地震应急避难场所建设维护及启用准备情况调查报告

地震应急避难场所建设维护及启用准备情况调查报告一、地震应急避难场所建设现状（一）建设规模与覆盖范围截至2025年底，全国已建成各类地震应急避难场所超过1.2万个，总面积突破1.5亿平方米，可容纳避难人数超8000万人。从区域分布来看，东部沿海经济发达地区建设密度较高，如上海市每百万人拥有避难场所数量达12个，而西部偏远地区建设相对滞后，部分省份每百万人拥有量不足3个。城市建成区避难场所覆盖半径逐步缩小，一线城市核心区基本实现3公里范围内至少有1个固定避难场所，二三线城市平均覆盖半径约为5公里。（二）场所类型与功能配置目前，地震应急避难场所主要分为固定避难场所、临时避难场所和紧急避难场所三类。固定避难场所多依托城市公园、体育场馆、学校操场等大型公共设施建设，具备长期安置能力，配备有应急供水、供电、排污、医疗救护等基本设施，部分场所还设置了应急指挥中心、物资储备库和直升机停机坪。临时避难场所通常利用城市广场、停车场、高架桥下空间等，主要用于地震发生后72小时内的临时安置，设施相对简单，以满足基本生活需求为主。紧急避难场所则设置在居民小区、办公楼宇等人员密集区域附近，如小区绿地、楼顶平台等，用于地震发生时的紧急避险，面积较小但分布广泛。在功能配置方面，约65%的固定避难场所配备了应急供水系统，采用深井取水、蓄水池蓄水等方式保障用水；58%的场所具备独立的应急供电能力，配备柴油发电机或太阳能发电设备；42%的场所设置了应急医疗点，配备基本的急救药品和医疗器械。但仍有部分场所存在功能缺失，如部分临时避难场所缺乏应急照明和通讯设施，紧急避难场所普遍缺少应急厕所和垃圾处理设施。（三）建设标准与规范执行我国已出台《地震应急避难场所场址及配套设施》《地震应急避难场所运行管理规范》等一系列国家标准，对避难场所的选址、建设规模、设施配置等作出了明确规定。在实际建设过程中，大部分地区能够按照国家标准执行，但仍存在一些问题。部分城市在选址时未充分考虑地质条件，将避难场所设置在地震断裂带附近或易发生次生灾害的区域；一些场所的建设规模未达到标准要求，人均避难面积不足2平方米；还有部分场所的设施建设不符合规范，如应急供水管道材质不达标、应急供电线路铺设不规范等。二、地震应急避难场所维护管理情况（一）日常维护机制与责任落实目前，地震应急避难场所的维护管理主要由场所产权单位或使用单位负责，地震部门进行业务指导和监督检查。约70%的场所建立了日常维护制度，明确了维护人员和维护职责，定期对设施设备进行检查和保养。但仍有部分场所存在维护责任不落实的情况，如一些学校操场作为避难场所，由于学校日常管理任务繁重，对避难设施的维护往往流于形式；部分公园避难场所的维护工作由物业公司负责，但物业公司缺乏专业的维护知识和技能，导致设施损坏后不能及时修复。（二）设施设备完好率与更新情况根据抽样调查，全国地震应急避难场所设施设备平均完好率约为78%。其中，固定避难场所的设施完好率相对较高，约为85%，临时避难场所和紧急避难场所的设施完好率分别为70%和62%。设施损坏主要集中在应急供水管道破裂、应急供电设备故障、应急厕所堵塞等方面。在设施更新方面，约30%的场所能够按照规定定期更新设施设备，如更换老化的供水管道、升级应急供电系统等，但仍有超过半数的场所设施设备老化严重，部分设备已使用超过10年，存在较大安全隐患。（三）维护资金投入与保障地震应急避难场所的维护资金主要来源于地方财政拨款、单位自筹和社会捐赠。但总体来看，维护资金投入不足的问题较为突出。据统计，全国每年用于地震应急避难场所维护的资金约为12亿元，平均每个场所每年维护资金不足10万元。部分地区由于财政困难，对避难场所的维护资金投入较少，导致设施设备得不到及时维护和更新；一些单位自筹资金能力有限，难以承担高额的维护费用；社会捐赠资金则存在来源不稳定、使用不规范等问题。三、地震应急避难场所启用准备情况（一）应急预案制定与演练约80%的地震应急避难场所制定了启用应急预案，明确了场所启用的条件、程序、人员职责和物资调配方案等。但部分预案存在针对性不强、可操作性差的问题，如一些预案未考虑不同地震强度和受灾范围的情况，预案内容过于笼统；还有部分预案未根据场所实际情况进行修订，与实际需求脱节。在应急演练方面，全国每年开展地震应急避难场所启用演练约2000次，但参与演练的人员主要为应急管理人员和志愿者，普通居民参与率较低，不足30%。演练内容多集中在场所启用流程、物资发放等方面，对于应急医疗救护、次生灾害防范等复杂场景的演练较少。部分演练存在走过场、流于形式的问题，未达到检验预案、锻炼队伍的目的。（二）应急物资储备与管理目前，全国地震应急避难场所共储备应急物资约2.3万吨，包括食品、饮用水、帐篷、棉被、急救药品等。其中，固定避难场所的物资储备相对充足，约占总储备量的75%，临时避难场所和紧急避难场所的物资储备分别占15%和10%。但物资储备存在结构不合理的问题，如食品和饮用水储备量较大，而应急照明设备、通讯设备、消防器材等物资储备不足；部分物资存在过期、损坏的情况，如一些帐篷由于长期存放出现老化、破损，急救药品超过保质期等。在物资管理方面，约60%的场所建立了物资储备台账，对物资的入库、出库、库存情况进行记录，但仍有部分场所物资管理混乱，存在物资丢失、挪用等现象。物资调配机制也不够完善，地震发生后，物资调配往往依赖于人工调度，效率低下，难以满足受灾群众的紧急需求。（三）应急队伍建设与培训全国从事地震应急避难场所管理和服务的人员约有5.2万人，其中专业应急管理人员约占20%，其余为志愿者和临时聘用人员。专业应急管理人员主要来自地震部门、应急管理部门和消防救援队伍，具备一定的应急管理知识和技能，但人员数量相对不足，难以满足大量避难场所的管理需求。志愿者队伍则存在人员流动性大、专业素质参差不齐的问题，部分志愿者未接受过系统的应急培训，缺乏应急处置能力。在培训方面，约45%的应急管理人员每年接受不少于1次的专业培训，培训内容包括地震应急知识、场所管理技能、应急处置方法等。但志愿者和临时聘用人员的培训机会较少，培训内容也较为简单，主要集中在基本的应急避险知识方面。四、存在的主要问题及原因分析（一）建设方面存在的问题及原因区域发展不平衡：东部沿海地区与西部偏远地区、城市与农村之间避难场所建设差距较大。主要原因是经济发展水平差异，东部地区经济实力雄厚，能够投入更多资金用于避难场所建设；而西部地区经济相对落后，财政资金紧张，对避难场所建设的投入不足。此外，城市地区人口密集，灾害风险高，对避难场所的需求迫切，建设积极性较高；农村地区人口分散，灾害风险相对较低，建设重视程度不够。功能配置不完善：部分避难场所存在功能缺失，难以满足受灾群众的实际需求。原因之一是建设资金不足，部分地区在建设避难场所时，为了节省成本，减少了设施设备的配置；其次是规划设计不合理，一些场所在规划时未充分考虑受灾群众的生活需求，导致设施配置不全面；还有部分场所的设施建设不符合规范，质量不达标，无法正常使用。标准规范执行不到位：部分地区在建设避难场所时未严格按照国家标准执行，存在选址不当、规模不足、设施不规范等问题。主要原因是部分地方政府对地震应急避难场所建设的重要性认识不足，重视程度不够，在建设过程中存在侥幸心理；其次是监管力度不够，地震部门对避难场所建设的监督检查不到位，对违规建设行为未能及时制止和纠正。（二）维护管理方面存在的问题及原因维护责任不落实：部分避难场所存在维护责任主体不明确、维护职责不清的情况，导致设施设备得不到及时维护和保养。原因之一是管理体制不完善，避难场所的维护管理涉及多个部门和单位，如地震、住建、城管、教育等部门，各部门之间缺乏有效的协调配合，存在推诿扯皮现象；其次是部分单位对避难场所维护工作的重视程度不够，认为维护工作可有可无，未将其纳入日常管理范畴。设施设备老化损坏严重：部分避难场所的设施设备老化损坏严重，影响正常使用。主要原因是维护资金投入不足，部分地区由于财政困难，对避难场所的维护资金投入较少，导致设施设备得不到及时更新和修复；其次是日常维护不到位，部分场所的维护人员缺乏专业知识和技能，对设施设备的维护保养不及时、不彻底，加速了设施设备的老化损坏。维护资金保障不足：维护资金投入不足是制约避难场所维护管理的重要因素。原因之一是地方财政困难，部分地区经济发展水平较低，财政收入有限，难以安排足够的资金用于避难场所维护；其次是资金来源单一，目前避难场所维护资金主要依靠地方财政拨款，单位自筹和社会捐赠资金较少，缺乏稳定的资金渠道；还有部分地区存在资金使用不规范的问题，导致资金浪费，未能真正用于设施设备的维护和更新。（三）启用准备方面存在的问题及原因应急预案针对性和可操作性不强：部分避难场所的应急预案存在内容笼统、针对性不强、可操作性差的问题。主要原因是预案编制人员缺乏实际经验，对地震灾害的特点和避难场所的实际情况了解不足，在编制预案时照搬照抄其他场所的预案，未结合本场所的实际情况进行制定；其次是预案修订不及时，部分场所的预案制定后长期未进行修订，与实际需求脱节。应急物资储备结构不合理：应急物资储备存在结构不合理、部分物资短缺、物资过期损坏等问题。原因之一是物资储备规划不合理，部分地区在储备物资时未根据当地的实际需求进行科学规划，导致物资储备结构失衡；其次是物资管理不规范，部分场所的物资储备台账不完善，对物资的入库、出库、库存情况记录不清晰，导致物资过期损坏后不能及时发现和更换；还有部分地区存在物资挪用现象，将应急物资用于非应急用途。应急队伍专业素质有待提高：应急队伍存在人员数量不足、专业素质参差不齐、应急处置能力不强等问题。主要原因是专业应急管理人员编制有限，难以满足大量避难场所的管理需求；其次是志愿者队伍建设滞后，志愿者招募、培训、管理等机制不完善，导致志愿者队伍人员流动性大、专业素质不高；还有部分应急管理人员和志愿者缺乏实战经验，在面对复杂的应急情况时，难以有效开展应急处置工作。五、改进措施与建议（一）加强规划建设，提升避难场所保障能力科学编制规划：各地应根据当地的地震灾害风险、人口分布、城市规划等情况，科学编制地震应急避难场所建设规划，明确建设目标、建设规模、建设布局和建设时序。规划应注重区域均衡发展，加大对西部偏远地区和农村地区的支持力度，逐步缩小区域差距；同时，要结合城市更新和新区建设，合理布局避难场所，提高避难场所的覆盖范围和服务能力。加大资金投入：各级政府应加大对地震应急避难场所建设的资金投入，将避难场所建设资金纳入财政预算，建立稳定的资金投入机制。同时，要拓宽资金渠道，鼓励社会资本参与避难场所建设，通过政府购买服务、PPP模式等方式，吸引企业和社会组织投资建设避难场所。此外，要加强资金使用管理，确保资金专款专用，提高资金使用效益。严格执行标准规范：各地应严格按照国家标准和规范建设地震应急避难场所，加强对建设过程的监督检查，确保避难场所的选址、建设规模、设施配置等符合要求。地震部门要加强对避难场所建设的业务指导，建立健全避难场所建设质量验收制度，对不符合标准规范的场所，要责令限期整改，整改不合格的不得投入使用。（二）强化维护管理，保障设施设备正常运行落实维护责任：明确避难场所维护管理的责任主体，建立健全维护管理责任制，将维护责任落实到具体单位和个人。场所产权单位或使用单位要切实履行维护管理职责，建立日常维护制度，定期对设施设备进行检查和保养，及时修复损坏的设施设备。地震部门要加强对避难场所维护管理工作的监督检查，对维护责任不落实、设施设备损坏严重的单位，要依法依规进行处理。加强设施设备更新改造：定期对避难场所的设施设备进行检测和评估，对老化损坏的设施设备要及时进行更新改造。要加大对设施设备更新改造的资金投入，优先保障重点场所和关键设施的更新改造需求。同时，要推广应用新技术、新材料、新设备，提高避难场所设施设备的智能化水平和可靠性。拓宽维护资金渠道：建立多元化的维护资金投入机制，除地方财政拨款外，要鼓励场所产权单位或使用单位自筹资金进行维护管理，同时，要积极争取社会捐赠资金，用于避难场所的维护和更新。此外，要探索建立避难场所维护保险制度，通过购买保险的方式，降低维护管理风险。（三）完善启用准备，提升应急处置能力优化应急预案：各地要结合当地实际情况，进一步优化地震应急避难场所启用应急预案，提高预案的针对性和可操作性。预案要明确不同地震强度和受灾情况下的场所启用条件、程序和措施，细化人员职责和物资调配方案。要定期组织预案修订工作，根据实际情况和演练结果及时调整完善预案内容。加强应急物资储备管理：科学制定应急物资储备规划，根据当地的人口数量、避难场所规模、地震灾害风险等情况，合理确定物资储备品种和数量。要建立健全物资储备台账，加强对物资的入库、出库、库存情况的管理，定期对物资进行检查和盘点，及时更换过期损坏的物资。同时，要建立物资调配机制，加强与周边地区和相关部门的物资调配协作，提高物资调配效率。加强应急队伍建设：加强专业应急管理人员队伍建设，