应松年《行政法与行政诉讼法》第二版笔记

第一章行政法概述

1、行政：是国家通过一定的组织为实现国家职能而进行的公共管理活动及其过程。

（-）行政的特征：①行政具有主体特定性。行政的主体是一定的国家组织或社会组织。

②行政具有公益性。行政管理的事务乃公共事务而非私人之事，行政的目的在于实现国家的职能。

③行政具有整体性与能动性。行政活动与国家职能和政策的整体相关联，必须在整体上保持统•

性和连续性。行政可应时势的需要主动出击，以保护公共利益、个人利益及其实现。

④行政具有过程性。行政不仅是•种实体活动的过程，而且是种程序的过程，它具有实体与程

序的统一性。

⑤行政具有法定性（合法性）与（自由）裁量性。法定性，要求行政活动的主体、行为及其过程

等都必须要有法律（或授权法）的依据。行政机关（或其他行政公务组织）可以在法律允许的范

围内行使自由裁量权。

⑥行政应受到监督。行政活动必须受到严格的监督，这种监督是多维度和多层级的。

（一）行政的种类

（1）公权力行政与私经济行政（国库行政）

①公权力行政乂可称为“高权行政”，是指行政主体基于国家统治权而从事的行政活动。

②私经济行政，又称为国库行政，是指行政主体利用私法规定的方式来完成国家任务的行为。私

经济行政分为行政辅助行为、行政营利行为和行政私法行为。

（2）秩序行政、给付行政与计划行政

①秩序行政又称干涉行政或侵害行政，该类行政旨在维持社会秩序，防止他人遭受非法侵害和维

护公共利益。

②给付行政又可称为福利行政或服务行政，它旨在改善公民的生存环境及生活条件，为公众提供

各种生活需要上的服务。

③计划行政是指为实现行政上的预定目标，在兼顾各种利益的调和以及斟酌相关情况下，准备或

鼓励将各项手段及资源作合理运用的行政活动。计划依其内容可分为规制性、给付性与开发性三

种类型。

（3）内部行政与外部行政

①内部行政，是指行政主体只针对■其组织内部的人员、事务而不对社会上的人发生效力的行为。

②外部行政，是指行政主体作出的对社会上的人具有权利和义务效果的行政行为。

2、行政法：简单地说就是有关行政（以及与行政有关）的法律规范的总称。具体言之，行政法是

有关行政的主体、职权、行为及程序、违法及责任和救济关系等的法律规范的总称。

①行政法是有关行政的法.这是行政法在性质和内容上不同于其他部门法的区别所在.

②行政法的内容主要涉及行政权的行使及其后果方面。

③行政法是有关行政的法律规范的总称。

（-）行政法的性质

行政法性质是国内公法，这•性质也体现了行政法在法律体系中的地位。

（1）是公法而非私法。行政法是公认的典型的公法形态。行政法所规范的内容是国家公共管理问

题，它所调整的对象是政府与公民间的关系，它所规定的行政主体、行政活动往往具有公益性的

特点。

（2）是国内法而非国际法。行政法基于一国国家主权而制定，效力及于本国领域，因此在性质上

属于国内法而非国际法。

（二）行政法的特点

（1）行政法是政治性与技术性相统一的法。这是行政法在规范内容与应用上的特点。

（2）行政法既是控制法又是保障法。这是行政法在观念和功能上的特点。

（3）行政法是具有多元性的法。行政法的多元性具体表现为：形式多元，内容广泛、易变，效力

多元。

（4）行政法是实体法与程序法的综合。行政法既是实体法又是程序法，是实体法与程序法的统一。

（三）行政法效力等级

①宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，

都不得同宪法相抵触。

②法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。

③行政法规的效力高广地方性法规、规章。

④地方性法规的效力高于本级或下级地方政府规章。

⑤省、自治区的人民政府制定的规章效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府（包括省会市、

国务院批准的较大的市和经济特区所在地的市的人民政府）制定的规章。

（四）行政法主体：是指行政法调整的各种行政关系的参加人——组织和个人。

①作为行政法主体的组织首先指国家行政机关，除了国家行政机关以外，也包括作为行政法制监

督主体的其他国家机关、可与行政机关一道作为行政主体的社会公权力组织，作为行政相对人的

企事业组织和其他组织。

②作为行政法主体的个人包括在行政机关和其他公权力组织中行使职权的国家公务员、其他行使

国家公权力和社会公权力的人员以及作为行政相对人的公民、外国人、无国籍人等。

3.行政法律关系：是指受行政法律规范调控的因行政活动（权力活动与非权力活动）而形成或产

生（引发）的各种权利义务关系。

①行政法律关系是受法律调整或约束的一种社会关系。

②行政法律关系是因行政活动产生或引发的各种社会关系。

③行政法律关系是•种行政法上的权利义务关系。

（-）行政法律关系的特征

（1）主体的恒定性与不可转化性。行政法律关系是基于行政活动而形成的，只有行政主体（国家

行政机关和法律、法规授权的组织）才能代表国家行使行政权力。行政法律关系是行政主体同行

政相对人之间形成的法律关系，一方主体必须是行政主体。行政主体与行政相对人是不能相互转

化或者互换位置的，原告只能是行政相对人，被告只能是行政主体。

行政主体：是指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，作出影响行政相对人权利义务的行

政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。

行政机关：是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。

行政相对人：是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为

影响其权益的个人、组织。

（2）主体资格的受限制性。根据我国的实际情况，只有行政机关和法律、法规授权的组织才能作

为行政主体，其他任何组织或个人都不能构成行政主体。行政相对人除了一般年龄和精神上的要

求外，还有特殊的行政法律关系所要求的特别的权利能力和行为能力。

（3）主体地位“平等下的不对等性”。不对等性具体表现为：主体双方各自权利义务的性质不完

全相同；主体双方各自权利义务的数量不能相等，且一方所具有的权利义务是另一方不具有的。

（二）分类

（1）权力关系与非权力关系

①权力行政：行政主体对行政相对人凭借权力手段而施行行政活动。

②非权力行政：行政主体对行政相对人使用非权力手段而施行行政活动。

（2）对内行政法律关系与对外行政法律关系

①对内行政法律关系：只发生在行政组织体及其行政公务人员系统内部，是指行政权力俏用于行

政系统之内而在该系统内发生的各种行政法律关系。

②对外行政法律关系：行政权力作用于行政系统之外而在行政主体与行政受体之间形成的行政法

律关系。

（3）行政实体法律关系与行政程序法律关系

①行政实体法律关系：受到行政实体法规范的调整而在行政主休与行政相对人之间形成的实体上

的权利义务关系。

②行政程序法律关系：受到行政程序法规范调整而在行政主体与行政相对人之间形成的程序上的

权利义务关系。

（4）原生行政法律关系与派生行政法律关系

①原生行政法律关系：因行政活动而直接形成的行政法律关系。如行政处罚关系、行政许可关系。

②派生行政法律关系：囚行政权活动而引发的行政法律关系。主要是行政复议关系和行政诉讼关

系。

（5）单一行政法律关系和多重行政法律关系

①单一行政法律关系：关系主体双方各自都只有一个当事人、权利义务只有一对、客体单一。

②多重行政法律关系：法律关系的各个构成要素特别是主体和内容是一种复杂多样的结构形式。

主体多重、内容多重、主体与内容多重交叉。

（三）行政法律关系的要素

（1）主体：行政主体（行使行政职权的组织及其人员），行政受体或行政相对人（处于被管理者

地位的公民、法人或者其他组织）

（2）内容：权利义务

（3）客体：对象或标的

4、公务员法律关系：是一般公民经过一定的法定程序成为公务员，基于其所担任的行政职务而

与国家之间构成的权利和义务关系，内容包括公务员和国家行政机关的关系、公务员作为行政主

体的代表和行政相对人的关系两个方面。

第二章行政法的基本原则

1、依法行政原则

（1）基本内涵是保障公民的权益和公共利益。依法行政必须坚持党的领导、人民当家做主和依法

治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法

权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、

协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起

来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、

转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的同一，既要体现改革和创新的精神，又

要有计戈IJ、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法

办事，又积极履行职责.

（2）全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚

持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行

政管理效能，降低成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进社会主义物质文明、政治文明和

精神文明协调发展，全面建设小康社会。

（3）依法行政的基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

2、合法行政

（1）合法行政原则就是要求行政权的存在和运行都必须依据法律、符合法律要求，而不能与法律

发生抵触和冲突。

（2）法律优位：正式的法律渊源要优于从属的法律渊源，也就是法律比所有的从属立法的效力都

高。行政必须服从法律。

（3）法律保留：只有在法律明确授权的情况下才可以实施某种行政行为。

①侵害保留说②全部保留说③重要事项说

我国采用侵害保留说和重要事项说，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、

法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

3、合理行政

（1）合理行政应该是从实质合法角度的把握，侧重关注行政裁量决定的结果是否公平、公平，行

政裁量的过程是否合法。

（2）公平、公正原则

（3）平等对待原则：相同案件相同处理，不同案件不同处理。本质上的要件，事实和法律要求是

相同。

（4）正当裁量原则：从裁量过程中，主要考察在行政裁量决定过程中有没有追求不适当的目的,

或者有没有考虑不相关因素挥着没有考虑相关因素。

（5）比例原则：行政手段和行政目的之间进行衡量，来保证行政行为是否合乎比例的、是恰当的。

4、程序正当

（1）行政公开：核心是资讯公开、政府信息公开

（2）听取意见：采取听证会、论证会、座谈会等多种形式。

（3）保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权

（4）回避

5、诚实守信：《行政许可法》第8条之规定开创合法预期和政府信赖保护之先河。

6.高效便民，权责统一

（1）高效：行政效率高，行政反应快；行政成本低，效益高,便民：体现了国家权力的最终归属,

行政权力行使的最终目的是保证宪法规定的人权的实现。

（2）权责统一：职务保障和责任政府的综合体现，是保障行政机关及其工作人员依法履行职责和

监督其合法行使行政权力的有机统一。

第四章行政组织法的•般原理

1、行政机关：为了实现行政目的而依法设置的，承担行政事务并能独立进行管理的基本组织体。

2、行政机关与相关概念的比较

（1）行政机关与行政组织

行政机关是一个静态的组织形态，行政组织则包含静态和动态两个方面。行政组织是行政机关的

组合体，是一个由行政机关组成的系统，行政机关是行政组织中最小的基础单位。行政组织担当

的行政事务具有整体性，享有的行政权也是全方位的，而行政机关担当的行政事务具有部分性，

享有的行政权通常仅为某一方面。

（2）行政机关与行政机构

行政机构通常是指行政机关的内部机构。行政机关是能独立对外管理的基础单位，而行政机构作

为行政机关的内部组成部分，只是作为行政机关的一部分存在，只能代表所在的行政机关对外管

理，不能独立行使职权。

（3）行政机关和公务员

公务员是行政机关内部承担公务的除工勤人员以外的工作人员，行政机关由公务员组成，是公

务员的集合体，但公务员并不是行政机关。

3、行政主体：是指依法享有国家行政职权，能够代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼

的组织。

①行政主体是一种组织，而不是个人。

②行政主体是依法拥有国家行政职权的组织。

③行政主体有权代表国家独立行使行政权力。

④行政主体能够独立参加行政诉讼。

（1）相关概念比较

①行政主体与行政法律关系主体（行政主体、行政相对人，以及对行政活动的监督主体）：行政主

休是行政法律关系主休的一部分。

②行政主体与行政组织：法学概念与行政管理学概念。不同角度来概括行政权的承担者，行政主

体强调的是哪些组织具有对外管理的地位，行政组织则是一个系统概念，突出行政机关的整体性

与统一性。

③行政主体与行政机关：法学概念与法律概念，包含关系。

（2）行政主体的范围和种类

实践中，行政主体的范围十分广泛，国务院；国务院组成部门；国务院直属机构；经国务院授权

的办事机构；国务院部委管理的国家局；地方各级人民政府；地方各级人民政府的职能部门；经

法律法规授权的派出机关和机构；经法律法规授权的行政机关内部机构，议事协调机构和临时机

构；法律法规授权的其他组织。

种类：职权行政主体与授权行政主体；中央行政主体与地方行政主体；地域性行政主体与公务性

行政主体。

（3）行政主体的资格及确认

①资格要求包括组织要件（行政机关的设立有法律依据；成立经有权机关批准，正式对外公告；

有法定编制和人员；有独立的经费预算；具备必要的办公条件），法律要件（法律法规的明确授权）

②确认的意义：有助于明确一个组织的法律地位；有助于确定行政行为的效力；有助于确认行政

诉讼的被告。

4、行政组织法：规范和调整行政组织关系的法律规范的总和。

（1）功能：为公共行政的组织提供法律支撑；保障行政组织的民主、理性和公正；合理设定行政

权；规范行政组织的设置；控制行政组织的规模。

（2）地位：是行政法的基本组成部分，是行政运作法的基础，推动行政救济法的完善。

（3）基本原则

①依法组织原则：核心是国家对行政的组织或行政组织权的行使、行政组织的形成，必须受到法

律的约束。基础：人民主权的要求：依法行政原则的要求；保障公民权益的需要；形成责任政府

的需要。具体要求：重要的行政组织问题要由宪法和法律加以规范：行政组织法必须公开、明确、

稳定；行政组织法必须切实保障公民的自由和权利；违反行政组织法要求承担法律责任。

②行政分权原则：采用分散的方式组织行政，行政权分别由不同组织体或不同行政机关承担。两

类：不同主体间的分权；同一主体间的分权。理由：使政府更好地接近人民；防止权力集中带来

的专制；减少集中管理的风险和创新管理模式；提高行政效率；满足特定公务管理的需要。方式:

联邦制；地方自治；公务自治；权力下放；设置特殊机构。意义：有利于传统观念的改变，有利

「行政分权制度的发展，推动民主和法治的发展.

③组织效率原则：对行政的组织要以提高效率为宗旨。理由：实现行政目标的需要；有效利用管

理资源的需要；行政效益原则的要求；保护公民权益的需耍。具体要求：行政组织精简化；行政

组织系统化；行政组织合理化。

5、地方制度存在的问题：地方分权不发达；民主程度不高；行政官员唯上不唯民：地区发展不平

衡；中央对地方缺乏有效控制；地方制度不为法律规控。

地方制度的发展构想——法律分权制形式上：通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的

法律地位、事权和权限范围。内容上：一方面要扩大地方的自主权，另一方面要加强国家对地方

的控制.保障机制上：确立法院作为最后的保障机关，还可设置其他程序，以保障中央和地方都

在自己的全县范围内活动。

第七章行政行为

1、行政行为：是指行政主体行使职权对相对人产生法律效果的行为。

（1）特征：主体是行政机关，以及得到法律、法规或规章授权的非行政机关组织体（包括行政机

构、企事业单位和社会团体）；必须是行政主体行使行政职双的行为；必须是对相对人的权利义务

产生法律影响的行为。

（2）分类

①抽象行政行为和具体行政行为

②内部行政行为和外部行政行为

③作为行政行为和不作为行政行为

④单方行政行为和双方行政行为

⑤行政法律行为和行政事实行为

⑥依职权行政行为和以申请行政行为

⑦羁束行政行为和裁量行政行为

（3）效力

①公定力：是指行政行为一经作出，除非有重大、明显的瑕疵情形，即具有被推定为合法而要求

所有组织和个人予以尊重的一种法律效力。

②确定力：是指已生效行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不要任意改变（撤销、变更、

注销、吊销）的法律效力。形式确定力，不可争力，是对行政相对人而言。实质确定力，不可变

更力，是对行政主体而言。无效行政行为不具有确定力。

③执行力，是指已生效的行政行为要求行政主休和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。

（4）构成要件效力：一个生效的行政行为，对作出该行政行为以外的其他行政机关以及法院所同

样具有的拘束效力。

2、生效规则

（1）即时生效：一经作出即具有效力，对行政相对人立即生效。

（2）告知生效：行政行为须告知相对人后方能生效。

（3）要领生效：行政行为须经相对人受领后才能生效。相对人同不同意受领并不影响行政行为的

生效

（4）附条件生效：当行政行为的作出附有条件时，该条件达到之时即为该行政行为的生效之时。

3、行政行为的无效、撤销与废止

（1）无效行政行为：是指那些形式上已经存在，但因具有重大、明显的瑕疵或者具备法定无效情

形，无须有权机关确认并宣告、自始、当然、确定不发生法律效力的行政行为。

无效行政行为自始无效。无须有权机关确认或宣告无效，任何人均可忽视其存在。作出该无效行

政行为的机关或者其他有权机关得随时宣告或确认该行为无效，权利人随时可以请求有权机关宣

告或确认该行政行为无效。一股来说，行政行为被宣布无效后，被无效行政行为改变的状态应尽

可能恢复原状。

（2）行政行为的撤销：是指行政行为具备可撤销的情形下，由有权机关作出撤销决定而使其失去

法律效力。

（3）行政行为的废止：又称行政行为的撤回，是指有权机关根据事后发生的情形，面向未来解除

原本合法的行政行为的效力，从而使那些没有继续存在必要或已不符合现状的行政行为失去效力。

一个合法授益行政行为只有在下列特定条件下才可予以废止：与新的法律、法规、规章、政策相

抵触；原行政行为具有废止保留的附款；原行政行为具有负担附款，而相对人未履行负担或未于

规定期限内履行负担；如不废止则对公益产生危害；原行政行为完成了其历史使命。

第八章行政立法与行政规范性文件

1、行政立法：享有制定行政法规、规章权力的行政主体依法定职权和法定程序制定规范性文件

的活动。

（1）性质：本质上是一种行政行为；性质是行政管理活动；目的是履行执行机关的工作职能；与

其他行政行为是一种属种关系。

（2）与具体行政行为的区别：①主体不同，行政立法的主体是享有行政立法权的特定行政机关,

具体行政行为的主休是所有的行政机关和法律，法规授权的组织.②对象不同，行政立•法的对象

是普遍的，针对不特定人和事，具体行政行为的对象是个别，针对特定的人和事。③效力不同，

行政立法通常反复、多次适用，具体行政行为是一次性的。④适用程序不同。行政立法的程序正

式、严格，具体行政行为相对简单、灵活。

（3）与制定行政规范性文件的区别：①行政主体范围不同，行政立法的主体是特定的行政机关,

制定行政规范性文件的主体是几乎所有的国家行政机关。②行为性质不同。行政立法不仅具有行

政性质，还具有立法性质，所制定的法规、规章属于法的范畤，制定行政规范性文件行为只具有

行政行为，所制定的行政规范性文件也不属于法的范畴。③权力来源不同。行政立法活动是依宪

法、法律或者有权机关的授权进行的，而制定其他行政规范性文件的行为则是由各级、各类行政

机关在其职权范围内进行。④效力不同。行政立法所指定的行政法规、规章的效力高于行政机关

所制定的行政规范性文件。⑤制定程序不同，行政立法必须经过立项、起草、审查、决定、公布

和解释等立法程序，而制定行政规范性文件则没有上述严格、正式的程序。

（4）行政立法具有准立法的性质：行政立法是行政机关代表公权力以国家名义制定社会规范的行

为；行政立法机关所制定的规范由国家强制力保障其实施；行政立法活动程序严格，具有土法的

形式特征；行政立法不同于权力机关的立法，属于准立法行为。

（5）行政立法的分类

①职权行政立法和授权行政立法

职权立法：行政机关根据宪法和组织法所赋予的行政立法权进行的行政立法活动。

授权立法：行政机关根据单行法律、法规或授权决议所授予的立法权而进行的立法。

②中央行政立法和地方行政立法

中央行政立法：中央行政机关依法制定和发布行政法规和规章的活动。

地方行政立法：地方行政机关依法制定和发布规章的活动。

③执行性立法和创制性立法

执行性立法：是指行政机关为了执行或实现特定法律、法规的规定而进行的立法。

创制性立法：行政机关为了填补法律和法规的空白或者变通法律和法规的个别规定以实现行政职

能而进行的立法。

④法规性立法和规章性立法

法规性立法：国务院依法制定和发布行政法规的活动。

规章性立法：法定的国务院主管部门和地方政府依法制定和发布行政规章的活动。

2、行政立法的结构性体系：享有行政立法权的行政机关共同构成的一个联系紧密、层级分明的系

统“

（1）我国的行政立法体系纵向上：中央立法（全国人大及其常务委员会制定的法律；国务院制定

行政法规；国务院各部门制定规章）和地方立法（省、自、直和较大市的人大及其常务委员会制

定地方性法规：民族自治地方的人大制定自治条例和单行条例；省、自、直和较大市的政府制定

的规章）。

（2）我国的行政立法体系横向上：权力机关立法（全国人大及其常务委员会制定的法律；省、自、

宜和较大市的人大及其常务委员会制定地方性法规；民族自治地方的人大制定自治条例和单行条

例）和行政机关立法（国务院制定行政法规；国务院各部门、省、自、直和较大市的政府制定的

规章）。

3、行政立法权限：不同的立法主体制定行政法律规范在内容和形式上的分工和限制，即哪些国家

机关享有行政立法权以及在哪些方面、多大范围内享有行政立法权。

（1）特性：行政立法权限的立法先定性；行政立法权限的层级性；授权立法权限范围的有限拓展。

（2）保障行政立法权限的原则：①法律优先原则，行政必须服从法律；②法律保留原则；③根据

原则，以上位法为根据；④不抵触原则，不得与上级汇法主体制定的行政法律规范相冲突或相矛

盾；⑤不越权原则；⑥适当性原则，行政法律规范不仅要合法，还要合理、公正、切实可行。

（3）行政立法的权限：国务院的行政立法权是一种从属性、补充性和执行性的立法权。

①行政法规的立法权限：为执行法律的规定需要制定行政法规的事项：宪法或法律规定由国务院

作出规定的事项；行政机关内部工作制度和工作程序；具体的行政和经济管理事项，但应当由全

国人大或者它的常务委员会制定法律的事项除外：行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政

处罚；《行政许可法》第12条所列事项尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

②规章的立法权限：部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令

的事项；地方规章规定的事项包括两类（一类是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政

区域的实际情况作具体规定的事项；另一类是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项）；为避

免规章之间互相冲突打架，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政

法规或者由国务院有关部门联合制定规章；行政规章可以设定行政处罚，但是有严格的限制；《行

政许可法》第12条可以设定许可的事项，尚未制定法律、法规的，因行政管理的需要，确需立即

实施行政许可的，省、自、直人民政府规章可以设定临时性的行政许可。

4、行政法律规范的效力等级

宪法、法律〉行政法规〉地方性法规〉地方政府规章、部门规章

（1）实质上是不同的立法主体的法律地位的差别，这种差别表现在所制定的法律规范上就是效力

等级差别，因而效力等级差别的特点必然是各行政'工法机关之间关系的反映.

（2）特点：服从性（主要内容、原则、精神上，较低效力等级的行政立法要服从较高效力等级的

行政立法）；派生性（行政法律规范往往是较高效力等级行政法律规范的具体化或实施细则）；可

变性（与较高效力等级的法律规范相抵触或不当，有权的权力机关或者行政机关即可予以撤销或

改变）

5、行政立法原则：法律优先原则；法律保留原则；民主、公开原则；协调统一原则。

6、行政规范性文件：是指没有行政法规和规章制定权的国家行政机关为实施法律、法规和规章而

制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等。

（1）特征：制定主体的广泛性（几乎所有的行政机关）；效力的多层级性与从属性；规范性和强

制性

（2）制定行政规范性文件行为与行政立法行为的区别：①制定主体范围不同，行政立法的主体仅

限于宪法和法律规定的享有行政立法权的行政机关，制定行政规范性文件主体广泛；②效力高低

不同，行政法规、规章的效力高于其他规范性义件，法院审理行政案件时，对于规范性文件不能

依据，也不能参照适用；③规范的内容不同，行政法规、规章可以在法定权限内对相对人设定某

些权利和义务，规范性文件无权作出涉及公民、法人或其他组织权利义务的规定；④规定的程序

不同，行政立法要遵循严格、正式的立法程序，制定规范性文件要相对简易得多。

（3）行政规范性文件的法律效力

①行政管理：对行政管理相对方的个人、组织具有拘束力和强制执行力；对行政机关本身具有确

定力、对具体行政行为具有适用力；是行政复议机关审理复议案件的依据。

②行政诉讼：行政诉讼当事人可以以行政规范性文件作为论证相应具体行政行为违法或合法的依

据；人民法院审理行政案件忖，对具体行政行为的合法性进行审理时，应同时审查相应具体行政

行为所依据的行政规范性文件的合法性，在判决书中，不宜直接饮用行政规范性文件的条文，但

在判决的理由部门可以指出该规范性文件。

（4）行政规范性文件存在的主要问题：制定主体混乱，随意性大；越权情况严重：制定程序上,

缺乏程序规则。

（5）对行政规范性文件的监督

①内部监督；上级政府有权改变或撤销下级政府不适当的决定和命令；复议机关在审查复议案件

行政规范性文件与上位法相抵触，可在职权范围内予以改变或撤销，如果没有职权，可以提请上

级行政机关或其他有权机关处理；下级行政机关制定和发布行政规范性文件后应向上级行政机关

备案，接受审查，或发现该规范性文件与上位法抵触，依法定权限予以改变或撤销。

②外部监督：是指其他国家机关，社会组织和人民群众对规范性文件的监督.司法审查监督是有

效方式。

7、行政立法的制约机制

（1）权力机关对行政立法的监督：全国人大常委会对国务院的监督：地方人大常委会对地方规章

的监督

（2）行政系统内部的监督：国务院对部门规章和地方规章的监督；省级人民政府对较大市的市人

民政府规章的监督；国务院的适用裁决及其他监督；法规、规章的清理。

第九章行政执法

1、行政执法：行政主体依法采取的具体直接影响行政相对人权利义务的行为，或者个人、组织的

权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。

（1）特征：行政执法的主体是行政主体：行政执法的内容是直接影响或间接涉及行政相对人的权

利、义务；行政执法的对象是特定的。

（2）地位：行政执法是依法治国和依法行政的核心和关键；是行政法学研究的重要领域。

（3）作用：有利于实现行政法治和依法治国；有利于提高行政效率；有利于消除腐败现象；有利

于保护行政相对人的权益。

（4）分类

①羁束行政执法行为（行政主体只能根据行政法规范的严格规定实施而不能灵活处理的行政执法

行为）和裁量性行政执法行为（行政主体对行政法规范的适用具有灵活性的行政执法行为）

②依职权行政执法行为（行政主体根据其职权而无须行政相对人申请就主动实施的行政执法行为）

和应申请行政执法行为（行改主体只有在行政相对人提出申请后才能实施而不主动采取的行政执

法行为）

③作为行政执法行为（行政执法主体在程序上积极有所为的行为，只要行政执法主体及其工作人

员有了肯定或者否定的明确意思表示或者实施了一定的动作行为，即可认定作为行政执法行为的

形成）和不作为行政执法行为（行政执法主体负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性

而在程序上逾期有所不为的行为）

④授益行政执法行为（行政主体为行政相对人设定权益或者免除义务的行为）和负担行政执法行

为（行政主体为行政相对人设定义务或者剥夺、限制其权益的行为）

⑤单方行政执法行为（行政执法行为以行政主体单方意思表示即可成立，无须征得相对大同意）

和双方行政执法行为（双方行政执法行为必须征得相对人的同意才能作出）

⑥要式行政执法行为（行政执法行为必须具备某种法定的特定形式才能成立）和非要式行政执法

行为（行政执法行为不需具冬法定的特定形式即可成立）

⑦附款的行政执法行为（是指除行政法规明确规定外，行政主体根据实际需要附加生效条件的行

政执法行为，因此又称条件行政执法行为）和无附款的行政执法行为（是指不附加任何条件就可

直接生效的行政执法行为）

（5）行政执法的要素

①行政执法的依据：是指由国家有权机关制定和认可的，由国家强制力保证实施的，行政主体及

其工作人员据以作出行政执法行为的行政法律规范。

②主体：行政机关；法律、法规授权的组织。

③行为；④监督

2、行政执法存在的问题及其改进

（1）当前行政执法中存在的问题

①行政执法依据方面的问题：部分执法领域无法可依，大量需要行政执法的领域还存在无法可依

的情况，在一些新兴的产业领域表现得尤为突出，如在高新技术产业、金融证券业、房地产业；

行政执法的依据之间相互冲突，由于我国缺乏有效的宪法审查机制，导致不同的行政执.法依据之

间的冲突较为普遍，虽然不同的行政执法依据之间的冲突可以根据《立法法》的有关规定解决，

但由于费时、费力而会对行政执法的实施造成困难；部分行政执法的依据不是良法，由于受利益

的驱动，某些地方政府和国务院部门制定的规章、规范性文件具有浓厚的地方保护主义，部门保

护主义的色彩。

②行政执法主体方面的问题：执法主体之间的职责不清，主要体现为交叉执法与重更处罚，地域

之间、部门之间都普遍存在着交叉执法，而交叉执法的后果是重复处罚。在我国现行的条块分割

的执法体制下，行政执法主体之间缺乏协调，各自为政，加之立法不完善，行政执法主体之间职

责不清，交叉执法不可避免；行政执法主体的设置较为随意，行政执法主体必须依法设定，但在

一些政府部门和基层政府，动辄成立“执法大队”、“监察大队”之类的执法组织，这些执法组织

的成立既无法律、法规的授权也无组织上的依据，既无合法编制也无固定经费；随意委托的情况

较为普遍；行政执法人员的素质不高。

③行政执法行为方面的问题：滥用职权，如地方保护主义盛行，很多行政执法主体为了维护本地

行政相对人的利益而对外地的相对人给予不公平的待遇，限制外地企业、组织在本地的发展，“自

费执法”；程序违法；放弃或拖延履行法定职责。

④行政执法的监督不力：人大的监督缺乏有效性，对于国家权力机关监督的形式，我国宪法和组

用法都作了一些原则规定，但由于缺乏具体的操作规程，旦对于监督的内容，方式以及拒绝接受

监督的责任缺乏明确的法律规定，因此往往只是流于形式，所产生的的作用不是很大；行政主体

的内部监督作用有限，行政主体的内部监督只要有层级监督和专门机关的监督两种，但这两种监

督制度在目前都作用有限。层级监督的机构缺乏必要的独立性，上级行政机关的监督缺乏经常性，

此外行政复议制度也存在•定缺陷，这些都阻止了上级行政机关的监督作用充分发挥。专门机关

的监督主要有审计监督和监察机关的监督两种，由于缺乏权威性和制度保障，专门机关的监督对

同级机关的监督作用有限，而受制于行政首K责任制，专门机关的监督对较高层次的行政机关和

行政首长的监督形同虚设；社会监督流于形式；司法监督的力度不够。

(2)对策：建立完备的行政执法依据体系，首先加快立法进程，改变部分行政执法领域“无法可

依”的情况，其次完善违宪审查制度；改革现有的行政执法体制：①首先，加强执法部门之间的

协调，在涉及多部门执法的领域设立综合执法组织。②其次，实行政企分开、内部职能分离、罚

缴分离等制度。③再次，建立行政执法责任制度；采取有效措施，保障执法人员的素质：①首先，

完善行政执法人员的更新机制。②其次，采取有效的措施促进执法人员提高自身素质。③再次，

通过培训提高现有的执法人员的素质；加强行政执法的保障：①加强行政执法的物质和人员保障。

②加强行政执法的权力保障；普及法律知识、强化全民的法制观念；完善行政执法监督制度：①

首次，强化人大监督，确立以人大监督为核心的监督体系。②其次，对内部行政监督制度进行改

革，充分发挥内部监督的作用。③最后，加大司法监督的力度。

第十章行政许可

1、行政许可：是在在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证

或执照等情形，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行

为。

(1)行政许可的主体为特定主体；行政许可是一种依申请的具体行政行为；行政许可原则上是一

种授益性行政行为；行政许可决定多样性；行政许可一般为要式行为：行政许可作为一种法律制

度是指许可的申请、审查、批准以及监督管理等一系列制度的总和。

(2)性质：“解禁”或“权利恢复”

(3)作用：协调作用：保护作用；调控作用；促进文化建设；推动对外贸易的发展。

(4)我国《行政许可法》设定行政许可的6项：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、

生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要依照法定条件予以批准的

事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等，

需要赋予特定权利的事项；提供公共服务并且直接关系公共利益的职业，行业，需要确定具备特

殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；直接关系公共安全、人身健康、生命财产

安全的重要设备、设施、产品、物品，需要依照技术标准、技术规范，通过检验、测验、检疫等

方式进行审定的事项；企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；法律、行政法规

规定可以设定行政许可的其他事项。

2、行政许可主体：实施行政许可机关或组织，是指基于相对人的申请，对相对人的申请进行审杳

从而决定是否准许或者认可用对人所申请的活动或资格的行政机关和法律法规授权的组织。

⑴种类

①行政机关（必须是履行外部行政管理职能的行政机关；必须有法律明确授权其一定的行政许可

权；法律授权的行政许可职权应当小于或者等于其外部行政管理职权及范围），在我国具有行政许

可主体资格和法律地位的行政机关主要有：国务院、国务院各部委、国务院直属机构、国务院部

委归口管理的国家局、县级以上地方各级人民政府及其所属工作部门、地方人民政府派出机关。

②法律法规授权的组织：最常见的是行政机构（行政机关内部所属的行政机构以及派出机构），还

有一类专业技术组织。

③行政机关委托的组织：行改机关，这是行政机关内部的委托。行政机关内部的委托，被委托主

体本身就是行政机关，被委托的主体具备行政主体的地位。

3、行政许可的一般程序

①申请程序：申请行为应向有行政许可权的行政机关提出，申请人有明确的意思表示，申请人应

提交所需的有关材料；

②受理程序：包括予以受理，要求当场更正，限期补正，不予受理；

③审查程序：形式审杳和实质性审查。实质性审杳要审查的内容；申请人是否具有相应的权利能

力，申请人是否具有相应的行为能力，申请是否符合法定程序和形式，授予申请人许可证是否会

损害公共利益和利害关系人利益，申请人的申请是否符合法律、法规规定的其他条件。实质审查

种类：核查（根据法定条件和程序对有关申请材料的实质内容核实是否符合实际情形）；上级机关

书面审查：听证核查

④听证程序：适用于行政相对人或者其他利害关系人认为是否核发许可、变更许可、终于许可等

将对其产生不利影响的许可行为。听证的程序：申请，申请人或利害关系人要求听证并在被告知

有权要求听证之日起一定期限内提出听证申请；组织听证，行政机关在受到申请之日起一定期限

内组织；通知有关事项，行政机关应当于听证会之前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害

关系人来；举行听证；决定，应当根据听证笔录，在许可决定期限内作出是否准予行政许可的决

定.

⑤决定程序：当场决定程序；上级机关决定程序；限期作出决定程序。

⑥期限：许可作出期限20日，20日不能作出决定可延长10日，并告知延长理由。

4、行政许可的特殊程序

（1）招标、拍卖程序

①招标：是指行政机关发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加有关特

许事项的行政许可的投标，行政机关根据投标结果作出决定的行为。

②拍卖：是指行政机关对某些特许事项以公开竞价的方式，将特定物品或者财产权利转让给最高

出价人，并颁发特许证的行为。

（2）认可程序：考试、考核、核准

（3）登记程序

5、行政许可的监督检查：是指有权行政机关对依法实施的行政许可事项进行了解、检查、监督以

及纠正的活动。

（1）情形：上级行政机关对下级行政机关；行政机关依照法定职权进行

（2）特征：主体是享有某项行政监督权的国家行政机关和法律、法规授权的组织；主要对象是作

为行政相对人的公民、法人或其他组织，并且已经获得从事行政许可事项的资格；内容是被许可

人遵守法律、法规、规章，执行行政机关的决定、命令；性质是一种依职权的单方具体行政行为,

是一种相对独立的法律行为；目的是为了防止和纠正被许可人的违法行为，保障法律、法规、规

章的执行和行政目标的实现。

（3）法律后果

①中止许可；②变更许可的内容；③宣告许可无效；④撤销：行政许可主体颁发许可证之后，因

被许可人未遵守许可的内容或未履行法定义务，从事违法行为，从而永久地撤I可许可证，不再允

许其从事所许可事项活动的一种具体行政行为。条件：行政许可合法要件缺损；行政许可不适当。

我国《行政许可法》关于行政许可撤销的规定：启动（依申请或依职权）；机关（作出行政许可的

机关或上级机关）；情形（行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；越权

作出的行政许可决定的；违反法定程序作出行政许可的决定；对不具备申请资格或不符合法定条

件的申请人准予的；依法可撤销的）；不的撤销的情形：可能对公共利益造成重大损失的；法律后

果：被许可人合法利益受到损害可得到赔偿

⑤注销：是指由于被许可人违反要求不再适宜持有行政许可，或者行政许可被撤销，或行政许可

有效期已满或其他特定情形，行政许可自然失去效力，而由决定给予行政许可的行政机关予以注

销.行政许可废止的条件；所依据的法律被修改，废止或撤销，继续实施相应行为与新法相抵触;

国内外发生重大变化，原行政许可继续存在会有碍社会政治、经济、文化的发展，甚至给国家和

社会利益造成重大损失；行政许可已完成原有目标，存在没有意义。法律后果：自废止之日起失

效，若是因为法律法规等废除、修改等给行政相对人利益造成损失，行政主体不负赔偿责任。

第十一章行政给付与行政奖励

1、行政给付：又称行政救助或行政物质帮助，是指行政主体基于法定职责或服务的要求，在特定

相对人处于失业、年老、疾病或者丧失劳动能力及其他法定的情况下，依照法律、法规、规章和

其他有关行政规范的规定，对上述相对人无偿提供物质帮助或者其他优待的具体行政行为。

（1）特征：主体是有法定职责的行政机关和法律、法规授权的组织；对象是处于特殊情况下的特

定公民或者组织：是一种职责性的具体行政行为；应作较宽泛的理解，既包括法律、法规、规章,

也包括其他有关行政规范。

（2）性质：是行政相对人的一项宪法权利；是一种授益性的具体行政行为；是一种非强制性行政

行为。

（3）原则：诚实、迅速、公正、有效的原则；依法实施和依需要实施相结合的原则；行政给付与

社会帮扶和劳动自助相结合的原则。

（4）内容：物质上的权益（金钱或实物）；与物质上的权益相关联的权益（如提供免费受教育的

机会，享受免费或减肥医疗等）

（5）形式：抚恤金、救济金、自然灾害救济金和救济物资

（6）程序：申请、审查、批准、实施

（7）完善：加强对行政救助、行政给付领域新问题的研究；加强行政给付及所有授益性行政行为

的程序制度建设。

2、行政奖励：行政主体为了实现行政目标，通过赋予物质、精神及其他权益，肯定、引导、激励

和支持行政相对人实施一定的符合政府意图行为的非强制性行政行为。

（1）特征：对象是行政相对人；客体是相对人的受奖行为；是赋予行政相对人额外权益的行政行

为；内容可以划分为物质性奖励和精神性奖励两个方面。

（2）性质：是具体行政行为；是一种倡导性行政行为：是赋权性行政行为：非强制性行政行为;

既可以是内部具体行政行为，也可以是外部具体行政行为。

（3）功能：价值导向；激励；资源配置

（4）原则：精神奖励和物质奖励相结合原则；标准法定、实事求是原则；奖当其行原则；公正平

等原则。

（5）形式：通报表扬；记功.发给奖金或奖品，晋级；通令嘉奖，授予荣誉称号

（6）程序：启动（相对人中请或申报；群众评选；有关单位或个人推荐）；审批；公布；授奖；

存档。

3、行政奖励的救济

（1）行政奖励纠纷：因行政不作为而引发的；因拒绝奖励而引发的：因行政主体滥用职权而引发

的；因行政奖励程序违法而引发的。

（2）救济：行政奖励是否可诉，关键看行政奖励引发的纠纷是否具有可诉的法定利益，关键是如

何认识相对人获奖的“资格，

第十二章行政处罚

1、行政处罚：是指行政主体对违反法定行政管理秩序但不构成犯罪的公民、法人或者其他组织等

社会成员予以制裁的具体行政行为。

（1）特征：由特定的行政主体作出；是对特定对象所作的；是追究行政法律贡任的；具有制裁性

质的。

（2）与其他制裁行为的区别

①与行政处分的区别：主体不同（行政处罚是依法、法规规定的拥有行政处罚权的行政主体对公

民、法人或者其他组织实施的行政行为，行政处分是行政机关对自身内部的构成成员因其违法或

者违纪而作出的惩戒性行为）；形式不同（行政处罚有警告、罚款、没收、责令停产停业、暂扣或

者吊销执照或许可证、行政拘留等种类，行政处分有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除6

种）；法律救济途径不同（不服行政处罚，可以复议或诉讼，不服行政处分只能适用内部的申诉程

序）

②与刑罚的区别；主体不同（行政处罚由国家机关实施，刑罚由国家司法机关实施）；范围不同（行

政处罚是对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的人的制裁，刑罚是对刑事罪犯的制裁）；形式不同

（行政处罚有7种，刑罚有主刑和附加刑，主刑5种，附加刑4种）；性质不同（行政处罚是一种

具体的行政行为，刑罚是一种司法行为）

③与行政强制措施的区别：处分权利与限制权利（行政处罚是最终处分，行政强制措施是临时限

制）；是否以违法为前提，是否具有制裁性（行政处罚必须以行政相劝人行为违法为前提，行政强

制措施与违法行为没有关系）；中间行为与最终行为（行政强制措施是中间行为，行政处罚是最终

行为）；立法上的表现形式（行政处罚被规定在“法定责任”的章节中，行政强制性措施被规定在

“执法检查”的章节中）

（3）原则

①处罚法定原则：处罚主体及其职权法定；行为依据法定；程序法定

②过罚相当原则：以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。比例

原则的要求。

③处罚公开公正原则：处罚规定的公开以及处罚程序的公开

④一事不再罚原则：对符合一个违法构成要件的行为，对相对人一次处罚成立后，任何行政主体

不得对相对人再次处罚；一次处罚原则上只能给予•种处罚，除非法律另有规定；作为例外，己

经处罚过一次，其他行政主体仍可依照不同法律规定的不同性质的处罚种类甚至同一种类在合理

限度内为第二次处罚。

⑤处罚与教育相结合原则

⑥保障相对人权利原则

（4）种类

①中诫罚：只有警告一种

②财产罚：罚款；没收

③能力罚：责令停产停业：行政主体对作出违法行为的行政相对人作出的强制其停止生产活动或

者营业活动的行政处罚形式。特点：是限制违法者行为能力的处罚，并不直接限制或剥夺违法者

的财产权，而是通过限制其行为能力，间接影响财产权；是对违法者科处不作为义务的处罚，即

禁止相对人继续从事相应的生产经营活动；是附条件的行政处罚，只是在一定时间内限制或剥夺

相对人的生产经营权；是较为严重的违法行为适用的处罚。暂扣或者吊销许可证或执照。

④人身罚：行政拘留（行政主体对•作出违法行为的行政相对人作出的限制其一定期间人身自由的

处罚形式）；劳动教养

（5）程序

①一般程序；调查程序：基本规范：全面、客观、公正调查，必要时行政主体具有检察权。执法

人员的行为准则：不得少于两人，出示证件。收集证据的形式：抽样取证，证据可能灭失或难以

取得的情况下可以先登记保存。回避原则。

审杳程序；决定程序：决定的种类（作出行政处罚的决定，不予行政处罚，不得给予行政处罚，

构成犯罪的移交司法机关），形式要件：书面形式

②简易程序：适用要件（违法事实确凿；有法定依据；对公民处以五卜元以下，对法人或者其他

组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚）；要点（标明身份和填写行政处罚决定书；当场作

出行政处罚决定，备案）

③听证程序：适用范围：只能适用于对行政相对人的权益影响重大的案件

第十三章行政征收

1、行政征收：行政主体为了取得国家的财政收入或因特定的行政目的，以强制方式无偿取得相对

人一定金钱的具体行政行为。

（1）特征：主体针对公民、法人及其他组织实施的单方面的行政行为：实质是行政主体以强制方

式无偿取得相对人的财产所有权；以相对人负有行政法上的缴纳义务。

（2）与公益征收的区别：行政征收是无偿的，公益征收是有偿的；行政征收是相对固定、连续的，

公益征收是非固定的；行政征收完全依行政程序进行，公益征收程序比较复杂，通常的做法是通

过行政程序决定公益征收，确定被征收的财产及范围，由司法程序裁决财产所有权的转移及确定

补偿的金额；行政征收以相对人负有行政法上的缴纳义务为前提，公益征收的相对人本身并不负

有行政法上的缴纳义务。

（3）与公众征用的区别：从行为的法律后果看，行政征收的结果是行政主体取得了被征收财产的

所有权，公众征用中行政主体仅仅是取得了被征用财产的使用权；从行为的标的看，行政征收的

标的一般为货币征收，公共征收的对象包括土地及相对人的其他私有财产，但并不包括货币；从

相对人能否获得补偿来看，行政征收是无偿的，公共征收一般是有偿的。

（4）与行政征购的区别：行为性质不同，行政征收是单方行政行为，行政征购是行政合同行为;

权利义务关系不同，行政征攻关系中，行政主体与相对人之间的权利义务关系是不对等的，行政

征购法律关系中，行政主体与相对人之间的权利义务关系是对等的。

（5）与没收的区别：根据不同，行政征收是以相对人负有缴纳义务为前提，没收是以相对人违反

行政法的有关规定为条件；法律性质不同，行政征收是一种独立的行政行为，没收属于行政处罚

的一种；依据法律程序不同，行政征收是征收程序，没收依据的是行政处罚程序；连续性不同，

行政征收只要有据以征收的事实依据存在，其行为就具有连续性，没收，只能予以一次性没收处

罚。

（6）与收归国有的区别：国有化指向的是某一或某类企业或土地及其附属物的全部财产的所有

权，行政征收仅是相对人的部分财产；国有化既可以是有偿的，也可以是无偿的，行政征收是无

偿的：行政征收一般有统一的程序性规定，国有化往往没有一个统一使用的程序。

2、行政征收的内容及分类

（1）税收征收，乂称行政征税，是指国家税务行政主体行使征收权，依照税法规定的标准，强制、

无偿的向纳税义务人收取税款的行政行为。

①特征：强制性、无偿性、固定性。

②主休：国家税务局，地方税务局，海关.财政部门，

③方式：查账征收；查定征L攵；查验征收；定期定额征收；代扣代缴、代收代缴

④程序：相对人自愿缴纳；班制征收及保障措施（责令限期缴纳、加征滞纳金、税收保全措施、

税收强制执行）：完税凭证

（2）行政收费，是行政主体在国家税收之外向相对人征收的各种费用。

①行政收费中的违法情形：以筹措建设资金或维护共有设施为目的收取的各类建设费、附加费和

基金；以开发利用自然资源及保护环境为目的的收费；以发展教育为目的收取的各类附加费、基

金；以发展社会保障事业为目的各类收费；以弥补机关经费的不足或满足特别支出为目的而收取

的各类管理费。

②乱收费所反映出的法律问题：反映了国家对公民财产权的漠视及国家对公民财产权保护制度的

脆弱：暴露了我国财政及税费征管制度的混乱和无序；反映出我国行政权特别是征收权的失控、

变质及规范、治理收费的立法、措施的缺位。

③对策：应当真正建立公民财产权及其保护的法律制度，以防范政府行政权对财产权利的任意侵

犯；完善税收征管及财政制度，确立以税收为主体的财政收入制度及以预算为基础的财政支出制

度；依法清理行政乱收费，将行政收费的改革纳入法制化的轨道

第十四章行政检查

1、行政检查:行政主体履行行政管理职能的i种方式,是对从事某方面活动的相对人实施的察看、

了解和掌握其守法情况、督促其履行义务的行为。

（1）特征：主体是依法享有某方面行政权的行政主体；对象是行政相对人：内容是行政相对人是

否守法和履行行政法义务等情况；目的是实现相对人是否守法和是否履行行政法义务情况的准确

了解，督促、疏导和威慑相对人的守法和履行行政法义务；是行政主体单方面实施的了解、督促

和疏导行为，通常情况下是依职权进行的。

2、行政检查存在的问题：实施行政检查的条件不明确、程序不清晰，不服行政检查的救济渠道不

畅通；行政检查手段单一、手段缺乏与滥用检查手段的现象同时存在：行政检查搞运动战、各自

为政的情况比较多，有关行政相对人不堪重负：行政检查趋利现象严重。

3、行政检查改革：清理、完善有关行政检查的立法；行政检查要体现有效性；行政监督检查要体

现效益性，防止监督检查扰民。

4、行政检查方式：调卷审查；实地检查；登记和统计；送达违法通知书。

第十五章行政裁决

1、行政裁决：行政主体根据法律的授权，对平等主体之间特定的民事纠纷居间进行裁断的行为。

（1）特征：主体是法律授权的行政主体，主要是行政机关；范围限于与行政管理有关的、平等主

体之间的民事纠纷；适用的程序属于行政程序；裁决由行政机关单方面作出。

（2）与司法裁判的区别：主体不同，行政裁决主体是行政机关，司法裁判主体是法院；行使的权

力在性质上不同：行政裁决行使的是行政权力，司法裁判行使的是司法权力；适用的范闱不同，

行政裁决的范围仅限丁•那些与行政管理有关的行政相对人之间的民事纠纷，司法裁判适用所有的

民事纠纷；适用的程序不同，行政裁决适用的是行政程序，较为简单灵活，司法裁判适用的是司

法程序；效力不同，行政裁决通常不是最终裁决，司法裁判是最终的裁判。

（3）与行政复议的区别：性质不同，行政裁决是平等主体之间的民事纠纷，行政复议是行政主体

与相对人不平等主体之间的行政纠纷；适用的程序不同，行政裁决适用的程序是分散的，行政复

议适用的是统一的。

（4）主体：对行政相对人违法享有制裁权或相对人之间有储行政管理秩序的纠纷拥有裁断权的行

政机关。

（5）范围：权属民事纠纷（主要限于自然资源领域关于资源的所有权或使用权发生的纠纷，确权

的形式）；赔偿民事纠纷（行政违法性行为并且侵权行为已被确认）；补偿民事纠纷（与行政管理

有关的平等主体之间的补偿纠纷）；民间纠纷（公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发

生的纠纷）

（6）管辖：一般的纠纷由纠纷发生地或者纠纷所涉及的不动产所在地的基层主管行政机关管辖,

重大的纠纷可以由上一级主管行政机关管辖。

（7）程序：立案；调查；审理和听证；裁决。

2、存在的问题：各个单行法律、法规对行政裁决的规定很不统一；缺少承担行政裁决职能的专门

机构；行政裁决的管辖不明确，程序不健全；行政裁决的效力不明确，救济渠道不清晰。

3、原则：裁决有据原则；公平合理原则：司法终裁原则。

4、行政裁决的救济

（1）法律效果：确定纠纷当事人权利义务的法律效果（纠纷当事人基于生效行政裁决所取得的权

利和负担的义务即为法定的权利义务,任何人不得再提出异议）;约束行政裁决主体的法律效果（行

政裁决一经作出，对裁决主体也有一定的约束力，没有法定事由，同一裁决主体不得对原纠纷再

行裁决）。

（2）救济：大部分行政裁决都不适用行政复议救济（对自然资源的权属民事纠纷可以申请行政复

议，其他行政裁决不能适用）；大多数行政裁决可以适用行政诉讼救济；一部分行政裁决不适用行

政诉讼救济，只能就原来的民事纠纷向法院提出民事诉讼。

第十六章行政强制

1、行政强制：是指行政机关和人民法院为实现具体行政行为的内容，或为维护公共利益和社会秩

序，防止和制止违法行为和危害事件发生，而实施的强行限制相对人权利的行为。

（1）特征：强制性；主体是行政机关和人民法院；是组合性概念；是侵益性行为。

2、行政强制措施:是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制,

或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。

（1）特征：实施的即时性；实施的强制性；临时性和辅助性；非制裁性。

（2）分类

①依目的分：预防性行政强制措施、制止性行政强制措施和保障性行政强制措施

②依权限内容分：限制人身权的行政强制措施和限制财产权的行政强制措施

③依措施方式分：限制人身自由的强制措施；查封场所、设施或者财务的强制措施；扣押财产的

强制措施；冻结存款、汇款的强制措施；强行进入住宅的强制措施；法律法规的其他行政强制措

施。

3、行政强制措施的条件和程序

（1）实施主体：只能由法律、法规规定的具有行政强制措施权的行政机关和法律、法规授权的具

有管理公共事务职能的组织，在法定的职权和法定授权范闱内实施，且不得利用授权从事经营活

动或者有偿服务。

（2）一般程序步骤和要求：除当场采取行政强制措施外，事前需经行政机关负责人的批准；由两

名以上行政执法人员到场；出示执法身份证件；有当事人在场或邀请见证人到场；当场告知当事

人采取行政强制措施的理由、依据、救济途径及当事人依法享有的权利；听取当事人的陈述和申

辩；制作现场笔录；实施查封、扣押的，制作查封、扣押清单一式两份，当事人和行政机关分别

保存；现场笔录和清单由当事人或者见证人和行政执法人员签字或者盖章，当事人不在场或者当

事人、见证人拒绝签名或者盖章的，在笔录中予以注明；法律、法规规定的其他特别程序。

（3）对限制人身自由的特别程序要求：除遵守一般程序之外，还需遵守下列程序：进入公民住宅

采取行政强制措施的出示县级以上行政机关的行政强制措施决定书；立即通知当事人家属实施行

政强制措施的行政机关和地点；在紧急情况下，当场采取行政强制措施的，在返回行政机关后六

小时内补办手续；还需遵守其他法律规定的程序。

（4）当场实施行政强制措施的程序要求：应在24小时内补办相关手续；在边远，水上，交通不

便地区实施的，应在返归I机关后2日内补办相关手续八

（5）对实施查封、扣押行政强制措施的特别程序要求：对财务进行实施查封、扣押的，应经行政

机关负责人批准；对重要场所、设施或者数额较大的财务需要实施查封、扣押的，应当由行政机

关负责人讨论决定。在具体实施查封、扣押时，除遵守•般程序，还要当场交付查封、扣押决定

书。除法律、行政法规另有规定，期限不得超过30口；造成损失的，应当承担赔偿责任；不得重

复查封；应及时查清事实，在法定期间内作出处理决定；违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关。

（6）对实施冻结存款、汇款行政强制措施的特别程序要求：只能由法律规定的行政机关决定，并

且不得委托其他行政机关或组织；法律规定以外的行政机关或组织要求冻结存款、汇款的，金融

机构应当拒绝。冻结的金额应与违法行为的情节相适应。作出决定的行政机关应当在3日内向当

事人交付冻结决定书。不需采取冻结时，应当及时作出解除冻结的决定：除法律另有规定，自冻

结之口起30日内，行政机关应当作出决定，情况复杂的，可以延长30日；逾期未作出戾定的，

金融机构应当立即解除冻结.

第十七章行政合同

1、行政合同：以行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意。

（1）与民事合同的区别：标的不同，行政合同形成的是行政法律关系是行政法上的权利义务，民

事合同形成的是民事法律关系；性质不同，行政合同是以公共利益为优位考量，通过行政法来调

整，以行政救济来解决，民事合同是以意思自治原则为基什I,由民法调整，通过民事诉讼来解决。

（2）与具体行政行为的区别：行政合同是双方关系，具体行政行为是单方行为。

2、分类

（1）对等契约与不对等契约

①对等契约：地位平等的当事人之间缔结的，主要由不具有隶属关系的行政主体之间签订的合同。

②不对等契约：处于隶属关系的行政主体与所属部门或人员或者相对人之间签订的行政合同。

（2）混合契约、纯粹契约与假契约

行政合同是游离在行政行为与民事合同之间的一种特殊形态，包含着两个变量：一是合意的程度,

二是类似于行政行为的权力因素。

①混合契约：很接近民事合同，基本上按照民法和合同法来处理。

②纯粹契约：行政管理上使用的，具有完全法律意义的行政合同。

③假契约：具有协议形式，但又不是完全法律意义上的合同，目前行政诉讼很少受理。

3.作用：行政合同是一种富有弓单性和灵活性的行政管理形式，虽由双方当事人协商相互意义表示

一致而成立，但乂保留了行政机关必要的行政优先权，它是行政命令、行政处罚、行政强制等管

理手段的重要补充形式，在行政管理实践中得到广泛的适用，起到十分重要的作用。主要表现在:

①从行政机关方面来说，订立行政合同既可以更好地行使行政职能，保证行政管理目标的顺利、

迅速实现，又可以因行政合同的权利义务关系明确避免行政主体之间互相推动。②从相对方来说,

订立行政合同可以使他们更好地发挥主动性、创造性，又使行政合同争议后，控告有门，解决有

据。对双方来说，既可以提高行政效益，又可多创社会财富。

3、行政合同中的权利义务：基于行政合同的根本目的为实现特定行政目的的认识，在层次上可以

将以确保特定行政目的优先实现的权利义务配置作为第一层次，而将保证相对一方利益实现的权

利义务配置作为第二层次。

（1）具体权利：对合同履行的指导与监督权；对不履行合同义务的相对一方的直接强制执行权:

作为制裁手段的直接解除合同权；对严重违约构成违法的相对一方处以行政制裁措施的权力；在

情势变迁情况下单力变更与解除合同的权利；对行政合同的解释权。

4、行政合同的签订方式：招标、协议。

5、签订程序：协商；听证；书面要式主义；公开、回避、平等竞争原则；说明理由；参与保留；

审计、监察等归责机制。

6、法律救济：协商或者由政府出面调处；仲裁；行政复议

第十八章行政主体的其他行为

1、行政计划：静态上是指未处理行政事务、实施行政事业或制定行政政策而由行政机关确定的

行政指导性目标；动态上是指行政机关在实施公共事业及其他活动之前综合的提示有关行政目标

和制定出规划蓝图以具体明确行政目标，并进一步制定出为实现行政目标所必须的各项政策性大

纲的活动过程。

（1）重要特点：用于实现一定政策的手段和工具；是实现行政目标的一个过程：时间上，具有动

态展开的要素；内容具有非完结性和留有一定的余地；单纯的综合性计划或指导性计划，并不一

定要有具体的法律依据。

（2）特征：综合性、法定性、广泛的裁量性

2、行政指导：实施行政指导需要有正当的行政目的；行政机关实施行政指导的适用范围和行为依

据非常广泛；行政机关可以主动作出也可应行政相对人的要求作出行政指导行为；行政指导行为

不具有强制性，不直接引起法律关系的变化，不直接产生法律效果，也不必然产生其他的行为后

果；行政指导行为具有适时灵活，方法多样，注重实效.存在风险等特点.

（1）特征：非强制性；主动补充性；主体优势性；相对单方性；行为引导性；方法多样性；实质

合法性；事实行为性。

（2）作用：补充和替代作用；辅导和促进作用；协调和疏通作用；预防和抑制作用。

（3）原则：正当性原则，行政指导必须最大限度地保障行政相对人对行政指导的可接受性。自愿

性原则，行政指导应为行政相对人认同和自愿接受。必要性原则，行政主体采取行政指导比实施

行政行为可能会产生更好的客观效果的•种主观认识。

3、行政事实行为：行政主体作出的不直接产生法律效果但产生事实效果的行为。

（1）重要特征：公共行政性；可能致损性；方式多样性；受行政法调整性。

（2）与具体行政行为、与行政指导的区别：具体行政行为与行政事实之间是交叉的、复杂的。要

件不同：效力不同，具体行政行为对外具有法律效力，行政事实行为对外则不具有法律效力；裁

判方式不同，具体行政行为可以使用确认判决、撤销判决、变更判决等，行政事实行为不适用；

程序不同，程序违法是撤销具体行政行为的法定理由，一部分行政