张成福版公共管理学章节重点

节重点

文稿归稿存档编号：IKKUY-KKI069-OTM243-OLUI129-GOOI-FDQS58-

第一章公共管理导论

一、公共管理的意义

1、公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政

治、经济、管理、法律等方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服

务品质，从而实现公共的福祉与公共利益的过程。

2、公共管理与公共行政的不同（公共部门与私营部门的区别）

⑴对经济和效率标准认同的工具取向，以替代公平、回应或政治特色。公共管

理追求的是效率，强调是管理，公共行政追求的是公平，强调的是行政。⑵公

共管理包括一般管理的计划、组织、控制职能，以替代讨论社会价值以及官僚

与民主的冲突。⑶对中层管理者的使用关注，以取代政治或政策精英的观点。

二、公共管理的研究途径

1、公共政策的途径（P途径下的公共管理）

P途径下的公共管理导源于20世纪70年代，一般将公共管理者界定为高层次

的政策管理职位，强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略；P途径十

分重视非理论性的、非量化的，以实物为基础的规范取向；在研究方法上，大

多采用个案研究法

三、公共管理与私部门管理的区别

⑴政治权威与经济权威。

公共管理在木质上是国家的行动，不可避免包括政治权威的作用；私部门管

理，在很大程度上是非政治权威，但这种权威是是市场的权威或经济权威。

⑵多元制衡与自主性。

公共管理是在国家民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权

威是割裂的，而私人部门管理有相对充分的管理自主权。

⑶公共利益与私人利益。

就公共利益而言，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理

区别于私人管理的一个重要特征。

⑷法的支配与意思自治。

政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，但受到法的支配，而

私人管理更多遵循的是契约自由和意思自治。

⑸政府与市场

公共管理与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差

异。

⑹多元理性与经济理性。

公共部门政府治理需要综合考虑各种利益和价值的平衡，私人部门的管理大多

为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。

四、新公共管理

胡德归纳新公共管理的七个要点

⑴公共管理者管理并承担责任⑵管理目标必须明确，绩效目标能被确立并加以

衡量⑶强调产出控制，重视实际成果甚于重视程序⑷转向部门分权⑸引进市场

竞争机制，降低成本及提高服务品质

第二章公共管理者的角色与知能

一、公共管理者的技能

⑴技术性技能

⑵人际关系技能

⑶概念化技能

⑷诊断技能

⑸沟通技能

二、有效的公共管理者

1、有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者

2、有效的公共管理者必须是不令人讨厌的

3、有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉

4、有效的公共管理者必须具有耐心

5、有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验

6、有效的公共管理者必须以民众为导向

7、有效的公共管理者必须善于分析与思考

第三章公共部门的角色

一、市场机制、市场失灵与政府干预

市场失灵是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。

市场失灵的清单：公共产品的提供

市场经济中的垄断

市场经济的外部性

市场波动与经济的不稳定性

市场经济下的收入不平等

二、市场经济中政府的经济职能（政府应该怎么做）

提供经济发展的基础结构

组织各种各样的公共物品和服务的供给

共有资源和自然资源的保护

社会冲突的调整和解决

保护并维持市场竞争

收入和财产分配的调节

宏观经济的稳定

第五章公共政策的设计、执行与评估

一、公共政策的性质

公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众问题或满足某

项公众需要，所选择的不动方案或不行动。

公共政策的类型

管制性政策

自我管制性政策

分配性政策

重新分配性政策

二、政策规划的原则

公正无偏的原则

分配普遍地原则

人民自主原则

三、政策执行的理论模式

1、自上而下的政策执行模式

上级负责政策制定，下级负责执行；政治与行政分离；，政治负责政策制定,

行政则负责政策执行；行政管理必须遵循科学管理的原则，以提高行政效率。

基本命题：

（1）政策制定与政策执行是有界限的、分离的、连续的。

（2）政策制定者与执行者接受两者之间的任务界限，则执行过程必然是在政

策制定之后的连续过程上。

（3）涉及政策执行的决定，本质上是非政治性与技术性的；执行者的责任为

中立的、客观的、理性的与科学的。

2、自下而上的政策执行模式

自下而上的政策执行木事强调应该给予基层官员或地方执行机构自上裁量权,

使之能够适应复杂的政策环境

基本命题：

（1）有效的政策执行时多元行动者互动的结果，而非单一机关之行动结果

（2）有效的政策执行有赖于基层官员或地方执行机关的裁量权，而非层级结

构的指挥命令系统

（3）有效的政策执行必然涉及拖鞋、交易或联盟的活动，故互惠性远比监督

性功能更为重要。

优点：促使我们能够正视执行过程机关组织间的互惠性与裁量权

缺点：过分重视边陲和忽略中心。

3、影响政策执行力的因素分析

（1）政策问题的性质

（2）政策执行的资源

（3）政策沟通

（4）政策执行人员的意向

（5）政府组织结构

（6）政策标的团体的顺服程度

（7）社会、经济与政治环境

四、公共政策评估

1、政策评估的作用

（1）继续或停止政策的实施（2）改善政策的实施与程序（3）增删特殊的政

策执行策略与技术（4）作为他处推动类似政策的参考（5）作为分配各竞争政

策资源的根据（6）作为接受拒绝某一政策所涉及途径或理论的基础

2、政策评估的一般标准

效能、效率、充分、公壬、回应性、适当性

3、政策评估可能遇到的问题和困难

（1）政策目标不易确定（2）政策成功与否的标准不易界定（3）政策效果、

影响与政策行动之间的因果关系不易确定（4）政策影响具有多层面，政策评

估需要仔细、全面，务求客观，否则将陷入评估的陷阱（5）政策评估所需的

信息资料不易获取（6）评估的方法问题（7）政治上的阻力（8）政策评估的

成本。概括来说，政策评估遇到的困难主要表现在评估的目标、标准、因果关

系、资料获取上的困难以及政治上的阻力和评估成本问题。

4、政策评估结果的处理方式

（1）政策方案调整（2）政策方案持续（3）政策方案终止（4）政策方案重组

第七章公共组织中的领导

一、领导与影响力系统

1、领导的影响方式

领导的影响方式包括以下方面：

（1）合法的要求（2）制约的服从（3）强迫（4）理性的说服（5）教导（6）

个人认同

第十章信息资源管理与电子化政府

一、电子化政府

1、定义

政府有效利用现代信息和通信技术，通过不同的信息服务设施，对政府机关、

企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信

息及其他服务，从而构建一个回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的

政府。

2、特征

⑴倡导科技领先。政府要有效运用现代信息技术，并将其整合到政府管理中

去，从而实现政府管理口勺目标

⑵政府信息的公开和可获得性。政府信息化，意味着政府信息的公开化，让民

众能够容易获得政府的信息

⑶政府与民众之间的互动机制。政府信息化的目的在于建立起政府机关、企业

与民众之间的互动机制，促使政府更有回应力。

⑷更有效率。政府信息化的目标之一，在于通过信息化的过程，改变传统的政

府组织形式，使行政程序简单化、统一化，政府业务电脑化、网络化，从而提

高政府的效率。

3、如何构建电子化政府？

⑴清晰明确地愿景⑵以公民为中心⑶顾客关系的管理⑷单一窗口服务⑸创新科

技的应用⑹重视安全与隐私⑺缩短数字鸿沟

4、中国电子化政府：发展、问题与前景

存在的问题：⑴认识上的不足和理论上的滞后⑵政府信息化缺乏明确而强有力

的领导⑶政府信息化缺乏明确地愿景和发展方向⑷政府信息公开及政府信息的

低度使用问题⑸政府信息化基础结构薄弱⑹政府信息化缺乏基本的法律和制度

保障⑺政府信息化与政府服务和管理的整合问题⑻政府信息化与政府改革的整

合问题⑼政府信息化过程中的信息安全问题

改革措施：⑴明确中国政府信息化的愿景和目标⑵发展公用电子资料库，推进

其价值利用⑶制定涉及政府信息公开的法律制度⑷推动政府信息和通信网络的

发展⑸推动和发展政府业务的电子化，提升行政服务的水准⑹建立健全政府信

息化组织和协调运作机制⑺强化信息安全管理⑻加强公务员现代信息和通信技

术的教育与培训

第十一章公共服务的绩效管理

一、绩效管理的需要（为什么要进行绩效管理？绩效管理的意义）

回答思路：绩效管理的定义

利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优化顺序的安

排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过

程。

⑴责任落实。

公共部门至少在政府支出走正当程序、资源有效率地利用、资源达成预期

的结果三个方面的事情对公民负主要责任。

⑵利害关系人的期望。

利害关系人都希望政府的公共政策满足他们的利益。

⑶对结果导向的强调。

在现阶段，公共管理更讲究“结果导向”而非程序、规则导向。

⑷个人绩效和组织绩效的双重要求。

只有将个人绩效与组织绩效二者有机结合起来，才能促进组织整体绩效的

提高。

⑸绩效管理作为一种诱因机制。

组织诱因机制最重要在于将绩效与奖惩相联系，通过绩效评估强化了组织

的激励机制。

⑹绩效管理作为一个管理工具。

它是公共部门进行有效资源配置的一个重耍手段。

二、公共部门服务的绩效评估与衡量的一般性指标

1、绩效指标

⑴经济⑵效率⑶效果⑷公平⑸绩效指标设计的其他问题⑹可行性指标

三、标杆管理和绩效管理

1、标杆管理的定义

追求卓越的管理模式，并将之学习转化，以提高组织绩效的管理工具

2、标杆管理的类型

⑴内部标杆主要系以企业或政府各部门之间为实施对象

⑵外部标杆，主要以竞争者为对象，希望创造组织的成长空间

四、公共部门绩效管理存在的问题以及改进策略

1、公共部门绩效管理存在的问题（与公共部门的特点相关）

2、绩效管理成功的条件（如何进行改革）

⑴管理者要成为组织绩效的中心，绩效中心的作用在于促使绩效管理制度化，

收集和传递绩效信息，向高层管理者提供绩效数据；

⑵高层的支持与承诺，明确的高层支持可以使绩效改进具有合法性和有效性；

⑶制定绩效目标和绩效规划，一个组织必须在绩效改进方面有明确地目的和目

标；

⑷绩效衡量对组织要有意义，绩效衡量是绩效改进中的重要的一个环节，绩效

衡量必须是容易理解和计算，并且对管理者和组织成员有意义；

⑸利用绩效规划和衡量体系使管理者负责任、意识到绩效的重耍，并促进组织

成员参与绩效改进、要连续不断地发现问题和绩效改进机会。

第十二章公共危机管理

一、公共危机管理

1、定义

危机管理是政府依据宪法法律为了老百姓的利益，通过法律、管制等手段，针

对公共危机采取的一系列的行动。

2、公共危机管理的战略（出现危机后，政府应该怎么做）

⑴把危机管理纳入国民经济和社会发展的可持续发展战略之中，在此基础上，

制定国家危机管理的战略、政策和规划⑵建立健全政府危机管理的组织体系和

机构⑶制定并完善危机管理的法律、法规和规章体系⑷为政府的危机管理提供

充分的物质和财政资源支持⑸建立政府危机管理的信息系统和决策支持系统⑹

建立有效的危机管理的沟通机制⑺加强危机管理的教育和训I练，增强整个社会

危机管理的意识⑻促进危机管理的多边合作和国际合作。

3、危机的应对

⑴通知和警示⑵发布警告信息⑶保护生命和财产⑷向公众提供基本的生活服务

⑸恢复和重建

复习思考题

1、试分析全面整合的危机管理体系的基本特征及构成要素

2、结合实际分析我国政府公共危机管理存在的问题

3、全面的公共危机管理战略应包含哪些主要内容

4、探讨公共危机管理的过程与应对措施

第十三章公共管理的新策略

一、公共服务的民营化

1、民营化的涵义

民营化是指市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。

2、民营化的类型（怎么进行民营化具体的措施是什么）

①撤资

防止国有资产流失，公营事.业或资产由出售、无偿转移以及清理结算等策

略转移至民间。

②委托

政府部门委托私营部门承担部分或全部财贷与服务的生产活动，但政府继

续承担监督的责任。政府委托外包的形式有签约外包、特许权、补助、抵用

券、强制（政府工具）。

③替代

政府提供生产或服务不能满足社会的需求，民间私营部门替代政府提供某

种生产或服务，满足社会大众需求。

问题：结合民营化，谈一谈如何进行政府改革？

答题思路：1、民营化的涵义及背景。

2、⑴转变职能，进行多元化治理

⑵下放权力，构建扁平化的组织结构

⑶建设一支效能精干的公务员队伍

⑷进行民主化科学化的决策

⑸运用现代行政技术和行政方法，构建电子化政府

⑹完善法制，建设法治型政府

⑺健全行政监督体系，打造廉洁政府

⑻引入市场化机制，构建企业型政府

二、非营利组织与公共服务

1、非营利组织的特征（根据特征可以概括非营利组织的定义）

非营利组织设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得分配，由志愿人员组成

的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织或团体。

2、非营利组织的功能

①发展公共政策②监督市场③监督政府④直接提供公共服务⑤维护良好的社会

价值⑥促进积极的公民精神和扩大社会参与。

三、公共部门的目标管理

1、目标管理的涵义

先就管理的任务制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级

人员的责任心和荣誉感，最终实现组织绩效的一套管理系统。

2、目标管理的基本形态（实现目标管理的环节）

①目标设定②预算③自主性④反馈⑤奖赏

四、公共部门的全面质量管理

1、全面质量管理的涵义

全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通

过高素质和不断改进的产品服务，获取顾客满意的管理理念、制度和防范。

第十四章公共管理中的责任与伦理

一、政府的责任机制（三个方面完善责任机制）

1、行政控制机制

①行政监督权②行政监察③审计

④行政复议（复议的是行政机关的不法行为）

行政复议是指公民、法人和其他组织认为行政机关的不法行为侵害了其合法权

益，向行政复议机关提出申请，接收申请的复议机关对原具体行政行为的合法

性与适当性进行审查，并作出相应决定的具体行政行为或活动。

行政复议的优点：一是范围广泛，既包括违法行为，又包括不当的行政行为；

二是行政复议机关能利用简便、迅捷的程序，撤销、变更或者代替原行政机关

的决定，因而补救措施更为有效；三是既保证行政机关能利用其专门知识和行

使法律授予的自由裁量权，又为行政机关提供了改正错误的机会，减少了司法

审查的需要，从而在一定程度上保护了行政机关的自主性。

缺点：行政机关内部解决争议可能出现偏见、公民的信赖关系不易建立。（简

答题回答思路）

2、立法控制机制

议会对行政的控制权

人民代表大会对政府的监督

⑴听取和审议政府工作报告⑵审查和批准国民经济计划和财政预算、决算⑶审

查政府的法规、决定和命令⑷质询和询问⑸视察和检查⑹建议、批评和意见⑺

受理申诉和检举⑻罢黜职务（简答题）

3、司法控制机制

4、公民参与责任的维护（社会监督）

二、公共管理伦理

1、行政伦理的定义

指的是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断理由

2、行政伦理的构成

⑴公务人员的个人品德⑵行政职业道德（伦理）⑶行政组织层面伦理包括程序

公正、组织的信任、民主的责任⑷公共政策伦理，出台的公共政策是否是公正

的、有效率的，无私的。

3、公共管理的职业伦理

判断是否符合职业道德的理由及过程

是否忠实的执行法律、是否承担公共责任、是否为社会树立典范、是否提供公

共福利、是否促进民主。

4、公共管理伦理的实现措施

⑴政治承诺⑵立法框架⑶负责任的机制⑷明确指导公务员的行为准则⑸职业的

社会化⑹公共服务的条件⑺建立协调伦理活动的组织⑻公共参与监督（简答

题）