超越发展型国家与中国的国家转型分析研究 工商管理专业

超越发展型国家与中国的国家转型基金来源：教育部人文社会科学重点研究基地重大招标课题“马克思国家学说在全球化时代的意义研究”（编号：05JJD710134）；教育部“新世纪优秀人才支持计划”（编号：NCET-06-0535）。内容摘要：改革开放后，我国逐渐形成一种新形态的发展型国家，具有发展主义、经济国家主义、地方政商合作、国家合作主义等特征，它在推动我国经济社会发展方面发挥了巨大作用，同时也产生了一些消极后果。2002年以来，推动科学发展，促进社会和谐，日益成为我国经济社会发展的主题，我国开始了超越发展型国家的进程。但这一进程还远没有完成，它更加突出了超越发展型国家的必要性和紧迫性。超越发展型国家，需要建设公共服务型政府，全面构建社会政策体系；调整经济结构，重构政府与市场关系；培育公民社会，重构国家与社会关系；建立健全法治，在既定法理制度基础上实现政府、市场和公民社会之间的良性互动。关键词：发展型国家；中国；国家转型；政商关系；社会政策体系自1978年实行改革开放以来，中国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就。相应地，中国的发展经验与教训日益成为学术界争论的热门话题，而经济转型中的国家角色问题又是其“热中之热”。在其中，“发展学派”（developmentalschool）认为，强有力的国家干预是中国经济取得成功的关键因素，而“扭曲市场学派”（distortedmarketschool）则认为，新兴的市场制度才是中国改革取得成就的关键因素，国家干预的好处是短期的，国家干预对市场的扭曲不利于市场改革的长远之计。上述两种观点尽管正相反对，但它们都认为中国在改革开放进程中锻造了一种强有力的政商联结。参见DaliL.Yang,RemakingtheChineseLeviathan:MarketTransitionandthePoliticsofGovernanceinChina,Stanford:StanfordUniversityPress,2004,pp.8-13.参见DaliL.Yang,RemakingtheChineseLeviathan:MarketTransitionandthePoliticsofGovernanceinChina,Stanford:StanfordUniversityPress,2004,pp.8-13.一、发展型国家与社会主义发展型国家20世纪60、70年代东亚经济奇迹的出现激发了有关发展道路的讨论热潮。1982年，美国加州大学政治学教授查默斯•约翰逊发表《通产省与日本奇迹》一书。与那种把东亚经济奇迹理解为自由主义的胜利不同，约翰逊认为，日本信奉的政治经济学与德国历史学派经济学家李斯特的“经济国家主义”或“新重商主义”一脉相承。参见查默斯•约翰逊：《通产省与日本奇迹》，北京：中共中央党校出版社，1992年，第18页。从中他提出了“资本主义发展型国家”概念。在约翰逊的基础上，许多发展理论家开展了对东北亚国家的研究，由此形成一种发展型国家理论范式。这种理论范式，主要包括了经济发展的优先性、产业政策的策略性、官僚的有效性、公私合作的紧密性以及政治合法性基础的独特性等内容。嗣后，“发展型国家”概念在英国学者戈登·怀特（参见查默斯•约翰逊：《通产省与日本奇迹》，北京：中共中央党校出版社，1992年，第18页。在“传统的社会主义发展型国家”模式中，社会主义计划和市场之间被看作是一种对立关系，社会主义计划被认为最终会取代市场。这种观点在斯大林模式中变成现实，并推广到其他社会主义国家，包括中国。这种模式在政治上产生了一个强大的、严格控制的、等级式的国家机器。这反映了“后发展”的一种普遍历程，即一个弱国家为赶超发达国家而强化国家权力。同时，它也反映了社会主义发展的独特性，在那里，国家扮演着一种双重角色：作为一种谋求发展的精英集团，它替代了资产阶级；作为经济协调的一种制度，它替代了市场。在这种模式中，国家普遍渗透到政治和经济领域，通过中央集权的强制性计划和政府指标，控制着工业和农业的积累、生产和交换，市场作用被边缘化了。历史经验表明，这种发展模式在工业化初始阶段可以起到积极作用，比如提高投资率，集中稀缺资源，引导产业结构的策略性变化等。GordonWhiteandRobertWade,DevelopmentalStatesandMarketsinEastAsia:AnIntroduction,inGordonWhite(eds.),DevelopmentalStatesinEastAsia.London:Macmillan,1988,pp.13-15.但历史经验同样表明，“传统的社会主义发展型国家”所取得的成功是短暂的，它有着严重缺陷。首先，一个经济部门（重工业）的成功往往是以其他经济部门（轻工业、农业、商业和服务业）的牺牲为代价的。其次，成功构建一个相对全面的产业结构意味着，随着经济变得更加复杂以及扩张性增长资源的萎缩，中央直接计划的发展模式面临着更多问题，比如一个更复杂的经济导致对外贸易的进一步依赖，而国际竞争会造成压力，要求一种更加灵活的经济管理和更具活力的技术进步。这些问题促使人们重新思考市场和国家在社会主义经济中的作用。一些理论家和改革家开始从社会主义政治经济学的另一个传统中汲取营养，这种传统就是计划和市场相互补充的观点，它可以被追溯到20世纪20年代关于苏联工业化的争论中一些在政治上失败了的领导人那里，比如索科尼科夫(Sokolnikov)、巴扎罗夫(Bazarov)、康德拉季耶夫和后来的布哈林，以及在两次世界战争之间西方社会主义者关于社会主义经济的思想，如兰格(Lange)和勒纳（Lerner），他们被看作是市场社会主义理论的奠基人。20世纪40年代末，这种“市场社会主义”首先在南斯拉夫付诸实践。此后，这种市场与计划相互补充的观点成为东欧20世纪50年代和60年代经济改革运动的理论基础。Ibid,pp.15-16.Ibid,pp.15-16.在中国，苏联模式曾经产生了重大影响。在社会主义建设初期，中国采取了以重工业为重点的“赶超战略”，“超英赶美”的大跃进运动就是这种战略的极端表现。在经济管理上，中国采取严格的计划经济，国家控制着生产和销售的各个环节。在一定程度上，这种发展战略和计划经济适应了当时的国情，为战后重建、奠定工业化基础作出了重要贡献。随着“以阶级斗争为纲”路线的确立和“文化大革命”的发动，这种传统发展型战略在很大程度上被破坏，它越来越束缚生产单位的效率和工人的积极性。由此，这种发展模式在“文革”结束后得到反思，并于20世纪70年代末开始实行举世瞩目的改革开放。在反思过程中，那些早期的市场社会主义思想以及20世纪50年代为摆脱苏联模式所进行的探索为经济转型提供了某种理论基础。中国改革的意义在于，它在一种社会主义框架内，创造出了那些以资本主义方式所取得的经济活力和社会活力，它反映了中国追求一种国家和经济之间更有效平衡的社会主义“有管制市场”的愿望，从而挑战了传统的社会主义发展模式。随着中国改革的深化，国家与经济、计划和市场的关系问题在理论和实践上的不断推进，东亚政治经济的基本结构和动力机制也日益呈现出一种局部融合的态势，即走向“资本主义”或“社会主义”有管制的市场。由此，这种新的社会主义发展型国家与韩国和日本这样的资本主义发展型经济有了更丰富的对比空间。例如，在有效性的不同形式、国家行为的技术以及在国内外把国家计划与市场进程建设性地结合起来的具体办法等方面，它们之间就有了更多相互学习的空间。由此可见，中国从传统社会主义发展型模式向市场化的转变，并不只是国外一些学者所认为的一般意义上的自由化和私有化，它既扬弃了传统的国家社会主义模式，也扬弃了传统的自由市场模式，走向一种新的发展型国家有管制的市场模式。所以，这里运用“发展型国家”分析框架考察中国的国家转型，揭示的不是“资本主义发展型国家”与“社会主义发展型国家”的区别，而是“新的社会主义发展型国家”与“资本主义发展型国家”之间的某种契合点。二、中国的发展型国家及其效应通过改革开放，中国突破和超越了传统的社会主义发展型国家，成为一种新的社会主义发展型国家。这大致体现在以下几个方面。（一）发展主义发展主义意识形态是在1978年中共十一届三中全会上确立的。在这次中央全会上，“以经济建设为中心”取代了“以阶级斗争为纲”。此后，经济建设的中心地位、优先地位不断得到巩固，国家的政治合法性基础较多地从个人魅力转向了经济增长。这种发展主义集中体现在财政体制上，表现为生产性财政支出在财政总支出中占有很高比重。从1978年到2000年，这一比重尽管从64.1%下降到36.2%，但生产性支出仍然是我国财政支出的最大项目，远远高于发达国家的水平。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，北京：中国统计出版社，2006年，第283页。美国1995年、日本1993年、德国1995年政府投资支出占财政支出的比重为5.48%、3.33%、4.90%。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，北京：中国统计出版社，2006年，第283页。朱之鑫主编：《国际统计年鉴2001》，北京：中国统计出版社，2001年，第391、379、395页。在经济发展主义推动下，中国经济保持了长时期的快速增长。从1980年到2006年，我国GDP年均增长率达到9.68%。根据《中国统计年鉴2006》计算，北京：中国统计出版社，2006年，第57页。2006年，我国GDP总量达到20.9万亿元，跃升世界第四位。继2003年我国人均GDP突破1000美元，2006年我国人均GDP突破2000美元。国家统计局：《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》，2007年2月28日，，2007年10月27日。经济的快速增长在提高了人们生活水平的同时，也付出了巨大的社会代价和环境代价。前者主要体现在我国的贫富差距、城乡差距、东西部差距等不断扩大，根据《中国统计年鉴2006》计算，北京：中国统计出版社，2006年，第57页。国家统计局：《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》，2007年2月28日，，2007年10月27日。（二）经济国家主义与东亚发展型国家不同，我国的改革开放经历了从计划经济向市场经济的转变过程。但随着这种转变的深入，它逐渐体现出与东亚发展型国家相类似的经济国家主义特征，“旨在通过国家计划实现合理化，它并不排斥市场，但强调市场的运转必须受国家计划的指导”YongnianZhengYongnianZheng,GlobalizationandStateTransformationinChina,CambridgeUniversityPress.2004,p.134.首先，专家治国的管理体制逐渐形成。改革开放后，中国逐渐成为技术专家治理型国家，技术专家们逐渐在党和政府的各级组织中占据了主导地位。与政治家追求权力和利益不同，这种治国技术专家更关注理性思考、目标导向和问题解决。IbidIbid,pp.34-35.其次，建构一组有效的经济管理机构，提升经济机构的管制能力。具体表现在，第一，原有的计划性经济机构不断被重组和改造。这种改造不是为了放弃国家对市场的管制，而是在某种程度上增强国家对市场的管理能力。1982年，国家经济委员会与国家农业委员会等10个部门合并为新的国家经济委员会，1998年国家经济贸易委员会与电子部等10个部门合并为新的国家经济贸易委员会。这两次改革都旨在强化国家经济（贸易）委员会的权力。第二，进行税制改革，加强国家经济管理机构对现代经济的控制和管理能力。通过多次税制改革，特别是1994年实行分税制后，中央财政收入得到明显增长，中央财政占总财政收入从1980年的24.5%上升到1994年的55.7%，此后中央财政收入基本上都保持在50%的比例。中国财政年鉴编辑委员会：《中国财政年鉴2006》，北京：中国财政杂志社，2006年，第397-398页。第三，金融改革。在推动金融相对自主性提高的同时，试图把中央银行建构成为一个能够有效发挥经济效能的银行，中国财政年鉴编辑委员会：《中国财政年鉴2006》，北京：中国财政杂志社，2006年，第397-398页。再次，把产业政策看作是连接市场经济和国家干预的恰当工具D.L.Yang,FromCommandtoD.L.Yang,FromCommandtoGuidance:China’sTurntoNewIndustrialPolicies.JournalofAsianBusiness,1995,vol.11,no.2,p.34.DingLu,RevampingtheIndustrialPolicies,inShang-JinWei(etaleds.),TheGlobalizationoftheChineseEconomy.Cheltenham:EdwardElgar.2002,p.13-14,p.15,p.20.最后，改革开放后，我国经历了六次经济宏观调控，它们都体现了经济国家主义特征，其手段包括行政指令、计划、法律和政府投资等，而即使是货币手段也具有强烈的行政色彩。从调控效果来看，前五次都相当显著，这表明中央经济管理机构具有较强的能力和效率，也表明中国形成了一个发展型国家的“有管制的市场”。经济国家主义在我国的市场培育和经济发展中发挥了重要作用。中央经济管理机构是各种经济体制改革的发起者和实施者，它保证了中国经济的稳定快速发展。改革开放以来，我国的经济发展尽管出现过多次波动，但仍然处于较为稳定的水平，它的波动幅度远远低于改革前经济的波动程度。改革前，国民收入增长率的峰谷落差在最高时达到了51.7%（1958-1962年），而改革后历次波动的国内生产总值增长率的峰谷落差幅度都不足8%。陈锦华：“从实行宏观经济调控到‘软着陆’成功”，《中共党史研究》2005年第2期。陈锦华：“从实行宏观经济调控到‘软着陆’成功”，《中共党史研究》2005年第2期。1997年亚洲金融危机的爆发是东亚发展型国家模式的转折点，在很多人那里，经济国家主义从亚洲经验变成了亚洲问题之所在。相应地，中国的经济国家主义也受到了挑战，特别是已有宏观调控方式的局限性日益显现。改革开放后的前四次宏观调控，都是基于国内经济结构调整过程中出现的矛盾而实行的。但从第五次宏观调控开始，面临的经济问题更多地由全球经济波动所诱发，外因与内因的结合加剧了中国市场的复杂性。同时，中国私人资本和国外资本的不断增长也考验着国家管制市场的能力。据统计，2005年，内资民营经济在GDP中的比重为49.7%，外商和港澳台投资经济比重约为15%-16%，两者之和约为65%。“十五”期间，民营经济比重增长10个百分点全国工商联全国工商联：《“十五”期间民营经济形势分析报告》，《中华工商时报》2006年3月4日。（三）地方政商合作在中国，国家对经济发展的影响更突出地体现在地方层面。随着以市场为导向的经济体制改革的深入，地方政府越来越具有相对自主性，特别是1994年实行分税制改革以前，地方财政在总财政收入中的比重远远大于中央财政。1979－1991年，中央财政占国家总财政收入的比重徘徊在20.2%到33.8%之间。中国财政年鉴编辑委员会：《中国财政年鉴2006》，北京：中国财政杂志社，2006年，第397-398页。分权和市场化使地方政府对发展具有强烈兴趣。由此，在地方层面形成了一系列独具特色的政商关系：一是“地方发展型政府”，这种政府并不直接参与实际生产和盈利活动，只是提供各种基础设施，制定各种有理性的、平衡的经济发展计划，为该地区经济发展创造有利条件MarcBlecher,Developmentstate,EntrepreneurialState:ThePoliticalEconomyofSocialistReforminXinjuMunicipalityandGuanghanCounty,inGordonWhite(eds.),TheChineseStateintheEraofEconomicReform:TheRoadtoCrisis.London:Macmillan,1991,p.279-280.；二是“地方企业型政府”，这种政府直接参与经济活动，为集体或私人获取利益中国财政年鉴编辑委员会：《中国财政年鉴2006》，北京：中国财政杂志社，2006年，第397-398页。MarcBlecher,Developmentstate,EntrepreneurialState:ThePoliticalEconomyofSocialistReforminXinjuMunicipalityandGuanghanCounty,inGordonWhite(eds.),TheChineseStateintheEraofEconomicReform:TheRoadtoCrisis.London:Macmillan,1991,p.279-280.Ibid,pp280-295.以及JaneDuckett,BureaucratsinBusiness,Chinese-Style:TheLessonsofMarketReformandStateEntrepreneurialisminthePeople’sRepublicofChina,WorldDevelopment,2001,vol.29,no.1,pp.23-37.JeanC.Oi.TheRoleoftheLocalStateinChina’sTransitionalEconomy,TheChinaQuarterly,Dec.1995,no.144,pp.1132-1149.这种具有灵活性的地方政府较大地推动了地方经济的快速发展。第一，在各级地方政府推动下，乡镇企业曾经获得了巨大发展。1984年，随着企业改革的展开，乡镇企业从1978年的152.42万家迅速上升到606.52万家，1985年更飙升到1222.45万家。1994年，中国乡镇企业发展达到了一个高峰，高达2494.5万家。相应地，乡镇企业转移农村劳动力从1978年的2826.56万人上升到1994年的12017.5万人。国家统计局农村社会经济调查总队编：《中国农村统计年鉴1997》，中国统计出版社1997年版，第325、327页。第二，地方政府积极推进本地基础设施建设。以广东省东莞市为例，1980-1993年，东莞市每年用于各种基础设施投资约60亿，1978年全市可通车公路仅1053公路，1993年达到了2259公里，每百平方公里国土公路密度达911公里，达到甚至超过了韩国及台湾水平。王乐夫等：《珠江三角洲：地方政府在经济发展中的地位和作用》，《中山大学学报》1997年第4期。第三，许多地方政府积极扶持本地特色产业的发展，推动本地获得国家品牌和“国”字号产业基地国家统计局农村社会经济调查总队编：《中国农村统计年鉴1997》，中国统计出版社1997年版，第325、327页。王乐夫等：《珠江三角洲：地方政府在经济发展中的地位和作用》，《中山大学学报》1997年第4期。中国地方政府的积极作用，从表面上看似乎与发展型国家的特征相悖，但实际上不同地方政府通过直接或间接参与企业活动推行着市场化改革，其经济活动在总体上仍然是有计划的、理性的和平衡的。它们既能够与中央总的指导方针保持一致，又能够因地制宜发挥灵活性，从而以地方经济发展带动全国经济发展。发展型仍然其主要特征，这不仅因为改革给予了一种经济激励，而且因为把经济发展与政绩联系起来的干部责任制给予了一种政治激励。参见MariaEdin,LocalStatestructureanddevelopmentalincentivesinChina,inRichardBoydandTak-WingNGO(eds.),AsianStates:BeyondtheDevelopmentalPerspective.LondonandNewYork:RoutledgeCurzon.2005,pp.110-124.在效应上，由分权和市场化所激发的多样化的地方政商关系，促进了地方经济发展和繁荣。但同时，它在一定程度上也造成了重复建设、市场分割和地方保护主义等后果，削弱了中央政府引导全国经济发展的能力。因此，地方主义尽管是某些地方经济发展的主要动力，但这种动力有时候却与中央政策相抵触。缺乏有效的中央控制和重新分配，不断升温的地方主义之间产生了矛盾，最终导致非均衡发展。JudeHowell,ReflectionontheChineseState.DevelopmentandChangeJudeHowell,ReflectionontheChineseState.DevelopmentandChange,2006,vol.37,no.2,pp.273-297.（四）国家合作主义改革开放以后，除了计划经济时代原始合作主义性质的社会组织之外，许多新的社会团体作为合作主义的中介和组织被创建出来。JonathanUngerandAnitaChan,CorporatisminChina:ADevelopmentalStateinanEastAsianContext,inBarrettL.McCormickandJonathanUnger(eds.),ChinaafterSocialism:IntheFootstepsofEasternEuropeorEastAsia?.NewYork:M.E.SharpePress.1996.p.104-105.JonathanUngerandAnitaChan,CorporatisminChina:ADevelopmentalStateinanEastAsianContext,inBarrettL.McCormickandJonathanUnger(eds.),ChinaafterSocialism:IntheFootstepsofEasternEuropeorEastAsia?.NewYork:M.E.SharpePress.1996.p.104-105.参见QiushaMa,Non-GovernmentalOrganizationsinContemporaryChina:PavingtheWaytoCivilSociety?LondonandNewYork:Routledge.2006,pp.139-141.这种国家合作主义的形成具有一定的历史合理性。在社会转型时期，需要一种过渡性的政治权威来弥补内部整合力的缺失，国家合作主义可以承担这种社会整合的职能。但随着市场经济发展和社会自主性的增强，国家合作主义也面临着挑战。这种挑战，首先来自于社会公共事务管理中迫切需要公民社会组织发挥重要作用，而在国家合作主义框架下公民社会组织发展相对较慢，并且由于实行“分类控制”或“选择性培育”政策而导致发展很不平衡。其次，这种挑战也来自于公民社会组织自主性的增强，特别是公民社会组织不仅以自上而下的国家合作主义方式产生，而且以自下而上的自主方式产生，比如温州商会。截止2007年底，温州市共成立行业协会近500家，其中市本级行业协会134家。它们中的绝大部分都是根据“市场和行业发展的需要”而组建的参见郁建兴等：《温州商会的例外与不例外：中国公民社会的发展与挑战》，《浙江大学学报》2007年第6期。。最后，这种挑战还来自于国际非政府组织在中国的发展。国际非政府组织在我国日益活跃，它们制定各种计划，开展研讨会及各种活动，对中国政府、学者以及民间组织的领导者和成员起到了积极的示范作用，有利于增强国内民间组织的自主性意识，它们本身也构成中国公民社会的一部分，从而有力地挑战着原有的国家合作主义QiushaMa,参见郁建兴等：《温州商会的例外与不例外：中国公民社会的发展与挑战》，《浙江大学学报》2007年第6期。QiushaMa,Non-GovernmentalOrganizationsinContemporaryChina:Pavingthewaytocivilsociety?LondonandNewYork:Routledge,2006,pp.167-200.从上可见，改革开放后，中国通过确立发展主义、经济国家主义、灵活多样的地方政商关系、国家合作主义等，突破与超越了传统的社会主义发展型国家，取得举世瞩目的成就，“新的社会主义发展型国家”成为解释中国经济社会发展的重要概念框架。而随着发展型国家积极效应的不断释放，我国经济社会发展中的诸多矛盾开始聚积，并在进入新世纪后不断凸现出来。超越发展型国家，成为中国经济社会继续向前发展的紧迫要求。三、超越发展型国家——重构国家与社会、市场之间的关系2002年以来，中国进入了经济建设与社会建设并重的新时代，推动科学发展、促进社会和谐日益成为中国经济社会发展的主题。通过确立可持续发展的新目标，转变经济发展方式；开展以改善民生为重点的社会建设，构建和谐社会；转变市场管制方式，增强市场管制能力；重新调整中央与地方关系以及区域间关系，寻求集权与分权之间的均衡等，我国开始了超越发展型国家的进程。但是，由于发展主义意识的根深蒂固，发展型国家的积极效应在中国还没有发挥殆尽，因而超越发展型国家的理念还没有成为一种共识；也由于历史欠帐太多，一些重要政策、举措的效应发挥需要一个过程；更由于超越发展型国家的制度供给还严重不足，在一些老问题没有得到根本解决的同时，又产生了许多新问题。所以，超越发展型国家的进程还远没有完成，甚至可以说，这一进程更加突出了超越发展型国家的必要性和紧迫性。从历史上看，1997－1998年亚洲金融危机触发了批判和反思发展型国家的浪潮。但正如危机的根源不是非此即彼的，它既有缺少良好监管和规则的过度自由化问题，也有刚性的汇率制度等自由不够的问题，因此，关于超越发展型国家的讨论，应该避免非此即彼的观点。在一些论者看来，东亚经济奇迹的特点正是它们的折衷主义。这些国家的人民和官员总是避免对某种特定学术观点或政策传统顽固坚持，而是对似乎相互对立的观点保持相当程度的自觉性和敏感度。在这些国家可以看到，有活力的市场竞争、积极的国家管理、积极的出口促进、谨慎的进口替代、吸收和管理国外资金和技术的努力是同时存在的参见StevenChan,CalClarkandDannyLam,参见StevenChan,CalClarkandDannyLam,LookingbeyondtheDevelopmentalState，inSteveChanetal(eds.),BeyondtheDevelopmentalState:EastAsia’sPoliticalEconomiesReconsidered,MacmillanPress,1998,p.3.相应地，考察关于超越发展型国家的讨论，重要的不是从中得出国家主义或（新）自由主义的结论，而是获得关于重构政府与市场、社会之间关系，扩大发展目标，改善制度和治理的思想资源。借鉴这些理论成果，结合我国正在进行着的重要转型以及国际环境的新变化，我们尝试着提出我国进一步超越发展型国家的一些重要原则。（一）建设公共服务型政府，全面构建社会政策体系发展型国家的首要特征是它的发展主义，它的所有政策都围绕着经济发展而制定。超越发展型国家，扬弃发展主义意识形态，首先需要改革政府管理体制，转变政府行为，建设公共服务型政府。“公共服务型政府”是20世纪80年代西方国家在“新公共管理”运动中提出的。在借鉴西方理论资源基础上，我们可以把公共服务型政府定义为：以“管理就是服务”为根本理念，以提供私人或者社会不愿意提供、或者没有能力提供的公共产品为主要职能的政府郁建兴等：《从发展型政府到公共服务型政府：以浙江省为个案》，《马克思主义与现实》2004年第5期。郁建兴等：《从发展型政府到公共服务型政府：以浙江省为个案》，《马克思主义与现实》2004年第5期。建设公共服务型政府，要求政府在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。当前，以改善民生为重点的社会建设包括优先发展教育、实施扩大就业的发展战略、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度以及完善社会管理等任务。全面落实这些任务，必须构建社会政策体系，开启中国的社会政策时代。与经济政策的效率优先不同，社会政策以增进社会整合、促进社会进步和人的可持续发展为目的，以政府和其他公共机构为主体，主要运用立法或者制定行事规则的制度化手段，推动各类资源尤其是公共资源的合理配置，通过组织和提供社会公共物品与公共服务的方式，调整社会现行的生产与分配关系杨团：《中国社会政策演进、焦点与建构》，《学习与实践》2006年第11期。。从具体内容来看，当代的社会政策不仅包含了体现二次分配功能的社会福利和社会保障体系，更涵盖了用以促进公民能力的医疗卫生政策、保证公民平等机会的文化教育政策、以及劳动就业政策、城市规划和住房政策、人口政策等。社会政策是调节社会矛盾、保证公民社会权利的重要政策手段。杨团：《中国社会政策演进、焦点与建构》，《学习与实践》2006年第11期。20世纪90年代中期以前，我国只有经济政策，较少社会政策。社会矛盾的凸显是出现社会政策的背景。当前我国的公共政策议程设置已开始把以社会政策摆到重要位置，但在就业、教育、医疗、住房、养老等领域中的诸多方面还没有出台、实施有效的社会政策，已经出台、实施的社会政策之间也缺乏衔接，呈现出碎片化特征，这一切都亟待得到改善。建设公共服务型政府也必然要求改革以财政收入最大化为指导思想的税收制度，以及以压抑劳动者收入增长为特征的分配制度，改变国家财政“多取少予”的状况，让全体人民共享发展成果。相应地，在中央与地方关系问题上，要扭转财力过分向上集中的态势，加强转移支付力度，缓解基层财政的困难，增强基层政府提供公共服务能力。（二）调整经济结构，重构政府与市场关系在现代市场经济条件下，政府要以“市场增进论”参见青木昌彦：《东亚经济发展中政府作用的新诠释：市场增进论参见青木昌彦：《东亚经济发展中政府作用的新诠释：市场增进论》，《经济社会体制比较》1996年第5、6期。在某种意义上，当代中国的很多经济社会问题是由国家垄断的经济结构造成的。不少大型国有企业财团公司缺乏有效的治理和社会监督问题，从而产生内部工资失控、垄断价格和腐败等；而地方企业垄断则更加恶化民生经济。因为中央垄断一般发生在对国家具有国际战略意义的领域，而地方垄断则往往发生在任何有利可图的经济领域；而且，较之中央级企业，地方国有企业财团的公司治理往往更差，受地方政治权力影响更甚。这种国家垄断的经济结构导致财富从民间向国家转移，容易造成“国富民穷”的局面郑永年：《郑永年：《民生经济是中国和谐社会的经济基础》，《联合早报》2007年5月1日。经济结构不改，民生问题难治。相应地，反垄断和鼓励中小企业的发展，出台、实施有利于中小企业发展尤其是民营企业发展的政策，破除在市场准入、金融支持等诸方面的限制，以初次分配实现公平与效率的统一林毅夫：《以初次分配实现公平与效率的统一》，《人民日报》2007年4月28日。，就成为超越发展型国家的重要基础。强调建设公共服务型政府，构建社会政策体系，并不意味着超越发展型国家只是一个提