全球卫生治理WHO大流行协定谈判南北分歧-基于2024年病原体共享与惠益分享条款

全球卫生治理WHO大流行协定谈判南北分歧——基于2024年病原体共享与惠益分享条款摘要本文旨在深入剖析二〇二四年世界卫生组织大流行协定谈判中，围绕“病原体获取与惠益分享”系统所爆发的激烈的南北地缘政治博弈与规范性冲突。二〇二四年是全球卫生治理重构的关键历史节点，原定于第七十七届世界卫生大会签署的大流行协定，因发达国家与发展中国家在核心利益交换机制上的根本性分歧而陷入僵局。本研究以二〇二四年期间跨政府谈判机构发布的历次谈判案文为核心文本，特别是针对第十二条及其相关附件进行深度的法理与政治经济学分析。研究发现，谈判的症结在于“全球卫生安全”与“分配正义”两种治理范式的不可调和。以欧盟、美国为代表的全球北方国家，主张将病原体及其基因序列数据的快速共享确立为国际法义务，强调监测与情报的“无缝连接”，但在惠益分享（如疫苗、诊断试剂的公平分配）上坚持“自愿原则”与“合同自由”，极力维护现行的知识产权体系。相反，以非洲集团及公平集团为代表的全球南方国家，援引《生物多样性公约》及其《名古屋议定书》中的国家主权原则，坚持“无惠益、不共享”的交易型正义，要求建立具有法律约束力的强制性技术转让与预留配额机制。本文论证认为，二〇二四年谈判案文在义务性措辞上的反复拉锯与最终的模糊化处理，实质上反映了国际法在解决深层发展不平衡问题上的局限性，若无法在“共同但有区别的责任”原则下构建实质性的补偿机制，未来的全球大流行应对体系仍将面临严重的信任赤字与执行效力危机。关键词全球卫生治理；世界卫生组织；大流行协定；病原体获取与惠益分享；南北分歧一、引言进入二十一世纪二十年代中叶，人类社会尚未完全从新冠肺炎大流行的阴霾中走出，一场关于未来生存安全与国际秩序重塑的博弈已在日内瓦万国宫悄然展开。新冠疫情期间，全球公共卫生产品分配的极端不平等——被形象地称为“疫苗种族隔离”——深刻刺痛了全球南方国家，暴露了现行以慈善捐赠与自愿合作为基础的全球卫生治理体系的脆弱与虚伪。为了避免重蹈覆辙，世界卫生组织的一百九十四个成员国于二〇二一年启动了制定一项具有国际法约束力的《大流行协定》的历史性进程。这项协定旨在填补《国际卫生条例》的短板，从根本上解决大流行预防、准备与响应中的结构性缺陷。二〇二四年原本被设定为这场马拉松式谈判的终点线。按照既定路线图，各成员国应在二〇二四年五月召开的第七十七届世界卫生大会上通过最终文本。然而，随着谈判进入深水区，也就是触及最为核心的“病原体获取与惠益分享”系统（以下简称PABS系统）时，长期潜伏的南北矛盾集中爆发，导致谈判进程几度停摆，最终未能在预定时间内达成具有实质性约束力的全面协议。PABS系统之所以成为风暴眼，是因为它触及了生物医药产业链的最上游（病原体资源）与最下游（疫苗与药物利润）的利益分配，是连接公共卫生安全逻辑与商业资本逻辑的十字路口。本研究的现实意义在于，二〇二四年的谈判僵局不仅是一次外交技术的失败，更是两种世界观的碰撞。对于发达国家而言，主要诉求是建立一个高效、透明的全球监控网络，确保在下一次大流行爆发初期就能迅速获得病原体样本及其基因序列数据，以便其强大的制药工业能迅速研发应对工具，保障其国民安全。而对于发展中国家而言，他们拥有丰富的生物多样性，往往也是新发传染病的首发地，他们厌倦了充当免费的“样本库”和“试验场”，在提供关键科研资源后，却因高昂的价格和专利壁垒被挡在救命药物的门外。因此，他们要求将病原体共享与切实的物质回报进行法律绑定。本文的核心研究问题聚焦于：在二〇二四年的大流行协定谈判案文中，PABS系统的制度设计是如何体现并激化南北分歧的？发达国家与发展中国家是如何运用国际法话语来争夺对病原体资源与医疗对抗措施的控制权的？这种分歧对全球卫生治理的未来走向意味着什么？为了回答这些问题，本文将首先梳理关于全球公共产品与生物主权的相关文献；其次，阐述基于文本挖掘与过程追踪的研究方法；进而，对二〇二四年发布的多个版本的谈判草案进行详细的条款级比对与政治学解读；最后，总结谈判困境的根源并展望未来可能的妥协路径。三、文献综述关于全球卫生治理与大流行应对的学术研究，在新冠疫情爆发后呈现井喷式增长，但针对正在进行中的《大流行协定》谈判，特别是针对二〇二四年关键案文的深入实证分析仍相对匮乏。既有的文献主要集中在以下三个理论维度，为本文提供了坚实的学理基础。首先是关于“全球公共产品”与“卫生安全化”的理论探讨。主流的自由制度主义学者倾向于将传染病控制视为典型的全球公共产品，认为疾病无国界，因此各国应通过国际合作实现集体安全。这一视角的文献多强调监测数据的自由流动与透明度，主张建立超越主权的超国家机制来应对卫生危机。然而，批判性学者指出，“全球卫生安全”的话语往往被西方国家主导，其潜台词是防范来自全球南方的疾病威胁到全球北方的本土安全。这种安全化叙事掩盖了发展中国家在基础卫生体系能力上的匮乏，使得国际合作变成了单向度的情报索取。二〇二四年的谈判恰恰印证了这一点，发达国家对PABS系统中的“获取”（即情报共享）表现出极高的热情，而对“惠益分享”（即公共产品分配）则缺乏相应的政治意愿。其次是关于“生物主权”与“获取与惠益分享”机制的法律研究。自一九九二年《生物多样性公约》确立国家对其自然资源拥有主权以来，病原体是否属于“生物资源”便成为法学界争论的焦点。二〇一〇年《名古屋议定书》进一步明确了遗传资源的利用必须遵循“事先知情同意”和“互利共赢”原则。发展中国家学者普遍主张，病原体样本及其数字序列信息（DSI）受到国家主权的管辖，未经许可的利用构成“生物海盗”行为。而发达国家及制药行业则辩称，病原体并非一般意义上的资源，对其确权会阻碍科学研究与疫苗研发的实效性，危害全人类利益。二〇二四年大流行协定谈判实际上是将《名古屋议定书》的双边交易模式尝试转化为多边标准化模式的一次法律实验，文献中关于“多边机制”与“双边主权”的张力在谈判案文中得到了充分体现。最后是关于国际机制设计中的“硬法”与“软法”之争。在二〇二四年的谈判中，一个核心争议是PABS系统应当是基于强制性义务的“硬法”，还是基于自愿承诺的“软法”。现有研究表明，在涉及再分配问题时，既得利益者倾向于使用软法（如建议、鼓励）来规避责任，而弱势方则寻求硬法（如必须、应当）来保障权益。关于大流行性流感防范框架（PIP框架）的研究提供了重要的历史参照，虽然PIP框架在流感领域取得了一定成功，但其“软约束”的特性在新冠疫情期间未能阻止疫苗民族主义的泛滥。因此，学术界普遍关注新的大流行协定能否在法律约束力上实现突破。本文的研究切入点正是在于，通过分析二〇二四年案文中情态动词（如shall与should）的变迁，揭示南北双方在规则硬度上的寸土必争。综上所述，现有文献为理解南北分歧提供了理论框架，但大多停留在宏观层面的规范讨论。本文的创新之处在于，将研究对象锁定在二〇二四年这一具体时间切片内，针对PABS条款的演变进行微观的文本实证分析，揭示隐藏在外交辞令背后的利益交换逻辑与制度设计困境。四、研究方法本研究采用定性内容分析法与过程追踪法相结合的研究设计，旨在通过对第一手外交文本的深度解读，还原二〇二四年大流行协定谈判中的利益博弈图景。在数据收集方面，本研究选取了二〇二四年期间世界卫生组织跨政府谈判机构（INB）发布的关键谈判案文作为核心分析对象。具体包括：二〇二四年二月发布的《大流行协定》修订草案、四月发布的供INB第九次会议讨论的提案文、以及五月提交给卫生大会的最终未达成共识的案文。此外，为了辅助解读案文背后的政治立场，本研究还广泛收集了谈判期间主要利益相关方的官方声明与非正式会议纪要，包括代表非洲集团、公平集团（由数十个发展中国家组成）的立场文件，以及欧盟、美国、英国和瑞士等制药大国的修改建议稿。在数据分析方法上，本文侧重于规范性文本分析。首先，针对PABS系统所在的第十二条及其相关附件，建立“义务强度光谱”。将案文中的措辞分为“强义务”（如shall,committo,must）、“弱义务”（如should,consider,endeavorto）和“免责条款”（如voluntary,subjecttonationallaw）。通过对比不同版本中这些词汇的增减与替换，量化分析发达国家与发展中国家在关键条款上的妥协与倒退。例如，追踪“实时获取”疫苗生产比例的数字变化（如从百分之二十降至百分之十，再到开放式谈判），以揭示分配机制的软化过程。其次，运用框架分析法，解析南北双方在辩论中使用的核心话语框架。发展中国家主要使用“公平”、“正义”、“历史债务”和“共同但有区别的责任”作为框架，强调PABS是纠正历史不公的工具；而发达国家则主要使用“创新”、“激励”、“速度”和“务实”作为框架，强调过度的管制会扼杀制药产业的积极性，最终损害全球卫生安全。通过对比这两种话语框架在二〇二四年案文中的渗透与博弈，可以清晰地看到国际规则制定权的争夺轨迹。最后，本研究将结合二〇二四年全球政治经济的宏观背景，如地缘冲突对供应链的影响、全球南方国家债务危机等，对文本分析的结果进行情境化讨论。这有助于跳出单纯的法律条文，从政治经济学的角度理解为何在二〇二四年这个时间节点，南北分歧会以如此激烈的形式爆发，导致协定未能如期签署。五、研究结果与讨论通过对二〇二四年《大流行协定》谈判案文的详尽追踪与分析，本研究发现，围绕PABS系统的南北博弈在二〇二四年达到了白热化程度。谈判结果显示，尽管双方在建立一个多边系统的必要性上达成了表面共识，但在系统的运作逻辑、义务边界及执行机制上存在根本性对立。这种对立直接导致了谈判文本中充满了“建设性模糊”与“括号条款”（即未达成一致的待定内容），并最终致使五月签约目标的落空。（一）获取端的非对称义务：主权让渡与情报索取在PABS系统的“获取”端，即病原体实物样本与基因序列数据的分享环节，二〇二四年案文呈现出明显的“北方主导”特征。发达国家集团在谈判中极力推动将“快速、系统、及时”的分享确立为缔约国的核心法律义务。在二月和四月的案文中，关于各成员国应当在识别出具有大流行潜力的病原体后多少小时内上传基因序列数据，曾有过具体的时限要求（如二十四或四十八小时）。发达国家的逻辑是，只有数据的实时流动，才能保证全球监测网络的有效性，这是“同一健康”理念的基石。然而，这一主张遭到了发展中国家的强烈抵制。非洲集团指出，在缺乏对等惠益分享保障的情况下，强制性的快速分享无异于“数据掠夺”。二〇二四年案文中，关于基因序列数据（DSI）的法律地位成为争论焦点。发展中国家坚持认为，DSI属于《名古屋议定书》管辖的遗传资源范畴，其利用必须遵循利益分享原则。而美国和欧盟则坚持DSI应被视为公共领域的科学数据，不应受制于复杂的主权确权程序，否则会延误疫苗研发。在二〇二四年五月的最终草案中，虽然保留了建立PABS系统的条款，但关于DSI的定义及其与利益分享的挂钩机制被严重模糊化。案文要求各国“应当”分享数据，但对于如果不分享会有何种后果，以及分享后数据使用者（主要是发达国家的制药公司）应当承担何种追踪义务，缺乏具有强制力的规定。这种非对称的义务设计，即发展中国家承担即时的提供义务，而发达国家仅承担模糊的监管义务，被全球南方视为对国家生物主权的侵蚀。（二）惠益端的分配赤字：从“权益”退化为“慈善”如果说获取端的争议在于主权，那么PABS系统“惠益”端的争议则赤裸裸地指向分配正义。二〇二四年的谈判主要围绕“世卫组织大流行相关产品储备库”的配额比例展开。在谈判初期，以“公平集团”为代表的发展中国家提出了相对激进的方案，要求在宣布大流行状态时，实时产出的疫苗、诊断试剂和治疗药物中，至少应有百分之二十（其中百分之十作为捐赠，百分之十以非营利价格提供）直接划拨给世卫组织进行分配。这一“10+10”的方案在二〇二四年谈判中遭到了制药大国的顽强阻击。欧盟和美国认为，固定的百分比会破坏市场机制，不仅不可行，还可能导致供应链的混乱。他们主张采用更为灵活的措辞，如“尽力而为”或基于具体合同的谈判。在四月和五月的案文演变中，我们可以清晰地看到义务性语言的弱化。虽然“百分之二十”的数字在某些括号中得以保留，但其前置条件被增加了诸多限制，且对于在“非大流行期间”的常态化储备义务，案文几乎是一片空白。更为关键的是，关于“用户注册费”或“年度缴款”的机制在二〇二四年谈判中几近流产。发展中国家希望建立一个可持续的资金池，强制要求使用PABS系统获取病原体数据的制药公司缴纳年费，用于支持发展中国家的能力建设。然而，这一提议被指责为“向创新征税”。最终案文将这一实质性的资金义务转化为了一种基于自愿的合作框架，这使得PABS系统在财政上极度缺乏独立性，极有可能重蹈COVAX（新冠肺炎疫苗实施计划）因资金不足而依赖富国施舍的覆辙。这种将“权益”降格为“慈善”的制度安排，是导致二〇二四年谈判破裂的直接原因。（三）知识产权与技术转让：不可逾越的红线二〇二四年谈判中最深层的分歧，依然是知识产权问题。发展中国家在谈判中试图引入“与贸易有关的知识产权协定”（TRIPS）豁免的触发机制，即在大流行期间，如果知识产权成为获取救命产品的障碍，应自动启动强制许可或豁免。这是为了打破少数制药巨头对疫苗技术的垄断，实现生产能力的去中心化。然而，这一诉求触碰了发达国家的底线。在二〇二四年的所有案文版本中，欧盟、美国、瑞士等国对涉及知识产权的条款持寸步不让的态度。他们认为，知识产权是私有财产权，也是创新的动力源泉，国际协定无权干涉。因此，在最终案文中，关于技术转让的条款被限定在“自愿”和“共同商定条款”（MutuallyAgreedTerms）的框架内。这意味着，即使在危机时刻，技术转让与否仍取决于专利持有者的意愿。案文分析显示，虽然文本中充满了“促进”、“鼓励”技术转让的华丽辞藻，但缺乏任何强制性的执行机制（EnforcementMechanism）。例如，对于那些接受了公共财政资助研发疫苗的企业，案文未能规定政府有义务要求其分享技术。这种“公投入、私垄断”的模式在二〇二四年的谈判中未受触动，使得发展中国家希望通过协定实现本土生产能力跃升的愿望落空。（四）治理范式的冲突：安全优先与发展优先综合上述分析，二〇二四年谈判的僵局归根结底是两种治理范式的冲突。全球北方遵循的是“卫生安全范式”。在他们看来，大流行的核心威胁是病毒的传播速度，因此应对策略必须是基于速度和效率的：更快的发现（通过PABS获取数据），更快的研发（通过保护IP激励药企），更快的响应。在这种逻辑下，任何强调分配正义、主权确权或技术转让的诉求，都被视为对“速度”的拖累。相反，全球南方遵循的是“卫生发展范式”。他们认为，大流行的核心威胁是结构性的不平等，是基础卫生体系的薄弱和救命物资的匮乏。因此，应对策略必须是基于公平和发展的：通过PABS系统变现生物资源价值，通过强制性的惠益分享反哺卫生体系，通过技术转让实现自主发展。二〇二四年的案文未能在这两种范式之间找到平衡点。发达国家试图用“安全”的话语吸纳“发展”的诉求，但又不愿支付相应的成本；发展中国家则试图利用手中的“病原体主权”作为筹码，以此倒逼国际经济秩序的微调，但受限于地缘政治实力，这种博弈往往显得力不从心。六、结论与展望本文通过对二〇二四年世界卫生组织大流行协定谈判中PABS条款的深入剖析，揭示了全球卫生治理在后疫情时代面临的深刻裂痕。研究结论表明，谈判之所以在二〇二四年五月未能如期收官，根本原因在于南北双方在权利与义务的分配上存在巨大的非对称性。案文试图将发展中国家的病原体共