政府采购货物和服务招标投标管理办法

政府采购货物和服务招标投标管理办法一、政府采购货物和服务招标投标的核心内涵与法律框架政府采购货物和服务招标投标，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、服务时，通过公开招标、邀请招标等方式，择优选择供应商的交易活动。这一制度的核心目标在于规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。我国政府采购货物和服务招标投标的法律框架以《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）为基石，以《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）为具体操作指南，同时辅以一系列部门规章、规范性文件以及地方实施细则。《政府采购法》确立了政府采购的基本原则，包括公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则，这些原则贯穿于政府采购货物和服务招标投标活动的全过程。87号令则对招标投标的具体流程、当事人的权利义务、评标方法、法律责任等内容进行了详细规定，为政府采购货物和服务招标投标活动提供了明确的操作规范。在法律适用方面，政府采购货物和服务招标投标活动必须严格遵守上述法律法规的规定。同时，对于涉及特定领域的采购项目，还需遵循相关行业的特殊规定。例如，政府采购进口货物和服务时，应当符合国家有关进口货物和服务的规定；政府采购涉及知识产权的货物和服务时，应当遵守国家知识产权保护的相关法律法规。二、政府采购货物和服务招标投标的当事人及其权利义务（一）采购人采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。作为政府采购货物和服务招标投标活动的发起者，采购人享有以下主要权利：采购需求制定权：采购人可以根据自身的实际需求，制定采购货物和服务的技术、商务等要求。但采购需求应当符合国家法律法规的规定，不得含有倾向性、歧视性条款，不得限制或者排斥潜在供应商。采购方式选择权：采购人可以根据采购项目的特点和实际情况，选择公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等采购方式。但公开招标应当作为政府采购的主要采购方式，符合法定情形的，经批准后可以采用其他采购方式。供应商资格审查权：采购人可以对供应商的资格进行审查，确保供应商具备承担采购项目的能力和条件。但资格审查应当遵循公平、公正、公开的原则，不得设置不合理的条件限制或者排斥潜在供应商。中标供应商确定权：采购人可以根据评标委员会的评标报告，确定中标供应商。但采购人应当按照评标委员会推荐的中标候选人顺序确定中标供应商，不得擅自改变评标结果。同时，采购人也应当承担以下主要义务：依法采购义务：采购人应当严格遵守政府采购法律法规的规定，按照法定的程序和方式进行政府采购货物和服务招标投标活动。信息公开义务：采购人应当及时、准确地公开政府采购货物和服务招标投标活动的相关信息，包括采购公告、中标公告、成交结果等，确保采购活动的公开透明。公平对待供应商义务：采购人应当公平对待所有潜在供应商和中标供应商，不得歧视或者排斥任何供应商，不得与供应商串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益。合同签订与履行监督义务：采购人应当在中标通知书发出之日起30日内，与中标供应商签订政府采购合同，并对合同的履行情况进行监督，确保供应商按照合同约定提供货物和服务。（二）供应商供应商是指向采购人提供货物或者服务的法人、其他组织或者自然人。供应商在政府采购货物和服务招标投标活动中享有以下主要权利：参与投标权：供应商符合法定条件的，可以参与政府采购货物和服务招标投标活动，按照招标文件的要求提交投标文件。公平竞争权：供应商在政府采购货物和服务招标投标活动中享有公平竞争的权利，采购人、采购代理机构和评标委员会应当公平对待所有供应商，不得设置不合理的条件限制或者排斥潜在供应商。质疑与投诉权：供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在法定的期限内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑；对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在法定的期限内，向同级政府采购监督管理部门投诉。获得合同签订权：中标供应商有权与采购人签订政府采购合同，并按照合同约定获得相应的报酬。同时，供应商也应当承担以下主要义务：如实投标义务：供应商应当按照招标文件的要求，如实提交投标文件，不得提供虚假材料或者隐瞒真实情况。遵守投标纪律义务：供应商应当遵守政府采购货物和服务招标投标活动的纪律，不得与其他供应商串通投标，不得向采购人、采购代理机构、评标委员会成员行贿或者提供其他不正当利益。合同履行义务：中标供应商应当按照政府采购合同的约定，按时、保质、保量地提供货物和服务，不得擅自变更、解除合同。接受监督义务：供应商应当接受政府采购监督管理部门的监督检查，如实提供相关材料和情况。（三）采购代理机构采购代理机构是指集中采购机构和集中采购机构以外的采购代理机构。集中采购机构是设区的市级以上人民政府依法设立的非营利事业法人，是代理集中采购项目的执行机构。集中采购机构以外的采购代理机构是从事政府采购代理业务的社会中介机构。采购代理机构在政府采购货物和服务招标投标活动中享有以下主要权利：代理采购权：采购代理机构可以接受采购人的委托，代理政府采购货物和服务招标投标活动。收取代理费用权：采购代理机构可以按照国家有关规定，向采购人收取代理费用。同时，采购代理机构也应当承担以下主要义务：依法代理义务：采购代理机构应当严格遵守政府采购法律法规的规定，按照采购人的委托和法定的程序，代理政府采购货物和服务招标投标活动。信息保密义务：采购代理机构应当对在代理政府采购货物和服务招标投标活动中获取的供应商的商业秘密和采购人的采购需求等信息予以保密，不得泄露给任何第三方。公平对待供应商义务：采购代理机构应当公平对待所有潜在供应商和中标供应商，不得歧视或者排斥任何供应商，不得与供应商串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益。协助采购人义务：采购代理机构应当协助采购人开展政府采购货物和服务招标投标活动，包括制定采购需求、编制招标文件、组织开标评标活动等。（四）评标委员会评标委员会是负责政府采购货物和服务招标投标项目评标工作的临时性组织。评标委员会由采购人代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。评标委员会成员享有以下主要权利：独立评标权：评标委员会成员应当按照招标文件规定的评标标准和方法，独立对投标文件进行评审和比较，不受任何单位和个人的干预。推荐中标候选人权：评标委员会成员可以根据评标结果，推荐中标候选人，并向采购人提交评标报告。同时，评标委员会成员也应当承担以下主要义务：客观公正评标义务：评标委员会成员应当客观、公正地履行职务，遵守职业道德，不得偏袒任何一方当事人，不得泄露评标过程中获悉的商业秘密和评标信息。遵守评标纪律义务：评标委员会成员应当遵守评标纪律，不得与供应商或者其他利害关系人私下接触，不得收受供应商或者其他利害关系人的财物或者其他好处。按时完成评标义务：评标委员会成员应当按照规定的时间和要求，完成评标工作，并向采购人提交评标报告。三、政府采购货物和服务招标投标的流程管理（一）采购需求制定与采购计划编制采购需求制定是政府采购货物和服务招标投标活动的起点，采购人应当根据自身的实际需求，结合国家有关政策和标准，制定采购货物和服务的技术、商务等要求。采购需求应当明确、具体、合理，不得含有倾向性、歧视性条款，不得限制或者排斥潜在供应商。同时，采购需求应当符合国家节能环保、促进中小企业发展等政策要求。采购计划编制是采购人根据采购需求和自身的预算安排，制定的政府采购货物和服务的年度计划或者季度计划。采购计划应当包括采购项目名称、采购预算、采购方式、采购时间等内容。采购人应当按照规定的程序和要求，将采购计划报同级政府采购监督管理部门备案。（二）采购方式选择与审批采购人应当根据采购项目的特点和实际情况，选择合适的采购方式。公开招标是政府采购的主要采购方式，符合下列情形之一的，可以采用邀请招标方式：具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。符合下列情形之一的，可以采用竞争性谈判方式：招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格总额的。符合下列情形之一的，可以采用单一来源采购方式：只能从唯一供应商处采购的；发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以采用询价方式采购。采购人选择非公开招标采购方式的，应当按照规定的程序和要求，报同级政府采购监督管理部门审批。未经批准，不得采用非公开招标采购方式。（三）招标文件编制与发布招标文件是采购人或者采购代理机构向潜在供应商发出的，旨在邀请其参与投标的书面文件。招标文件应当包括以下主要内容：投标邀请；投标人须知；投标文件格式；采购项目技术、商务要求；评标标准和方法；合同主要条款。招标文件的编制应当符合国家法律法规的规定，不得含有倾向性、歧视性条款，不得限制或者排斥潜在供应商。同时，招标文件应当明确、具体、合理，便于潜在供应商理解和响应。招标文件编制完成后，采购人或者采购代理机构应当按照规定的程序和要求，在指定的媒体上发布招标公告。招标公告应当包括以下主要内容：采购人、采购代理机构的名称、地址和联系方式；采购项目名称、编号、数量、简要规格描述或者项目基本概况介绍；采购项目的预算金额；投标人的资格要求；获取招标文件的时间、地点、方式及招标文件售价；投标截止时间、开标时间及地点；采购项目联系人姓名和电话。招标公告的发布应当及时、准确、全面，确保潜在供应商能够及时获取招标信息。同时，招标公告的发布媒体应当符合国家有关规定，不得限制潜在供应商获取招标信息的渠道。（四）投标文件编制与提交潜在供应商在获取招标文件后，应当按照招标文件的要求，编制投标文件。投标文件应当包括以下主要内容：投标函；投标报价；技术响应文件；商务响应文件；资格证明文件；招标文件要求的其他内容。投标文件的编制应当符合招标文件的规定，内容应当真实、准确、完整，不得含有虚假材料或者隐瞒真实情况。同时，投标文件应当按照规定的格式和要求进行装订和密封，并在投标截止时间前提交给采购人或者采购代理机构。潜在供应商在提交投标文件后，在投标截止时间前，可以对投标文件进行补充、修改或者撤回。补充、修改的内容应当按照招标文件的规定进行密封和标记，并在投标截止时间前提交给采购人或者采购代理机构。（五）开标、评标与中标开标是指采购人或者采购代理机构在招标文件规定的开标时间和地点，公开开启投标文件，宣布投标人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容的活动。开标应当按照规定的程序和要求进行，邀请所有投标人参加。开标过程应当记录，并存档备查。评标是指评标委员会按照招标文件规定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较，确定中标候选人的活动。评标应当遵循公平、公正、科学、择优的原则，按照规定的程序和要求进行。评标委员会成员应当独立对投标文件进行评审和比较，不受任何单位和个人的干预。评标过程应当保密，评标委员会成员不得泄露评标过程中获悉的商业秘密和评标信息。评标委员会完成评标后，应当向采购人提交评标报告，并推荐中标候选人。评标报告应当包括以下主要内容：基本情况和数据表；评标委员会成员名单；开标记录；符合要求的投标一览表；废标情况说明；评标标准、评标方法或者评标因素一览表；经评审的价格或者评分比较一览表；经评审的投标人排序；推荐的中标候选人名单与签订合同前要处理的事宜；澄清、说明、补正事项纪要。采购人应当根据评标委员会的评标报告，按照中标候选人的排序确定中标供应商。采购人也可以授权评标委员会直接确定中标供应商。中标供应商确定后，采购人应当在规定的时间内，向中标供应商发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。中标通知书对采购人和中标供应商具有法律效力，中标通知书发出后，采购人改变中标结果的，或者中标供应商放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。（六）合同签订与履行中标通知书发出之日起30日内，采购人与中标供应商应当按照招标文件和中标供应商的投标文件订立书面合同。合同的内容应当与招标文件和中标供应商的投标文件一致，不得擅自改变。同时，合同的条款应当符合国家法律法规的规定，明确双方的权利义务、违约责任等内容。采购人与中标供应商签订合同后，应当按照合同的约定履行各自的义务。中标供应商应当按照合同约定的时间、地点、数量、质量等要求，提供货物和服务；采购人应当按照合同约定的时间、方式，支付采购资金。同时，采购人和中标供应商应当接受政府采购监督管理部门的监督检查，如实提供相关材料和情况。在合同履行过程中，如需变更合同内容，应当经双方协商一致，并报同级政府采购监督管理部门备案。如需终止合同，应当按照国家法律法规的规定和合同的约定进行处理。四、政府采购货物和服务招标投标的评标方法与应用（一）最低评标价法最低评标价法是指以价格为主要因素确定中标候选供应商的评标方法，即在全部满足招标文件实质性要求的前提下，依据统一的价格要素评定最低报价，以提出最低报价的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。最低评标价法适用于标准定制商品及通用服务项目。对于这类项目，由于其技术标准统一、性能指标明确，价格成为选择供应商的主要因素。采用最低评标价法评标时，评标委员会应当对投标文件的商务、技术等部分进行符合性审查，只有通过符合性审查的投标文件才能进入价格评审环节。在价格评审环节，评标委员会应当按照招标文件规定的价格调整方法，对投标人的投标报价进行调整，计算出评标价。评标价最低的投标人即为中标候选供应商或者中标供应商。需要注意的是，最低评标价法并不是简单地选择投标报价最低的投标人，而是在满足招标文件实质性要求的前提下，选择评标价最低的投标人。评标价的计算应当考虑投标报价、运输费用、安装调试费用、售后服务费用等因素。同时，评标委员会应当对投标人的投标报价进行合理性分析，对于投标报价明显低于其他投标人或者明显低于市场价格的，应当要求投标人作出书面说明，并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，评标委员会应当认定该投标人以低于成本价竞标，其投标无效。（二）综合评分法综合评分法是指在最大限度地满足招标文件实质性要求前提下，按照招标文件中规定的各项因素进行综合评审后，以评标总得分最高的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。综合评分法适用于技术复杂、性能指标要求高的货物和服务项目。对于这类项目，价格并不是选择供应商的唯一因素，还需要考虑供应商的技术实力、服务水平、信誉等因素。采用综合评分法评标时，评标委员会应当对投标文件的商务、技术、价格等部分进行评审，并按照招标文件规定的评分标准和方法，对各部分进行打分。评标总得分是各部分得分的加权总和，评标总得分最高的投标人即为中标候选供应商或者中标供应商。综合评分法的评分因素通常包括价格因素、技术因素、商务因素等。价格因素的权重应当符合国家有关规定，一般不得低于30%，不得高于60%；技术因素的权重一般不得低于30%；商务因素的权重一般不得高于10%。评分标准应当明确、具体、可操作，避免模糊不清或者主观随意性。同时，评标委员会应当按照规定的程序和要求，对各部分进行打分，并对打分结果进行汇总和排序。在采用综合评分法评标时，评标委员会应当对投标人的投标文件进行详细评审，确保评审结果的客观公正。对于投标文件中存在的疑问或者不清楚的地方，评标委员会可以要求投标人进行澄清或者说明。投标人的澄清或者说明应当以书面形式作出，并不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。（三）性价比法性价比法是指按照要求对投标文件进行评审后，计算出每个有效投标人除价格因素以外的其他各项评分因素（包括技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等）的汇总得分，并除以该投标人的投标报价，以商数（评标总得分）最高的投标人为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。性价比法是一种介于最低评标价法和综合评分法之间的评标方法，它既考虑了价格因素，又考虑了其他非价格因素。采用性价比法评标时，评标委员会应当首先对投标文件的商务、技术等部分进行符合性审查，只有通过符合性审查的投标文件才能进入评审环节。在评审环节，评标委员会应当按照招标文件规定的评分标准和方法，对除价格因素以外的其他各项评分因素进行打分，并计算出每个有效投标人的汇总得分。然后，将汇总得分除以该投标人的投标报价，得到评标总得分。评标总得分最高的投标人即为中标候选供应商或者中标供应商。性价比法适用于对价格和非价格因素都有一定要求的货物和服务项目。与综合评分法相比，性价比法更加注重价格因素的影响，通过将非价格因素的得分除以投标报价，使得价格因素在评标结果中占据更大的权重。同时，性价比法也避免了最低评标价法只考虑价格因素的局限性，能够综合考虑供应商的各方面实力。五、政府采购货物和服务招标投标的监督管理与法律责任（一）监督管理体系我国政府采购货物和服务招标投标的监督管理体系以政府采购监督管理部门为核心，同时涉及财政、审计、监察等多个部门。政府采购监督管理部门是指各级人民政府财政部门，负责对政府采购货物和服务招标投标活动进行监督管理。财政部门主要负责制定政府采购政策和规章制度，审批政府采购方式，监督政府采购预算执行，处理政府采购投诉等工作。审计部门主要负责对政府采购货物和服务招标投标活动的财务收支情况进行审计监督，检查政府采购资金的使用效益和合法性。监察部门主要负责对参与政府采购货物和服务招标投标活动的国家机关及其工作人员的行为进行监察，查处政府采购活动中的违法违纪行为。此外，社会公众和新闻媒体也可以对政府采购货物和服务招标投标活动进行监督。任何单位和个人都有权对政府采购活动中的违法行为进行举报和投诉，政府采购监督管理部门应当及时处理，并将处理结果告知举报人或者投诉人。（二）监督管理内容政府采购监督管理部门对政府采购货物和服务招标投标活动的监督管理主要包括以下内容：采购程序监督：监督检查政府采购货物和服务招标投标活动是否符合法定程序，包括采购需求制定、采购方式选择、招标文件编制、开标评标活动、合同签订与履行等环节。采购行为监督：监督检查采购人、采购代理机构、供应商、评标委员会等当事人的行为是否符合法律法规的规定，是否存在违法违规行为，如串通投标、歧视排斥供应商、泄露评标信息等。采购资金监督：监督检查政府采购资金的使用情况，确保政府采购资金按照规定的用途和程序使用，提高政府采购资金的使用效益。政策执行监督：监督检查政府采购货物和服务招标投标活动是否执行国家有关政策，如节能环保政策、促进中小企业发展政策、支持本国产品和服务政策等。（三）法律责任政府采购货物和服务招标投标活动中的当事人违反法律法规的规定，应当承担相应的法律责任。根据《政府采购法》和87号令的规定，主要的法律责任包括行政责任、民事责任和刑事责任。1.行政责任行政责任是指政府采购货物和服务招标投标活动中的当事人违反法律法规的规定，由政府采购监督管理部门或者其他有关部门依法给予的行政处罚。行政责任的形式主要包括警告、罚款、没收违法所得、暂停或者取消政府采购代理资格、吊销营业执照等。例如，采购人、采购代理机构有下列情形之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报：（1）应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的；（2）擅自提高采购标准的；（3）以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的；（4）在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的；（5）中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的；（6）拒绝有关部门依法实施监督检查的。供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（1）提供虚假材料谋取中标、成交的；（2）采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；（3）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；（4）向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的；（5）在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的；（6）拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。2.民事责任民事责任是指政府采购货物和服务招标投标活动中的当事人违反法律法规的规定或者合同的约定，给对方当事人造成损失的，应当承担的赔偿责任。民事责任的形式主要包括赔偿损失、支付违约金、继续履行合同等。例如，采购人或者采购代理机构违反法律法规的规定，给供应商造成损失的，应当承担赔偿责任；供应商违反合同的约定，给采购人造成损失的，应当承担赔偿责任。3.刑事责任刑事责任是指政府采购货物和服务招标投标活动中的当事人违反法律法规的规定，构成犯罪的，应当依法承担的刑事处罚。刑事责任的形式主要包括有期徒刑、无期徒刑、拘役、罚金等。例如，采购人、采购代理机构、供应商等当事人在政府采购货物和服务招标投标活动中，存在贪污、受贿、行贿、串通投标等犯罪行为的，应当依法追究刑事责任。六、政府采购货物和服务招标投标的发展趋势与创新实践（一）电子化招标投标的推广与应用随着信息技术的不断发展，电子化招标投标已经成为政府采购货物和服务招标投标的发展趋势。电子化招标投标是指利用计算机网络技术，将政府采购货物和服务招标投标活动的各个环节，包括采购需求发布、招标文件下载、投标文件提交、开标评标活动、合同签订与履行等，都通过电子平台进行操作和管理。电子化招标投标具有以下优势：提高采购效率：电子化招标投标可以实现采购信息的快速传递和处理，减少人工操作环节，提高采购效率。例如，供应商可以通过电子平台快速获取招标信息，提交投标文件；采购人可以通过电子平台快速组织开标评标活动，缩短采购周期。降低采购成本：电子化招标投标可以减少纸质文件的使用，降低采购成本。同时，电子化招标投标可以实现采购信息的共享，减少供应商的投标成本。提高采购透明度：电子化招标投标可以实现采购活动的全程监控，提高采购透明度。所有采购信息都可以在电子平台上查询，社会公众和新闻媒体可以随时监督采购活动的进行。促进公平竞争：电子化招标投标可以消除地域、时间等因素的限制，使更多的供应商有机会参与政府采购活动，促进公平竞争。目前，我国已经建立了全国性的政府采购电子化平台，各级政府采购监督管理部门和采购人也在积极推广电子化招标投标。未来，电子化招标投标将在政府采购货物和服务招标投标活动中得到更广泛的应用。（二）政府采购政策功能的强化政府采购不仅是一种采购行为，更是一种宏观调控手段。随着我国经济社会的发展，政府采购的政策功能越来越受到重视。政府采购政策功能主要包括促进节能环保、支持中小企业发展、扶持不发达地区和少数民族地区、促进自主创新等。在促进节能环保方面，政府采购可以优先采购节能环保产品和服务，引导社会生产和消费向节能环保方向发展。例如，财政部、国家发展改革委等部门联合发布了《节能产品政府采购品目清单》和《环境标志产品政府采购品目清单》，要求采购人在政府采购活动中优先采购清单中的产品和服务。在支持中小企业发展