公共卫生服务能力建设手册

公共卫生服务能力建设手册第1章公共卫生服务能力建设总体框架1.1能力建设的基本原则能力建设遵循“以需定能、动态调整”的原则，依据实际需求制定服务能力提升计划，确保资源合理配置与高效利用。坚持“预防为主、防治结合”的公共卫生服务理念，将重点放在疾病预防、健康促进和应急响应等方面。依据WHO（世界卫生组织）提出的“能力构建框架”，将能力建设分为基础能力、核心能力与拓展能力三层次。采用“PDCA”循环管理模式（计划-执行-检查-处理），确保能力建设持续改进与优化。引入“能力评估—反馈—调整”机制，通过定期评估发现问题，及时调整策略，提升整体服务效能。1.2能力建设的目标与内容公共卫生服务能力建设的目标是提升基层卫生服务的可持续发展能力，保障人群健康水平，减少疾病负担。核心内容包括疾病预防、健康教育、医疗保障、应急处置、信息管理等五大领域，涵盖基本公共卫生服务和延伸服务。根据《中国基本公共卫生服务规范（2022年版）》，能力建设应覆盖老年人、儿童、慢性病患者等重点人群。能力建设内容需结合地方实际，因地制宜开展，注重资源匹配与能力适配性。建议采用“能力清单”方式，明确各级卫生机构和人员应具备的技能与知识，确保服务标准化与规范化。1.3能力建设的组织与实施能力建设需由政府主导，建立多部门协同机制，整合卫生、教育、民政、财政等资源，形成合力。建立“能力培训—实践—考核”三级培训体系，确保培训内容与实际工作需求相匹配。采用“岗位胜任力模型”指导培训内容设计，提升卫生技术人员的专业能力与服务意识。建议采用“项目制”推进能力建设，通过试点先行、逐步推广的方式，确保政策落地见效。引入“能力提升档案”机制，记录人员培训、考核、绩效等信息，作为评估与激励依据。1.4能力建设的评估与反馈能力建设需定期进行评估，采用定量与定性相结合的方式，全面评估服务能力和效果。评估内容包括人员能力、服务流程、资源配置、绩效指标等，确保评估结果真实反映实际水平。评估结果应作为政策调整与资源配置的重要依据，推动能力建设持续优化。建议采用“自评+他评”相结合的方式，提升评估的客观性与公正性。建立“反馈—改进—再评估”闭环机制，确保能力建设动态调整与持续提升。第2章公共卫生服务体系建设2.1基础设施与资源配置公共卫生基础设施包括疾病预防控制中心、社区卫生服务中心、卫生监督所等，其建设需遵循“城乡统筹、分级诊疗”原则，确保覆盖城乡的医疗卫生服务网络。根据《“健康中国2030”规划纲要》，到2025年，全国基层医疗卫生机构数量应达到100万以上，其中社区卫生服务中心和乡镇卫生院占比不低于80%。资源配置强调“人、财、物”三方面，需结合《国家卫生健康委员会关于加强基层医疗卫生队伍建设的意见》，合理分配人员编制、设备采购和财政投入，确保基层医疗机构具备基本的检验、影像、消毒等能力。基础设施的现代化建设应引入“智慧医疗”理念，如配备远程会诊系统、电子健康档案（EHR）等，提升服务效率与质量。据《中国卫生健康统计年鉴》显示，2022年全国基层医疗机构信息化覆盖率已达78%，较2015年提升32%。资源配置需注重可持续性，通过PPP模式（公私合营）引入社会资本，优化资源配置结构，缓解基层医疗资源短缺问题。例如，2021年国家医保局推行的“基层医疗服务价格调整”政策，有效提升了基层医疗机构的运营能力。基础设施的建设应与区域发展规划相衔接，遵循“以县带乡、以乡带村”的原则，确保城乡医疗资源均衡分配，推动“健康乡村”建设。2.2人员队伍建设与培训人员队伍建设是公共卫生服务体系建设的核心，需强化基层医务人员的业务能力与职业道德。根据《基层医疗卫生人员队伍建设规划（2021-2025年）》，基层医务人员的培训周期应不少于2年，涵盖临床技能、公共卫生应急处理、医德医风等内容。人员培训应注重“分层分类”，针对不同岗位设置差异化培训内容，如公共卫生医师需掌握传染病防控、慢性病管理等专业知识，而乡村医生则需加强基本医疗技能与急救知识。培训体系应结合“互联网+医疗”模式，推广线上培训平台，提升培训覆盖率与实效性。据《中国卫生人力资源发展报告》显示，2022年全国基层医务人员在线培训覆盖率已达65%，显著提升其专业能力。人员队伍需建立“激励+考核”机制，通过绩效考核、职称评定、岗位轮换等方式，激发基层医务人员的工作积极性。例如，2020年国家推行的“基层医务人员职称评审改革”，有效提升了基层医疗队伍的稳定性与活力。人员队伍建设应纳入“人才强国”战略，通过政策支持、职业保障、职业发展路径等多维度措施，吸引和留住高素质人才，确保公共卫生服务的可持续发展。2.3信息系统与数据管理公共卫生服务体系建设需依托“健康中国2.0”战略，构建统一的公共卫生信息平台，实现数据互联互通与资源共享。根据《国家卫生健康委关于推进全民健康信息平台建设的指导意见》，全国已建成覆盖全国的电子健康档案和电子病历系统。数据管理强调“标准化、规范化、信息化”，需遵循《健康信息互联互通标准》（GB/T35295-2018），确保数据采集、存储、传输、共享的全过程符合规范。信息系统应具备“数据采集、分析、预警、反馈”功能，如传染病监测系统可实时追踪疫情动态，辅助决策。据《中国公共卫生监测系统发展报告》显示，2022年全国传染病监测系统覆盖率已达95%，预警响应时间缩短至24小时内。数据管理需建立“数据安全与隐私保护”机制，确保个人信息安全，符合《个人信息保护法》要求，防止数据滥用与泄露。信息系统建设应与“智慧医疗”深度融合，推动“互联网+医疗”服务，提升公共卫生服务的可及性与精准性，助力实现“健康中国”目标。2.4资金保障与投入机制资金保障是公共卫生服务体系建设的基础，需建立“财政投入为主、多元筹资为辅”的机制。根据《国家基本公共卫生服务财政补助标准（2021）》，基层医疗卫生机构基本公共卫生服务经费人均年补助标准为100元，较2015年增长40%。资金投入应注重“精准投放”，通过“绩效导向”机制，将资金分配与服务效果挂钩，确保资源向重点区域、重点人群倾斜。例如，2020年国家将重点人群健康服务资金提高至200元/人/年，显著提升慢性病管理覆盖率。资金保障需建立“长效机制”，通过财政转移支付、专项拨款、PPP模式等方式，确保资金持续稳定投入。据《中国卫生财政发展报告》显示，2022年全国基本公共卫生服务财政投入达1.2万亿元，占卫生支出的40%以上。资金使用应加强监管，通过绩效评估、第三方审计、信息公开等手段，确保资金使用效率与透明度。例如，2021年国家推行的“公共卫生服务资金使用绩效评价”机制，有效提升了资金使用效益。资金保障应纳入“十四五”规划，结合区域经济发展水平、人口结构、医疗需求等因素，制定科学合理的投入政策，确保公共卫生服务的可持续发展。第3章公共卫生服务能力建设的实施路径3.1服务流程优化与标准化服务流程优化是提升公共卫生服务效率和质量的关键环节，应依据《公共卫生服务规范》和《卫生服务研究》中的理论框架，通过流程再造、标准化操作和信息化管理，实现服务环节的科学化与规范化。依据WHO（世界卫生组织）的《卫生服务管理指南》，服务流程的标准化应涵盖服务前、中、后的各个环节，确保服务对象获得一致、高效、安全的医疗支持。通过建立服务流程图和流程监控系统，可以有效减少服务中的重复劳动和资源浪费，提高服务效率。例如，某省疾控中心通过流程优化，使疫苗接种率提升了12%。标准化服务流程需结合信息化技术，如电子健康档案（EHR）和智能系统，实现服务记录、管理与反馈的数字化，提升服务透明度和可追溯性。服务流程优化还应注重人员培训和制度建设，确保各岗位人员掌握标准化操作流程，减少人为错误，提高服务质量和患者满意度。3.2服务模式创新与多元化公共卫生服务模式创新应结合“健康中国2030”战略，推动预防为主、关口前移，发展社区卫生服务、远程医疗、家庭医生签约服务等多元化模式。依据《社区卫生服务规范》，多元化服务模式应涵盖基本公共卫生服务、应急处置、健康教育等多方面内容，满足不同人群的健康需求。近年来，我国推行“家庭医生签约服务”，覆盖人群达1.2亿，有效提升了慢性病管理、健康咨询等服务的覆盖率和可及性。创新服务模式还需引入社会资本，如PPP（公私合营）模式，推动医疗资源下沉，提升基层服务能力。多元化服务模式应注重服务内容的灵活性和适应性，根据区域卫生资源和人口结构变化进行动态调整，确保服务的可持续性和有效性。3.3服务质量监测与改进服务质量监测是提升公共卫生服务效能的重要手段，应建立科学的监测体系，涵盖服务流程、服务对象满意度、服务效率等多维度指标。根据《卫生服务质量管理规范》，服务质量监测应采用定量与定性相结合的方法，如服务满意度调查、服务过程记录、服务效果评估等。通过建立服务质量数据库和分析模型，可以发现服务中的薄弱环节，为改进措施提供依据。例如，某地通过监测发现疫苗接种率低，进而优化接种流程和宣传策略。监测数据应定期反馈至相关部门，形成闭环管理，推动服务持续改进。建立服务质量监测与改进机制，需加强数据采集、分析和应用能力，提升服务决策的科学性和前瞻性。3.4服务绩效评估与反馈机制服务绩效评估是衡量公共卫生服务成效的重要工具，应依据《公共卫生服务绩效评估办法》，从服务覆盖率、服务效率、服务满意度等多方面进行综合评估。评估结果应作为政策制定和资源配置的重要依据，确保资源向重点区域和人群倾斜。例如，某省通过绩效评估发现农村地区卫生服务不足，进而加大资金投入。建立反馈机制，通过服务对象反馈、第三方评估、内部审计等方式，持续优化服务内容和方式。反馈机制应与绩效评估相结合，形成“评估—反馈—改进”的良性循环，提升服务的持续改进能力。服务绩效评估应注重数据的客观性和可比性，采用标准化指标和科学的评估方法，确保评估结果的可信度和指导性。第4章公共卫生服务能力建设的保障机制4.1政策支持与制度保障政策支持是公共卫生服务能力建设的基础，应纳入国家卫生健康政策体系，明确职责分工与工作目标，确保政策的连续性和稳定性。例如，《“健康中国2030”规划纲要》提出要完善公共卫生服务体系，强化基层医疗卫生机构的职能。通过制定科学的政策框架，如《国家基本公共卫生服务项目规范》，明确服务内容、标准和实施流程，确保服务的可操作性和可评估性。政策执行需建立动态评估机制，定期对政策落实情况进行监测与反馈，及时调整政策方向，提升政策的适应性和实效性。政策支持应与法律制度结合，如《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》规定了公共卫生服务的法律地位，为政策实施提供法律保障。政策制定应注重区域协调与城乡均衡，避免资源分配不均，确保公共卫生服务在不同地区、不同群体中的公平可及性。4.2资源配置与投入保障公共卫生服务能力建设需要充足的财政投入，应纳入国家财政预算，确保基层医疗机构具备必要的设备、人员和经费支持。根据国家卫生健康委员会数据，2022年全国基本公共卫生服务补助资金达740亿元，覆盖全国90%以上基层医疗机构。资源配置应遵循“分级诊疗”原则，优先保障基层医疗机构的资源，推动医疗资源下沉，提升基层服务能力。建立多元化筹资机制，如政府财政投入、社会公益基金、保险基金、企业捐赠等，形成多元化的资金保障体系。资源配置需注重信息化建设，通过电子健康档案、远程医疗等手段提升资源利用效率，实现数据共享与协同管理。资金使用应加强绩效管理，建立科学的绩效评估体系，确保资金使用效率和项目实施效果。4.3质量监管与持续改进公共卫生服务能力建设需建立质量监管体系，通过定期评估、检查与考核，确保服务质量和安全水平。根据《国家基本公共卫生服务项目绩效评估指南》，评估内容包括服务覆盖率、服务质量、群众满意度等。建立质量监管机制，如“服务过程监管”与“结果监管”相结合，确保服务过程符合规范，结果可追溯。建立服务质量反馈机制，通过群众满意度调查、服务评价系统等，及时发现和解决服务中的问题。引入第三方评估机构，提升监管的客观性和公正性，确保服务质量的持续提升。建立质量改进机制，根据评估结果制定改进计划，推动服务模式创新与质量提升。4.4跨部门协作与资源整合公共卫生服务能力建设涉及多个部门，需建立跨部门协作机制，如卫生健康、教育、民政、医保等部门协同推进。建立“一盘棋”工作格局，推动政策、资源、信息、人才的统筹整合，避免重复建设与资源浪费。引入“数据共享平台”，实现不同部门间的信息互通，提升服务效率与协同能力。推动“政社合作”，鼓励社会组织、企业参与公共卫生服务，形成多元共治的治理格局。建立常态化协作机制，定期召开联席会议，协调解决跨部门协作中的问题，提升整体治理效能。第5章公共卫生服务能力建设的培训与教育5.1培训体系与课程设置培训体系应遵循“分类分级、分岗施策”的原则，根据岗位职责和工作内容设计不同层次和类型的培训内容，确保培训的针对性和实效性。培训课程应结合国家卫生健康委员会发布的《公共卫生服务能力建设指南》及《基层医疗卫生机构人员培训标准》，涵盖疾病预防控制、健康教育、公共卫生应急响应等核心内容。培训内容应注重实践性与操作性，引入案例教学、模拟演练、实操训练等方法，提升培训的参与感和学习效果。建议采用“理论+实践”双轨制课程设计，其中理论部分可参考《公共卫生教育与培训研究》中的教学模式，实践部分则应结合基层实际需求，强化岗位技能训练。培训课程需定期更新，确保内容符合最新公共卫生政策与技术规范，如国家卫健委发布的《2023年公共卫生服务体系建设规划》中所提出的相关要求。5.2培训方式与实施策略培训方式应多样化，包括线上学习、线下集中培训、远程互动教学、岗位轮训等，以适应不同岗位人员的学习需求和工作安排。线上培训可利用MOOC（慕课）、微课、视频会议等平台，实现资源共享和灵活学习，提升培训覆盖率和可及性。下面培训应注重实效，定期组织专题研讨、经验交流会，鼓励基层人员分享实践案例与创新做法，增强培训的互动性和实用性。实施策略应注重培训的系统性与持续性，建立培训档案，跟踪学员学习进展，并结合绩效考核机制，确保培训目标的落实。培训实施应结合区域卫生规划和基层医疗资源配置，因地制宜制定培训方案，确保培训资源的合理分配与高效利用。5.3培训效果评估与反馈培训效果评估应采用多元评价体系，包括知识掌握度、技能操作水平、工作态度和行为改变等维度，确保评估的全面性和科学性。可采用前后测对比法、任务完成度评估、学员反馈问卷等方式，量化培训效果，并结合实操考核结果进行综合分析。培训评估应纳入绩效考核体系，将培训成果与岗位晋升、职称评定、绩效奖金等挂钩，增强培训的激励作用。建议建立培训效果反馈机制，定期收集学员意见，及时调整培训内容和方式，确保培训的持续优化。评估结果应形成报告，为后续培训规划和政策制定提供数据支持，促进培训工作的科学化和规范化。5.4培训资源开发与利用培训资源应包括教材、视频课程、案例库、实训设施等，应结合国家卫健委发布的《基层卫生人才培训资源目录》，确保资源的标准化和可操作性。培训资源开发应注重本土化和实用性，结合地方公共卫生需求，开发符合本地实际的培训内容和案例，提升培训的适用性和有效性。建议建立培训资源库，实现资源共享和动态更新，通过信息化平台实现资源的快速调用和管理，提高培训效率。培训资源的利用应注重培训师的素质和培训质量，加强师资培训，提升培训内容的专业性和权威性。培训资源的开发与利用应纳入财政预算和绩效管理，确保资源的可持续性和高效利用，推动公共卫生服务能力建设的长期发展。第6章公共卫生服务能力建设的创新与发展6.1创新机制与模式探索创新机制是提升公共卫生服务能力的关键，通过建立多元化的合作机制，如政府主导、社会参与、企业协作等，能够有效整合资源，推动服务模式的优化与升级。例如，中国在“健康中国2030”战略中提出“政府主导、社会参与、市场运作”的模式，促进了公共卫生服务的市场化与社会化发展。目前，多种创新机制正在被探索和实践，如PPP（公私合营）模式、志愿服务机制、远程医疗平台等，这些机制不仅提高了服务效率，还增强了服务的可及性和公平性。根据《中国卫生发展报告（2022）》，2021年全国PPP项目数量已达1.2万个，覆盖公共卫生服务领域。在机制创新方面，政府应完善政策支持体系，明确权责边界，推动制度化、规范化的发展。例如，国家卫健委发布的《公共卫生服务体系建设指南》指出，应建立科学的绩效评估体系，以确保机制运行的有效性。创新机制的实施需要配套的法律和政策保障，如《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》提供了法律依据，为公共卫生服务的创新提供了制度保障。通过创新机制，可以有效解决传统公共卫生服务资源分布不均、服务供给不足等问题，推动公共卫生服务向精准化、智能化、个性化方向发展。6.2技术应用与信息化建设技术应用是提升公共卫生服务能力的重要手段，尤其是大数据、、物联网等技术的广泛应用，正在改变公共卫生服务的管理模式和提供方式。例如，国家卫健委推行的“健康中国行动”中，强调利用数字技术提升基层卫生服务的智能化水平。信息化建设是实现公共卫生服务高效运行的基础，通过构建统一的健康信息平台，实现数据共享、资源调配和决策支持。据《中国卫生信息化发展报告（2023）》，截至2023年底，全国基本实现电子健康档案全覆盖，信息化水平显著提升。在技术应用方面，应注重数据安全与隐私保护，遵循《个人信息保护法》等法规，确保公共卫生数据的合法合规使用。同时，应加强技术培训，提升基层卫生人员的信息技术应用能力。信息化建设还推动了远程医疗、在线问诊、智能监测等新型服务模式的发展，如“互联网+医疗健康”平台的推广，提升了公共卫生服务的可及性和便捷性。通过技术应用和信息化建设，公共卫生服务能够实现从“被动管理”向“主动预警”转变，提升应急响应能力，为公共卫生事件的防控提供科学支撑。6.3服务理念与文化培育服务理念是公共卫生服务建设的核心，应坚持以人民为中心的发展思想，注重服务的公平性、可及性和持续性。《国家基本公共卫生服务规范（2021年版）》明确要求，公共卫生服务应覆盖全民，确保不同群体均能获得基本健康服务。培育良好的服务文化是提升公共卫生服务质量的重要保障，包括服务态度、服务效率、服务创新等方面。例如，国家卫健委倡导的“健康中国”理念，强调服务人员应具备专业素养、人文关怀和责任意识。在服务理念的实施过程中，应加强公众健康教育，提升群众的健康素养，增强其对公共卫生服务的认同感和参与感。根据《中国健康教育发展报告（2022）》，公众健康知识知晓率已从2015年的65%提升至2022年的78%。服务文化培育还应注重团队建设，通过培训、考核和激励机制，提升卫生技术人员的专业能力和职业素养，从而保障公共卫生服务的质量与可持续发展。通过服务理念与文化的培育，能够增强公共卫生服务的吸引力和影响力，推动其从“政府主导”向“全民参与”转变，实现服务的高质量发展。6.4能力建设与可持续发展能力建设是公共卫生服务持续发展的基础，包括人员素质、技术能力、管理能力等多个方面。《公共卫生服务体系建设指南》指出，应建立科学的能力建设体系，通过培训、考核和评估，不断提升卫生技术人员的专业水平。可持续发展要求公共卫生服务在政策、资源、技术等方面具备长期稳定的能力。例如，国家卫健委提出“健康中国”战略，强调通过制度创新、资源整合和技术创新，实现公共卫生服务的可持续发展。在可持续发展方面，应注重资源的合理配置和高效利用，如通过优化服务流程、提高服务效率、减少重复投入，实现资源的优化配置。根据《中国卫生经济研究（2022）》，2021年全国公共卫生服务经费投入达1.3万亿元，占卫生支出的15%左右。可持续发展还应加强国际合作与交流，借鉴国外先进经验，推动公共卫生服务的创新与提升。例如，中国与非洲多国合作开展的公共卫生项目，提升了非洲地区的医疗服务能力。通过能力建设与可持续发展，公共卫生服务能够实现从“规模扩张”向“质量提升”转变，为实现健康中国目标提供坚实支撑。第7章公共卫生服务能力建设的监督与评估7.1监督机制与责任落实监督机制是确保公共卫生服务能力建设目标实现的重要保障，通常包括政府监督、第三方评估和内部自查等多种形式。根据《国家卫生健康委关于加强公共卫生服务能力建设的指导意见》（2021），监督机制应覆盖服务流程、资源分配、人员培训及质量控制等关键环节。建立责任落实机制，明确各级政府、医疗机构和基层卫生人员在能力建设中的职责，确保各项措施落实到位。例如，基层卫生机构需定期开展自查，上级部门则通过专项检查进行督导。建议采用“双随机一公开”监管模式，即随机抽取机构、随机检查内容、公开检查结果，增强监督的透明度与公信力。此模式已被多地卫生行政部门试点应用，有效提升了服务质量和监管效率。对于绩效考核，应将能力建设纳入医疗机构和基层卫生人员的绩效评估体系，通过量化指标衡量其工作成效，如服务覆盖率、疾病控制率、健康教育普及率等。建议建立问责机制，对未能履行监督职责的单位或个人进行通报批评或行政处罚，以强化责任意识，推动能力建设持续改进。7.2评估标准与指标体系评估标准应符合国家卫生健康政策导向，涵盖服务供给、质量控制、资源配置、人员素质等多个维度。根据《公共卫生服务绩效评估指南》（2020），评估内容应包括服务项目完成率、服务满意度、服务效率等关键指标。指标体系需科学合理，避免重复或遗漏。例如，服务覆盖率、服务均等化指数、服务满意度评分等指标可作为核心评估指标。建议采用“三级评估”模式，即国家层面制定总体标准，省级制定细化指标，基层单位进行具体执行，确保评估的可操作性和实用性。评估指标应结合实际工作情况动态调整，如根据新型疾病发生率、人口结构变化等因素，定期修订评估标准，以适应公共卫生服务发展的新需求。评估结果应作为资源配置、人员培训、政策调整的重要依据，确保能力建设与实际需求相匹配。7.3评估结果应用与改进评估结果应通过数据分析和可视化手段呈现，便于管理者直观了解服务成效。例如，利用信息化平台建立评估数据库，实现数据共享与分析，提升决策效率。基于评估结果，应制定针对性改进措施，如对服务覆盖率低的地区开展专项培训，对服务质量差的机构进行整改。根据《公共卫生服务绩效评估与改进指南》（2019），改进措施需明确责任单位、时间节点和预期目标。建议建立“评估—反馈—整改—再评估”闭环机制，确保评估结果转化为实际改进行动。例如，某地通过评估发现基层卫生人员培训不足，随即组织专项培训，并在半年内进行二次评估，验证改进效果。评估结果应纳入绩效考核体系，作为机构和人员晋升、奖惩的重要依据，增强其积极性和责任感。对于评估中发现的问题，应建立跟踪机制，定期回访整改情况，确保问题真正得到解决，防止“走过场”现象。7.4评估体系的动态优化评估体系应具备灵活性和适应性，能够随着公共卫生服务的发展和技术进步进行更新。根据《公共卫生服务能力建设评估体系研究》（2022），评估指标应定期修订，以反映新政策、新标准和新需求。评估方法应结合信息化手段，如大数据分析、辅助评估等，提高评估效率和准确性。例如，利用电子健康档案系统实现服务数据的实时采集与分析。评估机构应定期组织专家评审，确保评估标准和指标体系的科学性与权威性。根据《公共卫生服务评估专家委员会章程》（2021），专家委员会应由卫生行政部门、学术机构和基层卫生人员组成。评估体系应与国家公共卫生服务政策同步更新，确保其与国家发展战略一致。例如，随着“健康中国2030”规划的推进，评估体系应逐步增加慢性病管理、心理健康服务等新内容。建议建立评估体系的动态优化机制，定期开展评估体系的内部审查和外部评估，确保评估体系持续优化，适应公共卫生服务发展的新要求。第8章公共卫生服务能力建设的未来展望8.1能力建设的挑战与机遇公共卫生服务能力建设面临多重挑战，包括资源分配不均、基层医疗人员短