从对日出口管制看中国反制国际贸易挑战工具箱

MALLESONS从对日出口管制看中国反制国际贸易挑战工具箱近年来国际形势发生一系列重大变化，日本对华相关政策持续突破底线、愈发激进，美国国际贸易委员会(USITC)近期启动调查，拟评估撤销中国永久正常贸易关系(PNTR)待遇的影响¹,我国在经贸领域面临的单边遏制与风险挑战持续升级。面对美日等国家频繁发起的遏制打压、扰乱正常国际贸易秩序的行为，我国始终坚持底线思维、法治思维、系统思维，以法律体系建设为基础，通过加征关税、出口管制等一系列法治化手段精准回应，打造我国应对外部安全威胁、维护国家利益和国家安全的工具箱体系。2月24日我国商务部再次发布收紧对日两用物项出口管制的措施，包括将20家参与提升日本军事实力的日本实体列入出口管制管控名单2,同时将另外20家无法核实两用物项最终用户、最终用途的日本实体列入关注名单便是其中的具体实践。我们以对日两用物项管控举措这一具体实践见微知著,梳理整套工具箱的法律体系、核心工具与实践路径，旨在直观反映我国在应对外部歧视性待遇、维护国家安全与发展利益、保护中国企业、其他组织和个人合法权益方面的工具箱。2一、我国应对外部国际贸易风险挑战的法律工具箱体系近年来我国在维护国家安全和利益、应对外部风险挑战方面的制度能力持续提升，形成反制内容涵盖主体和物项不同维度、管制覆盖从出口到使用不同环节的完整的体系，形成包括出口管制、反制裁、不可靠实体清单等在内的5类核心工具箱。1.核心工具之一：出口管制出口管制是我国应对外部安全威胁、维护国家主权与安全的“工具箱”中，一大重要组成部分。近年关注度非常高的“两用物项”即属于出口管制范围的四个方面之一。出口管制实行两个维度的管理，分别是出口经营者许可和进口商及最终用户的管控名单。一是出口经营者出口管制清单所列管制物项或者临时管制物项应当向国家出口管制管理部门申请许可。二是对于存在可能危害国家安全和利益等情形的最终用户和最终用途，建立管控名单，禁止、限制有关管制物项交易，责令中止有关管制物项出口。《中华人民共和国对外贸易法》作为我国对外贸易领域的基础法律，为出口管制提供了直接的法律支撑，明确国家为维护国家安全、社会公共利益或者公共道德，可以禁止或者限制有关货物、技术进出口，或者采取其他必要的措施；对限制进出口的货物，实行配额、许可证等方式管理；对限制进出口的技术，实行许可证管理。出口管制的适用法律是《中华人民共和国出口管制法》,在具体法律层面统一了两用物项、军品、核以及其他敏感物项的管制规2.核心工具之二：反制裁清单反制裁清单对等回应外国对我国采取的歧视性制裁措施。其适用对象明确包括：直接或者间接参与制定、决定、实施对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的个人、组织；实施、协助、支持危害我国主权、安全、发展利益的行为的外国国家、组织或者个人；以及反制清单主体关联主体。2021年6月10日《中华人民共和国反外国制裁法》(以下简称“《外国制裁法》”)出台，2025年3月23日《实施<中华人民共和国反外国制裁法》的规定》,细化了《反外国制裁法》所规定的适用对象、反制措施、各部门权责、法律责任等内容。3.核心工具之三：不可靠实体清单不可靠实体清单以中国商务部于2020年9月19日公布的《不可靠实体清单规定》为依据。《不可靠实体清单规定》主要规制违反国际经贸规则的实体、保护中国企业合法权益。对列入不可靠实体清单的外国实体，我国可以决定采取一项或者多项处理措施，包括：限制或者禁止其从事与中国有关的进出口活动；限制或者禁止其在中国境内投资；限制或者禁止其相关人员、交通运输工具等入境；限制或者取消其相关人员在中国境内工作许可、停留或者居留资格；根据情节轻重给予相应数额的罚款以及其他必要的措施。4.核心工具之四：对等加征关税《中华人民共和国关税法》第十八条规定，任何国家或者地区违反国际条约、协定，对中国在贸易方面采取禁止、限制、加征关税或者其他影响正常贸易的措施的，中国对原产于该国家或者地区的进口货物可以采取征收报复性关税等措施。35.核心工具之五：阻断外国法律与措施不当域外适用阻断外国法律与措施不当域外适用场景特指：外国法律与措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则，不当禁止或限制我国主体与第三国(地区)主体开展正常经贸及相关活动的情形。这一工具的法律依据是2021年1月9日公布的《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》,实施主体为国家建立的专项工作机制，由国务院商务主管部门牵头，会同发展改革等其他有关部门共同负责。该制度主要有三大机制：一是报告机制，我国主体遇到外国法律与措施禁止或者限制其与第三国(地区)及其公民、法人或者其他组织正常的经贸及相关活动情形时，需在30日内向商务部如实报告相关情况；二是评估机制，工作机制综合考量有关外国法律与措施是否违反国际法、对我国利益及主体权益的影响等因素，确认不当适用情形；三是救济机制，我国主体可申请豁免遵守禁令，因遵守禁令遭受重大损失的可获得政府必要支持，遭受侵害时还可依法提起诉讼索赔。二、我国应对外部国际贸易风险挑战工具箱的具体应用在上述五个核心工具的框架下，近年我国出台了一系列的措施和规定。1.出口管制工具的应用出口管制的范围包括两用物项、军品、核以及其他敏感物项等4类。其中，本次商务部出台的文件即针对两用物项的管制。2024年12月1日我国出台《中华人民共和国两用物项出口管制条例》(以下简称“《两用物项管制条例》”),细化了管制物项中两用物项的范围、许可申请流程和合规要求，同日出台的《中华人民共和国两用物项出口管制清单》(以下简称“《两用物项管制清单》”(清单可能动态调整4)系统整合现行法规、规章、公告中的管制物项，形成统一规范的两用物项出口管制清单，并统一编配出口管制编码。两用物项出口管制同样实行许可制度。最终用户、最终用途管控是核心环节。本次我国对日本实施的出口管制，核心是通过两用物项管控名单与关注名单分类施策，监管两用物项出口。商务部依据《出口管制法》《两用物项管制条例》,将20家参与提升日本军事实力的实体列入管控名单，核心措施包括：禁止我国出口经营者向其出口任何两用物项，严禁境外组织、个人将中国原产两用物项转移给该类实体，要求相关交易立即停止，从源头切断敏感物项流向日本军事领域的渠道。另外20家实体因无法核实最终用户、最终用途被列入关注名单，符合《两用物项管制条例》相关要求。出口经营者向其出口两用物项，仅可申请单项许可，需提交风险评估报告及合规承诺，且审核期限可根据核查需要延长；实体配合核查并核实合规后，可申请移出名单，兼顾风险防范与正常经贸往来。两类名单并行形成梯度管控，管控名单针对已确认风险的实体实施禁止性措施，关注名单针对风险未明确的实体强化监管，二者互补协同。2.反制裁清单的应用自《反外国制裁法》正式实施以来，外交部将多个参与制定、决定、实施对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政，危害我国主权、安全、发展利益的组织和个人列入反制清单，采取相应反制措施，一共17批涵盖美国、加拿大、日本等国的企业、机构、个人多个主体5。反制措施可单独或合并适用，包括不予签发签证、不准入境等人员管控措施；查封、扣押、冻结财产等财产管控措施；以及禁止或限制相关交易、合作等活动管控措施。4国家出口管制管理部门制定、调整管制物项出口管制清单，例如《两用物项管制清单》。此外，经国务院批准，或经国务院、中央军事委员会批准，国家出口管制管理部门可以对出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制，临时管制的实施期限不超过二年。另外值得注意的是，作为以法律层级确立反制裁核心框架的首部法律，《反外国制裁法》不仅授权国务院有关部门实施反制，更突破性赋予受歧视性限制措施影响的主体要求“停止侵害、赔偿损失”的民事诉权。2024年6月，美国以涉俄为由制裁我国某海洋工程公司，列入美国SDN清单。当时该中国海洋工程公司与瑞士某设备公司已经在履行船舶建造分包合同，结算金额约1945万美元，并且该中国公司按约将模块建造完毕并完成船舶总装。2024年6月12日，S公司以需执行美国行政令为由拒绝支付合同尾款1186万美元尾款。该中国公司随即向南京海事法院申请诉前扣押船舶，并依据《反外国制裁法》第十二条6提起诉讼，要求S公司赔偿建造费用及相关损失。后续双方主动在法院主持下达成调解，执行阶段法院根据该海洋工程公司申请，从反担保金中划拨和解款项至该海洋工程公司。目前，该中国公司正积极申请移除制裁清单。从我们对案件的长期跟踪和分析来看，中国当事人依据《反外国制裁法》向中国法院提起侵权之诉，法院明确将本案定性为侵权纠纷，已纳入人民法院案例库(编号：2025-10-6-504-001)7,为2025年3月最高人民法院工作报告披露的首例《反外国制裁法》适用案例，入选“新时代推动法治进程2025年度十大案件”,显著提升了反制裁诉讼的可预期性，也为类似案件诉讼策略提供了重要参3.不可靠实体清单工具的应用目前我国列出的不可靠实体清单/采取不可靠实体清单措施的外国实体共计12批73个，均为美国实体。清单主要是针对：一是该实体是否存在针对中国实体实施封锁、断供或其他歧视性措施的行为；二是该实体行为是否基于非商业目的，违背市场规则和契约精神；三是该实体行为是否对中国企业或相关产业造成实质损害；四是该实体行为是否对国家安全构成威胁或潜在威胁。4.对等加征关税工具的应用自2025年美国政府宣布对中国输美商品征收“对等关税”,针对这一严重违反国际贸易规则、损害了中国的正当合法权益的行为，中国迅速采取一系列反制措施，包括出台多个对原产于美国的进口商品加征关税的公告。在我们之前发表的众多文章中已充分分析 (《关税战升级、小包邮件豁免即将取消，赴美跨境电商何去何从?》、《“对等关税”美国“反转运”措施与中国企业出口合规路径解析》),在此不展开赘述。结合我们多年来经办出口管制与反制相关法律服务案例的经验，在我国对外经贸领域反制与维权工具箱持续完善、应用日益广泛的背景下，企业要降低合规风险、实现可持续经营，核心是主动适配工具箱的应用逻辑，建立贴合自身业务的合规管理体系。1.以交易标的与交易对象为筛查风险的“双主线”从我们法律服务实践来看，绝大多数企业的出口合规风险，都源于交易初期未对标的和交易对象进行全面筛查，导致无意识违规。因此企业在开展进出口业务时，必须将交易标的和交易对象作为两条核心筛选主线，从源头防范风险。在交易标的层面，企业首先要核查标的是否列入出口管制清单或临时管制物项。对于明确列入出口管制清单的物项，必须提前向国家出口管制管理部门申请出口许可；对于未列入清单但可能涉及临时管制的物项，建议企业密切关注政策动态，必要时委托专业机构或咨询主管部门，确认是否需要申请许可。6《反外国制裁法》第十二条任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。7《某海洋工程公司与S设备公司侵权责任纠纷案》(/view/content.html2id=vGVHBq1JFHYBXHg55496252F9EpoGuPP96252BY3Y683xQR132TQ%6253D&lib=ck&qw=%6E5%8F6%E5%9B%BD%E5%88%B6%E8%A3%81%E8/jmxw/art/2019/art_958c136e1f1f4d6e85248d001在交易对象层面，企业应建立健全交易对象筛查机制，对交易对象进行全面背景调查，重点核查其是否在反制清单、不可靠实体清单、出口管控名单中。2.区分不同管制工具的禁限措施差异，精准应对合规要求实践中很多企业的合规管理存在“一刀切”的问题，不清楚不同管制工具的禁限差异。事实上，不同管制工具的适用场景和禁限措施差异明显，如列入出口管制管控名单的主体，受限范围主要集中在管制物项的进出口交易，出口经营者不得与其交易，特殊情况可申请许可；被列入反制裁清单的主体，受限范围更广，包括人员入境限制、境内财产管控、境内交易合作限制等；被列入不可靠实体清单的主体，受限范围则覆盖进出口活动、新增投资、数据传输与敏感信息提供等。即便是同样被列入不可靠实体清单，受限范围也有区别。企业应根据出口管制工具匹配对应的合规流程。3.重视兜底条款，提前做好合规论证，防范未然风险我国出口管制与反制法律体系中存在兜底条款，企业应重视兜底条款产生的合规风险，提前做好合规论证。以《反外国制裁法》为例，国务院有关部门可以采取的反制措施，除了不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境；查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产；禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动外，还有一个兜底条款“其他必要措施”。结合我们的