我国环境行政公益诉讼举证责任研究

PAGEPAGE11摘要题目我国环境行政公益诉讼举证责任研究摘要保护生态环境是复杂的系统性工程，需要多管齐下，法治建设在生态环境保护中占据重要地位。在我国，环境保护长期以来都属国家行政管理的范畴，排斥公民和社会组织参与环境保护，有明显的弊端。环境公益诉讼制度在西方国家的盛行引起我国理论界和实物界的广泛关注和探讨。但由于其在我国起步较晚，在立法方面和司法方面还存在许多因素需要探讨，存在一些问题也是在所难免，比如在环境公益诉讼举证责任分配方面还缺少统一、系统、完整的规定。本文通过论述环境公益诉讼举证分配，指出我国在这方面存在的困境，主要有环境公益诉讼举证责任法规分散零碎，环境公益诉讼举证规则单一，对举证责任倒置的理解存在异议。最终提出我国环境公益诉讼举证制度的完善对策，建议确立环境公益诉讼举证责任分配原则，构建多元环境公益诉讼举证规则，完善支持环境公益诉讼举证的制度。关键词：环境行政公益诉讼；环境保护；举证责任浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计）第二章信息系统安全等级评估模型研究目录目录目录一、引言 1二、环境公益诉讼的基本原理 2（一）环境公益诉讼的理论基础 2（二）环境行政公益诉讼概念 2（三）环境公益诉讼的种类 3三、我国环境行政公益诉讼举证责任存在的问题 4（一）环境行政公益诉讼举证责任法规分散零碎 4（二）环境行政公益诉讼举证规则单一 4（三）对举证责任倒置的理解存在异议 5四、我国环境行政公益诉讼举证制度的完善对策 6（一）确立环境行政公益诉讼举证责任分配原则 6（二）构建多元环境行政公益诉讼举证规则 6（三）完善支持环境行政公益诉讼举证的制度 8参考文献 10致谢 11浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计）一、引言随着经济的发展、社会的进步，我们生活的自然环境逐渐受到破坏，人们的生活质量受到严重的影响，在此大背景下《环境保护法》应运而生。一大批心怀社会群众的公民为了保护大众的利益希望那些为个人或小团体利益的人对自己的行为承担一定的代价，但是，由于《民事诉讼法》的限制，这些并没有直接受到环境污染的公民的诉权没有得到充分的实现，我们将这些公民的而主张的诉讼成为环境公益诉讼。环境公益诉讼是一种新出现的诉讼类型，对于解决环境污染和破坏问题有着重要作用。当前现有的环境公益诉讼还并未很完善，亟需在不断的理论探讨和实践中发展壮大。二、环境公益诉讼的基本原理（一）环境公益诉讼的理论基础有制的产生而产生的。信托就其本质而言是财产制度的一种。环境资源集经济价值和生态价值于一身，环境问题究其根本可以归结为经济利益和环境利益之间的问题。经济利益属于私人利益，环境问题属于公共利益，公共信托的建立就是在公益和私益之间寻找一个平衡点。公共信托理论就是指大自然中的资源是归全体公民共同享有的，因此应当以公共利益为目的，并由政府或者其他组织机构以信托的方式进行管理。美国有位著名的学者曾提出环境资源公共信托的三个基本原则：第一，大气、河流这类与人们的生活息息相关的资源是及其重要的，是不可以作为私有物占有的。第二，大自然赋予我们人类诸多资源，这些资源和人的社会地位没有任何关系，任何人都可以利用。第三，政府和有关机构的职能就是要对公共利益进行管理，不可以对资源的分配方式进行随意更改。从某种意义而言，公民和政府是委托人和受托人的关系，公民将公共资源交给政府进行管理，政府承担着合理利用自然资源和保护环境的义务。公共信托为公民主张环境权利和环境权利救助提供帮助。公共信托与诉讼信托是相辅相成的，公共信托为诉讼信托提供了理论依据，诉讼信托又为公共信托奠定了坚实的基础张颖.美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示[J].政治与法律,2011(06):112-120.张颖.美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示[J].政治与法律,2011(06):112-120.（二）环境行政公益诉讼概念关于环境公益诉讼的概念，我国学术界的研究著作颇多，定义的标准多种多样，并未有统一的表述。本文仅分析几个具有代表性的专家观点，颜运秋教授、叶勇飞教授、别涛教授、曹明德教授和吕忠梅教授在相关期刊著作中提出自己环境公益诉讼的概念界定。综合看来，叶勇飞将环境公益诉讼的客体限定在环境权利和其他相关权利，会导致环境公益诉讼范围缩小，而且我国法律目前还没有明确规定环境权。别涛将环境公益诉讼的主体界定为环保组织，排除了个人和法律规定的其他机关，缩小了诉讼主体的范围。环境行政公益诉讼，顾名思义既是公益诉讼的一个亚类，也是行政诉讼的一种类型。作为一种新兴的诉讼形态，环境行政公益诉讼的产生源于特定社会变迁，其发展要满足变化了的社会需求，自然也就会具有一些不同于其他诉讼形态的特征颜运秋,张金波,李明耀.环境行政公益诉讼的逻辑和归位[J].环境保护,2015,43(Z1):40-45.颜运秋,张金波,李明耀.环境行政公益诉讼的逻辑和归位[J].环境保护,2015,43(Z1):40-45.（三）环境公益诉讼的种类第一、根据性质分，环境公益诉讼应该包括民事环境公益诉讼、行政环境公益诉讼、刑事环境公益诉讼三种类型，无论三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应得到救济。第二、根据起诉的主体分，环境公益诉讼可分为公民之诉、国家公诉、后代人之诉和自然物种之诉。还有的学者根据起诉主体把环境公益诉讼分为公民个人、社会团体、检察机关和政府机关提起环境公益诉讼。第三、根据诉讼功能分，环境公益诉讼可分为事前预防的环境诉讼和事后补救的环境诉讼。三、我国环境行政公益诉讼举证责任存在的问题从“绿水青山比不上金山银山”到“绿水青山就是金山银山”，我国保护环境的理念发生巨大转变，生态环境也日益受到更多重视，广大群众环保意识也日渐觉醒，纷纷加入到环保队伍中，一些全国性社会组织通过各种方式发挥了巨大作用。当然这也极大的推动了我国环境行政公益诉讼的发展，比如各地法院都纷纷设立环保法庭，国家也出台了相关的法律法规等。2007年云南、广东等地开始设立环保法庭，2013年1月1日起施行的《民事诉讼法》增设公益诉讼条款，2014年最高人民法院宣布成立环境资源审判庭，2015年1月6日最高人民法院发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。虽然环境行政公益诉讼在制度构建上日渐完善，越来越深入，但是环境行政公益诉讼的发展却仍然面临许多问题。（一）环境行政公益诉讼举证责任法规分散零碎我国现行法律对环境行政公益诉讼举证责任的规定很不充分，且分散零碎，给司法实践带来不少困难。我国《环境保护法》第58条都只是对环境行政公益诉讼的原告资格进行规定，并未特别规定生态环境行政公益诉讼的举证责任。众多的关于环境行政公益诉讼举证责任问题还要参考一些专门法律的规定和最高院的一些司法解释，但此类司法解释由于级别不高，致使其效力不足、权威性不强，同时相互间还存有一定冲突。如此繁琐的法规在司法实践中的操作性不强，导致法官自由裁量的的空间较大，存在滥用权力的可能。（二）环境行政公益诉讼举证规则单一根据一些特别法律和司法解释的规定，我们基本可以认定环境行政公益诉讼适用举证责任倒置规则，在具体司法实践中也是这么做的。但这种单一的举证责任倒置规则在环境行政公益诉讼中也显露出一些问题，引起了理论界的关注。比如单一举证责任倒置，仅可解决责任成立问题，不能解决责任的范围问题。而且环境行政公益诉讼原告的多层次性也要求举证责任规则多元化李义松,朱强.新《环保法》背景下的环境公益诉讼[J].湖北社会科学,2015(04):133-139.李义松,朱强.新《环保法》背景下的环境公益诉讼[J].湖北社会科学,2015(04):133-139.从过去受理的环境行政公益诉讼的案件来看，符合条件的环保组织、当地检察机关和环保行政部门都可以成为环境行政公益诉讼的适格原告。在环境行政公益诉讼的适格原告中，检察机关和环保行政部门属于公权力机关，环境行政部门承担环境保护的主要职责，代表国家对违反有关环境保护法律法规，破坏生态环境的行为进行检查查处。相对于普通环境侵权之诉的原告，公权力机关拥有更多权势和便利条件。环保组织也可以成为环境行政公益诉讼的原告，我国环保组织主要包括两类，一类是政府成立的环保组织，另一类是民间自发成立的环保组织。政府成立的环保组织在环境行政公益诉讼中发挥巨大作用，其中最活跃的当属中华环保联合会，其内设专门机构，并组建针对环境维权的志愿律师团队。民间环保组织发展迅速，它们也往往信息资源丰富、具备专业的技术人员以及充沛的资金。如此众多的环境行政公益诉讼主体，相对于被告在诉讼地位方面是有差别的，任何单一的举证规则都有悖于司法的公平正义。（三）对举证责任倒置的理解存在异议举证责任倒置原则广泛适用于环境行政公益诉讼中，实践中就会出现原告过度依赖举证责任倒置的情况。甚至部分原告认为全部证据的收集工作都应当是被告的责任，从而忽视收集和保存证据，致使要于诉讼中负担证据不充分的消极后果。在相关司法解释的征求意见稿中有原告证明责任的规定，原告应就环境污染事实、行为、损害以及行为与损害间的因果联系存在承担证明责任王曦.论环境公益诉讼制度的立法顺序[J].清华法学,2016,10(06):101-114.。但是该内容却在后来颁布的正式文本中被删除了，在正式文本中第八条是这样规定的，原告提起环境民事公益诉讼时应当提交能够证明被告行为对社会公益已经造成损害或者具有造成损害的重大风险的证据材料王曦.论环境公益诉讼制度的立法顺序[J].清华法学,2016,10(06):101-114.刘超.环境行政公益诉讼受案范围之实践考察与体系展开[J].政法论丛,2017(04):50-59.初步证明材料包括：1.有关被告实施了污染损害行为的初步证据；2.有关环境受到污染损害存在受到污染损害重大风险及公共利益遭受或可能遭受损失的证据；3.对环境污染与侵害结果间因果关系存在予以证明。总而言之，举证责任倒置对原告来说并不意味着其不用提供任何证明材料承担举证责任，刚好相反，原告应负担证明被告侵权行为、侵害后果存在的举证责任。而在因果关系的证明上，对侵害行为与损害后果间因果关系真实存在负担举证责任，有时原告甚至需要对因果关系存在提供相应的证据材料。原告在环境行政公益诉讼中需要树立正确的证据观念，才能够更好的开展环境行政公益诉讼。对“举证责任倒置”的另一种误解是，把免责和减轻责任是由当做“举证责任倒置”的结果。比如《侵权责任法》和《水污染防治法》做出规定如果存在“受害人故意造成损害”、“受害主体存在重大过失”或者“受害者存在一定过错”等情形，可以减轻或免除侵权人的责任。针对上述相关法律规定，有人认为也应当使用举证责任倒置，这种想法是错误的。为了避免加害人负担不应由其负担的证明责任，法律特别做出规定，如果存在一些法定的减轻、免责事由，加害人可以减轻责任或者免除责任。四、我国环境行政公益诉讼举证制度的完善对策（一）确立环境行政公益诉讼举证责任分配原则社会主义法治理念体现社会主义法治的内在要求，依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导，五个方面内容为社会主义法治建设提供了基本遵循。我国环境行政公益诉讼的顺利开展，尤其是举证责任的合理分配，需要根据社会法治理念的精神实质，充分考虑我国环境行政公益诉讼的特征。本文认为确立环境行政公益诉讼举证责任分配应当坚持以下原则：1.公平原则举证责任分配制度的设置，其首要目标为实现当事人间证明责任的公平分配，促进社会公平，这事关审判程序能否顺利开展，能否弄清楚案件真相和保障当事人的合法权益李义松,朱强.新《环保法》背景下的环境公益诉讼[J].湖北社会科学,2015(04):133-139.李义松,朱强.新《环保法》背景下的环境公益诉讼[J].湖北社会科学,2015(04):133-139.2.经济原则环境行政公益诉讼具有环境侵权诉讼所具备的复杂性、潜伏性，在提供证据方面需要花费更多的金钱和时间。而且环境行政公益诉讼具有维护公益的特征，突破当事人适格理论，维权成本过高会阻碍维权行为，举证责任的分配要考虑当事人的能力，如果让距离证据较远的且证据收集能力不强的一方承担证明责任，收集证据能力更强的主体却不负担举证责任，这是不公平的、更是不经济的。在环境行政公益诉讼中，受害人往往能提供证据证明自己受到人身和财产损害，但是对于导致损害产生的原因及其发生过程，受害人往往难以获得，因此在确定举证责任分担时须综合考量各种因素，比如证据距离、获取证据的难易程度等等。3.诚实信用原则诚信原则，素有民法帝王条款的美誉。在证明责任领域强调举证双方履行证明义务时要诚实信用，不得损害他人的利益和社会公共利益进行证明妨碍。也要求法院合理分配当事人之间的举证责任。诚实信用原则首先需要当事人如实提供证据，不得伪造指使他人做伪证，也不得妨碍证人作证，否则应当承担败诉的风险；其次，需要当事人具有协助意识，环境行政公益诉讼的特殊性在于污染信息往往掌握在污染人手中，受害人想要获得信息十分不易，因此，诚实信用原则要求掌握信息一方在受害人的要求下，给予合理的善意协助。（二）构建多元环境行政公益诉讼举证规则首先，对环境行政公益诉讼侵权构成要件进行改造。根据我国侵权责任法的一般理论，民事侵权的构成要件有四个方面：加害行为、损害事实、因果关系和存在过错。我国已经明确，环境侵权案件采取的是无过错责任原则，所以，在环境行政公益诉讼中要就前三个要件进行举证。但由于环境污染具有潜在性，环境行政公益诉讼的目的并不仅仅是赢得带有补救性质的恢复原状、赔偿损害等，也不仅是对正在发生的环境侵害行为采取排除妨碍等阻止性质的措施，而且要在实际损害产生之前就采取积极的预防措施，进而从根源上消除环境污染和生态破坏。因此，应当对环境行政公益诉讼侵权构成进行改造，把损害事实改为损害要见，包括损害结果和损害风险，从而加强对环境侵权的事前防范。如果仅仅将损害仅定义为实际损害，而不包括将来可能的损害或损害的威胁，这不利于对环境公益的保护。如果侵权构成要件只包括已经发生的损害，那么损害威胁就无法获得赔偿。但是，将来在环境行政公益诉讼案件中却可能出现实际损害尚且没有发生，未来损害的产生不可避免的情况。故而对损害威胁的举证也应纳入举证责任的规定之中，否则不利于对环境公益的全面保护。为此，笔者同意一些学者观点，建议用“危害结果”替代“损害事实”，这意味着只要有证据表明加害人的行为对环境公共利益构成威胁，就可以要求其承担民事责任。其次，根据诉讼要件细化举证责任分配孙洪坤.检察机关提起环境行政公益诉讼的破局及启示[J].环境保护,2016,44(Z1):84-86.孙洪坤.检察机关提起环境行政公益诉讼的破局及启示[J].环境保护,2016,44(Z1):84-86.2011年，玉溪中院和玉溪市检察院共同发布《关于办理资源民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，该见明确规定有关环境民事公益诉讼举证责任一般分配规则，即由起诉人对案件的危害事实和损害结果负担举证责任。当然该意见也对顶了举证责任倒置规则，即侵权行为和损害结果之间存在因果关系的举证责任由被告承担。在日后的司法实践中可以参考玉溪市该意见的规定。第一是对污染行为、危害事实的举证。在环境行政公益诉讼中，应该根据“谁主张，谁举证”原则，由原告对被告危害或可能危害环境、损害社会公共利益的行为承担举证责任，证明加害行为的存在、性质和种类。但原告只需要提供危害行为的初步证明，只要证明污染行为存在或可能存在即可，起诉人在提供证据证明上述事由时，需要符合高度盖然性的证明标准。第二是对危害结果的举证。损害结果在民事侵权诉讼中由原告承担，笔都也认为在环境行政公益诉讼中危害结果应当由原告承担。有的环境侵权损害在短期内可能并不容易被发现，要求原告提供科学确凿的证据证明损害后果是不现实的，而且会加重原告的举证困难，因此，本文认为原告只需要提供危害结果可能发生的证据即可。另外，由于环境污染专业性强，对损害程度的计算需要专门机构进行，原告难以提供准确专业的证明，所以在要求承担举证时应当同时要求相关有关机构和制度的支持。第三是因果关系的举证。根据前文论述，环境侵权公益诉讼在因果关系证明上不同主体承担适用不同的标准，当民间的社会公益组织作为原告时，应当采用举证责任倒置规则，被告承担证明因果关系不存在的举证责任。当公权力机关作为原告时，适用传统的“谁主张，谁举证”规则，因果关系的举证责任由原告承担。最后是免责事由的举证。法律要件说认为加害人作为主张权利存在的人应当对免责事由承担举证责任。本文认为，环境行政公益诉讼免责事由应当由侵权人，即被告对自身不需要承担侵权责任提供证据材料加以证明。（三）完善支持环境行政公益诉讼举证的制度完善举证责任分配制度，离不开相关制度的支持，举证责任分配的实现离不开信息公开制度以及证明标准、诉讼费用的完善。1.完善环境信息公开制度环境信息公开的主体包括企业和相关政府部门，企业加大对环境信息的公开更有利于公众在环境安全领域对企业进行监督，方便获得诉讼证据。政府部门公开环境信息，主要包括发布政府环境监测报告、调查报告，同样有利于社会公众获得诉讼证据。我国法律明确规定了政府和企业信息公开的要求和范围，2007年颁布的《政府信息工作条例》规定了政府主动公开的范围，2008年实施的《环境信息公开办法（试行）》第2条规定：“本办法所称环境信息，包括政府环境信息和企业环境信息。政府环境信息，是指环保部门在履行环境保护职责中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。企业环境信息，是指企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息。”对政府环境信息应当主动进行公开的范围和企业应当主动公开的范围进行规定，《国家海洋局政府信息公开实施办法》也规定了政府主动公开的范围。以渤海湾漏油事件为例，事故发生一个月后，国家海洋局才公布事故调查情况。实践中原告向有关机关提出获取调查情况的请求时，往往得不到满足，因此，参与事故调查的部门要给原告提供便利和支持，环保部门有信息公开的义务，受害人有获得监测信息的权利，环保部门对事故的监测和数据分析调查材料可以成为原告起诉的证明材料。污染方康菲公司也有及时发布污染信息的义务，然而，康菲公司开始一直不承认污染的发生，在媒体报道后才承认污染事故发生，并且弱化海洋污染的严重性，导致受害人无法及时获得准确全面的污染信息，影响诉讼程序的进行。完善环境信息公开制度，对信息公开的范围进一步扩大，从而提高信息公开质量，特别是突发事件发生时，政府应及时发布最新情况和调查数据，企业具有污染信息公开的义务，对于不符合法定要求公开污染情况的企业，必要时可以追究责任。2.环境行政公益诉讼费用制度诉讼费用的分担在诉讼中有重要地位，它直接影响当事人运用司法手段进行救济的积极性，如德国学者所言，诉费的确定与分担“具有很大的政治法律意义，昂贵的诉讼费用会加重权利追溯和权利防御的负担，因而限制诉讼并压制好讼。”每个人都会最大程度维护自身利益，与公共利益相比，人们更加关注自身利益，再加上环境行政公益诉讼的公益性和共享性特征，导致“搭便车”现象严重，越来越少的人愿意花费时间和金钱提起环境行政公益诉讼，如果能建立原告胜诉奖励制度，不仅可以激励公民监督政府的管理行为，也可以促进公民提起环境行政公益诉讼的积极性。因此，本文认为可以建立原告胜诉奖励制度，原告在胜诉后可以获得国家奖励，以鼓励组织机构密切关注环境行政公益诉讼案件，热心参与到环境保护中来。只要越来越多的组织有参与的热情并热情参与到环境保护中来，环境行政公益诉讼的发展才会越来越好。浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计）