行政学笔记课件

行政学笔记

第三章行政组织

一、行政组织：是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。从动态上讲，行政组织是

指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。从静态上讲，行政组织是指为推行

政务，依据宪法和法律足见的国家行政机关体系，是国家机构的组成部分。我国行政组织

包括中央人民政府和地方各级人民政府。

2.行政组织与其他组织的区别（1）行政组织与政党组织的区别（2）行政机关与权力

机关的区别（3）行政机关与司法机关的区别（4）行政机关与社会团体的区别（P179）

3、非正式组织：是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害

一致，未经人为设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。（重

点）

二、行政组织的构成要素（重点）1.组织目标，是组织赖以建立和存在的出发点和前

提。2.职能范围，包括国家事务、社会公共事务、行政组织内部事务。3.机构设置，政

府机构是行政组织实体，也是行使行政权力的载体。行政机构设置是行政组织的核心，是

决定行政效率的关键。（单选）4.权责体系，权责划分实质是行政体制的问题。（单

选）它直接关系到机构设置和行政效率。5.职位设置，包括职级、职数、职责的确定。

6.运行程序，是一个动态的过程须采取科学的方法，以提高行政效率。7.人员构成，由

行政人员构成，其素质和智能结构是行政组织的一个重要因素。8.规章制度，是指以规

范性的书面文件等形式对行政组织的构件、组织目标、职能、任务等进行严格规定。是正

式组织与非正式组织的最明显区别，其完善程度，标志着行政组织的健全程度。

三、行政组织的类型P181

1.行政组织领导体制类型（依据最高决策人数权行使的人数区分）（1）首长制：是

指行政组织中法定最高行政决策权由首长一人行使的领导体制。（重点）（2）委员会

制：是指行政组织中法定最高行政决策权由委员会集全行使；（3）混合制：是指行政组

织中，一部分行政管理工作由委员地决策，另一部分行政管理工作由首长本人决策的领导

体制。

2.行政组织权力体系类型（依据行政组织权力集散程度划分）（重点）P182

（1）集权制：是指决策权集中在中央和上级机关，地方和下级机关必须依靠上级机关

的指令办事的权力体制。优点是：政令统一，指挥方便，便于集中力量，发挥优势，统筹

兼顾。其缺点是：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能及时

处理政务，机关及个人也容易导致独裁和长官意识，滋生官僚主义。（2）分权制：是指

地方和下级行政机关对其辖区或所管辖范围内的行政事务有自主决定权，中央政府或上

级行政机关不加干涉的权力体制。加拿大的行政组织体制就属于分权制。优点是：地方和

各级行政组织可因地制宜地发挥自己的特长处理事务，行政措施切合实际，各层级有自己

的权力和责任，有利于积极性的发挥，防止组织和个人独断专行。其缺点是：权力过于分

散，政令不统一，下级组织彼此分离，容易形成地方势力，产生本位主义、分散主义和有

令不行、有禁不止、上有1

政策、下有对策等现象。

集权制和分权制各有利弊，过分集中和过分分权都不利于行政管理。关键在于行政权力

的分配要适度，其适度点在于把行政组织权力分解为中央政府专有权、中央和地方政府共

有权、地方政府专有权。

3.行政组织机构类型（依据行政组织的功能和作用的不同）（1）领导机关：指各级政

府领导统辖全局的决策核心。（2）职能机关：指各级政府中负责组织和管理某一专业方

面行政事务的执行机关。（3）监督机关：指对各种行政机关及基管理行动进行监督检查

的执法性机关。（4）辅助机关：指为行政首长或专业职能机关实现行政目标，在机关内

部承担辅助必工作务务的机构。各机关的人事、财务等部门是专业性的辅助机关，机关事

务管理局等则属于事务性的辅助机关，政策研究室是政务性的辅助机关。（单选）（5）

咨询参谋机关：指由具有权威的专家学者和富有实际经验的政府官员组成，为政府出谋划

策，提供各种建议方案的机构。（6）派出机关：指上级领导部门按管辖地区划分的授权

委派巾代表机构。工商所、派出所属于垂直性派出机构。（单选）

四、行政组织结构：是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，它包括行政组织

各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。

1.行政组织的纵向结构：又称为直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。

（1）管理层次与管理幅度的关系：管理层次是行政组织纵向结构的等级层次，在行政

组织中，一般有三个层次，即高层、中层、低层。行政组织权力由高层向基层递减，高层

具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下的作用。管理幅度是指一级行

政机关或一名上级领导者直接领导和指挥下级单位和工作人员的数目。管理幅度和管理层

次成反比例关系。管理幅度和管理层次是影响行政组织结构形态的决定性因素。有金字塔

形（尖形结构）和扁形结构两种。

（2）层次管理原则：主要包括层次节制原则，只管一个层次的原则。

2.行政组织的横向结构又称职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同

级行政机关和每级行政机关内部组成部门之间的组合方式。一级政府可分为一般权限部门

和专门权限部门。

3.行政组织的直线一职能式结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织

结构形式，各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。我国采用这种结构，分五

个层次（单选）

五、行政组织的编制管理（重点）

1、编制与编制管理：编制是一切法定社会组织内的机构设置及其职责权限、人员配备

和人员定额、结构比例等的规定。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，

为有效控制构构设置、人员配图示、人员定额和结构经例所进行的管理。

2、编制管理的内容：①行政组织机构设置的管理②机构内部人员数额的管理③人员结

色和比例的管理。

3、编制管理的重要意义：①编制管理是建立精干商效的行政组织体系的重要前提；②

编制管理是防止官僚主义、密切政府与群从关系的重要手段；③编制管理有助2

于节省国家财政开支。机构和人员过多，势必增加国家财政支出

4、政组织编制管理的基本原则：（1）精简原则，包括精简机构，减少层次和精简人

员、实行合理定编定员两个方面；（2）统一原则，包括统一领导、统一-职能目标、机构

设置统一完整三个方面的内容；（3）编制立法原则，编制立法是指有关行政组织内部机

构设置及其职责权限、结构比例和人员定额的法律规范的总和。

六、方行政组织理论的演变

1、古典行政组织理论：包括泰罗的科学管理组织理论，法约尔、古里克的行政管理组

织理论、韦伯的科层组织理论。共同特点：侧重组织内部的静态研究，从制度规范的角度

研究行政组织，提出一系列具有规范性的组织建设原则，忽视组织的动态变化以及组织成

员的社会需求，社会环境对组织的影响。不同点：泰罗将组织成员看成机械性组织的一个

部件，主张对他们的生活机能和工作行为进行分解和合成，建立一整套标准化的、规范的

工作方式，以提高组织效率。法约尔、古里克注重研究组织要素和原则，提出分工协作、

权责一致，命令统一，指挥统一等十四项原则和计划、组织、人事、指挥、协调、报告、

预算的7种职能理论。（单选）韦伯主张：依法管理、权责一致、分层定等、专、业分工、

竞考录用、以职定薪。

2.新古典组织理论：又称为行为科学组织理论。主要包括梅奥的人际关系组织理论，

巴纳德为代表组织平衡理论，西蒙的决策过程组织理论。共同特点：以组织中人的问题为

中心，从动态的角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系，其缺陷是只局限于人和组

织行为的研究，忽视组织结构和法规的作用。不同点：人际关系组织理论主张建立一个

“和谐有效率”的组织，必须注重组织成员行为、动机的研究，用民主方式进行管理，激

励成员的积极性。组织平衡理论主要探讨正式组织与非正式组织、个体与群体之间的平

衡，认为组织是人群间相互影响关系所组成的系统，组织只有对有贡献的成员提供需要和

满足，确保其贡献与需要满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力。决策过程理论认

为，决策贯穿管理的全过程，管理就是决策，组织作为决策者所组成的系统，组织的功能

在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构。

3、现代组织理论：20世纪60年代以后，引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方

组织理论进入一个新的发展阶段。主要包括：卡斯特、罗森茨韦克的系统分析组织理论，

以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。共同点：重视从社会整体联系、环境

影响、发展变化等方面研究行政组织，为研究提供了新的理论方法。不同点：系统分析组

织理论用系统分析方法研究行政组织，认为行政组织是一个结构的社会技术系统，由许多

分系统组成，是一个有机制开放性系统，是受社会经济文化等环境影响的生态系统，它在

与社会环境的相互作用中建立和维护的过程中，保持组织功能与社会环境的动态平衡。权

变里了是在系统理论的基础上产生的，主张“如果,”，那么"这一权变关系。认为组织权变

关系依据环境自变数和管理因变数间的函数关系确定，不同的组织模式和管理方法的有效

性，将随组织内外各种因素的变化而变化。因此，组织必须随机应边，没有统一的、一成

不变的组织模式。

3

总之，西方组织理论从重视行政组织的制度规范研究到重视人和组织行为的研究，进而

发展到对组织进行动态的、宏观的、综合的研究，其中有不少理论和方法值得我们学习。

二、马克思、恩格斯的行政组织理论（次重点）L马克思、恩格斯的行政组织理论。

（1）主张人民参加政府管理（2）主张建立“廉价政府”（3）在政府组织形式上主张采

取“议行合一”（4）主张清除等级制，接受公众监督。2.列宁的行政组织理论。（1）

主张精简机构（2）强调民主管理（3）强调政府组织的效率（4）强调把行政和机构改革

提到重要位置。3.毛泽东、邓小平的行政组织理论。P187

七、行政组织改革的必要性：1.行政组织改革是适应社会发展规律，促进经济发展的

必然要求2.行政组织改革是消除行政组织自身的种种弊端，提高行政效率的重要途径。

二、解放以来我国行政组织的改革P188

1.1954的的行政组织改革。由政务院改为国务院，制定了我国第一部社会主义宪法，

形成自上而下的以中央为主的、与计划经济相一致的部门管理体制，是中央政府第一次较

大的行政改革，奠定了我国高度集中统•的行政管理体制的基本模式。

2.1958年至1959年的行政组织改革。1956年底出现中央机构设置的第一个高峰。

1958年中央开始对管理体制进行改革，把一部分计划等权力下放到地方政府管辖，到59

年底，总数减少到60个，是建国后国家行政管理体制分权后的第一次尝试

3.1965年的行政组织改革。1965年底，机构设置达到第二次高峰，文革期间，国务院

受到破坏，到1970年，国务院剩下32个，工作几乎瘫痪。

4.1982年的行政组织改革。是在党和国家的工作重心全面转移到社会主义现代化建设

上来以后首次进行行政改革，为以后的行政改革奠定了基础，由于未能形成与初级阶段相

适应的行政组织模式，形成恶性循环。

5.1988年的行政组织改革。（抓住两个环节：转变职能、理顺关系；实现“三定”方

案：定职能、定机构、定编制）依据党的十三大提出的政治体制改革的整体思路，提出机

构改革必须抓住职能转变这一关键，是1988年改革指导思想的•次重大突破。88年提出

以转变政府管理职能为基础，按照政企业分开的原则，把政府部门直接管理企业的职能分

化转移出去，强化政府宏观调控、行业管理和监督职能。（单选）这次改革调整了国务院

机构的总体格局，强化了进行间接管理部门，如综合部门、经济调节部门、监督部门和社

会保障部门，适当弱化了专业经济管理部门。也就是强化了实行间接管理的部门，弱化了

进行直接管理的部门

6.1993年的行政组织改革。依据八届人大一次会议关于机构改革的决议，开始了新一

轮改革。指导思想是适应市场经济要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，

转变职能，理顺关系，精兵简政、提高效率。对不同部门的职能转化转变提出了不同的要

求，综合经济部门是加强宏观调控，专业经济部门重点是部门管理转向行'业管理，（单

选）打破部门界限和所有制界限，实行以经济、法律手段为主的间接管理。流通部门是建

设统一的、开放的市场，逐步打破部门分割和地区封锁，制定市场法规，规范市场秩序。

社会保障的有关部门，逐步建立完善的社会保障体系。基本实现八届人大一次会议确定的

精简任务。

4

7.1998年的行政组织改革。九届人民代表大会拉开再一次改革的帷幕，建立办事高

效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善公务员制度，建设高素质的专业化行政管

理干部队伍，逐步建立有中国特色的行政管理体制。体现了国家机构组织、职能、编制、

工作程序法定化的指导思想。改革的重点是国务院组成部门。改革原则：（1）加强宏观

调控部门，适应政企分开的要求，改革计划体制与投资体制，将经济综合部门改组为宏观

调控部门，如国家计划发展委员会、国家经济贸易委员会、财政部、中国人民银行（2）

调整和减少专业经济管理部门，这些部门有铁道部、交通部、建设部、农业部、水利部、

对外贸易经济合作部、信息产业部、国防科学技术工业委员会（3）适当调整社会服务管

理部门，提供公共服务、教育、卫生、文化、体育以及社会保障以及社会福利等（4）加

强执法监督，按照行政决策立法与行政执法监督分开的原则，打破部门垄断、地区封锁、

消除市场障碍等。

8.2003年的行政组织改革。此次改革重点除了深化一直以来都在进行的组织改革外，

重点在政府职能转变。目的在于解决一些矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供

组织保障。深化国有企业改革、设立国务院国有资产监督管理委员会；完善宏观调控体

系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员部；健全金融监管体系，设立中国

银行业监督管理委员会；推进流通管理体制改革，组建商务部；加强食品和安全生产监督

体制建设，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局等。地方各级政

府机构改革也将在中央的统一部署下，结合本地实际，进行有效改革。国有资产管理机构

的设置按照中央有关的规定，依法有序进行。其他的机构设置不搞一刀切，也不要求完全

上下对口。

第四章人事行政

一、人事管理中的人和事：人事管理中的人是指处于社会劳动过程中并通过一定方式确

立了管理关系的人，是作为管理者和被管理者的物质承担者。人事管理中的事是指职务、

职责、职位，通常称为工作。

二、人事管理的根本任务和主要原则

1.人事管理的根本任务是运用特殊的手段和方式来计划、组织、指挥、协调和监控人事

活动，促进和保障人和事的最佳联结，以便人适其事，事得其人，人尽其才，事竞其功，

为组织目标的实现提供可靠和有效的人力保障。

2.人事管理的主要原则：（1）量才录用，任人唯贤（2）适才适所，人事两宜（3）有

奖有惩，奖惩分明

三、人事行政及其在行政管理中的地位

1.人事行政是以国家行政机关的行政人员为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、

措施的总和，是行政机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动。简单地说，就是通过

各种人事管理手段对国家行政人员所进行的制度化管理。（重点）

2、人事行政与企事业单位人事管理的区别：（1）管理对象不同。国家公务员；全体员

工。（2）管理权限不同。国家行政机关的授予，代表国家行政机关对国家行政人员实施

管理，属政府行为，公务员身份平等；来源于对企业资产的产权和经营权，属企业行为，

权力义务不同。（3）法律规范不同。法制化管理，程序严格；有较大5

的自主权。（重点）

3、人事行政的地位和作用：（1）人事行政的地位。A人事行政是统治阶级实现政治统

治的重要条件；B人事行政是行政管理的组织保证。（2）人事行政的作用。A保证统治阶

级意志的贯彻和国家政权的巩固；B保证行政管理的高效率、国家稳定和社会繁荣；C提

高公职人员的工作积极性和廉洁奉公的自觉性；D有效地培养和选拔人才。

四、人事行政的发展方向和具体趋势（重点）

1、总体方向：从传统的人事管理走向全面的人力资源开发与管理。人力资源管理思想

产生于企业界，经历了“经济人”假设理论、“社会人”假设理论、“复杂人”假设管理

时期的逐渐发展。

现代人力资源开发与管理理论所追求的目标是：通过各种管理手段达到人与人、人与事

之间相互关系的最佳状态，借此最大限度地释放人的潜在能力，从而产生最大化效益。其

基本特征是：（1）从强调对物的管理转向强调对人的管理，确定以人为中心的管理思

想。（2）注重整体效益、群体目标、团队精神，既重视个体“力的资源”，也重视组

织、群体“心的资源”。（3）在管理方法上，既强调理性规范，也强调情感作用；既提

倡对权威的服从，又强调民主的重要；在实践取向上，既强调能力，又注重资历。（4）

在管理内容上，注重全社会的人力资源开发，注重在人才成长的每一个环节上的开发。

（重点）

2、我国人事行政发展的具体趋势：（重点）（1）人事职位体系由大一-统管理系走向多

样化的分类管理体系，出现能本管理为核心的管理理念。（2）人事管理模式将由单一模

式转变为多元模式，在职位分类基础上采用如3P模式、3D检测系统、全视角考核、格雷

欣法则、人力资本理论、网络分析技术（单选）等新方法创立新型的人事管理体制，实行

多元化的分类管理。（3）人事权力形态由集中型转变为分散型，作为自治性社会组织的

群众团体，将在赋有人事自主权的基础上进行自我管理，作为具有独立法人地位的经济实

体和社会实体的国家企事业单位，将获得充分的人事自主权。（4）人事管理行为由封闭

型转变为开放型，由依靠经验、政策型转变为依靠法律管理的科学管理型。（5）人力资

源配置方式由计划型转变为市场型，以实现社会人力资源的优化配置。（6）政府对人事

的管理行为由微观型转变为宏观型，由过去依靠指令计划、行政命令等行政手段转变为借

助法律和经济手段进行间接管理，人事代理制度将得到进一步健全和发展。（7）人事行

政的创新将在更多方面展开，如管理方式由刚性走向柔性管理，学习组织色彩更为突出。

四、人事行政的基本功能：1、计划和组织的功能；2、使用和开发的功能；3、激励和

监督功能。

二、人事行政的主要环节

1、职位分类制度。职位分类指将政府机关业务性质的职位，根据工作性质、难易程

度、责任轻重以及所需的资格条件等要素予以分门别类、评定等级、制定规范，以此作为

考试、任用、考核、任免、升降、奖惩、培训、待遇等人事管理的依据。职位分类制度是

人事行政制度的基础，强调以事为中心，使工作、报酬、资格条件三者之间形成一种正比

例的关系。（重点）6

职位分类的主要步骤：①职位调查：书面调查法、直接访谈法、实地考察法、综合调查

法（单选）。②职系区分。③职系评价：排列法、因素比较法、评分法（单选）。④编制

职级规范⑤职位归类

职级规范又叫职位说明书，是用文字对•个职位作标准化和尽可能量化说明的书面文

件。其内容一般包括：职位名称、职级编号、职级特征，担任这一职位应有的学历、经

历、专业知识、工作能力、品德、性格、考核成绩和身体条件以及其他有关事项。

2、选拔任用制度（重点）：（1）选拔。根据工作需要和编制，从未担任国家公职的公

民吸收新的工作人员。方式有：委任、选任、聘任、考任等多种形式。录用制度是人事制

度的核心，该制度的核心问题是如何在最广泛的范围内吸收最优秀的人才进入政府机关任

职。（2）任用。对已担任国家公职的工作人员，从非领导晋升到领导职务，或从低一级

领导职务升任高一级领导职务，通常称为提拔、晋升、任用。该制度的核心是必须有严格

的程序规定和晋升条件。

3、培训制度。对国家行政机关工作人员进行培训所建立的培训原则、种类、方式、内

容、机构和法规等配套制度，统称培训制度。包括新录用人员的培训，晋升领导职务人员

的任职培训，在职培训、离职培训。

4、考核制度。指国家行政机关按照有关法律规范的规定，对所属人员进行德、能、

勤、绩的定期或不定期的考查评价，考核的结果作为行政人员奖惩、培训、辞退以及调整

职务、级别和工资待遇的依据。该制度是行政人员奖惩等活动的客观依据，是督促行政人

员的重要环节和基本方法，是对行政人员的工作数量、质量、成绩进行比较衡量与鉴定。

五、西方国家公务员制度：是指对公务员的考试、培训、考核、奖惩、升降、工资、福

利、退职、退休等一整套法律化的管理制度的总和。（重点）西方公务员制度的特点：

（1）公开考试、择优录用。（2）职务常任。（3）“政治中立”。

二、中国的公务员制度

1、我国干部人事制度的历史沿革。1953年建立分部分级管理干部制度。（单选）

2、国家公务员制度的指导原则、基本内容和主要机制

（1）国家公务员制度的指导原则：一个中心，两个基本点；坚持为人民服务的宗旨和

德才兼备的用人标准；坚持公开、平等、竞争、择优的原则。（重点）

（2）国家公务员制度的基本内容：公务员制度的法律依据、指导原则和适用对象；公

务员的义务和权利；公务员的管理环节；管理和监督。是一个完整的配套的公务员制度。

（3）国家公务员制度的主要机制：（重点）①能力开发机制：坚持四化方针和德才兼

备的原则，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，重点加强公务员队伍的作风建设和能力

建设，领导干部必须以三个代表的要求作为首要条件，构建以科学决策能力、驾驭全局能

力、开拓创新能力为核心的能力框架。主要方式和手段：构筑终身教育、利用信息网络、

弘扬创新精神、培养青年人才、树立全球观点，加强国际交流。②人才激励机制：目前我

国激励机制尚未完全形成。首先须完善分配制度，其次是奖励制度、再次是完善福利制

度。③新陈代谢机制：使进出渠道畅通，上下升7

降有序，公务员队伍增强活力和朝气。④勤政廉政保障机制：各个环节突出廉政勤政的

要求，使反腐败斗争获得法律和制度上的保障。

3、中西方公务员制度的简单比较：相同点，1、公开考试，择优录用；2、分类管理；

3、勤政廉政的约束机制；4、新陈代谢机制。不同点，1、政治中立；2、党管干部。

第五章行政领导

一、领导的含义及其特点

1、领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的

行为过程，即指领导活动。

2、领导的特点：（1）领导是一个社会组织系统；（2）领导是••个动态的行为过程；

（3）领导是高层次的管理；（4）权威性。

3、“领导”与“管理”两个范畴之间的关系：（1）在广义或外延层次上二者具有相等

性；（2）在狭义上两者具有本质的差异性；（3）二者广义和狭义的混合关系。

二、行政领导的含义、特点、作用

1、行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行

政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。（重

点）

2、行政领导的特点：（1）行政领导只是对“行政”的领导，一般不包括政务活动，而主

要指事务活动；（2）行政领导具有执行性的明显特点；（单选）（3）行政领导具有鲜明的政

治性。

3、行政领导在行政管理中的地位和作用：（1）行政领导是行政管理协调统•的保证；

（2）行政领导贯穿于行政管理的全过程；（3）行政领导是行政管理成败的关键。

三、领导管理工作的专业化（重点）P207

1、领导管理工作专业化：领导管理作为相对独立的专业活动，由具有领导管理知识专

长的职业“软”专家担任领导管理。领导管理工作的专门知识化推动了生产力和社会生活

各个方面的发展。美国的泰罗和法国的法约尔都是该理论的主要倡导者。

2、领导管理工作专业化的意义。（1）实践方面，领导管理工作健康发展的需要，纠正

被扭曲的领导管理工作专业化标准，有利于岗上的领导管理者专业素质的提高。（2）理

论方面，准确认识领导管理工作专业化有利于领导管理科学的建设和发展。P208

3、领导管理工作专业化的实现途径。不同于任职单位业务知识的专业化，也不等同于

领导管理学专业文凭化。（1）树立实现第二个专业化的转型意识，抓紧自学、接受各种

培训、进修、自觉地掌握领导管理理论与方法。（2）在实践中注意总结提高，由某门知

识与技术的“硬专家”领导管理，向具有战略决策能力、组织指挥能力的“软专家”转

变，成为双内行（具体业务内行、领导管理内行）。

四、行政领导者的职位：是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程，

按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。职务8

和责任是构成行政领导者职位的两个不可缺少的因素。（重点）行政领导者职位的特

点：（1）职位是以“事”为中心确定下来的；（2）职位的设置有数量的规定性；（3）职位本

身具有相对的稳定性。

五、行政领导者的职权：职权就是与法定的职位相当的行政权力。是行使指挥与统御过

程的支配性影响的实质性条件。职权是权利与义务的共同表现。

行政领导者的职权与职位的关系：（1）从职权的特点来看，A职权与职位联系在一起，是

职位衍生出来的，职位的性质决定了职权性质。职权和职位均与个人因素无关，而与某数

量规定的工作任务、工作指标、工作绩效有关。B职权与职位有对称关系，（单选）不得

任意扩大或缩小。C职权是法律认可的权力。（2）从职权的范围来看，行政职权是有限度的

权力，范围包括人事权、物权、财权、组织权。

三、行政领导者的责任：是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后

果。包括政治、工作、法律三个层面。

行政领导者责任的内容：（1）政治责任；（2）工作责任；（3）法律责任。（重点）P210

四、行政领导权威：是指建立在法定规范或领导者自身人格魅力基础上的对领导对象的

影响力。它是领导权力与自身风格的综合反映，对领导活动的效果具有重要作用或影响。

（重点）

行政领导权威的意义。（1）社会经济成分、经济利益呈现多元化趋势现实以及为现代

化建设统一思想、统一目标需要行政领导权威的统领。（2）管理决策高度科学化、现代

化的社会实践中，不仅需要各级行政领导的科学决策和管理水平，具有坚强有力的权威

性。行政领导权威就是实施这种管理的核心和首脑。

维护行政领导权威的原则。（D维护行政领导的权威，首先决定于党中央、国务院的权

威；（2）维护行政领导的权威，还必须加强组织纪律；（3）维护行政领导的权威，必须有一-

个坚强的领导核心；（4）维护行政领导的权威必须与维护国家法律的权威统•起来；（5）维

护行政领导的权威必须建立科学有序的权力分配体系，做到合理放权。

五、民主集中制：是民主制和集中制有机结合的一种制度。民主和集中是相辅相成、互

相制约、不可分割的有机统一体。民主集中制是我国根本的行政领导制度。民主集中制

的主要内容：（1）全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表由民主选举产生，对

人民负责，受人民监督；（2）国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负

责，受它监督；（3）中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统•领导下，充分发挥

地方的主动性、积极性的原则。

六、集体领导、个人分工负责制与行政首长负责制

1.集体领导与个人分工负责制的含义：（1）集体领导是集体决策、共同负责的制度，即

对重大问题，由领导集团全体成员讨论，做出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。（2）

个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其

职，各尽其责。这是保证集体领导实现的一个重要措施。个人分工负责的工作，是集体领

导工作的组成部分，分工不分家，既要分工，又要配合，实行权责统一。

2.集体领导与个人分工负责制的关系：集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负

责是集体领导的基础。

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3.行政首长负责制是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行

政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。

七、日常的具体行政领导制度：表现为三个层面：领导与群众关系的问题；领导与领导

之间和上下级与内部关系问题；领导班子内部关系协调问题。（单选）

1.处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度。加强与群众联系的方法，有接待日

制度、对话制度、咨询制度、信访制度、通报制度、评议制度等，是常设而不是临时应急

的。（单选）

2.上下级行政领导者之间联系的制度

3.协调行政领导班子内部关系的制度。（1）行政领导班子要有搞好行政管理的共识，

能理智地相互配合而不是相互拆台。（2）行政领导班子应主要依靠公开、合理的制度安

排来协调内部关系。（3）应以工作成绩和客观效率来衡量自身的行政工作效果，评估各

自的工作绩效，并以此作为协调行政领导班子成员的客观准则。（重点。与领导班子素质

结构结合P219）

八、行政领导方法的含义和种类

1.行政领导方法是指行政领导者在行政活动过程中，为实现行政领导目标而采取的各

种手段、办法和程序的总和。（重点）

2.行政领导方法的种类：（1）领导制度所要求的具有广泛制约力与影响力的根本方

法；（2）提高工作效率的具体可变的方法，又称为行政领导方式和艺术。

九、根本的行政领导方法：1.实事求是的方法：（1）一切从实际出发，反对主观主

义；（2）发挥主观能动性；（3）坚持用实践检验和发展真理。2.群众路线的方法：

（1）虚心向群众学习，有事和群众商量；（2）领导骨干与广大群众相结合；（3）一般

号召与个别指导相结合。3.矛盾分析的方法：（1）要具体问题具体分析；（2、要全面

的看问题；（3）要创造条件，做好矛盾的转化工作。（重点）

十、行政领导方式：是领导方法的一种表现，是在领导过程中领导昔、被领导者及其作

用对象相结合的形式。如陈云同志所说，领导方式的中心问题是正确处理上下级关系。

（重点）几种主要的领导方式：（D重人式、重事式与人事并重式的行政领导方式；（2）强

制式、说服式、激励式、示范式的行政领导方式。（重点）十一、行政领导艺术

1.行政领导艺术：是行政领导者领导方法的个性化、艺术化，是行政领导者在工作中

结合普遍经验和个人体会而形成的，它属于行政领导方法中创造性、随机性、权变性较强

的部分。行政领导艺术的类型，从范围影响上可划分为总体性、局部性、专业性的领导艺

术；从领导事务的类型上可划分为授权艺术、用人艺术、运时艺术、处事艺术。

2.行政范围影响意义上的行政领导艺术：（1）总体性的领导艺术。（2）专业性的领导艺

术。

3.行政领导事务类型上的领导艺术：（1）授权艺术。授权就是上级授予下级一定权力和

责任，使其在一定范围内有处理问题的自主权。（重点）（2）用人艺术（3）处事艺术（4）运

时艺术

十二、行政领导者的素质10

1.行政领导者素质：领导者素质首先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之

所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而

形成的本质性能力，亦即领导能力；其次也指这些要素、能力的现实状态，即发展程度或

实际水平。

2.行政领导者素质的重要性：领导者自身素质高低必然成为制约领导者权力大小的条

件，即构成权力要素。（单选）领导者，特别是优秀的领导者应具备什么样的素质，如何

据此去识别、选拔和培训领导者，包括领导者本人怎样据此有意识地发展自己，是素质理

论的核心内容。

3.行政领导者素质的特点：领导者素质具有时代性、层次性的突出特点。所谓时代

性，是说一代之治有一代之才，不同的历史时期和不同的任务，对领导者素质有不同的要

求；所谓层次性，是说对处于不同层级、肩负不同责任的领导者，素质要求也是不同的。

十三、行政领导者个人素质结构（重点）

1.政治素质：（1）要有坚定正确的政治方向；（2）要有全心全意为人民服务的思想境

界；（3）要有廉洁奉公的政治道德。

2、知识系质：领导者既要具有较宽的知识面，同时也要具有从事本职工作所必需的业

务知识和现代领导与管理知识，成为掌握业务知识与领导知识的“双内行”，做到博与专

的统一。

3.能力素质：（1）创新能力的具体要求：洞察力、预见力、决断力和推动力（2）综合能

力的具体要求：信息获取能力、知识综合能力、利益整合能力和组织协调能力

4.心理素质：（1）敢于决断的气质；（2）竞争开放型的性格；（3）坚忍不拔的意志。十

四、行政领导班子素质结构及其优化（重点）

1.合理的静态结构：（1）年龄结构。老中青干部合理搭配。（2）知识结构。将各种“专

才.”很好地组合，构成整体的“全才”或“通才”。（3）智能结构。根据智能的差异，让

具有不同智能类型的行政领导个体组合到领导班子中来，形成高智能的、多才多艺的整

体。（4）气质结构。注意不同类型气质的互补，以求得领导班子多功能化和高效能化。

2.合理的动态结构：（1）合力关系：①经验、阅历的互补关系②专业知识和能力的互补

关系③品德互动关系。（2）合力状态：①团结合作能力②科学决策和处理复杂事务的能力

③社会动员与社会统御的能力④清除积弊和开拓进取的能力。

第六章行政决策

一、行政决策：是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，它是公共组织

特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所做出的决定。（重点）行政决策

具有如下特点：（D行政决策主体的特定性（具有行政权的组织和个人）；

（2）行政决策内容的广泛性（除国家法律另有规定之外的一切社会公共事务）；（3）既定

行政决策的权威性（以国家权力为后盾，具有强制力）。

二、行政决策的类型：1、依据决策主体地位的不同，可分为国家决策和地方决策；

2、依据决策涉及问题的规模和影响不同，可分为战略决策、战役决策和战术决策：

11

3、依据决策条件和决策对象所处状态的不同，可分为确定型决策、风险型决策和不确

定型决策；4、依据决策目标的要求不同，可分为最优决策和满意决策；5、依据决策行

为采取的方式不同，可分为程序化决策和非程序化决策；6、依据决策目标的数量不同，

可分为单目标决策和多目标决策；7、依据决策方法不同，可分为经验决策和科学决；

8.、依据决策进程不同，可分为一次性决策、渐进性决策和追踪决策等。（单选）

三、行政决策的基本原则（重点）：1.信息原则：在通常情况下，决策的科学性、正

确性是和信息成正比的，信息越及时、准确、全面，决策的思维就越有深度和广度。决策

过程实际上也是一个信息的收集、加工和变换的过程。2.预测原则：任何行政决策都是

对未来行动所作的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析和抉择，具有明显的预测

性，运用各种科学方法从定量、定性的、定时、概率等各方面作综合预测，才可能减少和

避免决策失误。3.系统原则：由于行政决策对象本身就具有系统性的特点，行政决策主

体在制定和实施行政决策时，应该注意以系统的思维方式和决策体制对整体与局部、内部

条件与外部条件、当前利益与长远利益、主要目标和次要目标的相互关系和相互作用加以

系统综合分析。4.可行原则：在现实的基础上通过认真的分析比较，对决策实施的人

力、物力、财力、时间和技术等各方面都要予以保证，防止盲目和负面决策。有时在现实

条件不完全具备的情况下，还要经过努力积极创造条件，使决策真正可行。5.择优原

则：通过比较和筛选后，从若干个方案中筛选或综合出满意的实施方案。6.动态原则：

一项决策的制定、执行、修改是一个长期的动态过程，为此决策必须富于远见，能适应未

来的发展，同时在实施时也要注意信息反馈，随时检查验证，必要时调整。

四、行政决策在行政过程中的地位与作用：1.行政决策是行政管理过程的首要环节和

各项管理职能的基础；2.行政决策是行政领导的基本职能和重要技能；3.行政决策正确

与否是行政管理成败的关键。

五、行政决策的子系统：行政决策系统是由参与决策的机构和人员所组成的•种组织体

系。每一个决策系统内部可划分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统、监控子系统。

六、行政决策体制的构成要素：

行政决策体制：是指行政决策的机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度。（重

点）具体要素包括：L组织人员：任何决策组织都以人为核心，组织首先是人际关系的

体现。2.物质因素：决策组织赖以存在所需的场地、房屋、办公设备和经费。3.组织目

标：组织成员认为可以追求达到的某种未实现的状态或条件。4.职能范围：组织目标的

具体化。5.机构设置：承载决策权力的一系列特定机构的确定，是组织内部分工的结

果。6.职位设置：一定机构内的职级、职数和职责的确定。7.权力与职权：权力是影响

他人的能力，职权则是被组织正式承认的权力。8.权责划分：指各部门、层次、成员之

间若干从属、并列等相互关系的确认。9.规章制度：以书面文件等形式对组织进行构

建、运行程序等进行严格规范。10.团体意识：形成组织目标的共同心理基础。11.技术

和信息：包括组织决策原则、方式在内的“政治技术”和技艺等。12.组织设计：指组织

结构的分化整合及组织目标的12

修正。

三、行政决策体制的类型

1.独裁制：（1）宗教领袖型。（2）君主亲政型。（3）军人独裁型。

2.议会制：（1）议会一总统制。（2）议会一内阁制。（3）议会一委员会制

3.人民代表大会制：（1）各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；

（2）各级人大及其常委会严格按照民主集中制的原则集体行使权力；（3）实行“议行

合一”，国家行、审、检机关都由人大产生，对它负责，受它监督；（4）中央和地方国

家职能的划分是在遵循中央统•领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则，全国人大

和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导和工作联系关系；（5）在少数

民族聚居的实行民族区域自治。

四、题界定（重点）

1、决策问题是被行政主体所认知并认为有必要采取行动加以解决的公共问题。

2.问题界定的主要环节：（1）症结分析。（2）原因分析。（3）确切表述

3.问题界定的主要方法：（1）类别分析法是为了澄清、界定和区分问题情景而对问题进

行分类的一种方法。（2）类比分析法是建立若干类比的标准和模型，对已经出现的问题的

成因、特征与类别等因素进行比较，以发现此问题与其他问题的相似性、相关性、差异

性，并以类比的结果和基础，对问题的性质和类型进行确认。（3）假设分析是通过对决策

问题相关因素尤其是相互冲突的因素的设定，然后进行创造性的综合，以期对问题有一个

比较全面的认识。（4）层次分析主要用于帮助认定问题的三种原因。

简述类别分析与类比分析的区别。

五、目标确立

1.决策目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。特征：（1）层次性。（2）多

样性。（3）从属性。

2.目标确立的基本原则：（1）针对性。目标必须针对实际问题，有的放矢，切中要害，

并选择好突破口。（2）可行性。目标必须是在现有条件下通过一定努力可以实现的。（3）系

统性。从整体着眼，对目标进行层层分解，并将其系统地归并和综合为一个有机的目标体

系。（4）规范性。目标必须符合一定社会的法律、政治和道德规范，符合人们的价值观和

信仰。（5）具体性。目标的表达要准确清楚，含义单一，有明确的时限、范围和约束条件

及具体指标。

3.目标确立的主要环节：（1）依据确定。（2）体系建立。

4.目标确立的主要方法：（1）综合指标法。即把有明显客观联系的不同目标换算为一个

具有科学含义的综合指标，然后按综合指标的高低来评价各目标的优劣。（2）主要目标列

举法。即根据目标的重要性，分清主次，仅仅把一个决策目标作为优化目标。（3）目标排

序法。在把决策的全部目标按其重要性大小排序的基础上，根据最重要的目标选出一部分

方案，然后按第二位的目标从所选出的这部分方案中再作选择，如此按目标的重要性位次

■•步一步地选择，直到选择一个最合适的目标方案。

（4）综合评分法。又称多属性效用理论，先分别按每个目标给各备选方案评定一定的优

劣分数，分数高低反映了决策目标对决策者的效用（有效度或满意度），然后按13

一定的算法规则给各方案一个综合分数，最后按综合分数的高低来选择目标或方案。（5）

逐步淘汰法。在选择目标方案时，先制定一个标准，以作为淘汰的依据，依据标准对目标

方案进行衡量，不合乎标准者均应淘汰。经过一轮淘汰之后，可放宽标准，再作淘汰，这

样逐步放宽标准淘汰方案，直到选出最后的方案。

六、方案设计

1.方案设计就是去明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，

设计或者规划诸种实现决策目标的备选方案的行为或过程。

2.方案设计的主要步骤：（1）轮廓设想。（2）细部设计

3.方案设计的基本方法：（1）头脑风暴法。又叫自由思考法，它是通过小型会议的形

式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，

形式新的设想。（2）对演法。即让不同方案的制定小组间展开辩论，互相攻短，以充分揭

露矛盾，或者拿出,个方案进行预演，人为设置对立而去评议、挑剔、反驳，由此，可使

各种方案逐步赵于完善。（3）综摄法。又称比喻法或集思广益法，它力求收集那些表面上

看来带有情感或不合理的想法，并把它们决策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法

为处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，通过“变陌生为熟悉”来取得

突破性进展。

七、后果预测

1.后果预测是为了对方案进行评估和完善而对决策方案实施的客观条件的变化和方案

去各种可能的客观条件下预期效果的预测。

2.后果预测的基本步骤：（1）收集资料。即对预测对象的相关资料进行全面系统的搜

集、整理和去伪存真，为准确地预测提供真实可靠的依据。（2）确定方法。根据预测对象

的性质、指标和收集到的资料，选取相应的方法和模型，有时为了提高预测的精确性，还

需选取几种不同的方法进行相互验证。（3）计算和分析。根据掌握的资料和确定的方法对

预测对象进行具体预测，对关键变量进行综合和汇总。（4）评审结果。将预测的结果输入

决策系统，对预测的结果进行分析和检验，评审和确认预测活动的精确度。

3.后果预测的主要方法：（1）德尔斐法。采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的

专家提出问题，而后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综

合、反馈，经过多次反复循环之后得到•个可靠一致的意见。（2）会议法。通过让预测专

家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，以在较

短时间内取得预测结果。（3）时间序列法。假定预测对象的变化与时间有关，并根据其变

化特征以惯性原理来推测其未来状态。（4）回归分析法。根据预测对象及其相关因素的统

计资料来近似地确定变理间的函数关系，并根据这个函数模型来预测其未来状态。（5）趋

势外推法。根据预测对象的历史和现象资料，找出其变化发展规律，从而推测出事物的未

来状况。

五、方案抉择：是指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权力、经

验和科学知识，在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，造成或综合出一个最优秀或满

意的决策方案，方案一经抉择和批准，即成为行政人员和行政对象的行政准则。

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方案抉择的主要环节：（D确定标准。（2）可行性分析。（3）合法化

3.方案抉择的主要方法：（1）经验判断。在科学总结以往决策经验教训的基础上，直接

对各种方案的优劣作出判断，主要适用于某些程序化决策方案的选择。（2）“决策树”技

术。把各种决策方案及与方案有关的概率、收益值等画成树状图，分别计量其期望收益

值，并由此作出选择。（3）试验。把一个或儿个决策方案放到个别或选择好的地方进行初

步试点，并对实施过程中的各种情况和产生的结果加以分析、评估，从中作出选择或综合

各方案的优点形成决策。（4）模拟技术。通过把所要决策的问题构建成模型，进行试验、

观察、测定和分析各方面效果，最后根据试验结果确定方案。

六、全体一致规则：1.优点：最明显优点是可以使投票人实现“帕累托最优”。它使

每个投票人都能通过自己的投票行为获益，而至少没有人因此而受损。同时，在这种决策

规则下，由于任何一个否决行动都对决策方案能否最终通过具有决定性意义，这就使每一

个决策者都在形式上享有平等的决策权。2.缺点：第由于投票人间的偏好不可能天

然地完全一致，要达成一致就必须要经过一个反复的“讨价还价”过程，这就使得决策的

成本相当高昂，经常要远远超出决策者从方案中获得的利益。第二，有可能助长投票人间

的“策略行为”，先隐瞒自己的偏好，以增加“讨价还价”的筹码，这又使得每一方都把

精力放在试探对方的虚实上。

七、过半数规则：1.优点：相对于全体一致规则更能节省决策成本，相对于相对多数

规则更能保护多数人的利益，因而成为应用范围最广的规则。2.缺陷：第一，就效益而

言，当多数人获得的净收益低于少数人的损失时，过半数规则将使整个社会的收益出现负

值。第二，有可能出现“循环”的问题，第三，在这种规则下少数人的利益得不到保障，

有可能产生“多数人强制”的现象。

过半数规则的变异形式：（1）孔多塞标准。在一组竞争性方案中选出运用过半数规则的

两两成对比较中选择击败所有对象的方案。（2）博尔达计数。按投票者的偏好顺序，给数

个方案中的每一个打分，分值从1至M,分数最高为M,最低为1,然后把每一个方案的所

有得分加总，得分最高的方案通过。（3）淘汰投票。要求每个投票人先把候选对象中最不

满意的一个去掉，再对余下的进行比较淘汰，重复这一过程直至剩下最后一个方案。（4）

加权投票。投票人本身根据其影响程度的大小而给以分为不同数量的选票，重要性最大者

选票最多，然后，每一投票人根据自己的偏好而给不同的方案投入不同的选票，得票最多

的方案通过。

第七章行政执行

一、行政执行：是指行政机关依法对国家事务的直接具体的组织、指挥和控制的过程，

即通过执行、适用规范行政管理括动的法律、法规，实现行政决策目标，完成行政管理任

务的全部行政活动和过程。这一定义的要点：（1）行政执行与行政决策有别；（2）行政执行

是行政决策的后继；（3）行政执行包含了从决策实施到完成目标的全过程；（4）行政执行是

联系整个行政过程的核心。

二、行政执行的原则：1.忠实执行与灵活运用相统一的原则。行政执行的第一位要求

就是从精神实质上忠实地执行政策，保证政策的统一性、严肃性和权威性。同15

时行政执行又是一个具体的、丰富的过程，它要求在遵循政策原则性的前提下，根据行

政执行所处的具体环境，根据条件变化后出现的新情况，灵活执行。2.果断迅速与注重

效益相统一的原则。行政执行的任务在于以最快的速度、在最短的时间内圆满地实现决策

目标。同时，还要注重效益。只有马效率和效益统一起来，才是好的政策执行。3.发扬

民主与强调集中相统一的原则。为了保证行政执行的迅速果断，必须强调执行的集中统一

领导，而高度的集中只能来源于充分的民主。通过民主程序，使组织内的矛盾得以充分地

显露，并采取有效的措施加以解决，才能真正实现集中统一。

三、行政执行的过程：1.准备阶段。包括宣传动员、任务分解、资源准备和试验四项

任务。目的是为了统一思想认识、明确任务、保障资源和获取经验。2.实施阶段。实施

阶段涉及沟通、协调和监控三个功能环节，核心是为了协调和控制行政执行的进程，保证

其工作方向的正确、提高工作效率。3.行政执行的手段。行政执行实质上是行政机关运

用充分必要的资源条件，实施决策的过程。它必须采用一-系列的基本执行手段，尤其是行

政、法律、经济和思想教育等方面的手段。

四、行政沟通：指的是行政体系与外界环境之间，行政体系内部各部门之间、层次之

间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感，交流信息，以期达到相互了

解、支持与合作，谋取行政体系和谐有序运转的一种管理行为或过程。这一定义的要点：

（1）行政沟通实质上就是信息的传递和处理过程；（2）行政沟通把行政过程看成是一个系

统，而系统中的信息沟通则是其“神经”；（3）行政沟通要达到的目的是统一思想。有了

统一的思想才能有统一的行动；（4）行政沟通过程中包含有沟通信息的发送者、接收者、

传送的信息、传送渠道和传送的情