审批过程中，协调小组应组织各部门进行联合审查，水利部门从水资源利用角度提出意见，环保部门从环境影响角度进行评估，自然资源部门从矿产资源开发角度进行审核，通过各部门的协同合作，确保项目的科学性和可行性。建立信息共享平台，各部门将与页岩气开发水资源管理相关的信息，如取水数据、水质监测数据、环境影响评价报告等，及时上传至平台，实现信息的实时共享，提高管理效率。6.2.2明确监管职责与强化监管力度明确监管职责是加强页岩气开发水资源监管的基础。进一步细化水利、环保、自然资源等部门在页岩气开发水资源监管中的具体职责，避免职责不清和推诿现象。制定详细的监管职责清单，明确各部门在页岩气开发项目的规划、建设、运营等各个阶段的监管任务。在项目规划阶段，水利部门负责审查项目的水资源论证报告，确保项目用水合理；环保部门负责审查环境影响评价报告，评估项目对环境的潜在影响；自然资源部门负责审查矿产资源开发方案，确保开发活动符合资源规划。为了加强对页岩气开发水资源的全过程监管，应建立健全监管网络。在项目建设阶段，监管部门要加强对施工过程的监督，检查企业是否按照设计方案进行施工，是否采取了有效的水资源保护措施。在项目运营阶段，定期对企业的取水、用水、废水处理等情况进行检查，要求企业定期报送水资源利用和污染排放数据。利用现代信息技术，建立页岩气开发水资源管理信息平台，实现对页岩气开发企业取水、用水和废水处理等情况的实时监测和动态管理。通过安装在线监测设备，对企业的取水量、废水排放浓度等指标进行实时监测，一旦发现异常情况，及时发出预警，监管部门可迅速采取措施进行处理。提高监管效率和效果，还需加强监管人员的培训，提高其专业素质和执法能力，确保监管工作的有效开展。6.3健全法律责任追究机制6.3.1明确责任主体与归责原则在页岩气开发水资源污染中，责任主体的认定是一个复杂而关键的问题。由于页岩气开发涉及多个环节和众多主体，从勘探、钻井、压裂到开采、运输等，每个环节都可能对水资源造成影响。在实际情况中，由于存在转包、分包等情况，导致责任主体较为复杂。在某页岩气开发项目中，勘探工作由A企业负责，钻井工程转包给B企业，压裂作业由C企业承担，在开发过程中出现了水资源污染问题，此时很难明确究竟是哪个环节、哪个企业的行为导致了污染，从而使得责任主体难以认定。因此，需要建立明确的认定标准，以解决这一问题。在归责原则方面，可借鉴美国的经验，采用严格责任原则。严格责任原则是指只要企业的行为导致了水资源污染或破坏，无论企业是否存在主观故意或过失，都要承担相应的法律责任。这种原则能够有效避免企业以无主观过错为由逃避责任，提高企业的环保意识和责任意识。在某页岩气开发企业案例中，该企业在开采过程中，由于设备故障导致压裂液泄漏，污染了附近的地下水。虽然企业声称设备故障是意外事件，自身没有主观故意，但根据严格责任原则，该企业仍需承担污染治理和赔偿责任。在实际应用中，严格责任原则能够促使企业更加谨慎地进行页岩气开发活动，采取有效的预防措施，减少水资源污染的风险。同时，为了确保责任主体认定的公正性和准确性，还应建立科学的责任认定程序。在发生水资源污染事件后，应及时成立由水利、环保、地质等多领域专家组成的调查小组，对污染事件进行全面、深入的调查。调查小组应收集相关证据，包括现场勘查、水样检测、企业生产记录等，通过综合分析确定责任主体和责任程度。在调查过程中，应充分保障企业的陈述、申辩权利，确保责任认定过程的合法性和公正性。6.3.2加大处罚力度与完善赔偿制度当前，我国对页岩气开发中水资源违法行为的处罚力度相对不足，这在一定程度上导致了违法行为的屡禁不止。在某页岩气开发地区，一家企业违规排放未经处理的压裂返排液，导致附近河流严重污染，河水变黑发臭，周边农作物因灌溉受污染的河水而大面积死亡，居民生活用水也受到严重影响。然而，根据相关法律法规，该企业仅被处以少量罚款，罚款金额远远低于其违法所得和对环境造成的损害。这种处罚力度对于企业来说，违法成本极低，难以起到有效的震慑作用。因此，有必要加大对违法行为的处罚力度。一方面，应提高行政处罚的力度。除了增加罚款金额外，还可以采取责令停产整顿、吊销许可证等严厉措施。对于违规取水、超标排放废水等情节严重的企业，责令其停产整顿，直至其整改达标后方可恢复生产。对于多次违法或造成严重环境污染的企业，吊销其页岩气开发许可证，禁止其在一定期限内从事相关业务。另一方面，应加强刑事责任追究。对于故意或重大过失导致水资源严重污染或破坏，构成犯罪的行为，依法追究相关责任人的刑事责任。制定具体的定罪量刑标准，明确违法行为的刑事责任界限，确保司法实践中的可操作性。完善水资源污染赔偿制度对于保障受害者的合法权益至关重要。建立健全污染损害评估机制，明确评估机构的资质、评估方法和评估程序。在发生水资源污染事件后，由专业的评估机构对污染造成的损失进行全面评估，包括水资源本身的损失、生态环境破坏的损失、受害者的经济损失等。根据评估结果，确定合理的赔偿金额，使受害者能够得到充分的赔偿。引入惩罚性赔偿制度，对于故意或重大过失造成水资源严重污染或破坏的企业，要求其承担高于实际损失的赔偿责任。惩罚性赔偿制度能够进一步提高企业的违法成本，起到更强的威慑作用。还应建立水资源污染赔偿基金，当企业无力承担赔偿责任时，由基金先行垫付，保障受害者的权益。基金的资金来源可以包括政府财政拨款、企业缴纳的保证金、对违法企业的罚款等。6.4加强公众参与和监督6.4.1完善信息公开制度完善页岩气开发水资源相关信息公开制度，对于保障公众知情权至关重要。页岩气开发企业和相关部门应主动、及时、全面地公开页岩气开发项目的水资源利用和保护信息。在项目规划阶段，公开项目的水资源论证报告，包括取水来源、取水量预测、对当地水资源的影响评估等信息。在项目实施过程中，定期公开企业的取水、用水和废水处理情况，如实际取水量、用水效率、废水排放量、废水处理工艺和达标情况等。通过企业官网、政府部门官方网站、新闻媒体等多种渠道，向社会公众发布这些信息，提高信息的透明度和可获取性。建立健全信息公开的监督机制是确保信息真实、准确的关键。