学前儿童受教育权法律保障机制的完善

绪论1.1选题背景和意义近几年，我国的学前教育事业发展迅猛，学前教育作为教育体系的一部分。在发展过程中存在教育财政经费投入不足，学前儿童“入园难，入园贵”等问题，影响了学前儿童接受文化教育和获得物质帮助的权利，学前儿童受教育权需要法律立足儿童利益给予学前儿童特殊的保障。这些问题已经引起国家的重视，并着手进行解决。近年来，学界对学前教育立法的关注度也越来越高，呼吁学前教育法出台的学者不在少数。2018年9月10日，学前教育立法正式进入全国人大常委会的视野，将《学前教育法》列入了全国人大常委会的立法规划，这意味着高位阶的学前教育法即将面世。学前儿童受教育权法律保护的完善，是儿童健康成长的必然要求，也是依法治国、依法治教的必然要求。虽然当前国家出台了一些法律和政策规章来保障学前儿童的受教育权，但是这些法律中的规定并不完善，有些不具有可操作性。为了能够更好地保障学前儿童的受教育权，不仅需要一部专门的法律来进行保障，而且也需要建立健全相关的救济制度。对学前儿童的受教育权的法律保障进行研究，一方面希望可以完善我国教育领域的法律体系，另一方面是因为学前儿童的教育问题受到社会大众广泛关注，具有现实意义。1.2国内外文献综述公民受教育权的研究在国外起步比较早，在启蒙运动时期，就有思想家注意到了公民的受教育问题。卢梭教育学说以儿童为本位，并重点是强调人的能力与器官内部的发展。他认为儿童应该自然发展，不能束缚儿童，阻碍他们的天性，教育儿童要根据他们的身心发展规律，适当教育，以免超出儿童的接受能力。卢梭关于儿童教育观的某些观点与学前儿童受教育权中的受教育自由权、适当教育权具有相似之处。夸美纽斯在《大教学论》中主张：一个人只有接受过一种合适的教育之后，才会成为一个完整的人。并且，所为的人应该不分等级贵贱，都有受教育的权利。二战以后，国际社会越来越重视人权的实现与保护，受教育权成为国际社会公认的一项人权，其地位在一系列国际公约中得到确认。世界各国也纷纷将人权上升为法律，通过立法明确规定受教育权为公民的基本权利。我国也有诸多学者对学前儿童教育权问题进行研究。龚向和在《受教育的权利义务性质论辩》中对受教育权的三种性质演变进行了详细的介绍，又对义务教育的性质进行界定，从而厘清受教育权的性质。徐继敏从入学权的角度来认识公民受教育权，他认为受教育权内容包括受义务教育权、平等受教育权、终生受教育权和恰当受教育权。杨成铭从国际法和国内法两个角度对受教育权的内容作出概括，他认为，国内法视域中的受教育权，由受教育的条件，受教育的机会等基本权利要素组成，国际法视野中的受教育权则包括无需受教育者支付相关费用的基础教育、具有平等开放理念的高等教育等。11.3研究方法与内容1.3.1研究方法文献分析法。通过对国内外关于公民受教育权或者学前儿童受教育权法律保障的期刊文章、专著和论文等资料进行整理分析，选取其中有价值的部分进行参考，为论文的写作奠定坚实的理论基础。规范分析法。将特定的价值判断作为研究的逻辑出发点和评判标准，并将该价值作为解决社会问题和构建法制的标准。在本论文中，笔者通过对学前儿童受教育权立法、执法等现状进行规范分析，在此基础上梳理出法律保障方面存在的不足。走访调查法。通过访问咨询教育法学专家，立法、行政、司法部门等相关人员，通过实地对学前教育学校、儿童老师与家长及教育行政部门进行走访调查，整体上了解把握学前儿童受教育现状，进一步厘清行使受教育权的现实困境与要求。1.3.2研究内容随着社会的发展，人们越来越重视学前儿童的教育，而且随着国家开放二孩政策，学前教育的需求不断扩大，但是我国的学前教育存在着发展不平衡、学前教育机构乱收费、从事学前教育行业的教师良莠不齐等问题，这严重影响学前儿童的受教育权。笔者在对学前儿童受教育权有了基本的认识之后，以我国学前儿童受教育权的法律保障中存在的问题为线索，收集查阅了大量直接或间接关于学前儿童受教育权法律保护的文献资料，为后续的研究提供理论依据。学前儿童的受教育权作为一项基本权利，它的存在意味着国家义务的产生。学前儿童受教育权的自由权属性要求国家尊重学前儿童受教育权，社会权属性要求国家需要积极采取措施维护学前儿童受教育权。然后从基本权利功能体系下的国家义务所包含的内容出发，分析国家需要采取哪些方面措施对学前儿童受教育权进行保障。

2学前儿童受教育权的界定及法律保障现状2.1学前儿童的界定目前对“学前儿童”的定义并没有统一标准，依据《儿童权利公约》订立的目的，任何18岁以下的人都属于儿童，除非适用该公约的成员国法律规定成年年龄在18岁以下。根据《中华人民共和国义务教育法》第十一条规定，儿童接受义务教育要达到六周岁以上，在条件落后地区则可以延长到七周岁，所以学前儿童是指六周岁或七周岁以下的儿童。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，我国的学前儿童主要是指0到6周岁的儿童，但是由于经济发展限制，我国重点关注3到6周岁儿童的学前教育。在本文中，学前儿童受教育权主要关注3到6周岁儿童的受教育权。2.2受教育权的界定受教育权是指公民作为人所应当享有的，在其成长和发展过程当中依据宪法和法律在学校等教育机构接受教育的权利。从权利的属性来看，受教育权既是基本人权，也是宪法规定的基本权利，既是一项社会权，又是一项自由权，其权利实质是公民在成长，发展的过程中，其个体通过接受教育实现全面发展所享受的一种利益。从权利和义务的辩证关系来看，受教育者权利的实现必须要求相关法律关系的主体履行特定的义务，也就是说，个体受教育权利的实现需要国家、政府等社会主体在法定的范围内履行其相应的保责。2.3学前儿童受教育权法律保障的立法现状首先，根据《中华人民共和国宪法》第十九条和第四十六条可知，宪法确认学前儿童享有受教育权，并提出发展学前教育。因为宪法是国家的根本大法，其中的规定具有最高的法律效力，所以受教育权具有最高效力的法律保障。其次，《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国未成年人保护法》等法律，同样确认学前儿童享有受教育权，重视学前教育的发展。再次，国务院、教育部或者各部门颁布的关于学前教育的行政法规和部门规章，例如《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》等用来规范学前教育中的各个主体，协调学前教育中的各种法律关系，以达到保障学前儿童受教育权的目的。最后，由于各地发展状况不同，为了有针对性地解决学前教育发展中的问题，不同省市的人大常委会根据实际情况制定地方性法规，例如《浙江省学前教育条例》、《北京市学前教育条例》等。我国的学前教育立法在宪法和教育基本法的指导下，以行政法规和部门规章为主体，地方性法规进行补充和细化，共同促进学前教育的发展，为学前儿童受教育权提供法律保障。此外，像《儿童权利公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》等我国批准加入的国际公约，均包含人人享有受教育权的规定，这意味着受教育权是学前儿童的一项基本权利，它也受国际法保障。2.4学前儿童受教育权法律保障的执法现状根据我国的《宪法》的规定，国务院、教育部、县级以上各级人民政府和民族自治地方的人民政府有义务保障学前儿童受教育权的实现，且根据《中华人民共和国教育法》第十四条至十六条的规定，国务院和地方各级人民政府对各自职责范围内的教育工作采取“分级管理、分工负责”的原则进行管理，所以保护学前儿童受教育权的法律法规，主要是通过教育行政部门实现的。当前，教育行政部门通常通过教育行政立法、教育行政预算、教育行政给付等途径为学前儿童受教育权提供保障。教育行政立法，是指行政机关制定规范性文件来规制学前教育的行为。虽然国家已经制定了宪法和教育基本法，但是关于学前教育的规定并不详细，为了能够更有效地保障学前儿童的受教育权，在不违反宪法法律的条件下，行政机关制定具体可行的实施办法、细则等，例如为了解决“入园难，入园贵”的问题，2011年国家发展改革委、教育部、财政部联合印发《幼儿园收费管理暂行办法》对幼儿园的收费进行统一规定，以保障学前儿童的合法权益。

3学前儿童受教育权法律保障的不足3.1学前儿童受教育权保障的立法缺陷3.1.1学前儿童受教育权的立法不健全目前，我国在教育领域有七部法律和十几行政法规，还有大量的行政规章和规范性文件，但是没有学前教育的专门立法，直接涉及到学前儿童受教育权的部分集中在行政法规、部门规章和规范性文件上，因此我国的教育法律体系并不完整。因为在学前教育上存在立法空白，所以现有的法律法规对学前儿童受教育权的规定并不明确，缺乏学前教育经费分配、幼儿教师监管等的规定。我国《宪法》只是概括性地规定公民享有受教育权，没有其他详细的规定。《教育法》在《宪法》条文的基础上，确定公民享有受教育权，并提出普及学前教育，但是该规定不够具体，缺乏可操作性难以实际应用。《未成年人保护法》相比《宪法》和《教育法》，对学前儿童受教育权保护的规定较为细致，但毕竟不是专门保护学前儿童受教育权的法律，其立法的目的不是为了发展学前教育。因此，无法从现在已经施行的法律法规中确定学前儿童受教育权的主体、内容等。3.1.2学前教育法律规范质量不高我国的《宪法》、《教育法》等虽然可以保障学前儿童受教育权，但是其中的规定过于原则化，可操作性不强，缺乏责任承担的具体规定。此外，1990年实施的《幼儿园管理条例》内容比较有限，且从实施后就一直未进行调整，这与现在学前教育的发展趋势不相适应。另外，在学前教育领域，我国倾向于使用行政法规、部门规章等规范性文件去调整法律关系，这在一定程度上可以维护学前儿童受教育权，积极推动学前教育的发展，可是它们的位阶比法律低，长此以往有损法律的权威性。从学前教育地方性立法的内容上看，存在以下问题：第一，同一省市的上位法与下位法就同一事项规定不一致。第二，学前教育地方立法内容不完善。虽然地方立法是按照各自的实际情况进行制定，但是有些地方立法的规定不全面，比如，《南京市学前教育管理办法》没有对幼儿园教职工进行规定；《安徽省学前教育条例》中没有规定对幼儿园的监督制度。这些规定的缺失会对学前儿童受教育权的实现产生不利影响。第三，我国幅员辽阔，各地经济、政治、文化发展不平衡，全国性的学前教育法律法规不一定都能够在各地适用，而地方也未制定相配套的符合本地情况的地方性法规或行政规章等，使得学前教育法律法规未能有效落实。3.2学前儿童受教育权保障的执法缺陷3.2.1教育行政执法不严教育行政部门作为教育法律法规的主要执行者，在法定职责范围内，严格依照法定程序，正确适用法律法规，做到有法必依、执法必严、违法必究。然而，在现实生活中存在幼儿园的园舍、设施不符合国家安全标准、卫生标准却获得办园许可证；学前教育机构在规定的收费项目之外，另设项目收取费用；从事学前教育的老师没有取得教师资格证书等现象，而教育行政部门对这些现象没有给予重视，以致学前儿童受教育权被侵犯。教育行政部门执法不严，有以下原因：第一，教育行政部门的执法工作人员法律意识淡薄。第二，教育行政部门职责不明。不少教育法律法规中没有明确教育行政部门的职能，会造成对某一事务交叉管理、多头管理或者无人管理的情况。3.2.2教育行政执法监督不力目前，我国的教育监督体系还不够完备，对教育执法行为监督力度不强，致使教育违法违规行为大量存在，比如，教育行政部门挪用学前教育经费，私下收受贿赂放宽对幼儿园的招生、编班、收费标准等的审查等。教育行政执法监督弱，缺乏权威性的原因有：第一，我国教育法律监督体制本身不完善。在《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国财政部义务教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等法律没有详细的关于教育法律监督机关的规定，所以教育法律监督机关职权范围不明，不能对教育执法行为进行积极监督，这使得操作性本就不强的教育法律无法对学前儿童受教育权进行有效保障。第二，我国立法规定的教育行政监督主体范围比较窄，仅限于人民代表大会及其常务委员会，而与教育行政机关关系密切的受教育者及其家长却不是监督主体，也没有规定社会团体和组织可以对教育行政部门进行监督。监督主体与监督方式单一，加之缺少外部力量的制约与规范，容易使监督机关与被监督者勾结，监督机制形同虚设。3.3学前儿童受教育权保障的救济途径存在缺陷3.3.1申诉制度不完善《教育法》中规定，申诉制度是一项可以对教育权进行救济的制度，当学生权益受到侵害或者对处分不服是，可以提出申诉。学前儿童作为受教育权的主体，自身没有完全行为能力，需要通过监护人代为申诉。在实践中，即使就学前儿童受教育权被侵害一事提出申诉，有关部门受理后，最终也很难得到公正的处理结果。此外，《中华人民共和国教育法》没有明确将受教育权纳入可申诉的范围，也只提到可以向“有关部门”进行申诉，没有明确具体接受申诉的部门，学前儿童及其家长想要进行申诉十分困难。因此，申诉制度不能得到良好的运用。3.3.2教育行政执法监督不力首先，我国《行政复议法》规定了行政机关在对受教育权保护上不作为时，公民可以申请行政复议，但是学前儿童受教育权被侵犯的情况不止这一种，所以这个受案范围不够宽泛。在实践中，学生通常提起行政复议是因为与教育机构在学位、学籍等问题上发生纠纷，而这些纠纷发生在学前教育阶段的可能性比较低，学前儿童接受教育很少出现学位、学籍问题，因此这会减少行政复议对学前儿童受教育权进行救济的机率。其次，审理行政复议案件一般采用书面审理的方式，想要复议机关进行调查，听取申请人、被申请人和第三人的意见，只有在申请人提出申请或者复议机关认为有必要的情况下才会出现。书面审理虽然效率高，但是如果是重大复杂的关于学前儿童受教育权的案件，那样不容易查明事实真相，在认定事实时容易出现差错，而且透明度不高，主观性强，不利于保护学前儿童受教育权。

4完善学前儿童受教育权法律保障的思考4.1完善学前儿童受教育权的立法保障4.1.1健全学前教育法律体系为了学前儿童受教育权能够得到更有效的法律保障，需要对立法中缺失的部分进行填补。一方面，我国已经制定《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》等专门规制某一教育领域的法律，另一方面我国学前教育事业在快速发展过程中暴露了不少问题，因此尽快出台《学前教育法》是十分必要的，既可以健全教育法律体系，规范学前教育，也可以在维护学前儿童受教育权时有法可依。笔者认为，《学前教育法》首先应当明确学前教育的性质和法律地位，突出学前教育的公益性和普惠性，让学前儿童平等地享有受教育权；其次应当对学前儿童、学前教育机构、幼儿教师和其他教育工作者作出具体规定，即从法律上对他们作出界定，明确他们的权利义务及责任；接着应当对学前教育的经费投入进行规定，规范教育经费的来源、使用，并设置监督机制；最后应当规定学前儿童受教育权的救济制度，为学前儿童受教育权提供法律保障，以及在被侵犯后能够得到及时有效的救济。4.1.2提高学前教育法律法规的质量针对当前保障学前儿童受教育权的规定缺乏操作性的问题，人大及其常委会应当加强立法，增加程序性条款，使《宪法》和《教育法》规定的内容具体化，能够切实保障学前儿童受教育权。地方政府及教育行政主管部门也可以在不与全国性法律、法规冲突的条件下，及时补充制定必要的行政法规、部门规章和规范性文件，使学前教育法律能落到实处，另外，应当与时俱进，对现有的学前教育法律法规实时审核，与现状不符的部分应当按照法定程序进行修改，对会阻碍社会和学前教育发展的部分应当予以废除。在审核不同级别的学前教育法律法规时，要注意法律的一致性、协调性，如果发现有重复立法或者下位法与上位法相抵触的，及时进行修改或者废止。为了在立法时保证学前教育法律法规的质量，除了需要进行详尽地调研考察，坚持科学立法、民主立法、依法立法之外，也可以参考国外关于学前教育立法的内容。4.2完善学前儿童受教育权的执法保障4.2.1加强教育行政执法为了使教育行政部门严格按照法律规定执法，教育法律法规得到真正的贯彻落实，首先，提高教育行政执法工作人员的法律素养，建设高素质的教育行政执法队伍。其次，明确教育行政部门的职责。在制定学前教育的法律法规时，要对教育行政部门的职能作出明确规定，清晰划分教育行政部门的职能与其他政府部门的职能，这样与其他部门合作时，能够各司其职，准确执法，提高工作效率。最后，规范学前教育行政执法行为。教育行政部门及其工作人员在具体执法过程中，不仅要遵守实体法，还要遵守程序法，既不能侵犯行政相对人的权利，对行政相对人额外增设义务，也不得违反有关程序、期限等的规定。此外，由于学前教育的特殊性，还可以在县级以上教育行政部门设立专门的学前教育法制工作机关，或者安排专职工作人员进行学前教育行政执法，使执法队伍的专业性有所保障。4.2.2完善教育执法的监督体系促使教育行政部门依法办事是监督教育执法的主要目的，这样学前教育法律法规能够切实规范学前教育行为，维护学前儿童受教育权。而我国的教育执法监督体系还不健全，所以可以通过这几个途径进行完善：首先，加强对教育行政部门行为的监督。通过上级政府、上级教育行政主管部门对下级教育行政部门以及同级教育行政部门之间加强监督，能够在教育行政部门对外作出行政行为前，及时发现、纠正和处理不合法行为。当前，尤其需要对学前教育经费的使用动向进行监督，以确定每一笔教育经费都用在必需之处，而不是被挪用或者贪污。其次，应设立监督结果的处理机制。我国法律没有规定监督机关对监督结果应当如何处理，那么监督机制发挥不了应有的作用，因此需要规定监督结果的处理方式。为了起到警示作用，对于违反法律法规的教育行政人员，应当给予严厉的处罚，使教育行政部门能够真正有效地履行教育执法职能，充分保障学前儿童受教育权。最后，应当扩大我国教育行政执法的监督主体范围。4.3完善学前儿童受教育权的救济渠道4.3.1完善学前儿童受教育权的申诉制度申诉制度作为学前儿童在其受教育权受到侵害时，可以进行救济的一个重要渠道，应当对其进行完善，使之在实践中得到有效运用。首先，明确申诉的受案范围。虽然在我国《教育法》中规定了受教育者可以进行申诉的情形，但没有明确规定在受教育权遭到学校、教师侵犯时可以提出申诉，所以在未来的《学前教育法》或其他学前教育相关的法律法规修改或者制定时，将学前儿童受教育权受到侵害纳入申诉的受案范围，从而进行申诉时有法可依。其次，明确受理申诉的行政部门。为了向受到侵害的学前儿童及时提供救济，解决“申诉无门”的局面，应当在《教育法》中明确哪个部门受理受教育权的申诉。最后，增设申诉制度的程序性条款。为了申诉顺利进行，需要对申诉的一系列过程以及相关的期限进行详细的规定，比如申诉材料的提交、受理期限、审理与判决，申诉结果的执行等，使申诉具有操作性，能够用来维护学前儿童受教育权。同时，也需要规定申诉后的救济渠道。4.3.2完善学前儿童受教育权的行政复议制度首先，扩大行政复议的受案范围。为了使行政复议制度能够在学前儿童受教育权救济中得到切实应用，应当将与学前儿童受教育权有关的所有争议都纳入行政复议的受案范围。其次，增加行政复议程序的透明度。在行政复议机关审理案件过程中，增加向当事人质证或者举行听证会，可以使行政复议的内容更加公开，有利于查明案件真相，减少冤假错案。举行听证会，也有利于监督行政复议机关，使复议机关作出公正的判断。最后，因为学前儿童受教育权的特殊性，在行政复议期间停止具体行政行为的执行。在学前教育法律关系中，学前儿童多数时候处于弱势地位，其受教育权被侵犯后，应当得到及时的救济，阻止行政行为的继续加害。4.3.3完善学前儿童受教育权的行政诉讼制度司法是维护社会公平正义的最后一道防线，通过诉讼的方式，维护学前儿童受教育权更公正、更权威。如果想要通过行政诉讼来救济学前儿受教育权，需要从以下几个方面进行完善：扩大行政诉讼的受案范围。我国公民、法人和其他组织的合法权益进行保护，对行政机关依法行使职权进行监督是我国《行政诉讼法》的立法目的之一，受教育权是学前儿童具有的合法权利，当学前儿童申请行政机关保护，行政机关不作为或者受到行政机关侵害时，学前儿童及其家长或者法定监护人可以提起行政诉讼。第二，界定学前教育机构的行政诉讼主体资格。学前教育机构不论是公办还是民办，只要是在法律、法规授权的情况下，作出的具体行政行为侵犯了学前儿童受教育权，那么就具有被告资格。然而我国还未有法律法规授权学前教育机构为行政行为，因此，将来在修改或制定学前教育相关的法律法规时，规定在某些情况下可以对学前教育机构进行授权，使之具有行政主体资格，或者也可以直接由《行政诉讼法》赋予学前教育机构诉讼主体资格，这样学前儿童受教育权利用行政诉讼进行救济会更顺畅。4.3.4探索建立学前教育的公益诉讼制度关于公益诉讼的定义在实务界和理论界还没有一致的定论，笔者认同“救济对象广义说”，即公益诉讼指针对违反法律法规，侵犯国家利益、集体利益或不特定他人利益的行为，经过法律的授权，特定的国家机关和社会团体以及个人可以向法院提起诉讼，由法院依法对该行为人追究法律责任的活动。不过，公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，它是在民事诉讼和行政诉讼中，由检察机关、公益性团体或个人对损害社会公共利益的行为所进行的具有公益性质的诉讼活动。将学前教育纳入公益诉讼的范围，除了与受教育权被侵犯有直接利害关系的学前儿童及其监护人、学校、教师、教育行政部门之外，只要涉及国家、社会公共利益或不特定他人的利益，其他行政部门、检察机关、公益性团体等也都可以提起诉讼。这扩大了司法的保护范围，也有利于保障学前儿童的受教育权，有利于实现学前儿童公平接受教育。

5结论与展望5.1结论随着我国社会经济的不断发展，学前教育日益受到重视。受教育权作为我国宪法规定的学前儿童的一项基本权利，对其进行法律保障是必不可少的，但由于我国相关立法缺位，法律对学前儿童的保护并不全面；对学前儿童受教育权的理论研究主要是从教育学的角度展开，而从法学角度对学前儿童受教育权保障进行研究的比较少。学前儿童受教育问题不断凸显，成为社会关注的一个焦点问题。因此针对当前学前儿童受教育权法律保障中存在的问题，国家需要采取相应的解决措施，并加强对学前儿童受教育权的理论研究，切实保障学前儿童受教育权的实现。本文的成果在于通过介绍学前儿童受教育权的基本理论，了解学儿童受教育权，之后再提出当前我国学前儿童受教育权法律保障中存在的不足之处，对此进行深刻反思，提出可行的完善举措，以期学前儿童受教育权能够得到更有效的保障。5.2展望2018年，《学前教育法》列入全国人大常委会的议程，意味着国家将从法律方面完善对学前儿童受教育权的保障。在公民权利意识、人权保护意识、国家义务论相对发展、学前教育不断发展、新的问题不断呈现的条件下，以法律来保障学前儿童受教育权的行使具有可行性和必要性。今后，希望能够去学前教育机构进行实地调研，从而更深入地了解法律对学前儿童受教育权的保障情况，寻找问题的根源；也希望对学前儿童受教育权的研究能够引起更多法学专家学者的关注，在法学领域进行研究，为学前儿童受教育权法律保障提供更多的理论基础。

参考文献夸美纽斯.任钟印译.大教学论[M].北京：人民教育出版社，2006年版龚向和.受教育权论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004年版徐继敏.公民受教育权研究[J].河北法学,2004(02):18-22.杨成铭.人权法学[M].北京：中国方正出版社，2004年版陶琳.学