国家机关行政公文

行政公文2026/3/141

题外话要格外重视公文的制作、运用。2026/3/142

（一）公文处理存在的有关问题（仅供参考）1、行文关系中对“

主送”、“抄送”、

“

内部抄送”

的含意不明。2、主题词标引时对类别词、类属词、自由

词的含意及标引顺序的把握。3、“请示”

文种中不附注联系人和联系方式。4、对文种中的“规定与办法”、“意见与批

复”

的准确使用。5、对文种中“函”的使用。2026/3/1436、公文结束语恰到好处的使用。7、对转发多层文件标题的处理及标题

中标点符号的处理。8、公文正文与附件的关系及表述。9、公文篇幅、语言精练问题(范文举例)。10、涉密文件与内部资料分寸的把握,漏划密级

或定密不规范及只通过OA系统流转文件

正文,附件自行纸质报送不注意归档。

2026/3/144

（二）金融系统特别重视公文的制作、运用。2026/3/1452026/3/146中国人民银行全员岗位任职资格培训教材编审委员会主任委员项俊波中国人民银行副行长副主任委员杜金富中国人民银行人事司司长王顺中国人民银行北京培训学院院长黄良波中国人民银行人事司副司长梁国祯中国人民银行北京培训学院副院长2026/3/1472026/3/148一、人行为什么要进行公文处理与写作的培训？

二、《公文处理与写作》的主要内容2026/3/149行政公文概说

一、行政公文的概念

行政公文,简称公文,是党政机关、社会团体和企事业单位处理公务时,按照规范的体式经过一定程序制成的书面文字材料。它是发布政策法令、传达工作意图、处理公务、记载工作情况的特殊文体。2026/3/1410二、行政公文的历史演变、发展

（一）古代公文

1、产生于甲骨文公文这种文体古已有之,它是随着文字的形成、阶级的出现、国家的建立而产生的。2026/3/1411公元前21世纪至公元前11世纪的夏、商时代,随着奴隶社会的形成和奴隶制国家机关的出现,统治阶级为了行使国家职能、强化国家机器的作用,就利用文字作为处理国事、传达命令、联系公务、记录祭祀和作战等活动的工具,形成了反映国家机关活动的各种文字记录,公文就起源于这种记录。我国现存最早的公文是殷商时期的甲骨文公文,主要记录殷商后期几个君王和一些奴隶主的活动。2026/3/1412例：《尚书·盘庚》

盘庚（上）

《盘庚》记述的是商代第二十位君主盘庚从奄迁到殷的事，《史记》和郑玄本《盘庚》分为上、中、下三篇,《十三经注疏》本同，伏生本合为一篇。三篇都是盘庚就迁都问题对臣民的谈话和命令,上篇告群臣,中篇告庶民,下篇告百官族姓。《盘庚》在商书中是史料价值较高的作品,可能是殷代末年人所作。2026/3/1413

盘庚五迁，将治毫殷。民咨胥怨，作《盘庚》三篇。

盘庚：汤的第九代孙,商代的第二十位君主。五迁：指商代从汤到盘庚时五次迁徒：即汤迁毫,仲丁迁嚣,河亶甲迁相,祖乙迁邢,

盘庚迁殷。毫（bo)殷:地名,在今河南偃师县西。

咨：

叹息。胥：

相互,都。2026/3/1414

盘庚迁于殷,民不适有居,率吁众戚出矢言。曰:“我王来,既爰宅于兹,重我民,无尽刘,不能胥匡以生。卜稽日：其如台？先王有服,恪谨天命。兹犹不常宁,不常厥邑,于今五邦。今不承于古,罔知天之断命,矧曰其克从先王之烈？若颠木之有由蘖,天其永我命于兹新邑,绍复先王之大业,绥四方。”盘庚教于民,由乃在位,以常旧服,正法度。曰：“无或敢伏小人之攸箴。”王命众,悉至于庭。2026/3/1415

2、成熟于秦代

秦朝不仅统一了文字,而且对一些公文的名称、格式也作了更改。如把皇帝下达的“命令”改为“制”或“诏”,把人臣跟君主谈论政事的“上书”改为“奏”。此外还增加了许多公文文种,如“谕”(谕告臣民)、“敕”(训戒州郡)、“诘”（责问治罪）、“檄”（讨伐的檄文）、“旨”（君王的谕旨）等。

2026/3/1416

3、沿用到清末到了汉代,随着封建专制主义中央集权制的不断加强,国家政务日益频繁,在继承秦代公文体制的基础上,汉代公文有了进一步的发展。上对下的公文主要有诏、令、制、谕、策、教、旨等,下对上的公文则有奏(奏以按劾)、章(章以谢恩)、表(表以陈情)、议(议以执异)等。各种公文的职能进一步专门化。2026/3/1417（二）现代公文

1、产生于中华民国北洋军阀和国民党执政时期,为适应政治需要,先后对公文程式进行了修订。提倡改用白话文,实行分段,使用标点,并规定了一些公文的专门用语,如“等因”、“奉此”、“令行知照”等。

2026/3/1418

2、成型于二十世纪八十年代

新中国成立后,开始建立新的公文制度。1951年9月,中央人民政府政务院颁布了《公文处理暂行办法》,将公文分为七类十二种:①报告、签报;②命令;③指示;④批复;⑤通报、通知;⑥布告、公告、通告;⑦公函、便函。

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1957年10月,《国务院秘书厅关于对公文名称和体式问题的几点意见》对公文名称作了解释和调整,去掉了“签报”、“公告”、“便函”三种,增加了“令”、“请示”、“批示”三种,将公函简称为“函”。2026/3/14201981年2月,国务院办公厅颁布了《国家行政机关公文处理暂行办法》,对公文的文种又一次进行了修改。

1987年2月,国务院办公厅正式颁布了《国家行政机关公文处理办法》。

2000年8月，国务院发布《国家行政机关公文处理办法》，把公文分为十三类。取消了“指示”,增加了“意见”，将“公告”、“通告”分为两类。2026/3/1421

二、行政公文的分类

一、按用途分为为十三类国务院办公厅2000年8月24日颁布的《国家行政机关公文处理办法》规定,我国行政机关的公文共有13种：

①2026/3/1422

（一）命令（令）适用于依照有关法律公布行政法规和规章;宣布施行重大强制性行政措施;嘉奖有关单位及人员。法规性公文，限制使用范围。2026/3/1423

（二）决定

适用于对重要事项或者重大行动做出安排,奖惩有关单位及人员,变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。法规性公文，不限制使用范围。（三）公告

适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。告知性公文，限制使用范围。2026/3/1424

（四）通告适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。告知性公文，限制使用范围。

（五）通知

适用于批转下级机关的公文,转发上级机关和不相隶属机关的公文,传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项,任免人员。使用范围广，使用频率高，须特别注意。

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（六）通报适用于表彰先进,批评错误,传达重要精神或者情况。

（七）议案

适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。法规性公文，限制使用范围。

2026/3/1426

（八）报告适用于向上级机关汇报工作,

反映情况,答复上级机关的询问。告知性公文，限制使用范围。

2026/3/1427

（九）请示

适用于向上级机关请求指示、批准。法规性公文，限制使用范围。

（十）批复

适用于答复下级机关的请示事项。2026/3/1428

（十一）意见

适用于对重要问题提出见解和处理方法。

（十二）函适用于不相隶属机关之间商洽工作,

询问和答复问题,请求批准和答复审批事项。2026/3/1429

（十三）会议纪要

适用于记载、传达会议情况和议定事项。

2026/3/1430二、现行公文从不同的角度可分为不同的类别

2026/3/1431（一）按行文方向可分为

上行文、下行文、平行文、泛行文四类。

1.上行文,即下级机关呈报给上级机关的公文,如请示、报告。2.下行文,即上级机关发给下级机关的公文,如命令、决定、批复。2026/3/14323.平行文，即平级机关或不相隶属机关之间来往的公文。如函。4.泛行文,即行文方向不定的公文。如公

告、通告。2026/3/1433（二）按保密级别可分为：

公开、内部、秘密、机密、

绝密五类。1、公开公文,即可以向社会公布的公文。

2、内部公文,即只在本机关、本组织内部传阅的公文。

3、秘密公文,即内容关系到国家一般秘密的公文。

4、机密公文,即内容关系到国家机密的公文。

5、绝密公文,即内容关系到国家绝密的公文。

2026/3/1434

这里需要说明的是：公文的保密程度往往随着时间的推移和形势的发展而变化,所以公文的保密有时间限制。经过一段时间后,应按有关规定将绝密、机密、秘密等公文进行清理,该降密级的要降密,应解除密级的要予以解除。2026/3/1435（三）按缓急程度可分为：

平件、急件、特急件三类。1、平件,即按常规时间和程序办理的公文,

文面上不需注明。2、急件,即涉及重要工作和需要迅速制发和处理的公文,文面上要注明“急件”。3、特急件,即内容重大而紧急,必须以最快速度制发和处理的公文,需在文面上注明“特急件”。2026/3/1436

（四）按内容性质分

按内容性质可分为指导性公文、呈请性公文、告知性公文、商洽性公文、纪要性公文五类。

1、指导性公文

,即上级机关表明决策意图以指导下属机关工作的行政公文,如决定、批复等。

2、呈请性公文,即下级机关向上级机关汇报情况或请示问题的公文,如请示、报告等。

2026/3/1437

3、告知性公文

,即向有关对象告知某种情况的公文,如通知、通报、公告、通告等。

4、商洽性公文

,即单位之间用于商洽工作、询问或答复问题时使用的公文,如函。

5、纪要性公文

,即用于记载或归纳会议议定事项和传达会议情况的公文,如会议纪要。2026/3/1438行政公文的格式

为了保证公文的规范性、准确性和合法性,便于公文的立卷归档,行政公文的格式有严格的要求。国家质量技术监督局于1999年12月27日发布了《国家行政机关公文格式》,对国家行政机关公文的格式作了统一的规定。具体讲,公文的格式包括用纸、印装格式和书面格式。2026/3/1439

一、公文的用纸、书写、印装格式新颁布的《国家行政机关公文格式》规定：公文的用纸一律采用国际标准化组织在1975年制定的书写纸规格标准A4型(长297毫米,宽210毫米)。公文的书写一律从左至右横写、横排。少数民族文字可按其习惯书写、排版。

2026/3/1440上报的公文如请示或报告要留有较大的白边,以给上级批阅留下较大的空间,上下白边各为37毫米,左右白边各为28毫米。公文一般在左侧装订。2026/3/1441二、公文的书面格式

公文的书面格式是指公文全部书面内容的结构安排,主要包括文头、主体、文尾三个部分。(一)文头部分文头又称版头,是位于公文首页横隔线以上的部分,一般占文件首页的1/3到2/5。文头主要由代码、编号、秘密等级、紧急程度、文件名称、发文字号、签发人等组成。

2026/3/1442

1.代码代码又称电脑编码,是电脑网址的编号,用九位阿拉伯数表示。它是计算机办公的产物,由国家相关机构统一安排、分配给每个机关、企事业单位和合法登记的社会团体。它的位置在文件左上角,顶格书写。2026/3/1443

2.编号编号是指一份文件在该文稿总印数中的次序号,用六位阿拉伯数字表示。如：一份文件印发2000份,份号就是从1号到2000号,第250号文件的编号就是000250。

给文件编号的目的是便于对号核查,分清责任（特别是有密级的文件）。2026/3/14443.密级 密级即文件的秘密等级,有绝密、机密、秘密三个等级。确定公文密级的目的在于确定其传递方式,确保公文的及时传递和安全。密级的写法是前标密级,中间加一实心五星,后标保密时限,如：“绝密10年”。2026/3/1445

4.紧急程度 紧急程度是对公文送达和办理时间的要求。标明紧急程度在于确保紧急公文得以优先处理,避免延误。文件的紧急程度分为“特急”、“急件”两种,标于文头左上角的密级之下。需要紧急处理的文件,不仅须在文件上标明紧急程度,而且在寄发文件的信封上也需注明。2026/3/1446

5.文件名称 文件名称位于文头上部正中,发文字号之上,由发文机关全称或规范化简称加“文件”一词组成,如“国务院文件”。文件的名称一般用黑色或红色的大号字体印刷。多个机关联合行文的,应将主办机关排列在前。2026/3/1447

6.发文字号

发文字号又称文号，是由发文机关编排的该文件在该单位当年的文件总量中的顺序号，其目的在于方便归档和查找。

发文字号由发文机关代字、分类标识、发文年号和该年度发文序号组成。如“中发［2008］22号”，是指2008年中共中央发出的第22号文件。发文字号位于文件名称之下，横线中央上面，用和正文相同的字体印刷。常用的发文标识有：“发”、“函”、“复”等。2026/3/1448

7.签发人签发人指代表行政机关最后审查并批准公文发出的领导人的签名。签发人在其职权范围内必须能对文件负责。签发人的姓名平行签在发文字号的右侧。如果是联合行文，则联合行文的所有单位批准该文发出的负责人均需签名，主办机关领导人姓名应排列在前面。

2026/3/1449以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或主要负责人授权的其他负责人签发。公文标注签发人只标姓名，不标职务。2026/3/1450

8.横隔线横隔线位于发文字号之下，把文头（版头）部分与主体部分隔开。一般是政府机关文件用一条通栏红线，党内机关文件在通栏红线正中还以一颗红五星作为标志。2026/3/1451

（二）主体部分位于横隔线（不含）以下至附注（不含）之间的各要素统称主体。

这些要素包括公文标题、主送机关、正文、附件说明、成文时间、印章等。2026/3/1452

1.标题

公文标题是公文的具体名称，必须简要准确地概括公文的主要内容。标题一般由发文机关名称、发文事由、公文名称三个要素组成。如：《国务院关于加强档案工作的决定》其中“国务院”是发文机关，“加强档案工作”是事由，“决定”是文种名称。拟定公文标题，常在发文机关与事由之间加介词“关于”，在内容与文种名称之间加助词“的”。

2026/3/1453

有的不完全式标题也可以省略发文机关。如：《关于实施公文处理细则的通知》还有的公文标题只标出文种，省略发文机关和事由。如：《通知》、《通报》 公文标题中除法规、规章名称加书名号外一般不使用标点符号。2026/3/1454公文标题形式以对称、美观为原则，文字过长的标题可分二到四行排列，但转行时不得将同一词语拆开。如：

四川省人民政府办公厅转发劳动人事部关于加强事业单位编制管理的几项通知 标题中的“管理”是一个词语,应将它们排列在同一行。2026/3/1455

2.主送机关主送机关即公文的行文对象，它是负责落实和答复公文的受文机关。准确地确定主送机关，是公文发出后能否得到处理的一个关键。除直接面向社会的“公告”、“通告”等公文以外，一般公文都要写上主送机关的名称。主送机关的写法有以下三种情况：2026/3/1456

下级机关向上级机关行文。只能写一个主送机关名称，不能多头分送，以免责任不明，影响公文的及时处理。如需同时报送几个单位，应以抄送的形式加以注明。上级机关向下级机关下发的普发性公文。有若干个主送机关，可按惯例排列，如省人民政府的普发公文，主送机关全称排列为：各市、州、县（市）人民政府，省人民政府各部门

2026/3/1457凡是直接向社会和群众发布的公文，如公告、通告以及条例、章程等法规性的公文主送机关可以省略。

主送机关的名称应顶格写在标题与正文之间的左侧。需要注意的是，“多头主送”的情况下，如同时包括上下级机关，那么上级机关应写在前面，下级机关写在后面，中间用逗号隔开；如果是同级机关，名称之间用顿号隔开，最后一个机关后面加上冒号。

2026/3/1458如成都市人民政府下发的文件，主送机关就写：

各区、县人民政府，市政府和各委、办、局、室:

如果主送机关太多一行排不完，第二行仍然顶格续写。有些公文的内容是普发性的，通常发布在报纸等媒体上，如命令、决定、公告、通告、通知等,可以不写主送单位。2026/3/1459

3、正文

正文是公文的主要部分,它叙述文件的内容,表达发文机关的意图。虽然不同的公文正文的写法各不相同,但一般均包括事由、事项、结尾三个部分。

事由即起草文件的原因。事项即文件要说明清楚的事项。结尾主要提出执行文件的要求,说明如何贯彻有关文件事项。行政公文的结尾通常使用一些惯用语。

如：“妥否,请批复”、“特此通告”等。

2026/3/1460

4.附件说明附件说明即在公文正文之后作出的附件标志,用以注明附件的序号、标题、份数等,以便查阅和保护附件。附件说明一般位于正文之后、落款之前的左侧。2026/3/1461

附件 附件指和公文正文相关的附属材料,可分两类:一类是证实公文正文内容的材料,如历史资料、证明人资料、照片等;另一类为公文正文要传达的有关文件,特指随文发布的其他相关公文资料。2026/3/1462

5.成文时间公文必须注明成文日期,用以表明公文何时生效。凡属会议通过的公文,以通过之日为准;一个单位发出的公文,以领导人签发的日期为准;几个机关联合行文的,以最后一个机关签发之日为准。公文的发文时间要有具体的年、月、日。如会议通过的决定,其时间写在标题的下一行,用括号括住,如:（二0一0年五月八

日通过）。2026/3/1463

6、印章公文除会议纪要外，都应加盖印章。公文加盖印章是证实文件效力的一种标志，表示发文机关对文件负责。联合上报的非法规性文件，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，联合发文机关都应加盖印章。印章不能重叠，其排列顺序要与签发机关的排列顺序一致。

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公文印章应盖在发文日期上方，注意印章上方应不压正文，下方要“骑年盖月”。所盖的印章一定要与发文机关一致。因故需用别的印章代替，应用“代”字注明。如果正文末页无空格，须另加一页注明成文时间并盖章，且同时在该页左侧注明“此页无正文”。2026/3/1465公文文尾格式

公文的文尾部分又称版记部分,包括注释、主题词、抄报抄送机关(包括内部发送单位)名称、印发机关、印发日期、印数等。2026/3/1466

一、附注（注释）

注释是对正文中的相关内容等予以必要的额外

说明的文字。注释位于公文生效标识以下,主题词之上,用以说明公文正文部分不便说明的事项,

如对有关名词、术语、公式、事件、人物等的解释;注明公文中有关引文的出处;说明公文的传达范围、使用时需要注意的事项等,如“

此件发至县、团级”,

“

此文可以张贴公布”等

。2026/3/1467

二、主题词

主题词是显示文献内容特征和归属类别的关键性词语。主题词作为一种标识符号,是进行文献标引、存储、检索等工作共同使用的工具。国家行政机关公文是文献的重要组成部分,应该标引公文主题词。

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公文标注主题词是随着电子计算机等现代化办公用具的应用而产生的,其作用,简而言之,就是用一组经规范化和优选处理的词或词组,将公文的内容高度概括出来,作为计算机有储、检索、查询公文的信息标识,为档案的管理和利用工作提供方便。2026/3/1469

在公文中,公文主题词位于注释之下,抄报抄送机关之上。

公文主题词标引的方式,通常分为受控标引和自由标引。

所谓受控标引,是指用于公文主题词标引的词目,全部从固定公文主题词表中经过规范的主题词词目中选用,即用于标引的主题词词目范围,是经过提炼、筛选、规范的词汇。

2026/3/1470

所谓自由标引,是指公文主题词标识中的词目,按照一定的规则,从自然语言的词汇中选择,即在符合用词规则的前提下,用于标引的主题词词目范围不受限制。

公文标引主题词采取受控标引的方式。之所以采取受控标引，是受控标引主题词便于文书数据的集中控制和管理。2026/3/1471

标引主题词