我国风景名胜区保护的法律困境与突破路径研究

我国风景名胜区保护的法律困境与突破路径研究一、引言1.1研究背景与意义风景名胜区作为自然与文化的瑰宝，承载着独特的自然景观、深厚的历史文化以及重要的科学价值，是大自然和人类历史共同馈赠的珍贵财富。从自然景观价值来看，其拥有奇特的地质构造、壮丽的山川湖泊、丰富多样的动植物资源，构成了一幅幅令人叹为观止的自然画卷，如张家界的奇峰异石、九寨沟的斑斓水景，这些独特景观吸引着无数游客，成为人们亲近自然、感受自然魅力的绝佳去处，同时也极大地提升了区域知名度，有力地促进了旅游业的蓬勃发展。在历史文化价值方面，风景名胜区留存着众多古建筑、珍贵的文物古迹以及动人的民间传说，它们是历史发展的生动见证，是中华民族优秀传统文化的重要载体。例如，泰山不仅以其雄伟的自然风光闻名于世，更因其承载的丰富历史文化内涵，成为古代帝王封禅祭祀的圣地，留下了众多碑刻、庙宇等历史遗迹，让后人得以领略古代文化的博大精深。从科学教育价值而言，许多风景名胜区是天然的科学研究基地，为地质、生物、天文等自然学科的研究提供了丰富素材，游客在欣赏美景的过程中，也能增长知识，增强环保意识。然而，在社会经济快速发展的进程中，风景名胜区的保护面临着严峻的挑战。一方面，法律制度层面存在明显缺陷。我国目前涉及风景名胜区保护的法律法规虽多，但立法位阶普遍较低，主要以国务院的行政法规和部门规章为主，缺乏一部高位阶的专门法律。这使得在面对复杂的保护与开发矛盾时，法律的权威性和强制力不足。同时，现有法律理念相对落后，仍侧重于资源的开发利用，对生态环境保护和可持续发展的重视程度不够，难以适应新时代对风景名胜区保护的要求。而且，不同法律法规之间内容协调性差，存在规定不一致甚至相互冲突的情况，导致在实际执行过程中无所适从，管理体制也较为混乱，部门之间职责不清，存在多头管理、推诿责任的现象，严重影响了保护工作的效率和效果。另一方面，在实际保护过程中，由于缺乏完善的法律约束和有效的监管机制，破坏风景名胜区资源的行为屡禁不止。一些地方为了追求短期经济利益，过度开发旅游资源，盲目建设大量商业设施，导致景区的生态环境遭到严重破坏，景观的真实性和完整性受损。例如，部分景区在核心区域违规建设酒店、度假村等，不仅破坏了景区的自然风貌，还对生态系统造成了不可逆转的影响。还有一些游客的不文明行为，如在文物古迹上刻字、乱扔垃圾等，也对景区的文化遗产和环境卫生造成了破坏。基于以上背景，深入研究风景名胜区保护的法律问题具有重要的现实意义。从风景名胜区保护的角度来看，完善的法律体系是保护风景名胜区资源的根本保障。通过制定科学合理的法律法规，可以明确保护的目标、原则和措施，规范开发利用行为，有效遏制破坏行为，确保风景名胜区的自然景观和历史文化遗产得到妥善保护，实现其可持续发展。从法律体系完善的层面而言，对风景名胜区保护法律问题的研究，有助于发现现有法律体系的漏洞和不足，为进一步完善相关法律法规提供理论支持和实践依据，推动我国法律体系在特殊区域保护领域的不断健全和发展，更好地适应社会经济发展和生态文明建设的需要。1.2研究方法与创新点本研究综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析风景名胜区保护的法律问题。文献研究法是基础，通过广泛查阅国内外与风景名胜区保护相关的法律、法规、学术论文、研究报告等文献资料，梳理我国风景名胜区保护法律制度的发展脉络，系统分析现有法律规范的内容和特点，明确当前研究的前沿动态和存在的不足，从而为本研究提供坚实的理论基础和丰富的资料支撑。例如，通过对《风景名胜区条例》及相关配套法规的研读，深入了解我国现行风景名胜区保护法律制度的基本框架和主要规定；查阅大量学术论文，掌握学界对风景名胜区保护法律问题的不同观点和研究成果，为后续的分析和论证提供参考。案例分析法贯穿研究始终，选取具有代表性的风景名胜区保护案例，如张家界武陵源风景名胜区过度开发案例、三清山巨蟒峰被破坏案例等，深入分析这些案例中存在的法律问题，包括法律适用、监管执法、责任追究等方面。通过对实际案例的剖析，更加直观地揭示风景名胜区保护法律制度在实践中的运行状况和存在的缺陷，进而提出针对性的改进建议。以三清山巨蟒峰被破坏案例为例，从法律责任认定、生态环境损害赔偿等角度进行分析，探讨如何完善相关法律制度，以更好地保护风景名胜区的珍贵资源。比较研究法也不可或缺，对国外如美国、日本、加拿大等发达国家风景名胜区保护的法律制度进行比较分析，借鉴其在立法理念、管理体制、保护措施等方面的先进经验。美国国家公园体系的立法完善、管理科学，日本对文化遗产保护的细致规定，加拿大在生态保护方面的有效举措等，都为我国风景名胜区保护法律制度的完善提供了有益的参考。通过对比不同国家的法律制度，结合我国国情，探索适合我国风景名胜区保护的法律路径。本研究的创新点主要体现在研究视角和研究内容两个方面。在研究视角上，突破传统单一的法律分析视角，从法学、生态学、旅游学、管理学等多学科交叉的视角对风景名胜区保护法律问题进行研究。综合考虑风景名胜区的自然属性、文化属性、经济属性和社会属性，全面分析法律制度在保护风景名胜区资源、促进可持续发展方面的作用和不足，为解决风景名胜区保护中的复杂问题提供更全面、更深入的思路。在研究内容上，紧密结合我国风景名胜区保护的实际情况和现实需求，针对当前法律制度中存在的突出问题，如立法位阶低、管理体制混乱、资金保障不足等，提出具有针对性和可操作性的法律完善建议，并注重将理论研究与实践应用相结合，为相关部门制定政策和完善法律法规提供有力的理论支持和实践指导。二、风景名胜区保护法律的理论基础2.1风景名胜区的概念与特征根据《风景名胜区条例》，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。这一定义明确了风景名胜区需具备自然景观与人文景观集中、环境优美以及具备多种价值属性等关键要素。以泰山为例，它不仅拥有雄伟壮丽的自然景观，如巍峨的山峰、奇特的岩石等，还承载着丰富的历史文化内涵，众多的古建筑、碑刻等文物古迹见证了历史的变迁，是自然与人文高度融合的典型代表。风景名胜区具有多方面的显著特征。首先，自然与人文融合特征明显。它是自然景观与人文景观的有机统一体，自然景观为人文景观提供了物质载体，人文景观则赋予自然景观深厚的文化底蕴。例如，武夷山不仅有秀美的山水风光，还拥有独特的茶文化、理学文化等，朱熹在此讲学，留下了众多文化遗迹，使得武夷山成为自然与人文相互交融的典范。这种融合体现了人与自然和谐共生的关系，也是风景名胜区区别于其他自然区域和单纯人文景观区域的重要标志。其次，风景名胜区具有不可再生性。其独特的自然景观和历史文化遗产是在特定的自然环境和历史条件下，经过漫长的地质演化、人类活动沉淀而形成的，一旦遭到破坏，很难恢复甚至无法恢复。如敦煌莫高窟的壁画，历经千年岁月，承载着丰富的历史文化信息，其艺术价值和历史价值无可替代。若因不当的开发、游客过多的参观等原因导致壁画受损，那将是无法挽回的损失。这种不可再生性决定了对风景名胜区进行严格保护的必要性和紧迫性。最后，风景名胜区具有公共资源属性。它是全体社会成员共同享有的宝贵财富，具有广泛的社会公益性，为人们提供了休闲、娱乐、教育、科研等多种功能。无论是当地居民还是外地游客，都有权欣赏其美景，感受其文化魅力，从中获取身心的愉悦和知识的增长。同时，作为公共资源，风景名胜区的保护和管理需要政府、社会各界以及公众的共同参与，以确保其可持续利用，实现公共利益的最大化。2.2风景名胜区保护的法律价值从生态角度来看，法律对风景名胜区的保护具有关键价值。风景名胜区作为自然生态系统的重要组成部分，拥有丰富的生物多样性和独特的生态结构。法律通过明确禁止性规定，如《风景名胜区条例》中禁止在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被和地形地貌的活动，有效遏制了人类对自然环境的过度干扰和破坏，维护了生态系统的平衡与稳定。例如，张家界武陵源风景名胜区通过严格执行相关法律法规，对景区内的生态环境进行保护，使得景区内的珍稀动植物，如珙桐、猕猴等得以生存和繁衍，保持了生态系统的多样性和完整性。同时，法律规定要求对风景名胜区进行科学规划和合理开发，确保在开发利用过程中充分考虑生态环境的承载能力，实现经济发展与生态保护的协调共进，促进生态系统的可持续发展。在文化层面，风景名胜区承载着深厚的历史文化底蕴，是民族文化传承和发展的重要载体。法律对风景名胜区的保护有助于维护文化遗产的真实性和完整性，使其所蕴含的历史文化价值得以长久传承。以敦煌莫高窟为例，法律对其保护不仅包括对洞窟建筑、壁画等物质文化遗产的保护，还包括对围绕莫高窟形成的独特文化传统、艺术风格等非物质文化遗产的保护。通过法律的严格规定，限制游客数量、规范参观行为，防止了过度旅游开发对文化遗产的破坏，使得莫高窟所承载的佛教文化、艺术文化等能够代代相传，成为中华民族文化宝库中的璀璨明珠。此外，法律保护还能促进不同地区、不同民族之间的文化交流与融合，丰富和发展人类文化的多样性。从经济角度而言，风景名胜区是重要的旅游资源，对其进行法律保护具有显著的经济价值。良好的法律保护能够确保风景名胜区的景观质量和生态环境，吸引更多游客前来观光旅游，带动当地旅游业的发展，促进地方经济增长。例如，丽江古城通过完善的法律保护体系，有效保护了古城的历史风貌和文化特色，吸引了大量国内外游客，旅游业成为当地经济的重要支柱产业，带动了餐饮、住宿、手工艺品等相关产业的繁荣发展，增加了当地居民的收入。同时，法律对风景名胜区的保护还能推动旅游产业的可持续发展，避免因过度开发而导致资源枯竭和环境恶化，保障旅游经济的长期稳定增长。此外，风景名胜区的保护和开发还能促进区域经济的协调发展，带动周边地区基础设施建设和社会事业进步。2.3相关法律理论依据可持续发展理论是风景名胜区保护法律的重要理论基石。该理论强调经济发展、社会进步与环境保护的协调统一，追求满足当代人需求的同时，不损害后代人满足其自身需求的能力。在风景名胜区保护中，可持续发展理论的应用体现在多个方面。从规划层面来看，要求对风景名胜区进行科学合理的规划，明确保护区域和开发区域，合理控制开发强度，确保景区的自然生态和文化资源得到有效保护。例如，九寨沟风景名胜区在规划时，充分考虑了景区的生态承载能力，严格限制游客数量，划分不同的功能区域，如核心保护区、缓冲区和游览区等，在保护自然景观和生态环境的前提下，适度开展旅游活动，实现了景区的可持续发展。在资源利用方面，倡导采用可持续的方式利用风景名胜区的资源，注重资源的循环利用和节约使用，避免过度开发和浪费。同时，可持续发展理论还要求在风景名胜区保护中，加强生态保护和修复工作，提高生态系统的稳定性和服务功能，促进人与自然的和谐共生。公共信托理论也为风景名胜区保护法律提供了重要的理论支持。该理论认为，某些自然资源，如风景名胜区，属于全体社会成员的公共财产，政府作为受托人，有责任保护这些资源，确保公众能够合理地享用。政府应严格履行保护职责，制定科学的保护政策和措施，加强对风景名胜区的管理和监督。例如，美国国家公园体系依据公共信托理论，将国家公园的管理和保护职责赋予政府相关部门，政府通过制定严格的法律法规，限制开发活动，保护公园内的自然和文化资源，确保公众能够享受到高品质的自然和文化景观。同时，公共信托理论还强调公众的参与权和监督权，公众有权参与风景名胜区保护的决策过程，对政府的管理行为进行监督，以保障公共利益的实现。在我国，也应充分借鉴公共信托理论，明确政府在风景名胜区保护中的职责，加强公众参与，完善监督机制，更好地保护风景名胜区这一公共资源。三、我国风景名胜区保护法律现状剖析3.1我国风景名胜区保护法律体系构成我国风景名胜区保护法律体系是一个多层次、多维度的有机整体，涵盖了从国家层面的法律法规到地方的相关规定，不同层级的法律规范在风景名胜区保护中发挥着各自独特且不可或缺的作用。在国家层面，宪法作为我国的根本大法，为风景名胜区保护提供了根本性的法律依据。宪法明确规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。这一规定从宏观层面确立了对包括风景名胜区资源在内的自然资源的保护原则，为后续一系列保护法律法规的制定和实施奠定了坚实的基础，为风景名胜区的保护提供了最高位阶的法律指引。《中华人民共和国环境保护法》作为环境保护领域的综合性法律，对风景名胜区保护也具有重要的指导意义。该法强调保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设。风景名胜区作为重要的自然和文化区域，其生态环境的保护是环境保护工作的重要组成部分。环境保护法中关于生态保护、污染防治、环境监测等方面的规定，适用于风景名胜区，为风景名胜区的生态环境保护提供了基本的法律框架和要求。例如，环境保护法中对环境影响评价制度的规定，要求在风景名胜区内进行开发建设活动时，必须进行环境影响评价，以评估该活动对景区生态环境的影响，并采取相应的保护措施。《中华人民共和国旅游法》从旅游活动的规范和管理角度，对风景名胜区的保护和利用进行了规定。该法明确了旅游经营者和旅游者在旅游活动中的权利和义务，强调旅游活动应当遵守法律、法规和社会公德，保护旅游资源和生态环境。在风景名胜区开展旅游活动时，旅游法的相关规定有助于规范旅游开发行为，保障游客的合法权益，同时也促进了风景名胜区旅游资源的可持续利用。例如，旅游法规定景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，这有助于防止景区因游客过多而导致的环境破坏和资源过度消耗。国务院颁布的《风景名胜区条例》是我国风景名胜区保护的专门行政法规，在风景名胜区保护法律体系中占据核心地位。该条例对风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理等方面作出了全面而具体的规定。在设立方面，明确了风景名胜区的设立条件、申报程序和审批权限，确保了风景名胜区的设立科学合理。规划方面，规定了风景名胜区规划分为总体规划和详细规划，对规划的编制原则、内容、程序等提出了具体要求，强调规划要体现人与自然和谐相处、保护优先的原则。保护方面，详细列举了禁止在风景名胜区内进行的破坏景观、植被和地形地貌的活动，以及对风景名胜区内的景观和自然环境进行严格保护的措施。利用和管理方面，规范了风景名胜区的旅游开发、经营活动，明确了管理机构的职责和权限。例如，《风景名胜区条例》规定禁止在风景名胜区内开山、采石、开矿等活动，有效遏制了对景区自然景观和生态环境的破坏行为；同时，规定风景名胜区管理机构应当建立健全安全保障制度，加强安全管理，保障游览安全，为游客提供了安全的游览环境。此外，还有众多与风景名胜区保护相关的部门规章，如住房和城乡建设部发布的《风景名胜区规划编制审批办法》《风景名胜区建设项目选址审批办法》等。《风景名胜区规划编制审批办法》对风景名胜区规划的编制单位资质、编制内容、审批程序等进行了细化规定，确保了规划编制的科学性和规范性。《风景名胜区建设项目选址审批办法》则对在风景名胜区内进行建设项目的选址审批条件、程序等作出了明确规定，严格控制建设项目对风景名胜区的影响。这些部门规章从不同角度对风景名胜区保护的具体工作进行了规范和指导，进一步完善了风景名胜区保护的法律制度体系。在地方层面，各省级行政区以及风景名胜区所在地的市、县等地方政府，根据国家法律法规和当地实际情况，制定了一系列地方性法规和地方政府规章。例如，《云南省风景名胜区条例》对云南省内风景名胜区的管理、保护与开发作出了具体规定，明确了风景名胜区的分类、管理机构职责、资源保护措施等内容。《桂林市漓江风景名胜区管理条例》则针对漓江风景名胜区的特点，在生态保护、旅游管理、污染防治等方面作出了详细规定，为漓江风景名胜区的保护提供了有力的法律保障。这些地方性法规和规章具有较强的针对性和可操作性，能够更好地适应不同地区风景名胜区的保护需求，与国家层面的法律法规相互配合，共同构成了我国风景名胜区保护的法律网络。3.2现行法律的主要内容与规定在规划方面，《风景名胜区条例》规定，风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。总体规划的编制应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出风景名胜资源的自然特性、文化内涵和地方特色。其内容涵盖风景资源评价、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度、风景名胜区的功能结构和空间布局、禁止开发和限制开发的范围、风景名胜区的游客容量以及有关专项规划等。例如，泰山风景名胜区总体规划就充分考虑了泰山的自然与文化特色，对登山线路、景点布局、游客承载量等进行了科学规划，既满足了游客的游览需求，又有效保护了景区的生态环境和文化遗产。风景名胜区应当自设立之日起2年内编制完成总体规划，规划期一般为20年。详细规划则应当根据核心景区和其他景区的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件，且必须符合总体规划。关于保护，现行法律对风景名胜区的保护措施作出了全面且细致的规定。《风景名胜区条例》明确禁止在风景名胜区内进行开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动。以张家界武陵源风景名胜区为例，严格禁止在景区内进行开山采石等活动，使得景区的奇峰异石得以完整保存，保持了独特的自然景观风貌。同时，禁止修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施，防止因这些设施对景区环境和游客安全造成威胁。对风景名胜区内的景观和自然环境，要求根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏或者随意改变。对于风景名胜区内的文物古迹、古树名木等文化遗产和珍稀物种，也制定了专门的保护措施，明确保护责任和保护标准。在利用方面，法律鼓励在保护的前提下合理利用风景名胜资源。《风景名胜区条例》规定，风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区的特点，保护民族民间传统文化，开展健康有益的游览观光和文化娱乐活动，普及历史文化和科学知识。例如，丽江古城通过开发文化旅游项目，如举办纳西族传统歌舞表演、展示东巴文化等，在保护古城文化的同时，促进了当地旅游业的发展。同时，管理机构应根据风景名胜区规划，合理利用风景名胜资源，改善交通、服务设施和游览条件。在利用过程中，强调要控制游客数量，避免过度开发对景区造成破坏。如九寨沟风景名胜区通过限制每日游客接待量，采用预约购票等方式，有效保护了景区的生态环境，确保了旅游活动的可持续性。在管理方面，现行法律明确了风景名胜区的管理体制和职责分工。风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作，国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作，省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。例如，黄山风景名胜区管理委员会负责黄山景区的日常管理工作，安徽省建设主管部门对其进行监督指导，各部门各司其职，共同保障黄山景区的有序发展。此外，法律还对风景名胜区的门票管理、经营活动管理、安全保障等方面作出了规定。门票由风景名胜区管理机构负责出售，门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行。风景名胜区内的交通、服务等项目，采用招标等公平竞争的方式确定经营者，经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。风景名胜区管理机构应当建立健全安全保障制度，加强安全管理，保障游览安全。3.3法律实施的成效与问题我国风景名胜区保护法律的实施取得了显著成效。在资源保护方面，通过严格执行禁止性规定，如《风景名胜区条例》中禁止在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被和地形地貌的活动，有效遏制了对景区自然景观和生态环境的破坏行为。许多风景名胜区的生态环境得到了有效保护，生物多样性得以维持。以九寨沟风景名胜区为例，法律的严格实施使得景区内的水体、森林等自然景观保持了良好的状态，珍稀动植物如大熊猫、金丝猴等的栖息地得到了有效保护。在文化遗产保护方面，法律对风景名胜区内的文物古迹、历史建筑等文化遗产的保护规定，确保了这些文化遗产的真实性和完整性。例如，丽江古城通过法律保护，使得古城的传统建筑风貌、历史文化街区等得到了有效保护，成为展示中国古代城市建设和传统文化的重要窗口。然而，在法律实施过程中，也暴露出一些问题。在立法方面，存在立法位阶较低的问题。目前我国缺乏一部高位阶的风景名胜区保护专门法律，主要以行政法规和部门规章为主。这使得法律的权威性和强制力相对不足，在面对一些复杂的利益冲突和违法行为时，难以发挥有效的约束作用。同时，现有法律规定较为原则，缺乏具体的实施细则和操作标准，导致在实际执行过程中存在一定的模糊性和不确定性。在执法环节，存在执法力度不够的问题。一些地方政府和管理部门对风景名胜区保护的重视程度不足，执法人员配备不足，执法设备和技术手段落后，难以对违法行为进行及时、有效的查处。此外，执法过程中还存在执法不公、执法不严的现象，部分执法人员受利益驱使，对一些违法行为视而不见或者从轻处罚，严重影响了法律的严肃性和权威性。在管理体制上，存在多头管理、职责不清的问题。不同部门之间在风景名胜区保护管理中存在职能交叉和重叠，导致在实际工作中相互推诿、扯皮，降低了管理效率。例如，在一些风景名胜区，建设部门、林业部门、环保部门等都有一定的管理职责，但在具体工作中，由于缺乏明确的职责划分和协调机制，常常出现管理混乱的情况。司法方面，相关法律诉讼机制不够完善。一方面，对于破坏风景名胜区资源的行为，法律规定的责任形式相对单一，主要以行政处罚为主，刑事处罚和民事赔偿的力度不够，难以对违法行为形成足够的威慑。另一方面，在司法实践中，存在诉讼成本高、诉讼程序复杂等问题，使得一些受害者不愿意通过司法途径维护自己的权益，导致违法行为得不到应有的法律制裁。同时，由于缺乏专业的环境资源审判机构和人员，在处理涉及风景名胜区保护的案件时，司法审判的专业性和公正性也受到一定影响。四、风景名胜区保护法律案例深度分析4.1“巨蟒峰案”案例分析4.1.1案件详情回顾2017年4月左右，张某明、毛某明、张某三人通过微信联系，约定前往三清山风景名胜区攀爬“巨蟒出山”岩柱体，也就是巨蟒峰。三清山风景名胜区作为世界自然遗产地、世界地质公园，巨蟒峰地质遗迹点位于其核心景区，是珍贵的标志性景观，被世界纪录认证机构认证为“世界最高的天然蟒峰”，具有重大科学价值、美学价值和经济价值。早在2001年，三清山景区就已禁止在巨蟒峰进行任何形式的攀岩活动。2017年4月15日凌晨4时左右，三人携带电钻、岩钉（即膨胀螺栓，不锈钢材质）、铁锤、绳索等工具到达巨蟒峰底部。张某明率先攀爬，毛某明、张某在下面拉住绳索保护其安全。在攀爬过程中，张某明在有危险的地方，用电钻在巨蟒峰岩体上钻孔，再用铁锤将岩钉打入孔内，用扳手拧紧，然后在岩钉上布绳索。早上6时49分左右，张某明攀爬至巨蟒峰顶部。毛某明一直跟在张某明后面为其拉绳索做保护，并沿着张某明布好的绳索于早上7时左右攀爬到巨蟒峰顶部。期间，张某曾返回宾馆拿无人机后又来到巨蟒峰，沿着张某明布好的绳索于早上7时30分左右攀爬至巨蟒峰顶部，在顶部使用无人机进行拍摄。在巨蟒峰顶部，张某明将多余的工具给毛某明。毛某明顺着绳索下降，将多余的工具带回女神宾馆，随后又返回巨蟒峰。在攀爬至巨蟒峰10多米处时，三人被三清山管委会工作人员发现。在工作人员劝说下，张某、张某明先后于上午9时左右、9时40分左右下到巨蟒峰底部并被民警控制，随后，三人被带到公安局。经现场勘查，张某明在巨蟒峰上打入岩钉26个。经专家论证，三人的行为对“巨蟒峰”地质遗迹点造成了严重损毁。这种行为直接诱发和加重物理、化学、生物风化，形成新的裂隙，加快花岗岩柱体的侵蚀进程，甚至可能造成崩解。特别是在巨蟒峰花岗岩柱体的最细处，也即是岩柱体的最脆弱段钉入4个膨胀螺栓，加重了花岗岩柱体结构的脆弱性。4.1.2法律适用与判决结果在法律适用方面，首先涉及到《中华人民共和国刑法》中关于故意损毁名胜古迹罪的规定。该罪是指违反文物保护法规，明知是国家保护的名胜古迹而予以损毁，情节严重的行为。三清山风景名胜区列入世界自然遗产、世界地质公园名录，巨蟒峰地质遗迹点是其珍贵的标志性景观和最核心的部分，属于受我国刑法保护的名胜古迹。被告人张某明、毛某明、张某违反社会管理秩序，采用破坏性攀爬方式攀爬巨蟒峰并造成损毁，情节严重，符合故意损毁名胜古迹罪的构成要件。其次，从民事法律角度来看，我国法律明确将自然遗迹、风景名胜区作为环境要素加以保护，规定一切单位和个人都有保护环境的义务，因破坏生态环境造成损害的，应当承担侵权责任。三人采用打岩钉方式攀爬行为给巨蟒峰造成不可修复的永久性伤害，损害了社会公共利益，构成共同侵权。最终的判决结果如下：在刑事判决方面，上饶市中级人民法院以故意损毁名胜古迹罪判处张某明有期徒刑一年，并处罚金人民币十万元；判处毛某明有期徒刑六个月，缓刑一年，并处罚金人民币五万元；判处张某免予刑事处罚。江西高院二审裁定驳回张某明的上诉，维持原判。在民事判决方面，上饶市中级人民法院判决被告张某明、毛某明、张某在判决生效后十日在全国性媒体上刊登公告，向社会公众赔礼道歉；连带赔偿环境资源损失计人民币600万元，用于公共生态环境保护和修复；赔偿民事公益诉讼起诉人上饶市人民检察院支付的专家费15万元。江西高院二审判决驳回张某明、张某的上诉，维持原判。4.1.3案例对风景名胜区保护法律的启示“巨蟒峰案”对风景名胜区保护法律具有多方面的重要启示。在法律完善方面，这一案例凸显了细化法律责任规定的必要性。当前，虽然我国有相关法律法规对风景名胜区保护作出规定，但在具体责任认定和处罚标准上，仍存在一定的模糊性。例如，对于故意损毁名胜古迹的行为，如何准确界定“情节严重”，以及如何根据不同程度的破坏行为确定合理的刑罚和民事赔偿额度，需要进一步明确。通过完善法律责任体系，使破坏风景名胜区资源的行为能够得到更精准、更严厉的制裁，增强法律的威慑力。在公众保护意识强化方面，该案例成为了一个有力的警示教材。它通过广泛的媒体报道和社会关注，让公众深刻认识到破坏风景名胜区的严重后果，不仅仅是对自然景观和文化遗产的损害，还将面临法律的严惩。这有助于引导公众树立正确的生态文明观，增强对风景名胜区的保护意识，促使公众在旅游和日常活动中自觉遵守法律法规，保护风景名胜区的生态环境和文化资源。在法律执行与监管层面，“巨蟒峰案”强调了加强执法力度和完善监管机制的重要性。相关部门应加强对风景名胜区的日常巡查和监管，及时发现和制止破坏行为。同时，要提高执法人员的专业素质和执法能力，确保法律的严格执行。此外，还可以借鉴国外先进的风景名胜区保护经验，建立健全多部门协同监管机制，加强部门之间的沟通与协作，形成保护合力。例如，美国国家公园管理部门通过建立完善的巡逻制度和监控系统，对公园内的自然和文化资源进行实时监测和保护，有效减少了破坏行为的发生。我国可以结合自身实际情况，引入类似的先进管理经验和技术手段，提升风景名胜区保护的执法和监管水平。4.2“峨眉山猴子伤人案”案例分析4.2.1案件经过与争议焦点2017年8月，游客张某听闻峨眉山的猴子活泼可爱且与人亲近，满怀期待地专程来到峨眉山景区观猴。峨眉山景区以其独特的自然生态环境，生活着众多野生藏酋猴，这些猴子成为景区的一大特色景观，吸引了众多游客前来观赏。然而，张某在观猴过程中，忽视了景区设置的游客应与猴子保持安全距离的警示要求，贸然进入猴子聚集区，主动进行逗猴、喂猴的行为。峨眉山景区内的野生猴子虽然具有一定的观赏性，但它们仍保有野生动物的野性和本能，当受到外界刺激或感觉自身领地受到侵犯时，容易产生攻击行为。张某的不当行为导致其不慎被猴子抓伤。事故发生后，张某接受了峨眉山风景名胜区管理委员会工作人员的及时救护。但随后，张某拨打四川省峨眉山市人民法院旅游环保法庭的旅游纠纷热线电话，要求峨眉山管委会对其进行赔偿，由此引发了纠纷。这起纠纷的争议焦点主要集中在责任认定方面。张某认为，峨眉山管委会作为景区的管理者，未能充分保障游客在景区内的人身安全，应承担主要赔偿责任。他指出，虽然景区设置了警示标语，但在实际管理中，未能有效阻止猴子对游客的攻击，说明景区在安全保障措施上存在漏洞。而峨眉山管委会则认为，他们已经在景区内设置了栏杆、警示标语等安全设施和提示，尽到了一定的安全告知义务。张某被猴子抓伤是因为其自身未遵守景区的警示要求，主动进入猴子聚集区逗猴、喂猴，自身存在过错，应自行承担主要责任。双方各执一词，对责任认定产生了严重分歧。4.2.2法律责任认定与处理结果根据《中华人民共和国民法典》第1198条规定，公共场所的经营者、管理者负有安全保障义务，未尽到安全保障义务造成他人损害的，应当承担侵权责任。在本案中，峨眉山景区作为公共场所，峨眉山管委会作为景区的管理者，对游客的人身和财产安全负有安全保障义务。然而，案涉景区内的野生猴子可以与游客较为自由地接触，这种特殊情况使得景区在游客人身、财产安全方面应当承担更高程度的保障义务。尽管峨眉山管委会设置了栏杆、警示标语等安全措施，但从实际情况来看，这些措施并未完全有效地防止游客被猴子抓伤事件的发生，因此峨眉山管委会并未完全尽到安全保障义务。同时，张某作为游客，进入景区后应当自觉遵守安全管理制度，文明旅游、安全旅游。但他未遵守景区关于保持安全距离的警示要求，主动进入猴子聚集区逗猴、喂猴，这种行为明显未完全尽到相应注意义务。综合考虑双方的过错程度以及案件的具体情况，同时鉴于张某仅需接种疫苗，不构成伤残等级。最终，峨眉山旅游环保法庭判定由峨眉山管委会补偿张某疫苗费用1000元。4.2.3对景区安全保障法律规定的反思从这起案件可以看出，当前景区安全保障法律规定在完善和执行方面存在一定的问题。在法律规定的完善性上，虽然法律明确了公共场所经营者、管理者的安全保障义务，但对于不同类型公共场所的安全保障标准和具体要求，缺乏详细且具有针对性的规定。像峨眉山景区这种存在野生动物与游客频繁接触的特殊场景，现有的法律规定未能清晰界定景区应采取何种具体措施来履行安全保障义务，导致在实际责任认定时存在一定的模糊性。例如，对于如何有效控制游客与野生动物的接触范围、如何及时制止游客的危险行为等关键问题，法律规定不够明确，使得景区在执行过程中缺乏明确的指导，也给司法裁判带来了困难。在法律执行方面，景区和相关管理部门对安全保障义务的重视程度和执行力度有待提高。一些景区虽然设置了警示标语等安全措施，但在实际管理中，未能真正将安全保障工作落实到位，对游客的危险行为未能及时进行有效的劝阻和制止。同时，相关管理部门对景区安全保障工作的监督检查也存在不足，未能及时发现和纠正景区在安全管理方面的漏洞。此外，法律执行过程中还存在执法标准不统一的问题，不同地区、不同法院对于类似案件的处理结果可能存在差异，这也影响了法律的权威性和公正性。因此，有必要进一步加强对景区安全保障法律执行情况的监督和管理，统一执法标准，确保法律的有效实施。通过完善法律规定和加强法律执行，更好地保障游客在景区内的安全，促进旅游业的健康发展。五、国外风景名胜区保护法律的经验借鉴5.1美国国家公园保护法律体系美国的国家公园保护法律体系层次分明且完备，涵盖了从基础法律到具体公园的专门立法，形成了一个严密的法律网络，为国家公园的保护和管理提供了坚实的法律保障。从法律层级来看，美国国家公园立法体系可分为国家公园管理局组织法、授权法、单行法和部门规章4个层次。1916年颁布的《国家公园管理局组织法》处于核心地位，是国家公园体系中最基本也是最重要的法律，它规定了美国国家公园管理局的基本职责，美国国家公园体系中的部门规章立法权限便来源于该法。这部法律明确了国家公园管理局在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源的同时，要为当代人提供欣赏这些资源的机会，并确保子孙后代能够不受损害地欣赏上述资源，为国家公园的管理和保护奠定了总体框架和基本目标。授权法在国家公园法律体系中数量众多，每个国家公园都有相应的授权立法文件。这些立法文件对该国家公园单位的边界、重要性和其他适用于该国家公园单位的内容予以规定。例如，1872年美国国会授权、格兰特总统签署颁布的《黄石公园法》，作为美国的第一部授权法，开启了美国国家公园授权立法的先河。授权法的存在使得每个国家公园在遵循基本法律框架的基础上，能够根据自身的特点和需求，制定适合本公园的具体管理和保护规定，增强了法律的针对性和可操作性。单行法则在某些特定领域发挥着关键作用，填补了美国国家公园法律体系的立法空白。如1964年通过的《原野法》赋权美国国会，使其有权命名联邦公有土地成为国家原野保护体系的一部分，加强了对原野资源的保护。1968年开始实施的《原生自然与风景河流法》旨在建立一个系统，以保护著名的风景、休憩、地质、历史、文化、野生动物以及相似价值的河流，保持其自然状况，对河流生态系统和相关景观的保护提供了专门的法律依据。同年通过的《国家风景与历史游路法》，旨在形成国家风景游路网络，为人们提供了欣赏自然和历史景观的独特路径，同时也促进了对相关区域的保护和管理。部门规章则是对国家公园管理和保护的具体细化，规定了公园管理的具体程序、要求和标准。内政部长有权制定和公布他认为对国家公园管理局管辖下的公园、纪念地和保留地的利用和管理有必要和适当的规则和规章。这些部门规章涉及自然资源、土地资源和历史资源保护以及土地使用特许权转让等方面，为国家公园的日常运营和管理提供了详细的操作指南。美国国家公园体系还基本实现了“一园一法”，即每个国家公园都有专门针对自身特点制定的法律。这种“一园一法”的模式具有显著的优势。一方面，它能够充分考虑每个国家公园独特的自然和文化资源特点、地理环境、生态系统以及面临的具体问题，制定出最适合该公园的保护和管理措施。例如，优胜美地国家公园以其壮观的峡谷、瀑布和独特的地质景观闻名，其专门法律针对这些特色资源，制定了严格的保护措施，包括限制游客数量、规范旅游活动区域等，以确保这些珍贵的自然景观不受到过度开发和游客活动的破坏。另一方面，“一园一法”模式也便于明确管理职责和权限，使得公园管理机构能够依据专门法律，更加有效地开展工作，避免了管理上的混乱和职责不清的问题。同时，这种模式也为公众提供了清晰的行为准则，让游客和相关利益方清楚了解在公园内可以做什么、不可以做什么，增强了法律的可执行性和公众的遵守意识。在资源保护方面，美国国家公园法律体系通过一系列规定，确保了公园内自然和文化资源的有效保护。法律明确禁止在国家公园内进行破坏资源的活动，如非法砍伐树木、捕杀野生动物、破坏历史遗迹等。对于违反规定的行为，制定了严厉的处罚措施，包括罚款、监禁等，以起到威慑作用。同时，法律还要求对公园内的资源进行定期监测和评估，以便及时发现问题并采取相应的保护措施。例如，通过对公园内野生动物数量和分布的监测，及时调整保护策略，保护濒危物种的生存环境。在文化资源保护方面，法律规定对历史建筑、文物古迹等进行严格的保护和修复，确保其历史真实性和文化价值得以传承。在管理方面，美国国家公园法律体系明确了管理机构的职责和权限，建立了科学的管理体制。国家公园管理局作为主要管理机构，负责监督、管理和控制国家公园的运营。同时，法律还鼓励公众参与国家公园的管理和保护，通过建立志愿者制度、公众咨询机制等，让公众能够参与到公园的规划、保护和管理决策中，增强了公众的保护意识和责任感。此外，法律还规范了公园内的旅游开发和经营活动，确保旅游活动在不破坏资源的前提下进行，实现了保护与利用的平衡。例如，对公园内的旅游设施建设、旅游项目开发等进行严格审批，要求其符合公园的整体规划和保护要求。5.2日本景观保护法律制度日本的景观保护法律制度具有深厚的历史渊源和独特的发展脉络，在长期的实践过程中不断完善，为日本的自然景观和历史文化景观保护发挥了重要作用。日本景观法的立法背景与社会经济发展和人们的需求转变密切相关。20世纪60年代，日本经济进入高速发展阶段，城市化和工业化进程加快，大量山地田野被改建成工业园区和各类配套设施，临海区域也逐渐出现大规模工业群。在满足了基本物质需求后，人们开始追求精神层面的享受，对优美环境的需求日益强烈。工业化的发展使得日本民众与大海的联系减少，农村风景的减少也加剧了人们内心的不安感，社会上出现了许多保护历史建筑和自然风貌的呼声。随后，日本兴起了保护历史街道的运动，各种景观民间实践活动不断涌现，但此时缺乏统一的法律规制与指导。在此背景下，日本逐步开始完善景观保护的法律制度。日本景观保护法律制度的主要内容涵盖多个方面。2004年6月，日本参议院通过了《景观法》《实施景观法相关法律》以及《都市绿地保全法》等三项法律（通称作“景观绿三法”），并于同年12月正式实施。《景观法》明确了景观是“国民共同的资产”的理念，对建筑物、树木、公共设施（道路、桥梁、河流、海岸等）、农地、自然公园等的景观作用进行了定位，也明确了对于城市景观的形成至关重要的“景观区域”的概念。该法总共包括七章、107条内容。第一章是总则，阐述景观和景观规划的重要意义，明确了景观形成过程中“主体”的重要性，规定了国家、地方、企业和个人在景观形成中的责任和义务。第二章是景观规划及其相关措施，详细规定了景观规划的制定主体、制定原则、制定程序以及运营方式等。第三章明确划分出“景观区域”和“准景观区域”，并分别加以规划建设。第四章赋予土地所有人等民众提出或变更景观规划的权利及有效途径。第五章规范市民自发组织——“景观维护机构”，使其在景观的维护和管理等方面发挥重要作用。第六章是杂项，第七章是罚则，规定对严重违反《景观法》的法人和自然人处以罚款直至追究刑事责任。在实践中，日本景观保护法律制度取得了显著成效。以京都为例，作为日本著名的文化古都，京都拥有众多历史建筑和文化遗迹。在景观保护法律的严格约束下，京都对历史街区和古建筑进行了有效的保护和修复。例如，对“京町家”等传统建筑的保护，通过法律规定限制对其进行随意改造和拆除，保持了建筑的原有风貌和历史特色。同时，在城市建设中，严格按照景观规划进行，确保新建建筑与周边历史环境相协调。在奈良，法律对奈良公园等自然景观和历史文化景观的保护起到了关键作用。奈良公园内的古建筑、古树林等都得到了妥善保护，为游客呈现出了独特的历史文化氛围和自然景观。日本景观保护法律制度对我国具有多方面的借鉴意义。在立法方面，我国可以学习日本构建完善的景观保护法律体系，明确景观保护的理念和原则，细化法律规定，提高法律的可操作性。例如，我国可以制定专门的景观保护法律，对自然景观、历史文化景观等不同类型景观的保护进行详细规定，明确保护的范围、标准和措施。在公众参与方面，日本鼓励公众积极参与景观保护，我国也应加强宣传教育，提高公众的景观保护意识，建立公众参与机制，让公众能够参与到景观保护的决策、监督和管理中来。此外，在景观规划和管理方面，我国可以借鉴日本的经验，制定科学合理的景观规划，加强对景观建设和开发的管理，确保景观的完整性和可持续性。例如，在城市建设和旅游开发中，充分考虑景观的保护和协调发展，避免过度开发对景观造成破坏。5.3英国遗产景点保护举措英国在遗产景点保护方面建立了完善的法律法规体系，为遗产保护提供了坚实的法律基础。早在1882年，在古建筑保护协会的积极推动下，英国颁布了《古迹保护法》，开启了其历史文化遗产保护制度的建立进程。此后，英国陆续制定了一系列相关法律法规，涵盖了古迹、登录建筑、保护区及历史古城等不同层次的保护对象。对于登录建筑，1968年城乡规划法规定的“登录建筑许可证”制度是保护管理的主要依据。该制度旨在防止未经批准而对登录建筑进行损坏和对建筑及历史特征的拆毁、改建、扩建行为。登录建筑的拆毁、改建、扩建必须由业主向地方规划部门提出申请以获得许可证，规划部门在决定之前必须对此事进行公告并通知相关机构，于21天内检查并听取公众意见后作出决定；若为二级以上被列建筑，则需28天；拆毁则需一个月。例如，伦敦的许多古老建筑在进行修缮或改造时，都严格按照这一程序进行，确保了建筑的历史风貌得以保存。在修缮问题上，如果登录建筑状态很差，地方规划当局会发出“修缮通知”给业主或建筑使用者，明确规定出要做的工作，两月后不执行者当局可按市价收购。任何未经同意而对登录建筑进行拆毁、改建、扩建的行为都被视为刑事犯罪。1967年的《城市文明法》将保护区定义为“其特点或外观值得保护或予以强调的、具有特别的建筑和历史意义的地区”。该法要求地方政府提出行政辖区内的保护区，国家也有权超越地方政府直接把任何有历史、文化、艺术价值的建筑群列为保护区。保护区的划分原则是有利于保护该区的特点和完整性，即地段的整体效果。保护区内建筑物的拆除、改建必须在6个月前向当地政府提出申请，还要提交新建筑的详细方案，新建筑的设计必须符合该地区特点。地方规划当局要负责制定保护区内新建筑的设计和控制的详细准则，通常这些准则还附有示范实例图示。例如，巴斯的保护区内，新建筑的设计都严格遵循当地的建筑风格和历史文化特色，与周围环境相融合。在保护区内建筑的修缮上，修理计划必须经过环境部建筑师的批准，业主负担一半经费，环境部和地方当局平摊其余部分。产权人在官方房屋维修通知下达7天内不主动修缮其保护区内建筑，则地方政府有权对该建筑进行维修，产权人负担全部或部分费用。违章的工程将承担法律责任，未经同意的任何行动都将被判处罚款或监禁。英国历史古城的保护管理以登录建筑和保护区的管理为主要内容，由与之相同的行政管理机构负责，执行相同的管理程序。例如，切斯特古城通过严格执行这些管理程序，成功保护了城市的历史风貌，使其成为英国著名的历史文化名城。资金支持是英国遗产景点保护的重要保障。政府会拨出专项经费用于遗产景点的维护、修缮和研究工作。同时，积极鼓励社会力量通过捐赠、赞助等方式参与，多渠道筹集资金。许多企业和个人出于对历史文化的热爱和对社会责任的担当，纷纷为遗产景点保护提供资金支持。例如，一些大型企业会赞助历史建筑的修缮项目，慈善机构也会组织相关的募捐活动，为遗产保护筹集资金。此外，英国还通过设立遗产彩票基金等方式，为遗产保护提供了稳定的资金来源。遗产彩票基金将彩票收入的一部分用于支持遗产保护项目，涵盖了历史建筑、考古遗址、自然景观等多个领域，为众多遗产景点的保护和修复提供了有力的资金支持。在规划管理方面，英国对遗产景点制定详细且科学的保护规划，合理确定开发与保护的界限。在进行任何建设或开发活动前，都需经过严格的规划审批程序。以伦敦塔为例，在其周边进行任何新的建设项目时，都要经过长时间的规划论证和审批，充分考虑项目对伦敦塔历史景观和文化氛围的影响。审批过程中，会组织专家进行评估，广泛征求公众意见，确保建设项目与遗产景点的保护要求相符合。同时，英国还注重对遗产景点周边环境的保护和整治，通过规划手段，控制周边建筑的高度、风格和布局，使其与遗产景点相协调，营造出良好的历史文化氛围。公众参与在英国遗产景点保护中发挥着重要作用。英国注重提高民众的保护意识，通过教育、宣传等活动，让公众了解遗产景点的价值和保护意义。学校教育中，会将历史文化遗产保护的内容纳入课程体系，培养学生对历史文化的兴趣和保护意识。例如，一些学校会组织学生参观当地的历史建筑和博物馆，让学生亲身感受历史文化的魅力。同时，通过媒体宣传、举办文化活动等方式，向公众普及遗产保护知识，提高公众对遗产景点的认知度和保护意识。此外，鼓励公众参与监督和保护工作，形成全社会共同保护的良好氛围。公众可以对破坏遗产景点的行为进行举报，参与遗产保护志愿者活动，为遗产景点的保护贡献自己的力量。专业研究与保护也是英国遗产景点保护的重要举措。英国培养了大量专业的保护人才，这些人才具备丰富的历史文化知识和专业的保护技能。他们运用先进的技术和理念，对遗产景点进行科学保护和修复。例如，在对古建筑的修复中，采用先进的材料和工艺，最大程度地保留建筑的原有结构和历史信息。同时，加强对遗产景点的科学研究，深入了解遗产的历史、文化和艺术价值，为保护工作提供科学依据。通过对考古遗址的研究，揭示历史的真相，丰富人们对历史文化的认识。此外，英国还积极开展国际交流与合作，学习和借鉴其他国家的先进保护经验和技术，不断提升本国遗产景点保护的水平。六、完善我国风景名胜区保护法律的建议6.1完善立法体系6.1.1制定高位阶的《风景名胜区法》制定一部高位阶的《风景名胜区法》具有紧迫性和重要性。当前，我国风景名胜区保护主要依据《风景名胜区条例》等行政法规和部门规章，立法位阶较低，在面对复杂的利益关系和违法行为时，法律的权威性和强制力略显不足。随着经济社会的快速发展，风景名胜区面临的开发与保护矛盾日益尖锐，需要一部具有更高法律效力的专门法律来进行规范和调整。制定《风景名胜区法》能够为风景名胜区的保护和管理提供更坚实的法律基础，明确各方面的权利和义务，有效解决现有法律制度存在的问题。这部法律在内容上应涵盖多个关键方面。在规划方面，应明确规划的编制主体、程序、内容和审批标准，确保规划的科学性和权威性。规定规划编制要充分考虑风景名胜区的自然、文化和生态特点，广泛征求专家、公众和相关利益方的意见。例如，要求规划中明确划定核心保护区、缓冲区和游览区等不同功能区域，严格限制核心保护区内的开发活动，确保自然资源和文化遗产得到有效保护。在保护措施上，应细化对风景名胜区内自然景观、文化遗产、生态环境等的保护规定，明确禁止性和限制性条款。除了禁止开山、采石、开矿等破坏性行为外，还应针对当前新出现的破坏形式，如无人机的不当使用对景区生态和景观的影响，制定相应的禁止或限制性规定。管理体制也是《风景名胜区法》需要重点规范的内容。明确各管理部门的职责权限，建立协调统一的管理机制，避免多头管理和职责不清的问题。可以借鉴美国国家公园管理局的模式，设立专门的国家级风景名胜区管理机构，负责全国风景名胜区的统一管理和监督，同时明确地方管理机构的职责和权限，形成上下联动、分工协作的管理格局。在法律责任方面，应加大对破坏风景名胜区行为的处罚力度，提高违法成本。不仅要对违法行为人进行行政处罚，对于情节严重的，要追究刑事责任。例如，对于故意损毁名胜古迹、破坏生态环境等行为，明确相应的刑罚种类和量刑标准。同时，完善民事赔偿制度，使受害者能够得到合理的赔偿，受损的生态环境和风景名胜资源能够得到有效的修复。《风景名胜区法》在立法过程中应遵循一系列重要原则。可持续发展原则是核心，法律应确保风景名胜区在保护的基础上实现合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展。保护优先原则要求在风景名胜区的规划、开发和管理中，始终将保护自然资源和文化遗产放在首位，开发活动必须服从保护的需要。公众参与原则强调在法律制定、规划编制、项目审批等过程中，充分保障公众的知情权、参与权和监督权，鼓励公众积极参与风景名胜区的保护和管理。例如，规定在规划编制过程中，要举行公开听证会，广泛听取公众意见；设立举报奖励制度，鼓励公众对破坏风景名胜区的行为进行举报。6.1.2协调相关法律法规《风景名胜区法》作为风景名胜区保护的专门法律，与其他相关法律法规存在密切联系，需要进行有效的协调，以避免法律冲突，形成完整的法律保护体系。与《环境保护法》的协调至关重要。《环境保护法》是我国环境保护领域的基本法律，为风景名胜区的生态环境保护提供了宏观的法律框架。《风景名胜区法》应在遵循《环境保护法》基本原则和要求的基础上，针对风景名胜区的特殊情况，制定更具针对性和可操作性的生态保护措施。在生态保护目标上，两部法律应保持一致，都以维护生态平衡、保护生物多样性、促进生态系统的可持续发展为目标。在具体规定上，《风景名胜区法》可以对《环境保护法》中关于生态保护的一般规定进行细化，如明确风景名胜区内生态保护的具体范围、保护标准和监测要求等。对于风景名胜区内的环境污染防治，《风景名胜区法》可以根据景区的特点，制定更严格的污染物排放标准和治理措施，确保景区的生态环境不受污染。与《旅游法》的协调也不容忽视。《旅游法》主要规范旅游活动中的各种关系，而风景名胜区是重要的旅游资源，旅游开发和利用是风景名胜区保护和管理的重要内容。两部法律应在旅游开发与保护的关系上达成共识，明确旅游开发必须以保护风景名胜区资源为前提，遵循科学规划、合理开发的原则。在旅游活动管理方面，《风景名胜区法》可以与《旅游法》相互补充。《旅游法》对旅游市场秩序、旅游服务质量等方面进行了规定，《风景名胜区法》可以在此基础上，针对风景名胜区内的旅游活动，制定特殊的管理规定，如限制游客数量、规范旅游线路、加强旅游设施管理等，以保护景区的景观质量和生态环境。同时，两部法律应在旅游安全保障、游客权益保护等方面加强协调，确保游客在风景名胜区内能够安全、愉快地旅游。与《文物保护法》的协调对于保护风景名胜区内的文物古迹具有重要意义。许多风景名胜区拥有丰富的文物古迹，这些文物古迹既是风景名胜区的重要组成部分，也是国家珍贵的文化遗产。《风景名胜区法》和《文物保护法》应在文物保护的职责分工、保护措施、开发利用等方面进行明确规定，避免出现管理空白或冲突。在职责分工上，明确文物部门和风景名胜区管理部门在文物保护中的各自职责，加强协作配合。在保护措施上，两部法律应相互衔接，共同制定严格的文物保护规定，如对文物古迹的修缮、保养、展示等进行规范。在开发利用方面，强调文物古迹的开发利用必须以保护为前提，遵循文物保护的相关规定，不得对文物古迹造成破坏。为了实现《风景名胜区法》与其他相关法律法规的有效协调，可以采取一系列具体措施。建立法律协调机制，由相关部门组成法律协调小组，负责研究和解决法律冲突问题。在制定《风景名胜区法》时，充分征求其他相关法律法规制定部门的意见，确保法律之间的一致性和协调性。定期对相关法律法规进行清理和修订，及时调整和完善法律规定，以适应风景名胜区保护和管理的实际需要。加强法律宣传和培训，提高执法人员和公众对相关法律法规的认识和理解，确保法律法规的正确实施。6.2健全管理体制6.2.1明确管理机构职责权限目前，我国风景名胜区管理存在职责交叉和管理空白的问题，严重影响了保护和管理的效率与效果。为解决这一问题，应通过立法等方式，对各管理机构的职责权限进行清晰、明确的划分。首先，在国家层面，明确国务院相关部门在风景名胜区保护管理中的职责。例如，明确住房和城乡建设部门在风景名胜区规划、建设管理方面的主导职责，负责制定风景名胜区规划编制的标准和规范，对风景名胜区内的建设项目进行审批和监管，确保建设活动符合规划要求，保护景区的景观风貌和生态环境。明确生态环境部门在风景名胜区生态保护和污染防治方面的职责，负责对景区的生态环境进行监测和评估，制定生态保护政策和措施，监督景区内的污染防治工作，确保景区生态系统的平衡和稳定。明确文化和旅游部门在风景名胜区文化资源保护和旅游开发管理方面的职责，负责对景区内的文化遗产进行保护和传承，制定旅游发展规划，规范旅游市场秩序，促进旅游业的健康发展。在地方层面，细化地方政府各部门以及风景名胜区管理机构的职责。地方政府的自然资源部门应负责风景名胜区内土地、矿产等自然资源的管理，严格控制土地利用和矿产开发，防止对景区资源造成破坏。林业部门负责景区内森林资源的保护和管理，加强森林防火、病虫害防治等工作，维护森林生态系统的健康。风景名胜区管理机构作为景区日常管理的直接责任主体，应负责景区的具体保护、利用和管理工作，包括景区内设施的维护、环境卫生的管理、游客秩序的维护等。同时，建立健全管理机构内部的职责分工制度，明确各个科室和岗位的职责，确保各项工作有序开展。例如，设立资源保护科，专门负责景区自然资源和文化资源的保护工作；设立旅游管理科，负责景区旅游活动的组织和管理，提升旅游服务质量。为确保职责划分的有效执行，建立相应的监督和问责机制。明确规定各管理机构未履行职责或履行职责不到位应承担的法律责任，加强对管理机构工作的监督检查。可以建立上级部门对下级部门的定期考核制度，对管理机构的工作绩效进行评估，对表现优秀的给予奖励，对存在问题的进行问责。同时，鼓励公众参与监督，设立举报渠道，对公众举报的管理机构不作为或乱作为行为进行调查处理，确保管理机构切实履行职责，提高风景名胜区保护管理的效率和水平。6.2.2加强部门间协作与沟通机制建立高效的部门间协作与沟通机制对于风景名胜区的保护和管理至关重要。目前，由于不同部门在风景名胜区管理中缺乏有效的协作与沟通，导致信息不畅、工作重复或脱节，严重影响了管理效果。因此，应采取多种措施加强部门间的协作与沟通。首先，建立定期的部门联席会议制度。由风景名胜区所在地的政府牵头，组织相关部门，如住房和城乡建设、生态环境、文化和旅游、自然资源、林业等部门，定期召开联席会议。在联席会议上，各部门可以通报各自在风景名胜区管理中的工作进展和存在的问题，共同研究解决重大问题的方案，协调各部门之间的工作。例如，在景区规划调整、重大建设项目审批等问题上，通过联席会议，各部门可以充分发表意见，形成共识，确保决策的科学性和合理性。同时，联席会议还可以制定工作计划和任务分工，明确各部门在风景名胜区保护管理中的具体任务和责任，加强部门之间的协作配合。其次，构建信息共享平台。利用现代信息技术，建立风景名胜区管理信息共享平台，实现各部门之间信息的实时共享。各部门可以将与风景名胜区管理相关的信息，如资源监测数据、规划文件、项目审批信息等，及时上传到信息共享平台，供其他部门查阅和使用。例如，生态环境部门可以将景区的空气质量、水质监测数据上传到平台，住房和城乡建设部门可以将景区的建设项目审批信息上传到平台，文化和旅游部门可以将景区的旅游市场数据上传到平台。通过信息共享平台，各部门可以及时了解景区的整体情况，避免因信息不对称而导致的工作失误和重复劳动，提高工作效率和决策的准确性。此外，还应加强联合执法行动。针对破坏风景名胜区资源和环境的违法行为，各部门应加强联合执法，形成执法合力。建立联合执法队伍，由各相关部门的执法人员组成，定期对风景名胜区进行巡查和执法检查。在执法过程中，各部门应密切配合，根据各自的职责和权限，对违法行为进行查处。例如，对于在景区内非法采矿的行为，自然资源部门负责查处矿产资源违法行为，生态环境部门负责查处环境污染违法行为，风景名胜区管理机构负责维护景区秩序和配合执法工作。通过联合执法行动，严厉打击破坏风景名胜区的违法行为，维护景区的资源和环境。加强部门间的协作与沟通，还需要培养各部门工作人员的协作意识和沟通能力。通过开展培训和交流活动，提高工作人员对风景名胜区保护管理工作的认识，增强他们的协作意识和团队精神。同时，加强工作人员之间的沟通技巧培训，提高他们的沟通能力和协调能力，确保部门间的协作与沟通顺畅进行。6.3强化法律执行与监督6.3.1加强执法队伍建设执法队伍作为法律执行的直接主体，其素质和能力直接关系到风景名胜区保护法律的实施效果。当前，我国风景名胜区执法队伍在专业知识、执法能力和职业道德等方面存在不足，难以有效应对日益复杂的保护和管理任务。因此，提升执法人员素质和能力是加强执法队伍建设的关键。在专业培训方面，应建立定期的培训机制，针对不同岗位和职责，制定个性化的培训内容。例如，对于负责资源保护的执法人员，加强自然资源保护、生态环境科学等方面的专业知识培训，使其熟悉风景名胜区内各类自然资源的特点和保护要求，掌握生态环境监测和评估的基本方法。对于负责文化遗产保护的执法人员，开展历史文化、文物保护等方面的培训，使其了解风景名胜区内文化遗产的历史背景、艺术价值和保护技术。培训方式应多样化，除了传统的课堂讲授，还可以采用实地考察、案例分析、模拟执法等方式，增强培训的实效性。比如，组织执法人员到其他成功保护的风景名胜区进行实地考察，学习先进的执法经验和管理模式；通过分析实际发生的破坏风景名胜区资源的案例，提高执法人员的法律适用能力和问题解决能力。同时，鼓励执法人员参加各类学术研讨会和专业论坛，了解行业最新动态和前沿技术，不断更新知识结构。在执法能力提升方面，加强执法人员的法律法规学习，使其熟练掌握与风景名胜区保护相关的法律法规，包括《风景名胜区条例》《环境保护法》《文物保护法》等。通过开展法律知识竞赛、执法技能比武等活动，激发执法人员学习法律法规的积极性，提高其法律素养和执法水平。加强执法人员的沟通协调能力培养，使其能够与不同部门、不同利益群体进行有效的沟通和协调，形成保护合力。在面对破坏风景名胜区资源的违法行为时，执法人员能够迅速做出反应，依法采取有效的执法措施，及时制止违法行为。同时，加强执法人员的应急处置能力培训，制定应急预案，定期组织演练，使其在面对突发环境事件、游客安全事故等紧急情况时，能够迅速、有效地进行应对，保障景区的安全和稳定。在职业道德建设方面，加强对执法人员的职业道德教育，树立正确的价值观和职业观。通过开展职业道德培训、廉政教育等活动，增强执法人员的责任感和使命感，使其自觉遵守职业道德规范，做到公正执法、廉洁奉公。建立健全执法人员的考核评价机制，将职业道德表现纳入考核内容，对违反职业道德的行为进行严肃处理。例如，对于执法不公、收受利益等行为，依法依规给予相应的处罚，情节严重的，依法追究刑事责任。同时，加强社会监督，设立举报渠道，鼓励公众对执法人员的行为进行监督，营造良好的执法环境。6.3.2完善监督机制建立健全内部与外部监督机制是加强对风景名胜区管理和执法行为监督的重要手段，能够有效防止权力滥用，确保法律的严格执行和风景名胜区资源的有效保护。在内部监督方面，完善内部监督体系至关重要。建立层级监督制度，上级管理部门定期对下级管理部门的工作进行检查和考核，重点检查法律法规的执行情况、规划的实施情况、资源保护措施的落实情况等。对于发现的问题，及时下达整改通知，要求下级管理部门限期整改，并对整改情况进行跟踪复查。例如，省级风景名胜区主管部门每年对辖区内的风景名胜区管理机构进行一次全面检查，对存在的问题进行通报批评，并将检查结果作为对管理机构年度考核的重要依据。建立专门的监督机构，如成立风景名胜区监督委员会，负责对管理机构和执法队伍的日常工作进行监督。监督委员会由熟悉风景名胜区保护工作的专家、学者和相关部门代表组成，定期对管理和执法行为进行评估和监督，提出改进意见和建议。加强内部审计监督，对风景名胜区的资金使用、项目建设等进行审计，确保资金使用的合理性和合法性，防止资金挪用和浪费。在外部监督方面，强化公众监督是重要环节。建立信息公开制度，风景名胜区管理机构应定期向社会公开景区的规划、建设、管理等信息，包括资源保护情况、项目审批情况、执法情况等，保障公众的知情权。通过官方网站、社交媒体、新闻发布会等多种渠道，及时发布信息，方便公众查询和了解。例如，景区管理机构在官方网站上设立信息公开专栏，定期更新景区的相关信息，接受公众的监督。建立举报奖励制度，鼓励公众对破坏风景名胜区资源和违法违规的管理、执法行为进行举报。对于举报属实的，给予举报人一定的物质奖励，并对举报人的信息进行严格保密。设立举报电话、邮箱和微信公众号等举报渠道，方便公众举报。加强媒体监督，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，对破坏风景名胜区的行为和管理执法中的问题进行曝光，引起社会关注，促使相关部门及时整改。媒体可以通过报道典型案例、开展专题调查等方式，对风景名胜区保护工作进行监督和宣传，提高公众的保护意识和参与度。同时，加强与媒体的沟通与合作，及时回应媒体关注的问题，接受媒体的监督和建议。6.4提高公众参与度6.4.1增强公众法律意识和保护观念通过多样化的宣传教育方式，能够全面提升公众对风景名胜区保护法律的认知水平，有效增强公众的保护意识。在教育宣传主体方面，政府、景区管理机构、学校、社会组织等应形成合力。政府部门应发挥主导作用，制定全面的宣传教育计划，统筹协调各方资源，推动宣传教育工作的深入开展。景区管理机构作为直接管理主体，应结合景区实际情况，开展针对性的宣传活动。例如，在景区入口、游客中心等显著位置设置宣传栏，展示风景名胜区保护的法律法规、景区的保护成果以及破坏景区资源的典型案例。学校应将风景名胜区保护教育纳入教育体系，通过课堂教学、社会实践等形式，培养学生的保护意识和责任感。社会组织可以利用自身优势，开展各类公益活动，如环保志愿者活动、文化传承活动等，引导公众积极参与风景名胜区的保护。在宣传教育内容上，不仅要普及风景名胜区保护的法律法规知识，让公众了解哪些行为是合法的，哪些是违法的，还要深入阐释风景名胜区的价值和意义。通过介绍风景名胜区独特的自然景观、丰富的历史文化内涵以及重要的生态功能，使公众深刻认识到风景名胜区是人类共同的宝贵财富，保护风景名胜区就是保护人类自己的生存环境和文化传承。例如，通过举办专题讲座、展览等活动，向公众展示泰山的历史文化价值，让公众了解泰山在中国传统文化中的重要地位，从而激发公众对泰山的保护热情。同时，宣传教育内容还应包括如何文明游览、爱护景区环境等行为规范，引导公众在游览过程中自觉遵守规定，做到文明出行。宣传教育方式应灵活多样，以适应不同群体的需求。利用传统媒体，如电视、广播、报纸等，开设专栏、专题节目，宣传风景名胜区保护的法律法规和知识。例如，电视台可以制作关于风景名胜区保护的纪录片，通过生动的画面和深入的讲解，向公众展示风景名胜区的魅力和保护的重要性。广播电台可以开设热线节目，邀请专家解答公众关于风景名胜区保护的疑问，增强与公众的互动。借助新媒体平台，如微信公众号、微博、短视频平台等，发布有趣、生动的宣传内容，吸引公众的关注。例如，通过制作短视频，展示景区的美景和保护工作的成果，同时宣传相关法律法规和保护知识，以轻松易懂的方式提高公众的保护意识。开展实地宣传活动，如在景区内举办法律知识竞赛、环保主题活动等，让公众在参与活动的过程中，更加深入地了解风景名胜区保护的相关知识。此外，还可以组织志愿者深入社区、学校、